Bijlage 5 bij RV d.d. 13 juli 2021 Wensen en bedenkingen principebesluit wijziging structuur samenwerking bedrijfsvoering Leidse regio Z-20-136320 Oegstgeest

De route naar een passende vorm van samenwerking voor de bedrijfsvoering van de Leidse regio

c

Onderzoeksrapport

30 juni 2021

Inhoudsopgave Deel I Introductie op het onderzoek Inleiding, aanpak en context

5

Wat wil de regio bereiken met een nieuw samenwerkingsmodel Meetcriteria

11

Deel II Resultaten Conclusies en aanbevelingen

19

Deel III Uitwerking van de nieuwe samenwerking Governance en zeggenschap Samenvatting en conclusies Governance en zeggenschap

24

Sturing en samenwerking Samenvatting en conclusies Sturing en samenwerking

35

Financiën Samenvatting en conclusies Financiën

49

Deel IV Analyse Analyse en weging van de opbrengst Samenvatting en conclusies Analyse

61

Deel V Vervolg

86

Woord vooraf Professionele en betrouwbare dienstverlening aan onze inwoners, daar staan we voor aan de lat als gemeenten. Voor die dienstverlening is goede bedrijfsvoering onontbeerlijk. Na bijna 8 jaar samenwerken, concludeerden we eind 2019 dat de manier waarop we de bedrijfsvoering in de Leidse regio hebben georganiseerd beter moet, en beter kan. Na een eerste verkenning in 2020 van verschillende modellen hebben we in december 2020 de volgende onderzoeksvraag gesteld: Helpt het onderbrengen van de regionale bedrijfsvoering bij de gemeente Leiden ons om de sturing te vereenvoudigen en de nabijheid tussen gemeentelijke processen en bedrijfsvoering te vergroten - en daarmee de kwaliteit van de bedrijfsvoering te verbeteren? Vanaf januari zijn we als regio druk aan de slag gegaan met het gezamenlijk schetsen van een ander samenwerkingsmodel. De resultaten die we nu presenteren zijn met grote zorgvuldigheid en aandacht voor ieders belangen tot stand gebracht. Een andere vorm van samenwerking moet immers passen voor alle betrokken partijen. Aan de andere kant was er ook behoefte aan een objectieve blik op de huidige versus de beoogde samenwerkingsvorm. Daar is enerzijds invulling aan gegeven door de analyse uit te laten voeren op basis van vooraf vastgestelde criteria en anderzijds door externe deskundigen te betrekken.

De omvang van dit document weerspiegelt het belang dat partijen hechten aan een nauwkeurige en grondige analyse. We hebben er stevige gesprekken over gevoerd met elkaar en ons steeds afgevraagd of we met deze stap werkelijk een stap vooruit zetten. De slotsom is dat we ons als bestuur achter de analyse kunnen scharen en achter de conclusies die eraan verbonden zijn. We steunen de voorstellen om onze samenwerking op deze manier voort te zetten, omdat we erin geloven dat we samen sterker staan en op deze manier een verstandige stap zetten ten behoeve van een betrouwbare, professionele en toekomstbestendige dienstverlening aan onze inwoners.

Dit rapport is mede tot stand gekomen door: • Een expertmeeting op het gebied van governance en zeggenschap met Rob de Greef( Proof Advies) • Een expertmeeting op het gebied van sturing en samenwerking met Stan van de Laar (&Van de Laar) en Johan Vorstenbosch (Interim manager (gemeentelijke) samenwerkingsverbanden) • Een expertmeeting op het gebied van financiën met Stan van de Laar (&Van de Laar) en Stan Megens • • • • •

Individuele gesprekken met de stakeholders Diverse werksessies met de gemeentesecretarissen Diverse klankbordgroep bijeenkomsten Diverse bijeenkomsten met het Bestuur van Servicepunt71 Advies dat is ingewonnen bij de externe experts Stan van de Laar (&Van de Laar) en Rob de Greef (Proof advies)

•

Projectleiding: Tine Bardoel en Diane Guldemond

Leeswijzer Dit document start in deel I met een weergave van de aanleiding, context en aanpak van het onderzoek. Deel II van het rapport laat het resultaat van het onderzoek zien, en presenteert de conclusies en aanbevelingen. De achterliggende uitwerking van een nieuw samenwerkingsmodel, en de analyse van het model komen aan bod in respectievelijk deel III en deel IV van het rapport. Deel V gaat in op de vervolgstappen die nodig zijn, als besloten wordt om het onderzochte model te gaan toepassen. Om de resultaten van het onderzoek goed te kunnen doorgronden adviseren we de totale rapportage door te nemen. Bent u vooral geïnteresseerd in de uitkomsten van het onderzoek dan kunt u via de inhoudsopgave doorklikken naar de samenvattingen en conclusies per deel van het onderzoek.

Het bestuur van Servicepunt71

3

Deel I – Introductie op het onderzoek

Inleiding, context en aanpak Dit document geeft de resultaten weer van het onderzoek naar een nieuw samenwerkingsmodel voor de bedrijfsvoering van de Leidse regio waarin de volgende onderzoeksvraag centraal staat: ‘Kunnen we met de beoogde koers de kwaliteit van de bedrijfsvoering verbeteren door de sturing te vereenvoudigen en een betere aansluiting tussen gemeentelijke processen en bedrijfsvoering?’ De beoogde koers is dat de gemeentelijke bedrijfsvoering van de regio wordt ondergebracht bij de gemeente Leiden. De gemeente Leiden verleent daarbij bedrijfsvoeringsdiensten aan de gemeenten Zoeterwoude, Oegstgeest en Leiderdorp. Dit eerste deel van het rapport schetst allereerst de aanleiding voor het onderzoek. Vervolgens wordt ingegaan op de aard van het onderzoek en de manier waarop het onderzoek is aangepakt en uitgevoerd. Tot slot worden de karakteristieken van de samenwerken in de bedrijfsvoering weergegeven. Deze zijn van belang om de complexiteit van het vraagstuk te kunnen doorgronden. En om het belang van samenwerken op het gebied van de bedrijfsvoering te duiden.

5

Doorontwikkeling van de samenwerking

Aanleiding voor het onderzoek Situatie Sinds 2012 werken de gemeenten Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude samen op het gebied van de bedrijfsvoering door de oprichting van de bedrijfsvoeringsorganisatie Servicepunt71. Servicepunt71 levert diensten op het gebied van informatievoorziening, HRM, facilitaire zaken, juridische zaken, financiën en inkoop. Het knelt in de bedrijfsvoering. De partnergemeenten zijn de laatste tijd niet meer tevreden over de huidige samenwerking.

Uitdaging Om knelpunten in de bedrijfsvoering weg te nemen is het nodig dat de sturing eenvoudiger wordt en dat de bedrijfsvoering beter aansluit op de gemeentelijke processen. Op dit moment staat de wijze waarop de samenwerking is vormgegeven het behalen van deze doelen in de weg.

Analyse De partners hebben geanalyseerd dat de huidige samenwerkingsstructuur de belangrijkste oorzaak is voor de complexe aansturing en de afstand tussen bedrijfsvoering en gemeentelijke processen. Tegelijkertijd zien ze dat nauwe samenwerking nodig is; ontwikkelingen in de bedrijfsvoering zijn voor gemeenten steeds moeilijker op eigen kracht te realiseren. De partnergemeenten willen de kracht van de samenwerking daarom blijven benutten en verder versterken.

Oplossingsrichting De beoogde oplossing om de sturing rigoureus te vereenvoudigen en de gewenste nabijheid te realiseren door de bedrijfsvoering onder te brengen bij de gemeente Leiden. In dit onderzoek wordt geanalyseerd hoe dat eruit kan komen te zien en of hiermee de samenwerking wordt versterkt.

6

Onderwerp van het onderzoek

Toekomstperspectief en onderzoeksvraag In de opdracht van het onderzoek werd gevraagd twee modellen te onderzoeken: het eindmodel en het tussenmodel. Het eindmodel Als het beoogde toekomstperspectief is benoemd dat de gemeente Leiden de bedrijfsvoering voor de andere gemeenten uitvoert. In dit onderzoek heet dit ‘het eindmodel’ waarin ‘de bedrijfsvoering van de samenwerkende gemeenten wordt ondergebracht bij Leiden’. Tussenmodel Als mogelijkheid is benoemd om een tussenstap in te bouwen waarin Leiden de centrale opdrachtgeversrol richting Servicepunt71 vervult. Onderzoeksvraag In het onderzoek wordt geanalyseerd hoe de samenwerking er in het beoogde model uit kan komen te zien, wat voor- en nadelen, kansen en risico’s zijn, en of hiermee de samenwerking wordt versterkt. De onderzoeksvraag luidt: ‘’Kunnen we met de beoogde koers de kwaliteit van de bedrijfsvoering verbeteren door de sturing te vereenvoudigen en een betere aansluiting tussen gemeentelijke processen en bedrijfsvoering?’’

7

Onderzoeksaanpak

Beantwoording van de onderzoeksvraag in 3 stappen

1. 2.

Gewenste resultaten van de nieuwe vorm van samenwerking Het onderzoek start met de weergave van de doelstellingen die partijen met een andere samenwerkingsvorm voor ogen hebben. Welke issues staan op dit moment een effectieve samenwerking in de weg? En hoe meten we of deze met de nieuw op te tuigen samenwerking worden weggenomen? Wat is het goede uit de huidige samenwerking dat behouden moet blijven? En wat stelt de regio beter in staat om bij te blijven met de maatschappelijke en bedrijfsvoeringontwikkelingen? Inkleuren van de nieuwe samenwerking Om antwoord te kunnen geven op de vraag in hoeverre het beoogde samenwerkingsmodel invulling geeft aan de wegingscriteria is het nodig om het model van een uitwerking te voorzien. De uitwerking hebben de partijen als onderdeel van het onderzoek gezamenlijk opgebouwd. De uitwerking omvat de thema’s governance & zeggenschap, sturing & samenwerking en financiën en komt aan bod in deel III van dit rapport. Governance & Zeggenschap Binnen dit thema is onderzocht welk juridisch construct het meest passend is bij het beoogde samenwerkingsmodel. Hierbij is geanalyseerd wat dat voor effect heeft op de huidige rollen en de sturing door de deelnemende gemeenten. Sturing & Samenwerking Het gekozen juridisch construct vormt de basis voor de samenwerking. Maar de samenwerking moet binnen het construct nog vorm krijgen.

De vraag hoe partijen willen samenwerken en wat dat betekent voor de rolneming wordt hierbij beantwoord en vervat in gezamenlijke spelregels.

Financiën Uit het nieuwe construct en de nieuw gekozen rolneming binnen de samenwerking vloeien logischerwijs een aantal financiële uitgangspunten voort. De bekostigingssystematiek van de dienstverlening wordt binnen het thema financiën op hoofdlijnen in beeld gebracht.

3.

Analyse Na afronding van de drie thema’s is er zicht ontstaan op hoe de samenwerking er in de nieuwe situatie uit komt te zien. Dat is het moment om over te gaan tot analyse; zal de nieuwe samenwerking leiden tot de gewenste resultaten?

8

Hoe dit rapport te lezen

Karakteristieken van het onderzoek Hoofdlijnen en uitgangspunten Bij de start van de zoektocht naar versterking van de samenwerking is ervoor gekozen om een fasering aan te brengen in de besluitvorming. Eerst wordt gezocht naar voldoende consensus en richting om advies over principebesluit te kunnen geven aan de colleges, daarna volgt de uitwerking ten behoeve van de definitieve besluitvorming. Dit betekent dat gedurende het onderzoek voldoende richting moet worden gegeven aan de inrichting van het nieuwe samenwerkingsmodel, maar nog zonder gedetailleerde uitwerking. De resultaten van dit onderzoek zijn zodoende op hoofdlijnen beschreven en bestaan uit uitgangspunten en kaders. Het laatste hoofdstuk, Vervolg, laat zien wat de vervolgstappen zijn, als het principebesluit luidt om de bedrijfsvoering van de Leidse regio bij de gemeente Leiden onder te brengen. Dit zijn de stappen die nodig zijn om na het principebesluit te komen tot definitieve besluitvorming.

Theoretische reflectie In dit consolidatiedocument wordt op basis van het nieuw geschetste model de onderzoekvraag beantwoord. Dit is in beginsel een theoretische reflectie. Of de resultaten daadwerkelijk zichtbaar worden, is deels afhankelijk van de mate waarin het lukt om de geschetste samenwerking in de praktijk te brengen zoals de partnerorganisaties dit bij het ontwerpen beoogden. Samenwerken is een werkwoord en draait om in contact met elkaar zijn en blijven.

Gezamenlijke uitvoering van het onderzoek Het onderzoek betreft een samenwerkingsvraagstuk. Het aantal betrokken organisaties en het onderwerp van onderzoek, de bedrijfsvoering (zie verder p.10), maken het vraagstuk complex. Vanwege deze complexiteit is bij de uitvoering van het onderzoek gekozen voor een gezamenlijke en procesmatige aanpak. Belangrijk aspect bij deze aanpak is de inbreng van de diverse organisaties. De nieuwe vorm van samenwerken is gezamenlijk, stap voor stap, opgebouwd. Het inkleuren van het model is vooral gedaan vanuit het perspectief van de samenwerkende gemeenten als collectief, maar ook vanuit het perspectief van de individuele organisaties. Er is daarmee recht gedaan aan het gegeven dat de mate van impact op de organisaties verschillend is en per organisatie ook een ander zwaartepunt aanwezig kan zijn voor wat een nieuw samenwerkingsmodel op moet leveren. De gekozen inrichting van het model dat voorligt, is dan ook een coproductie van de vier deelnemende gemeenten van Servicepunt71, en Servicepunt71 zelf. Het opgebouwde model voor samenwerking is aldus een gezamenlijk raamwerk. Door vooraf de gezamenlijke doelstellingen bepalen, is het mogelijk om de gekozen inrichting objectief te analyseren.

9

Context

Welke uitdagingen kent samenwerken in de bedrijfsvoering? Samenwerken op het gebied van bedrijfsvoering kent een bepaalde complexiteit vanwege de nauwe verwevenheid met de gemeentelijke processen. Wat in de bedrijfsvoering gebeurt, of niet gebeurt, heeft direct effect op de eigen organisatie. Bij het maken van keuzes in de samenwerking is het van belang om deze achtergrond mee te wegen.

“Niets in het primaire proces van de gemeente kan zonder de bedrijfsvoering.”

Voor de uitvoering van alle gemeentelijke activiteiten is bedrijfsvoering onontbeerlijk. Gemeenten kunnen niets zonder gedegen financieel advies, stabiele ict-infrastructuur en goedwerkende applicaties, facilitaire voorzieningen, kennis op het gebied van weten regelgeving, kennis van inkoop én contractmanagement, etc etc...

Gemeentelijke resultaten zijn over de volle breedte mede afhankelijk van het succes van het samenspel met de bedrijfsvoering en tussen de bedrijfsvoeringsdisciplines onderling. Dat vraagt om het actief onderhouden van de samenwerkingsrelaties.

‘’De scheidslijn tussen de gemeentelijke processen en de bedrijfsvoering vervaagt.’’

“Maatschappelijke- en bedrijfsvoeringsopgaven nemen in mate en complexiteit toe.’’

Ontwikkelingen als digitalisering en datagedreven werken hebben een directe impact op de inrichting en uitvoering van gemeentelijke processen. Neem het domein Burgerzaken als voorbeeld, en we zien dat dienstverlening aan burgers steeds meer wordt geüniformeerd en gedigitaliseerd.

Steeds meer maatschappelijke opgaven hebben een grote bedrijfsvoeringscomponent. Zo vraagt de invoering van de Omgevingswet een grote inspanning van gemeenten om informatie digitaal te ontsluiten voor inwoners. En het waarborgen van de privacy van inwoners vergt als gevolg van de AVG meer maatregelen dan voorheen. Daarnaast zijn er talrijke opgaven voor de bedrijfsvoering zelf, denk aan de toenemende eisen van de accountant. Ontwikkelingen volgen elkaar bovendien in hoog tempo op.

Vanwege die toenemende verwevenheid met de gemeentelijke processen is het bij samenwerking op het vlak van bedrijfsvoering zaak om steeds oog te houden voor de lokale behoeften van een gemeente. Tegelijkertijd zien we dat gemeentelijke processen veel op elkaar lijken, wat gelijksoortige bedrijfsvoering mogelijk maakt en samenwerking op dit vlak (dus) wenselijk maakt.

Deze complexiteit maakt samenwerken niet alleen nuttig maar ook steeds noodzakelijker. Het is voor kleinere gemeentelijke organisaties niet meer goed mogelijk om deze complexe opgaven alleen het hoofd te bieden. Maar ook de grotere gemeentelijke organisaties kunnen voordeel hebben bij een gezamenlijke aanpak wanneer het schaalvoordeel voldoende groot is.

10

Wat wil de regio met de nieuwe samenwerking bereiken? De samenwerkingspartners hebben er expliciet voor gekozen om de samenwerking voort te zetten. Er wordt veel toegevoegde waarde gezien in samenwerken, de vraag is hoe de samenwerking verder kan worden versterkt en geoptimaliseerd. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat de gewenste resultaten van de versterkte samenwerking zijn. Er moeten niet alleen knelpunten worden weggenomen; er moet ook voor worden gezorgd dat de ‘goede dingen’ uit de huidige samenwerking behouden blijven. Bovendien wordt ervaren dat er steeds meer ontwikkelingen op de bedrijfsvoering af komen. Vanuit de maatschappelijke opgaven (denk aan de omgevingswet) maar ook bedrijfsvoeringsopgaven zelf (denk aan de strenger wordende eisen van de accountant). Deze ontwikkelingen dienen zich in rap tempo aan. Een vernieuwde samenwerking moet er daarom ook voor zorgen dat de regio beter in staat wordt om deze ontwikkelingen (tijdig) aan te kunnen. De beoogde resultaten krijgen hun vertaling in een set meetcriteria. Deze worden gebruikt bij de beantwoording van de onderzoeksvraag.

11

Meetcriteria

Waar meten we het succes van de nieuwe manier van samenwerking aan af? Er zijn 12 meetcriteria opgesteld waarlangs de onderzoeksvraag wordt beantwoord. Ze krijgen op de navolgende pagina’s een toelichting.

Om antwoord te kunnen geven op de vraag in hoeverre het beoogde samenwerkingsmodel invulling geeft aan de wegingscriteria is het nodig om het model van een uitwerking te voorzien. De uitwerking hebben de partijen als onderdeel van het onderzoek gezamenlijk opgebouwd. De uitwerking omvat de thema’s governance & zeggenschap, sturing & samenwerking en financiën en komt aan bod in deel III van dit rapport.

12

Wat willen we behouden?

Het concentreren van de bedrijfsvoeringstaken van de vier gemeenten heeft de Leidse regio voordelen gebracht op het gebied van de zogenaamde 3k’s. De oprichting van Servicepunt71 ontstond als antwoord op een groeiend takenpakket van gemeenten, tegen de achtergrond van complexer wordende bedrijfsvoeringsvraagstukken. Net als bij veel andere samenwerkingsverbanden werden de benoemde doelstellingen gerelateerd aan de ‘3k’s, verminderen van de kwetsbaarheid, verhogen van de kwaliteit en de mogelijkheid tot het delen van de kosten. Deze moeten ook binnen de nieuwe samenwerking tot uitdrukking komen.

Verminderen van de kwetsbaarheid en verhogen van de kwaliteit Het bundelen van kennis en capaciteit leidt ertoe dat meer collega’s vergelijkbare taken binnen de bedrijfsvoering uitvoeren. Zij kunnen elkaar gemakkelijker vervangen. Door kennis en capaciteit te bundelen, ontstaat daarnaast ruimte voor het delen en uitbouwen van expertise op de verschillende vakdisciplines. Dit biedt mogelijkheden om de (inhoudelijke) kwaliteit van de bedrijfsvoeringsdienstverlening te verhogen. Bovendien maakt het specialiseren mogelijk. Ook dat komt de kwaliteit van de dienstverlening ten goede. Dit willen de partnerorganisaties bij een nieuwe vorm van samenwerking behouden.

Criterium: Het onderzoek gaat na of met de nieuwe vorm van samenwerking de bereikte doelstellingen op het gebied van kwetsbaarheid en kwaliteit behouden blijven. En bij voorkeur nog beter bereikt kunnen worden.

Delen van kosten Afgezet tegen de situatie dat de afzonderlijke gemeenten hun bedrijfsvoering zelf organiseren, levert samenwerking de mogelijkheid op om vaste kosten te delen, en investeringen samen te doen. Bij de start van Servicepunt71 is als doelstelling het verlagen van de kosten benoemd. De formulering ‘het delen van kosten’ doet recht aan de ervaring van de afgelopen jaren: samenwerking levert het voordeel dat gezamenlijke kosten gedeeld kunnen worden en daardoor lager uitvallen, maar is realistisch over de ontwikkeling van het kostenniveau in absolute zin. Het kunnen delen van kosten willen de partnerorganisaties behouden. Criterium: Het onderzoek gaat na of met de nieuwe vorm van samenwerking de mogelijkheid tot het delen van kosten behouden blijft. En bij voorkeur dat het delen van kosten op een meer zakelijke en beter navolgbare manier kan gebeuren.

13

Welke knelpunten willen we wegnemen?

De huidige situatie toont dat de organisatie van de bedrijfsvoering voor verbetering vatbaar is op zes geïdentificeerde thema’s Een hogere kwaliteit van de dienstverlening is een gewenst resultaat van de nieuwe samenwerking. Onderzocht wordt of de kwaliteit kan worden verhoogd door de sturing te vereenvoudigen en de bedrijfsvoering beter op de gemeentelijke processen aan te sluiten. Er zijn zes criteria opgesteld om te beoordelen in hoeverre de gekozen inrichting hieraan bijdraagt.

Slagvaardige afstemming en besluitvorming Omdat de gemeenten ongelijk zijn lukt het in de huidige situatie niet goed om de rol van collectief opdrachtgever in te vullen en eenduidige opdrachten aan Servicepunt71 te verstrekken. Dit leidt ertoe dat bij voortduring consensus moet worden bereikt over te nemen beslissingen met bijpassende overlegcultuur. De doorlooptijd van beslissingen over de ontwikkeling van de bedrijfsvoering is daardoor lang en de ontwikkeling van de bedrijfsvoering verloopt daardoor traag.

Slagkracht reguliere bedrijfsvoering Het ontbreken van adequaat collectief opdrachtgeverschap leidt ertoe dat bij voortduring consensus moet worden bereikt over te nemen beslissingen met bijpassende overlegcultuur. Servicepunt71 heeft als opdrachtnemer een grote rol in het voorbereiden van de beslissingen en bijbehorende overleggen. Het samenwerken tussen de vier eigenaren wordt daarmee voor een groot deel gefaciliteerd door Serivcepunt71 en vormt een zware belasting voor het management. De moeizame samenwerking ziet vaak op de ontwikkelkant van de bedrijfsvoering. Daar gaat op dit moment dan ook veel energie naar toe. Dit gaat ten koste van de aandacht voor en sturing op de reguliere dienstverlening.

Criterium: Het onderzoek meet in hoeverre de beoogde koers leidt tot slagvaardiger afstemming en besluitvorming door na te gaan of bij de gekozen inrichting van het model minder continue afstemming en zoeken naar consensus nodig is.

Een bijkomend knelpunt is dat het in stand houden van de organisatie van Servicepunt71 in de huidige situatie vraagt om het draaien van een eigenstandige P&C cyclus, die bovendien als verbonden partij binnen de gemeenten om bestuurlijke afstemming vraagt. De ambtelijke capaciteit die hiermee gemoeid is, komt nu niet ten goede aan bedrijfsvoeringsdienstverlening. Criterium: Het onderzoek meet in hoeverre de beoogde koers leidt tot meer slagkracht in het reguliere werk door na te gaan of de gekozen inrichting van het model leidt tot evenredige aandacht en sturing op de reguliere dienstverlening. Daarnaast moet het nieuwe model de samenwerking vergemakkelijken waardoor partijen ‘minder druk zijn met elkaar’. Zodat er ruimte ontstaat om ‘vooral druk te zijn met de bedrijfsvoeringsdienstverlening’.

14

Welke knelpunten willen we wegnemen?

De huidige situatie toont dat de organisatie van de bedrijfsvoering voor verbetering vatbaar is op zes geïdentificeerde thema’s

Met visie en passie werken aan de ontwikkelingen in de bedrijfsvoering Omdat de gemeenten ongelijk zijn, zijn ook de ambities niet gelijk. Daardoor lukt het in de huidige situatie niet om een strategische bedrijfsvoeringsagenda op te stellen. Door het ontbreken van een gezamenlijke agenda is Servicepunt71 niet in staat om met focus te werken aan geprioriteerde gezamenlijke bedrijfsvoeringsopgaven. ​En hierdoor ontstaat behoefte en ruimte bij de gemeenten om voortdurend met Servicepunt71 in gesprek te gaan over wat hun organisatie nodig heeft. Dit leidt tot een verschuiving van de primaire focus bij het collectief opdrachtgeverschap naar de primaire focus op het individuele opdrachtgeverschap. Dit leidt tot veel discussie en bemiddelwerk vanuit de bedrijfsvoering wat de effectiviteit van de uitvoering van de dienstverlening onder druk zet.

Criterium: Het onderzoek toetst in hoeverre de beoogde koers ertoe leidt dat met meer visie en passie kan worden gewerkt aan de ontwikkeling van de bedrijfsvoering door te na te gaan of de gekozen inrichting van het model leidt tot een betere programmeerbaarheid van de bedrijfsvoering.

Nabijheid: aansluiting tussen bedrijfsvoering en gemeentelijk proces De bedrijfsvoering is in de huidige situatie op afstand georganiseerd. Dit maakt dat niet (op alle fronten) voldoende aansluiting is tussen (wensen) business en (mogelijkheden) bedrijfsvoering en dat heeft negatieve effecten op de ervaren kwaliteit van de bedrijfsvoering. De betrokkenheid over en weer wordt in de praktijk ervaren als gering. De organisatie op afstand maakt dat er veel nodig is om te communiceren over gemaakte afspraken en ontwikkelingen. Het is daarom moeilijk om draagvlak op de werkvloer te organiseren waardoor de afstand verder wordt vergroot.

Criterium: Het onderzoek toetst of de beoogde koers ertoe leidt dat dit nabijheid, d.w.z. een goede aansluiting tussen de bedrijfsvoering en de gemeentelijke processen, vergemakkelijkt.

15

Welke knelpunten willen we wegnemen?

De huidige situatie toont dat de organisatie van de bedrijfsvoering voor verbetering vatbaar is op zes geïdentificeerde thema’s

Rolzuiverheid Er bestaat in de huidige situatie inherente spanning binnen het bestuur tussen de rol van eigenaar en opdrachtgever. In het bestuur ligt nu veel nadruk op de opdrachtgeversrol. Hierdoor kan de directeur van Servicepunt71 de opdrachtnemersrol niet adequaat invullen, omdat er onvoldoende rug- en flankdekking is van het bestuur in zijn eigenaarsrol. Omdat de opdrachtnemersrol niet adequaat wordt ingevuld, worden opdrachten aangenomen die niet eenduidig en/of onvoldoende gefinancierd zijn. Criterium: Het onderzoek meet in hoeverre de beoogde koers ertoe leidt dat de opdrachtnemersrol adequater kan worden ingevuld door na te gaan of de eigenaarsrol zuiverder kan worden toegepast.

Kostenbeheersing en voorspelbaarheid Er is in de huidige situatie geen meerjarige financiering van de ontwikkeling van de bedrijfsvoering, omdat het niet lukt om een regionale strategische bedrijfsvoeringsagenda op te stellen. ​Ook ontbreekt tot nu toe een meerjarige vervangingskalender voor systemen en applicaties en een doorkijk naar de impact van ontwikkeling van wet- en regelgeving. Hierdoor wordt het gesprek over de ontwikkeling van de bedrijfsvoering, vervangingen en de impact van wet- en regelgeving gedurende het jaar en per onderwerp vormgegeven, evenals de financiering. Dit betekent dat de kosten voor de ontwikkeling van de bedrijfsvoering ad hoc naar de gemeenten toe komen. Wat de kosten voor de bedrijfsvoering onvoorspelbaar maakt. Daarnaast worden schommelingen in het gebruik van de dienstverlening in de huidige bekostigingssystematiek jaarlijks verrekend. Het gebruik van dienstverlening is beperkt beïnvloedbaar. Dit kan voor individuele gemeenten daardoor jaarlijks leiden tot afwijkingen ten opzichte van de begroting, en dit zien we in de praktijk ook gebeuren. Ook dit maakt de kosten van de bedrijfsvoering voor gemeenten onvoorspelbaar. Criterium: Het onderzoek toetst in hoeverre de beoogde koers ertoe leidt dat de kosten van de bedrijfsvoering beheersbaarder en voorspelbaarder worden.

16

Op welke trends en ontwikkelingen moeten we kunnen inspelen?

Van buitenaf beïnvloeden veranderingen en innovaties het speelveld van de bedrijfsvoering

Samen organiseren ‘Samen organiseren’, een programma dat onder de vlag van VNG gestalte krijgt, staat voor een krachtige gemeentelijke overheid die inwoners en bedrijven in staat stelt om gemakkelijk hun weg te vinden en gebruiksvriendelijke dienstverlening met waarborgen op het gebied van privacy en informatiebeveiliging. Alle gemeenten in Nederland ervaren dat het steeds moeilijker wordt om op eigen kracht te blijven voldoen aan de wensen en eisen van deze tijd die aan de gemeentelijke dienstverlening wordt gesteld. De ontwikkeling dat gemeenten standaarden afspreken voor dienstverlening aan inwoners en bedrijven is onderdeel van deze ontwikkeling. Het nieuwe model moet dit faciliteren. Criterium: Het onderzoek gaat na in hoeverre een nieuw model de ontwikkeling van standaarden voor dienstverlening aan inwoners en bedrijven faciliteert.

Informatie-samenleving Door de groeiende beschikbaarheid en gebruik van data wordt informatievoorziening steeds meer een kernelement in beleidsontwikkeling, uitvoering en inspectie. Bovendien wordt door het toegenomen gebruik van digitale technologie het belang van cybersecurity en privacybeheer steeds groter. Criterium: Het onderzoek gaat na in hoeverre een nieuw model het in hoog tempo doorontwikkelen van de gemeentelijke informatievoorziening ondersteunt.

Maatschappelijke opgaven De raakvlakken van maatschappelijke vraagstukken met de bedrijfsvoering nemen toe. Zo zien we dat de invoering van de Omgevingswet een grote inspanning van gemeenten vraagt om informatie te ontsluiten voor inwoners; de bedoeling van de wet maakt daarnaast dat dit aanspraak doet op andere vaardigheden van medewerkers dan nu. Een ander voorbeeld, de introductie van de wet Open Overheid, raakt de informatiehuishouding van gemeenten, waarbij het bewustzijn van medewerkers over de omgang met informatie cruciaal is. De trend die we zien is dat het grensvlak van gemeentelijk proces en bedrijfsvoering vervaagt; de ‘ondeelbaarheid’ van het vraagstuk vraagt om een aanpak die samenhang tussen beide aanbrengt. Nu zien we dat door de scheiding van bedrijfsvoering en gemeente discussie ontstaat over de vraag wie waarvan is. Ontwikkelingen volgen elkaar bovendien snel op. De bedrijfsvoering moet steeds kunnen meeademen met de gemeentelijke opgaven. Criterium: Het onderzoek meet in hoeverre een nieuw model een stevige verbinding van de bedrijfsvoering met maatschappelijke opgaven realiseert.

17

Deel II – Resultaten

Conclusies en aanbevelingen De onderzochte vorm van samenwerking is door de partners gezamenlijk op hoofdlijnen neergezet. Deel III van dit rapport geeft aan de hand van drie thema’s de uitwerking van deze nieuwe vorm van samenwerking. Deel IV van het rapport laat de analyse van de nieuwe vorm van samenwerking zien, door het tegen de geformuleerde doelstellingen en meetcriteria aan te houden zoals geformuleerd in deel I. Voorliggend deel II van deze rapportage geeft op basis van de opbrengst van deel III en deel IV antwoord op de onderzoeksvraag. Eén van de eerder geschetste karakteristieken van het onderzoek is dat het onderzoek vooral een theoretische reflectie behelst, het succes van de samenwerking hangt mede af van het onderlinge vertrouwen en de manier waarop de samenwerking straks in praktijk wordt gebracht. Dit deel van de rapportage sluit daarom af met een aantal aanbevelingen die recht doen aan het bredere perspectief van dit samenwerkingsvraagstuk.

Wat levert het nieuwe model op voor de bedrijfsvoering van de Leidse regio? Beantwoording onderzoeksvraag Dit onderzoek is door de partnergemeenten van Servicepunt71 gestart vanuit de veronderstelling dat de huidige structuur een effectieve samenwerking in de weg zit. De samenwerking die op hoofdlijnen is neergezet (deel III) en de analyse die is gemaakt aan de hand van de meetcriteria (deel IV) zorgen ervoor dat de onderzoeksvraag kan worden beantwoord: ‘Kunnen we met de beoogde koers de kwaliteit van de bedrijfsvoering verbeteren door de sturing te vereenvoudigen en door een betere aansluiting tussen gemeentelijke processen en bedrijfsvoering?’ Op basis van de analyse blijkt dat de sturing is te vereenvoudigen. Dit leidt tot meer slagvaardigheid en tot een betere aansluiting tussen de bedrijfsvoering en gemeentelijke processen. Het geschetste model biedt zodoende een passend antwoord op de onderzoeksvraag. Door het wegnemen van de ballast van de complexe sturing ontstaat er ruimte om focus te krijgen en houden op de bedrijfsvoering zelf. Deze ruimte komt in de eerste jaren (transitieperiode) ten goede aan het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening. Als in latere jaren sprake is van voordelen als gevolg van efficiënter werken, zullen die voordelen - ook in financiële zin - alle partners toekomen, vertaald in een betere prijs-kwaliteitverhouding.

Wenkend perspectief voor alle organisaties Het onderbrengen van de regionale bedrijfsvoering bij Leiden stelt de samenwerkende gemeenten beter in staat om: • (Tijdig) in te spelen op toekomstige maatschappelijke- en bedrijfsvoeringsontwikkelingen en de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen • Door gebruikmaking van (strategische- en verbeter) agenda’s • De dienstverlening slagvaardiger te organiseren waardoor meer tijd en energie vrijkomt voor de bedrijfsvoering zelf • De bedrijfsvoering aan te sluiten op een gemeentelijke organisatie • Recht te doen aan de verschillen tussen de gemeenten door flexibiliteit en keuzevrijheid in te passen • De continuïteit van de dienstverlening te borgen door gezamenlijkheid en uitwisselbaarheid voor op te stellen

20

Wat levert het nieuwe model op voor de individuele organisaties? Het gepresenteerde perspectief is gebaseerd op de conclusies uit de analyse en richt zich op wat de nieuwe samenwerking de regio op kan leveren. Maar voor de individuele organisaties spelen naast het collectieve belang ook de belangen van de individuele gemeente. Deelnemende gemeenten Zoeterwoude, Oegstgeest en Leiderdorp Voor de deelnemende gemeenten geldt dat zij binnen de nieuwe samenwerking hun eigenaarsrol en daarmee directe invloed op de bedrijfsvoering overdragen aan Leiden. Hiermee raken ze iets kwijt. Om deze beweging toch te maken moet daar voldoende tegenover staan. • • •

•

• •

Met het verdwijnen van de eigenaarsrol verdwijnt ook de bijbehorende verantwoordelijkheid. Dit ontlast gemeenten ambtelijk en bestuurlijk. De individuele gemeenten kunnen sturen op (de kwaliteit van) de dienstverlening door hun wensen en behoeften kenbaar te maken aan de centrumgemeente en heldere kwaliteitscriteria af te spreken in de DVO met de centrumgemeente. Er ontstaat in de nieuwe samenwerking meer ruimte voor keuzevrijheid en flexibiliteit. Dit komt met name tot uitdrukking door de afspraak dat deelnemende gemeenten zelf bepalen in welke ontwikkelingen binnen de bedrijfsvoering ze wensen mee te doen. En door de afspraak dat in de transitiefase wordt bekeken of er adviesdiensten zijn die voor een van de deelnemende gemeenten anders wordt ingericht dan voor de andere. Ook kunnen gemeenten, mits overeenkomstig afspraken in GR en DVO wordt gehandeld, ervoor kiezen om afname van bepaalde diensten op termijn aan te passen of te stoppen. De kwaliteit gaat omhoog tegen gelijkblijvende kosten. De verwachting is dat er efficiëntie voordelen ontstaan door de effectievere sturing op en organisatie van de bedrijfsvoering. Deze voordelen komen ten goede aan de bedrijfsvoering wat een kwaliteitsimpuls oplevert. De huidige voordelen uit de samenwerking blijven in stand. De krachten blijven gebundeld en de kosten kunnen gedeeld worden.

De deelnemende gemeenten zullen voordeel ondervinden van de strategische kennis, de slagkracht en het netwerk van de centrumgemeente. Zo blijven de gemeenten zelfstandig in het maken van hun keus, en zijn ze tegelijkertijd in staat om complexe ontwikkelingen de baas te kunnen.

Centrumgemeente Leiden De centrumgemeente is de enige die de eigenaarsrol behoudt en stuurt zelf de bedrijfsvoeringsvoeringsfunctie aan. Daar staat tegenover dat de centrumgemeente de verantwoordelijkheid krijgt om voor de regio de bedrijfsvoering op een passende en professionele manier te organiseren. Welke voordelen maken het voor de centrumgemeente waard om deze verantwoordelijkheid (en daarmee gepaard gaande risico’s) te gaan dragen? • •

De centrumgemeente krijgt de positie om het tempo en de ontwikkelingen in de bedrijfsvoering te bepalen. Op een manier die passend is bij de omvang, ambities en opgaven waar de gemeente Leiden voor staat. De centrumgemeente krijgt kortere lijnen tussen de eigen gemeentelijke processen en de bedrijfsvoering. Dit bevordert de kwaliteit en de efficiëntie. De deelnemende gemeenten profiteren daarvan mee, omdat we er vanuit gaan dat beter begrip van en aansluiting op gemeentelijke processen zich vertaalt in een beter toegesneden bedrijfsvoering voor álle gemeenten.

21

Aanbevelingen Uit de conclusies die n.a.v. de analyse zijn getrokken blijkt dat met het geschetste samenwerkingsmodel veel randvoorwaarden worden ingevuld om de samenwerking verder te versterken en daarmee wordt de onderzoeksvraag positief beantwoord. Uit de analyse blijkt ook dat er veel aandachtspunten zijn. Deze verdienen in de volgende fase van het traject nadere uitwerking. In the end hangt het succes van de samenwerking af van een aantal basis principes: ‘’Samenwerken gaat over het vinden van een goede mix tussen het persoonlijke en het zakelijke: het gaat om investeren in alle aspecten van vertrouwen: het tonen van integriteit (openheid, eerlijkheid en transparantie) welwillendheid (niet alleen nemen maar ook geven, elkaar wat gunnen) en bekwaamheid (bereid en in staat zijn om ook goed te leveren). Het gaat om goede relaties, en het gaat om goede resultaten. Het eerste wordt gezien als belangrijkste succesfactor, het achterblijven op het laatste als belangrijkste faalfactor.’’ Naast de implementatie van het nieuwe model is het daarom van belang om verder te bouwen aan dit vertrouwen. Aan de relatie tussen vier autonome gemeenten die waarde zien in het behalen van gezamenlijke resultaten op het gebied van de bedrijfsvoering. De basis hiervoor is gelegd in de samenwerking binnen het Servicepunt.

Maar ook gedurende de uitvoering van dit onderzoek is getracht de samenwerking te versterken en aandacht te hebben voor de onderlinge relaties en bijbehorend vertrouwen.

Een aantal elementen kan het onderlinge vertrouwen onder druk zetten: - De gekozen rolneming vormt een trendbreuk. Dat vraagt om gedragsverandering op vele niveaus. Partijen moeten elkaar aanspreken op gedrag dat niet hoort bij de gekozen rolneming en vooral zelf ook rolvastheid laten zien. Het tonen van integriteit en het laten zien van een open houding zijn hierbij randvoorwaardelijk. - Er zijn een aantal financiële knelpunten (vanuit bedrijfsvoering in balans) die deels structureel van aard zijn. Advies is om deze op te lossen voorafgaand aan de overgang zodat deze knelpunten niet worden gekoppeld aan de nieuwe vorm van samenwerken. Deze knelpunten bestaan immers al een aantal jaar. - De ervaren kwaliteit van de dienstverlening. Het nieuwe model moet veel opleveren, ook een verhoging van de kwaliteit en daarmee tevredenheid van de gemeenten. De centrumgemeente moet ruimte krijgen om hieraan te werken en stappen in te zetten. Een te hoog verwachtingsniveau heeft als risico dat de relatie wordt verstoord.

Het advies is daarom om deze punten goed met elkaar door te lopen en aan de voorkant te bespreken hoe de partnergemeenten hiermee in de toekomst wensen om te gaan en zo een gezamenlijk handelingsrepetoir te ontwikkelen.

22

Deel III – Uitwerking van de nieuwe samenwerking

Governance en zeggenschap De partners hebben tijdens het onderzoek de invulling van de beoogde vorm van samenwerking samen opgebouwd. Dit is gestart met het thema Governance & Zeggenschap. Bij dit eerste thema wordt antwoord gegeven op de vraag in welk construct het boogde eindmodel en tussenmodel het beste gegoten kunnen worden en wat hiervan de consequenties zijn. Het fundament voor de samenwerking wordt hiermee gelegd. De governance zegt iets over de wijze van besturen. Hier ligt een juridisch construct aan ten grondslag. Zeggenschap gaat over de manier waarop en mate waarin partijen invloed kunnen uitoefenen op de bedrijfsvoering. Belangrijk vraagstuk hierin is over welke zeggenschap de individuele gemeentebesturen beschikken ten aanzien van de dienstverlening, organisatie en financiën van de bedrijfsvoering.

Verder wordt binnen dit thema onderzocht met welke wet- en regelgeving rekening moet worden gehouden.

Afweging

Juridisch construct beoogd samenwerkingsmodel De partnergemeenten hebben twee vormen waarin zij de beoogde vorm van samenwerking in een juridisch construct kunnen gieten. Zij kunnen enerzijds kiezen voor het treffen van een nieuwe gemeenschappelijke regeling (een centrumregeling) op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Anderzijds bestaat de mogelijkheid om afspraken te maken middels privaatrechtelijke overeenkomsten (bijv. een dienstverleningsovereenkomst). Voor de keuze tussen een centrumregeling en een privaatrechtelijke overeenkomst zijn vooral de mate van samenwerking en gemeenschappelijke belangen onderscheidend. Wanneer de nadruk ligt op een klant-leverancier-relatie heeft dit bovendien effect op de toepassing van het aanbestedingsrecht. Een privaatrechtelijke overeenkomst brengt risico’s op het gebied van rechtmatigheid met zich mee als deze niet tot stand komt via een aanbesteding. Daarnaast zijn er andere verschillen in de uitwerking te duiden. Ze zijn aangegeven in het overzicht hieronder .

Centrumregeling • • • • •

• • •

Gezamenlijke regeling waarbij partijen met elkaar afspraken binnen de regeling vaststellen. Vastgelegde afspraken over toetreding en uittreding van desbetreffende centrumregeling. Regeling wordt vastgesteld door de colleges, maar na instemming van de raden. Vastgestelde afspraken over de inrichting van de centrumregeling. Deze regeling is toekomstbestendig in die zin dat partijen later kunnen toetreden conform de afspraken die hierover worden gemaakt in de regeling. Dit betreft een publiekrechtelijke samenwerking die alleen door overheden kan worden aangegaan. Een eventuele plicht tot het betalen van vennootschapsbelasting is niet afhankelijk van de keuze voor een centrumregeling of DVO. Een eventuele BTW-plicht is niet afhankelijk van de keuze voor een centrumregeling of DVO.

Privaatrechtelijke overeenkomst • • • •

• • • •

Eén op een afspraak waarin de gemeente Leiden met de andere gemeente een dienstverlenings-overeenkomst sluit. Leiden bepaalt zelf aan welke (aanvullende) partijen ze dienstverlening wil verrichten. De colleges sluiten onderling een DVO. Geen formele rol voor de raden. Per DVO worden deze afspraken gemaakt (voor zover relevant voor de DVO). Leiden kan op een later moment zelf bepalen of zij diensten wil verlenen aan andere partijen. Het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst kan door iedereen gebeuren, ook door marktpartijen. Een eventuele plicht tot het betalen van vennootschapsbelasting is niet afhankelijk van de keuze voor een centrumregeling of DVO. Een eventuele BTW-plicht is niet afhankelijk van de keuze voor een centrumregeling of DVO.

25

Overwegingen en conclusies

Juridisch construct beoogd samenwerkingsmodel Overwegingen en conclusies In de verkennende fase van het zoeken naar een alternatieve vorm van samenwerking hebben de partnergemeenten reeds met elkaar vastgesteld dat er veel toegevoegde waarde zit in het samenwerken op het gebied van de bedrijfsvoering. Het element ‘samen’ dient daarom ook in enige vorm terug te komen in het gekozen juridisch construct. Daarnaast dienen rechtmatigheidsrisico’s voorkomen te worden. Tenslotte is het van belang dat de dienstverlening aan Holland Rijnland in de huidige vorm in stand kan blijven. De conclusie is daarom dat een centrumregeling het best passende juridisch construct is om de samenwerking te formaliseren.

26

Toelichting

Nadere duiding van de centrumregeling De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) kent vijf vormen van intergemeentelijke samenwerking. De overgang van de huidige situatie naar het beoogde model betekent de overgang van de vorm ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’ naar de vorm ‘centrumregeling’.

Belangrijkste kenmerken •

•

•

•

•

De centrumregeling is een lichtere vorm van samenwerking dan de bestaande bedrijfsvoeringsorganisatie. Kenmerkend is dat er geen aparte entiteit / organisatie is. Binnen de centrumregeling is er een centrumgemeente, in dit geval Leiden, en zijn er deelnemende gemeenten, in dit geval Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude. Het college van de centrumgemeente is verantwoordelijk voor in dit geval de uitvoering van de bedrijfsvoeringstaken en contractueel verbonden aan de colleges van de deelnemende gemeenten. In de centrumregeling komen de deelnemers overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door het bevoegde bestuursorgaan of ambtenaren van de andere gemeente. Het ene gemeentebestuur mandateert dus bestuursbevoegdheden aan het andere. Op de mogelijkheid tot mandatering is de Algemene wet bestuursrecht onverkort van toepassing. Een aantal bevoegdheden is uitgesloten van de mogelijkheid tot mandatering. De centrumregeling sluit de overdracht van bevoegdheden uit.

Rolverdeling raad en college

Formele rollen

Hoewel de gemeenteraden in casu geen formele rol spelen binnen het samenspel van de centrumregeling, vervullen zij wel hun kaderstellende en controlerende rol richting hun eigen college. De gemeenteraden kunnen de colleges ter verantwoording roepen als het gaat om de uitvoering van de bedrijfsvoering. Het college is en blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van de bedrijfsvoering. Ook wanneer de keuze wordt gemaakt om dit bij een derde te beleggen.

Voor de governance van elke vorm van een gemeenschappelijke regeling is het onderscheid van de volgende formele rollen van belang: die van eigenaar, van opdrachtgever, en opdrachtnemer. • In de eigenaarsrol is de gemeente verantwoordelijk voor de instandhouding en continuïteit van de GR. • In de opdrachtgeversrol is zijn de deelnemende gemeenten verantwoordelijk voor het maken van heldere afspraken over de te leveren prestaties. • De opdrachtnemer, de uitvoeringsorganisatie binnen de GR, is verantwoordelijk voor het leveren van de afgesproken prestaties en de verantwoording hierover aan de opdrachtgever. Binnen de centrumregeling vervult het college van Leiden als centrumgemeente de rol van eigenaar en opdrachtnemer. De colleges van Zoeterwoude, Oegstgeest en Leiderdorp vervullen binnen de centrumregeling de rol van opdrachtgever.

27

Toelichting

Door de transitie naar een centrumregeling wijzigen de formele rollen Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude hebben in dit model geen eigenaarsrol meer. Dit betekent dat:

Het opdrachtnemerschap wordt niet langer buiten de organisaties georganiseerd, maar binnen Leiden. Dit betekent dat:

A.

A.

B. C.

D.

zij niet langer, gezamenlijk met Leiden, verantwoordelijk en aansprakelijk zijn voor de bedrijfsvoeringsorganisatie maar dat Leiden in binnen de centrumregeling als enige eigenaar verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoeringsorganisatie. zij niet langer via vertegenwoordiging in het bestuur zeggenschap hebben over de bedrijfsvoeringsorganisatie waarin zij ieder één van de zes stemmen hebben - bijv. vaststellen strategisch kader, aanstellen directeur, vaststellen begroting maar (individueel) gaan sturen op de contractuele relatie met de centrumgemeente Leiden.

Leiden heeft in dit model de rol van opdrachtnemer van de andere gemeenten. Dit betekent dat: A. B.

Leiden de rol van opdrachtgever uitvoert richting de interne organisatie Én verantwoording aflegt over de uitvoering van de dienstverlening aan de opdrachtgevers.

B.

er geen aparte entiteit in stand hoeft te worden gehouden met de bijbehorende administratieve lasten het personeel van Servicepunt71 onderdeel wordt van de gemeente Leiden

Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude behouden opdrachtgeversrol. Hoewel zij opdrachtgever blijven, wijzigt deze rol omdat hun rol van eigenaar vervalt. Deze komt exclusief bij Leiden. Belangrijk effect hiervan is dat Leiden meer bepalend kan zijn in de te maken keuzes van de bedrijfsvoering, en dat de andere gemeenten meer de ruimte krijgen om al dan niet in deze keuzes mee te gaan. In het hoofdstuk Sturing&Samenwerking zijn de keuzes gemaakt hoe dit samenspel tussen opdrachtgever en eigenaar er in de beoogde situatie uitziet. Dit betreft de sturing op en samenwerking bij de totstandkoming van het dienstverleningsaanbod.

28

Toelichting

Gevisualiseerd ziet het wijzigen van de formele rollen er als volgt uit

29

Toelichting

De centrumregeling wijzigt op onderdelen de sturing Wat wijzigt in de sturing?

Wat verandert niet?

De sturing vanuit de deelnemende gemeenten op de samenwerking verandert door de overgang naar een centrumregeling. In de huidige situatie is er sprake van een verbonden partij met bijbehorende governance vanuit de gemeenten. De gemeenten hebben als mede-eigenaar van Servicepunt71 zowel een bestuurlijk als een financieel belang. Daarmee gaat een behoefte aan grip op de verbonden partij gepaard.

De formele rol van de gemeenteraden ten opzichte van het college wijzigt niet. De gemeenteraden kunnen nu, in de situatie met Servicepunt71 het college aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering, en binnen de centrumregeling ook. Maar de verbonden partij houdt wel op te bestaan en daarmee ook de aparte begroting en de rol van de raden om daarbij kaderstellend op te treden door bijvoorbeeld het uitbrengen van zienswijzen.

In de nieuwe situatie is er geen sprake meer van een verbonden partij. De wijze van sturen komt er daarom anders uit te zien. De deelnemende gemeenten sturen alleen nog op de naleving van de overeenkomst die is gesloten met de centrumgemeente, vanuit de opdrachtgeversrol van het college. De eigenaarsrol met bijbehorende belangen is immers komen te vervallen.

De centrumregeling maakt het zoals gezegd mogelijk om bevoegdheden te mandateren, maar sluit de overdracht van bevoegdheden uit. In de huidige situatie is dit wel mogelijk maar wordt geen gebruik gemaakt van overdracht van bevoegdheden. Kaderstellend beleid op de vakgebieden, denk aan inkoopbeleid en personeelsbeleid, blijft de verantwoordelijkheid van de individuele gemeenten. Bij het aangaan van de nieuwe regeling kan met dezelfde mandaten worden gewerkt als in de huidige situatie, maar als daar aanleiding toe is kunnen ze ook worden aangepast. In de huidige situatie betreft de mandatering onder meer het betalen van facturen, het uitbetalen van salarissen, het toepassen van beleidsregels voor personeel of bij inkooptrajecten, en het aangaan van overeenkomsten met leveranciers van applicaties. De verantwoordelijkheid voor beleid blijft zoals gezegd bij de individuele gemeenten. Wel blijven de gemeenten streven naar de harmonisatie van beleid. Dit vergemakkelijkt de uitvoering en creëert bijvoorbeeld op het gebied van de arbeidsmarkt een gelijk speelveld in de regio.

Wettelijk gezien bestaat er binnen de centrumregeling geen verplichting tot het inregelen van een gemeenschappelijk afstemmingsorgaan. Het is vanuit bestuurlijk perspectief een lichte vorm van samenwerking die op contractuele basis plaatsvindt. De Wgr voorziet daarom ook niet in sturings- of verantwoordingsrelaties. Wel geldt de in de Algemene wet bestuursrecht vastgelegde eis dat de gemandateerde (in dit geval de centrumgemeente Leiden) alle gevraagde inlichtingen moet verschaffen over de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheden..

De huidige bedrijfsvoeringsorganisatie verdwijnt als aparte entiteit, maar er bestaan wel arbeidsrechtelijke en contractuele verplichtingen. Dit maakt dat we de nieuwe samenwerking niet met een wit blad op kunnen gaan bouwen.

30

Analyse

Tussenmodel Doel van het tussenmodel De aanleiding voor het onderzoeken van een tussenmodel is de hoge urgentie die wordt gevoeld om de huidige vorm van samenwerken te veranderen. Samen met het gegeven dat het realiseren van de nieuwe vorm van samenwerking tijd kost. De gedachte is dat het beoogde tussenmodel relatief eenvoudig is te realiseren en daardoor op een korte termijn is in te regelen.

Werking van het tussenmodel Uitgangspunt van het tussenmodel is dat de bestaande gemeenschappelijke regeling intact blijft en dat Leiden optreedt als spreekbuis namens alle deelnemende organisaties. Hierdoor is de ambtelijke aansturing eenvoudiger, waardoor Servicepunt71 beter in staat is om de bedrijfsvoerings-dienstverlening uit te voeren, op basis van eenduidige opdrachtgeving.

Het is de bedoeling dat het tussenmodel een logische stap in de goede richting is. De toegevoegde waarde van het tussenmodel moet zijn dat het alvast een bijdrage levert aan het bereiken van de eindsituatie.

Het tussenmodel heeft, anders dan het model met de centrumregeling, geen betrekking op de formele rollen, maar op de rollen die we in aanvulling op de formele rollen gebruiken in de dagelijkse praktijk. In de huidige situatie hebben de colleges hun formele opdrachtgevende rol gedelegeerd aan hun gemeentesecretarissen. Het SGB, de groep van gemeentesecretarissen, vervult de rol van collectief opdrachtgever, ingevolge artikel 3 van het organisatiebesluit van Servicepunt71. Dit collectief opdrachtgeverschap gebeurt op basis van afstemming. In het tussenmodel wordt het centraal opdrachtgeverschap niet meer uitgevoerd door de vier gemeentesecretarissen (SGB), maar alleen nog door de gemeentesecretaris van Leiden.

31

Analyse

Het tussenmodel visueel weergegeven

32

Overwegingen, alternatief en conclusies

Tussenmodel wordt transitieperiode Overwegingen tussenmodel Als de gemeentesecretaris van Leiden centraal opdrachtgever wordt en daarmee het SGB vervangt, dan komen de andere gemeenten in de situatie terecht dat zij hun sturende rol onvoldoende in kunnen vullen. Zij kunnen dan nog sturen vanuit hun eigenaarsrol, maar niet meer vanuit hun opdrachtgeversrol. Ambtelijk niet kunnen sturen op een organisatie terwijl je daar wel eigenaar van bent, is geen wenselijke situatie. Het tussenmodel heeft daarmee bovendien in feite een grotere impact dan het model met de centrumregeling. In dit model kunnen de deelnemende gemeenten júist hun opdrachtgeversrol invullen. Het in de tussentijd wegnemen van de opdrachtgeversrol is daarom geen logische stap in de richting van de beoogde eindsituatie. Alternatief voor het tussenmodel De behoefte aan een tussenmodel komt voort uit de behoefte om op korte termijn iets aan de knelpunten te doen. Nu het voorgestelde tussenmodel niet het gewenste effect heeft, is gezocht naar een alternatieve manier om op korte termijn knelpunten weg te kunnen nemen. Idee hierbij is dat hoe korter de voorbereidingstijd is voor de overgang naar de centrumregeling, hoe minder noodzakelijk het is om een tussenmodel in te passen.

Daarbij is gebleken dat de voorbereidingstijd in grote mate afhankelijk is van de wijzigingen die voorafgaand aan de overgang doorgevoerd moeten worden. De doorlooptijd wordt drastisch beperkt als ervoor wordt gekozen om zo veel als mogelijk over te gaan ‘as is’. Dat wil zeggen dat de bestaande dienstverleningsafspraken bij aanvang zoveel mogelijk door lopen.

Conclusies Het tussenmodel kan beter niet worden toegepast. Het is géén logische stap in dezelfde richting als de eindsituatie met de centrumregeling. Want de verantwoordelijkheden die horen bij het gedeeld eigenaarschap (vier partijen) blijven bij het tussenmodel in stand, terwijl de dagelijkse sturing wordt belegd bij één partij, Leiden. Na een positief principebesluit is de transitie erop gericht dat de tijd tussen het besluit en de overgang naar het beoogde samenwerkingsmodel met de centrumregeling zo kort mogelijk is, zodat snel zicht ontstaat op verlichting van de knelpunten. Daarom wordt gekozen voor een overgang ‘as is’ met daarna een transitieperiode. In het hoofdstuk Sturing & Samenwerking wordt uitgewerkt hoe dit uitwerkt in de uitgangspunten voor de dienstverleningsovereenkomst, en in het hoofdstuk Vervolg wordt uitgewerkt hoe de vervolgstappen er meer concreet uitzien.

Moment van overgang

Periode van transitie

Eindsituatie

Daarna volgt een periode van transitie waarin de uitgangspunten en afspraken van de nieuwe vorm van samenwerking verder vorm krijgen.

33

Governance en zeggenschap

Samenvatting en conclusies Juridisch construct beoogd samenwerkingsmodel De partnergemeenten hebben twee vormen waarin zij de beoogde vorm van samenwerking in een juridisch construct kunnen gieten. Zij kunnen enerzijds kiezen voor het treffen van een nieuwe gemeenschappelijke regeling (een centrumregeling) op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Anderzijds bestaat de mogelijkheid om afspraken te maken middels privaatrechtelijke overeenkomsten.

De centrumregeling is beoordeeld als het meest passende juridische construct. De keus voor een centrumregeling benadrukt de wens en behoefte van de partnergemeenten om samen te werken. Daarnaast levert dit model waarborgen ten aanzien van de rechtmatigheid.

Effecten van de transitie naar de centrumregeling Het wijzigen van het juridisch construct naar een centrumregeling heeft op hoofdlijnen twee effecten.

De formele rollen verschuiven; er is geen gedeeld eigenaarschap meer maar Leiden wordt als centrumgemeente eigenaar van en krijgt de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoeringsorganisatie. De deelnemende gemeenten worden afnemer van de bedrijfsvoering van de centrumgemeente en krijgen hiermee de rol van opdrachtgever.

Werking van het tussenmodel Het tussenmodel kan beter niet worden toegepast. Het is géén logische stap in dezelfde richting als het model met de centrumregeling. Want de verantwoordelijkheden die horen bij het gedeeld eigenaarschap blijven in stand, terwijl de sturing wordt belegd bij Leiden. Ambtelijk niet kunnen sturen op een organisatie terwijl je daar wel eigenaar van bent, is geen wenselijke situatie. Het tussenmodel heeft daarmee bovendien in feite een grotere impact dan het model met de centrumregeling. In dit model kunnen de deelnemende gemeenten júist hun opdrachtgeversrol invullen. Het in de tussentijd wegnemen van de opdrachtgeversrol is dan ook geen logische stap in de richting van de beoogde eindsituatie.

Alternatief voor het tussenmodel Na een positief principebesluit is de transitie erop gericht dat de tijd tussen het besluit en de overgang naar het beoogde samenwerkingsmodel met de centrumregeling zo kort mogelijk is, zodat snel zicht ontstaat op verlichting van de knelpunten. Daarom wordt gekozen voor een overgang ‘as is’ met daarna een transitieperiode. In het hoofdstuk Sturing & Samenwerking wordt uitgewerkt hoe dit uitwerkt in de uitgangspunten voor de dienstverleningsovereenkomst, en in het hoofdstuk Vervolg wordt uitgewerkt hoe de vervolgstappen er meer concreet uitzien.

34

Sturing en samenwerking Met de keus voor een centrumregeling staat het formele deel van de samenwerking. Hoe in de praktijk invulling wordt gegeven aan de formele rollen binnen deze centrumregeling is van grote invloed op de te realiseren doelstellingen en het wegnemen van de knelpunten. Binnen sturing en samenwerking wordt daarom nadere inkleuring gegeven aan de samenwerking. Hoe komt de sturing er binnen dit construct in de praktijk uit te zien en wat betekent dat voor de verschillende rollen? Hoe krijgen sturing en samenwerking in de dagelijkse praktijk invulling? Hoe zorgen we ervoor dat de behoeften van partijen bekend zijn en meegewogen kunnen worden in het aansturen van de bedrijfsvoering? In dit onderdeel van het onderzoek wordt allereerst vastgesteld wat voor type samenwerking de partijen voor ogen hebben. Ligt het zwaartepunt bij de individuele samenwerking tussen de centrumgemeente en de deelnemers? Of is er vooral behoefte aan een collectieve samenwerking? Deze keus is bepalend voor de vervolgvragen over sturing en samenwerking. Vervolgens wordt een kader voor bedrijfsvoeringsdienstverlening gepresenteerd. Dit is helpend bij het gesprek over de bedrijfsvoering omdat aard en karakter verschillend zijn per type dienstverlening. Om passende samenwerkingsafspraken te kunnen maken is het nodig om te differentiëren per type dienstverlening.

Daarna wordt per type dienstverlening weergegeven welke rolverdeling de gemeenten voor ogen zien in de nieuwe samenwerking. Dit gaat zowel over de totstandkoming van het aanbod van de dienstverlening, als het uitvoeren en uiteindelijk monitoren hiervan. Tot slot wordt in kaart gebracht wat de gekozen rolneming betekent voor het maken en afwikkelen van afspraken. Hierbij worden gezamenlijke spelregels opgesteld die houvast bieden voor het vervolg.

Richting kiezen

De samenwerking nader geduid De gemeenten hebben de wens om écht samen te werken. De keus voor een centrumregeling maakt dat er één centrumregeling wordt opgesteld en dat individuele DVO’s worden gesloten per deelnemende gemeente. Voor het bouwen van het nieuwe samenwerkingsmodel is het daarbij van belang in hoeverre de samenwerking ziet op collectief samenwerken, dus met de vier gemeenten gezamenlijk. Of meer 1 op 1 samenwerken waarbij de deelnemende gemeenten meer individueel samenwerken met de centrumgemeente.