Bijlage 3 bij RV d.d. 31 augustus 2021 Besluitvorming governance regionale jeugdhulp Z-21-146782 Oegstgeest

Eindadvies Governance Jeugdzorg regio Holland Rijnland Rapportage

7 juli 2021 – Babs Broekema, Eric Dorscheidt en Jorn Mulder (KokxDeVoogd) 1

Hoofdstuk

Ons advies luidt: de nieuwe governance jeugdhulp krijgt vorm door oprichting van een nieuwe GR voor Jeugd (‘Bedrijfsvoeringsorganisatie’). Deze nieuwe governance kent twee onderdelen: de inrichting en de werking. Dit advies bevat een uitwerking op hoofdlijnen. Een eerste aanzet voor de uitwerking treft u aan in: opzet GR-tekst, concept Samenwerkingshandvest en concept bedrijfsplan. De ervaren complexiteit van de huidige governance voor de Jeugd verdwijnt niet volledig met het voorstel voor de nieuwe governance. De redenen hiervoor zijn gelegen in de inhoudelijke complexiteit van jeugdhulp, de wettelijke verplichting om taken (deels) gezamenlijk regionaal uit te voeren en de wens om de verantwoordelijkheden van de portefeuillehouders Jeugdhulp voor de gehele governance beter tot uitdrukking in de bestuurlijke governance te laten komen. In de toekomst blijft bestuurlijke en ambtelijke afstemming daarom benodigd.

Bevindingen per hoofdstuk

1. Samenvatting

Advies Leeswijzer Daar waar het woord regio of regionaal wordt gebruikt heeft dat betrekking op de regio Holland Rijnland. Daar waar het woord bovenregionaal wordt gebruikt heeft dat betrekking op bijvoorbeeld de regio Hollands Midden of landsdeel Zuid-West.

Inrichting Governance

Werking Governance

(1e uitwerking in GR-tekst en Bedrijfsplan)

(1e uitwerking in GR-tekst en Samenwerkingshandvest)

1. GR Jeugd Holland Rijnland 1. Bestuurlijk • Wij adviseren de oprichting van een nieuwe GR voor Jeugd in de regio Holland Rijnland: • (Deel van) leden PHO Jeugd vormen bestuur BVO GR Jeugd Holland Rijnland. • Portefeuilles: voorzitter en bedrijfsvoering • Richt de nieuwe GR voor Jeugd op in de vorm van een Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) • De portefeuillehouders jeugdhulp zijn bestuurlijk opdrachtgever en in het kader van de Wgr. Dit betreft een lichte uitvoeringsvariant die past bij het beoogd verantwoordelijk voor beleid en uitvoering van jeugdhulp in de regio uitvoerende karakter van de serviceorganisatie. HR. • Tref een collegeregeling waarbij de leden van het PHO Jeugd het bestuur van de GR • Voorbereiding agenda PHO & BVO in Agendacommissie (= voorzitter vormen. PHO/BVO, Programma Overleg). 2. Scope dienstverlening • Gespecialiseerde jeugdhulp (Leidse Regio, Duin- en Bollenstreek, gem. Nieuwkoop tot 2023) • Hulp in het gedwongen kader (alle subregio’s) of jeugdhulp met een wettelijk verplicht regionaal karakter (behoudens uitzonderingsmogelijkheden)

2. Ambtelijk • Voor beleidsontwikkeling: AOO ambtelijk opdrachtgever en Programma managers Jeugd opdrachtnemers. • Voor uitvoering is het Programma Overleg (PMJ’s en SD SOJ) ambtelijk opdrachtgever en SOJ ambtelijk opdrachtnemer. • In het Programma Overleg komt de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de samenhang beleid en uitvoering tot uitdrukking.

3. Takenpakket uitvoeringsorganisatie: • Inkoop- en contractmanagement 3. Uitvoering • Bedrijfsvoering, monitoring en facturering • Breng de taken en medewerkers van de huidige TWO onder in een • Uitvoering geven aan gezamenlijke veranderopgave (overdracht inhoudelijke nieuwe Service Organisatie Jeugd (SOJ). verantwoordelijkheden en accountmanagement door SOJ (thans TWO) aan gemeenten) • Secretaris-directeur (SD SOJ) stuurt SOJ aan. • SD SOJ is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de geleverde 4. Gemeentelijke taken producten, dienstverlening en bedrijfsvoering. • Gemeenteraden kaderstellend. Wethouders maken lokale/sub-regionale afspraken over • Introductie nieuwe governance is ook gelegenheid om investering in de betrokkenheid van raden. uitvoeringsorganisatie te doen daar waar versterking nodig is. • Het budgethouderschap blijft bij gemeenten • Onderzoeken waar backoffice (PIOFAH) van SOJ te positioneren. • Beleidsontwikkeling en beleidsbepaling

2

Hoofdstuk

De regio Holland Rijnland beraadt zich over de toekomst van haar regionale governance op de regionale jeugdhulpdienstverlening. De gemeenten van de regio hebben de ambitie om meer te sturen op de transformatie van jeugdhulp. Deze ambitie is versneld door de financiële druk van uitgaven aan jeugdhulp op de begrotingen. De bestaande afspraken van de gemeenten met de GR Holland Rijnland en de Tijdelijke Werkorganisatie passen niet goed meer bij de gewenste nieuwe invulling van taken, rollen en verantwoordelijkheden.

Bevindingen per hoofdstuk

1. Samenvatting

In deze rapportage wordt vanuit een terugblik op de huidige uitvoering gekeken naar nieuwe governancemodellen voor de toekomst. Op basis van een analyse van documenten en interviews met betrokken bestuurders, managers en uitvoeringsprofessionals is een advies geformuleerd over het best passende model. Uit dit onderzoek volgt dat oprichting van een nieuwe gemeenschappelijke regeling het beste past bij de uitgangspunten van de regio. • Op basis van de documenten staat een groot deel van de voormalige werkafspraken vermeld. De governance op papier sluit echter niet meer aan bij de (sub-)regionale werkelijkheid. • Het is niet duidelijk bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de geconstateerde knelpunten. • Landelijke wet- en regelgeving verandert met de komst van de Norm voor Opdrachtgeverschap. • Beleidsmatig zetten gemeenten een stap naar voren en TWO een stap naar achteren.

Documentstudie

Interviews

• Bestuurlijk wordt toegevoegde waarde van gezamenlijke uitvoering jeugdhulp taken breed gedragen. • De gemeentelijke opdrachtgever wenst intensievere monitoring en sturing op resultaten en uitgaven teneinde de inhoudelijke transformatie gecontroleerd te realiseren. • Er heerst onduidelijkheid over opdrachtgever en opdrachtnemerschap op bestuurlijke en ambtelijk niveau. • Financiën, verdeelsleutels en budgethouderschap niet in overeenstemming met gevoelde verantwoordelijkheid. • Meeste draagvlak wordt door iedereen uitgesproken voor een (nieuwe) GR.

Vervolg Ø De huidige DVO wordt niet nogmaals verlengd en verloopt van rechtswege Ø Bestuurlijke besluitvorming in gang zetten Ø Verstrekken opdracht tot uitwerking implementatieplan (ontvlechting en invlechting) Ø Opstarten van medezeggenschap bij Holland Rijnland

3

Onderwerpen

Hoofdstuk

Opbouw van de rapportage

1. Samenvatting

2. Vraagstelling

Overzicht bevindingen

Uiteenzetting van de vraagstelling

Onderzoeksverantwoording

Afwegingskader

3. Beschrijving dienstverlening

4. Tijdlijn

Overzicht van Jeugdhulp en uitvoeringsorganisaties

Omschrijving van de historische context

Landelijke ontwikkelingen

5. Huidige Governance

Beschrijving van de formele samenwerkings structuur, sturingsdriehoek en governance

Overzicht advies

Introductie

Verkenning huidige situatie

6. Analyse

Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

7. Denkrichtingen

8. Advies

Beantwoording van de ‘zeven kernvragen’ Oplossingsrichtingen Afwegingskader & randvoorwaarden

Inrichting Governance Werking van de governance Eindadvies

Advies

Bijlagen

Bedrijfsvoering Juridisch Randvoorwaar den implementatie Spoorboekje vervolg

Bijlagen

4

Hoofdstuk

Bestuurlijk en ambtelijk is binnen Holland Rijnland de wens uitgesproken om de governance en sturing op de inkoop van specialistische jeugdzorg en hulp in het gedwongen kader te vernieuwen. De huidige DVO tussen gemeenten en de Tijdelijke Werkorganisatie (TWO) loopt op 1 januari 2022 af. Verlenging van bestaande afspraken is niet meer aan de orde. Dit onderzoek moet tot een expertadvies leiden over oplossingsrichting. Wij interpreteren de vraag als volgt:

2. Vraagstelling • Uiteenzetting van de vraagstelling

Onderwerpen

• Afwegingskader

Geef een expertadvies voor een nieuwe regionale governance voor de specialistische jeugdhulp en jeugdhulp in het gedwongen kader in Holland Rijnland, die tegemoet komt aan de gemeentelijke wensen en ambities voor een getransformeerde uitvoering van jeugdhulp. Aanleiding Gemeenten zijn wettelijk verplicht om passende jeugdhulp in te kopen voor haar jeugdige inwoners en hun ouders. De inkoop van jeugdhulp kent haar eigen dynamiek en is onvergelijkbaar met reguliere gemeentelijke inkooptrajecten door de vereiste specialisatie en kwetsbare doelgroep. De huidige overeenkomst van de gemeenten en de GR Holland Rijnland in uitvoering van deze taak loopt eind 2021 af. Tijdige besluitvorming over een passende governance is noodzakelijk om deze taak goed uit te kunnen blijven voeren per 1 januari 2022 en verder. Het is de wens van de regio om de samenwerking van een nieuwe governance te voorzien die bijdraagt aan een effectieve uitvoering(sorganisatie) voor de jeugdigen en gezinnen in de regio. De vraagstelling • Inrichting: Welke governance structuur komt tegemoet aan gemeentelijke en sub regionale wensen en ambities voor een getransformeerde uitvoering van de jeugdhulp die voldoet aan toekomstige wettelijke en juridische kaders? •

Werking: Welke taak- en rolverdeling tussen gemeenten, sub regio’s, GR en uitvoeringsorganisatie past het beste bij gemeentelijke en sub regionale wensen en ambities en hoe ziet deze verdeling er uit?

Het afwegingskader Voor de beoordeling van de mogelijke scenario's hanteren we een afwegingskader. Dit bestaat uit criteria uit de opdrachtformulering en enkele technische aspecten. Dit vormt een kwalitatief afwegingskader. Ieder scenario beoordelen we op de zeven inhoudelijke punten uit dit afwegingskader in het onderzoek, om zo tot een objectief advies te komen. In Bijlage A is de uitwerking van dit afwegingskader opgenomen. Bij beantwoording van de vragen wordt rekening gehouden met: • Taak- en rolverdeling tussen gemeenten, Holland Rijnland of een nieuwe GR met organisatie incl. de (opvolger van de) TWO. • Aansturing/opdrachtgeverschap, besluitvorming en afstemming tussen gemeenten, met daarin aandacht voor de positie van de gemeenteraden en het bovenregionale aspect. • Invulling van organisatorische randvoorwaarden, waaronder benodigde formatie voor het vormgeven van de governance. • Juridische borging van de samenwerking. • 1e indicatie van organisatorische en financiële consequenties en een tijdpad voor vervolg en implementatie.

5

Beschrijving van de huidige dienstverlening Analyse van de huidige samenwerking Denkrichtingen Advies – Inrichting van de governance Advies – Werking van de governance Eindadvies Bijlagen 6

Hoofdstuk

Voor jeugdhulp, maar ook voor flankerende velden zoals leerlingenvervoer, GGD en veiligheid, wordt sinds 1 januari 2015 samengewerkt in de regio Holland Rijnland door de voor jeugdhulp samenwerkende gemeenten Alphen aan den Rijn, Hillegom, Kaag en Braassem, Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Lisse, Nieuwkoop, Noordwijk, Oegstgeest, Teylingen en Zoeterwoude. De regio telt meer dan 540.000 inwoners.

3. Beschrijving dienstverlening

Onderwerpen

• Samenwerking

In het visiedocument ‘Hart voor de Jeugd’ is vastgelegd dat iedereen een rol heeft in het opgroeien van de jeugd. Het uiteindelijke doel is dat de jeugd in Holland Rijnland gezond en veilig opgroeit. In het jeugdhulpmodel is dit vertaald in hulp en ondersteuning die zo veel mogelijk is ingebed in het dagelijks leven van de kinderen. Dichtbij, integraal en met hulp op maat, zonder onnodige bureaucratie. Er is daarbij niet alleen sprake van een transitie, maar ook van een inhoudelijke en organisatorische verandering van de jeugdhulp. Binnen gestelde kaders werken de gemeenten op regionaal niveau samen voor inkoop- en contractmanagement van jeugdhulp. Deze taak is regionaal belegd bij de Tijdelijke Werkorganisatie (TWO). De TWO is ondergebracht bij de gemeenschappelijke regeling Holland Rijnland en voert het opdrachtgeverschap voor en namens de twaalf gemeenten van de regio uit richting de zorgaanbieders. Hiervoor is tussen Holland Rijnland en de deelnemende gemeenten een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten. De missie van de TWO is als volgt geformuleerd: “Het, namens de deelnemende gemeenten, realiseren van een adequaat aanbod van goede, passende en tijdige (specialistische) hulp aan jeugdigen en gezinnen.” In de afgelopen jaren zijn de gemeenten intensievere samenwerking gaan opzoeken op sub regionaal niveau.

Deze sub regio’s betreffen Leidse Regio (Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude), Duin- en Bollenstreek (Hillegom, Katwijk, Lisse, Noordwijk en Teylingen) en de regio Rijn en Veenstreek (Alphen aan den Rijn, Kaag en Braassem en Nieuwkoop).

7

Hoofdstuk

Gemeenten bieden op grond van de Jeugdwet jeugdige inwoners en hun ouders een passend hulpaanbod. Kortweg: gemeenten verzorgen de gehele toeleiding naar ondersteuning verzorgen (‘toegang’) en zorg- en ondersteuningsproducten inkopen die voorzien in de zorgvraag (‘inkoop’). In de regio Holland Rijnland worden twee inkooptrajecten van elkaar onderscheiden: • Gespecialiseerde Jeugdhulp: Ambulante Jeugdhulp, Jeugdhulp met Verblijf en Ernstige Enkelvoudige Dyslexie. • Hulp in het gedwongen kader: Veiligheid, Jeugdbescherming en Jeugdreclassering.

3. Beschrijving dienstverlening • Overzicht van Jeugdhulp en uitvoeringsorganisaties

Gespecialiseerde jeugdhulp is een lokale verantwoordelijkheid, waarbij de gemeenten ervoor kiezen om in 3 sub-regio's beleid en uitvoering te organiseren. Hulp in het gedwongen kader kent een wettelijk verplicht (boven)regionaal karakter. TWO voert deze taken uit voor de regio. Gemeenten Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem voeren gespecialiseerde jeugdhulp in eigen beheer uit. Overzicht van jeugdhulp en uitvoeringsorganisaties

• Landelijke ontwikkelingen

Landelijke ontwikkelingen: Wet Verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen In dit voorstel is de verplichting opgenomen dat de jeugdregio regionaal samenwerkt in de vorm van een gemeenschappelijke regeling (GR). De wet bouwt voort op de Norm voor Opdrachtgeverschap.

Onderwerpen

Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) De Nederlandse gemeenten hebben ingestemd met de Norm voor Opdrachtgeverschap, waarin staat hoe ze regionaal en bovenregionaal willen samenwerken bij de inkoop van jeugdhulp. Regionale taken Maatschappelijke Zorg (o.a. Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang) De NvO is ook van toepassing op Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. Dat kan leiden tot uitbreiding van het takenpakket waarop de governance jeugd van de samenwerkende gemeenten betrekking heeft. Gespecialiseerde Jeugdhulp: Uitvoering inkoop Leidse Regio & Duin- en Bollenstreek belegd bij TWO. Toegang en inkoop Rijnstreekregio belegd bij GO voor jeugd. Hulp in het gedwongen kader: TWO voor alle sub regio’s aangewezen uitvoeringsorganisatie.

8

Hoofdstuk

Sinds 2015 is de TWO de regionale inkooporganisatie voor gespecialiseerde en bovenregionale jeugdhulp voor de gemeenten van de regio Holland Rijnland. De ontwikkelingen op hoofdlijnen vanaf 2015 zijn in de volgende tijdlijn afgebeeld: Decentralisaties Oprichting sociaal domein TWO Januari 2015

4. Tijdlijn • Omschrijving van de historische context

2015

Begin 2015

2016 2016

Actieve rolinvulling TWO

Inkoop ‘GO voor Jeugd’

Stijgende uitgaven jeugdhulp

Januari 2017

2017 e.v.

2017

Financiële tegenvaller jeugdhulp

Verlenging DVO TWO

Externe opdracht governance serviceorganisatie

September 2020

Maart 2021

2019

2020

September 2019

2018 Medio 2018

Actievere houding gemeenten & Vorming Leidse Regio

2020

Eind 2019 - Begin 2020

Eind 2020

2021 Maart 2021

Presentatie Voorstel extern Oprichting PMT Aankondiging ‘Governance 2.0’ accountmanagement wetswijziging & NvO

Onderwerpen

Na de decentralisaties in het sociaal domein hebben de gemeenten TWO opgericht om inhoudelijke en technische taken uit te voeren op het gebied van jeugdhulp. Vanwege het complexe en gespecialiseerde karakter heeft TWO de laatste jaren proactief invulling gegeven aan de beleids- en uitvoeringstaken van jeugdhulp. Gemeente Alphen van den Rijn en Kaag en Braassem hebben vanaf 2015 ingezet op een eigen inkoop van gespecialiseerde jeugdhulp. Deze verantwoordelijkheid hebben de gemeenten met ingang van 1 januari 2017 belegd bij ‘Go voor Jeugd’. Vanaf 2018 nemen de uitgaven aan jeugdhulp toe. De gemeenten nemen vanaf dit moment een actievere houding ten opzichte van de uitvoering aan. De gemeenten binnen de sub regio's trekken vanaf dit moment nauwer samen op bij beleidsontwikkeling en sturing op de uitvoering. In 2020 wordt het Project Management Team (PMT) opgericht. Gedurende 2020 ervaren gemeenten, sub regio’s en Holland Rijnland een toenemende mismatch tussen inrichting van de governance en de behoeften van gemeenten aan tijdige en juiste informatievoorzieningen. De DVO tussen gemeenten en de GR Holland Rijnland wordt eind 2020 voor de laatste keer verlengd. De regio Holland Rijnland bereidt zich sinds de bekendmaking van de Norm voor Opdrachtgeverschap voor op het uitwerken van een regiovisie.

Begin 2021 wordt de opdracht voor herijking van de governance gegund aan een externe adviseur. In het voorjaar wordt ingestemd met het voorstel ‘extern accountmanagement’, waarmee de gemeenten zelf dit onderdeel invullen in plaats van de TWO.

9

Hoofdstuk

Wat is afgesproken in de DVO?

5. Huidige governance

Onderwerpen

• Beschrijving van de formele samenwerkingsstructuur, sturingsdriehoek en governance

Inhoudelijke taken (artikel 2 lid 3) De inhoudelijke taken zien op een faciliterende rol van TWO om de transformatie van jeugdhulp te realiseren. Daartoe sluit de organisatie overeenkomsten met aanbieders, wordt formatie ingekocht voor de toegang tot jeugdhulp, voert TWO het budgetbeheer uit en geeft ze invulling aan diverse andere taken uit hoofde van de Jeugdwet. Technische of bedrijfsvoeringstaken (artikel 2 lid 4) Naast inhoudelijke taken voert TWO ook technische of bedrijfsvoeringstaken uit. Dit bestaat uit het klassieke contractmanagement, contractbeheer, inkoop, financiële administratie en afhandeling van betalingen. Daarnaast borgt TWO de afstemming met gemeenten over de uitvoering van de taken en is aanspreekpunt voor aanbieders én gemeenten. Verlenging DVO 2020-2021 Eind 2020 is de DVO verlengd voor de duur van één jaar. Bij verlenging is de DVO op enkele technische en inhoudelijke punten bijgesteld. De inhoudelijke wijzigingen zijn als volgt: • Opnemen mogelijkheid gemeenten om samen met de TWO voortgangsgesprekken met jeugdhulpaanbieders te voeren; • Opstellen jaarplan en werkafspraken in afstemming met het AOO; wijziging van de vereveningssystematiek; • Schrappen van de evaluatie bepaling van de overeenkomst en positionering van de jeugdbeschermingstafel; • De bepaling van het financiële kader voor het opstellen van de Programmabegroting Jeugdhulp Holland Rijnland.

Artikel 2 lid 3 DVO - Inhoudelijke taken (geredigeerd) a. Het faciliteren van de te realiseren transformatie in de jeugdhulp. b. Het treffen van voorbereidingen tot en het sluiten van overeenkomsten met aanbieders van (onderdelen van) jeugdhulp en het monitoren van de uitvoering door de aanbieders. c. Het ten behoeve van Gemeenten desgewenst inkopen van formatie voor de toegang, d. Het namens elke Gemeente optreden als budgethouder, het accorderen van facturen en verantwoordingen op basis van toetsing aan de gesloten overeenkomsten met de aanbieders en zodanig dat de Gemeenten daarmee aan de voor hen geldende verantwoordingsvereisten kunnen voldoen. e. Aansturen van de derde die voor Opdrachtnemer de in lid 4 omschreven technische taken uitvoert. f. Het archiveren op basis van de Archiefwet. g. Verzorgen van de digitale uitwisseling van iJw-berichten met aanbieders conform de landelijke i-standaarden. h. Het namens de Gemeenten verzorgen van de Jeugdbeschermingstafel. Artikel 2 lid 4 DVO – Technische of bedrijfsvoeringstaken (geredigeerd) a. Voeren van contractmanagement, contractbeheer, financiële administratie en betalingen. b. Het voeren van periodieke voortgangsgesprekken met aanbieders, indien gewenst samen met de gemeente(n) of sub regio(s) . c.

Het verstrekken van periodieke managementrapportages over budgetuitputting, zorggebruik en prestatie-indicatoren aan elke Gemeente. d. Het adviseren van elke Gemeente en Opdrachtgever over nieuwe of lopende contracten en over inkoop en inkoopstrategie e. Het opstellen van contract- en inkoopstukken. f. juridische dienstverlening bij geschillen, g. Het organiseren van een servicedesk voor vragen

10

5. Huidige governance

In de Figuur aan de rechterzijde is inzichtelijk gemaakt hoe de verantwoordelijkheden voor jeugdhulp op lokaal en regionaal niveau belegd zijn:

A

Onderwerpen

• Beschrijving van de formele samenwerkingsstructuur, sturingsdriehoek en governance

B

C

D

Gespecialiseerde jeugdhulp wordt door TWO voor de Leidse Regio en Duin- en Bollenstreek uitgevoerd. In toenemende mate vindt voor dit onderdeel sub regionale samenwerking plaats. Daarnaast voert TWO de gespecialiseerde jeugdhulp uit voor de gemeente Nieuwkoop.

Pedagogische gemeenschap

Basisvoorzieningen

Jeugd- en gezins-teams (toegang)

Regionaal

Specialistische jeugdhulp

Leidse Regio

Gemeenten Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem kopen hun toegang en gespecialiseerde jeugdhulp sinds 2017 gebundeld in bij ‘GO voor Jeugd’. Voor dit onderdeel zijn deze gemeenten uitgezonderd van de DVO tussen de gemeenten en TWO. Gemeente Nieuwkoop maakt onderdeel uit van de regio Rijn- en Veentreek en maakt gebruik van de ondersteuning van TWO voor gespecialiseerde jeugdhulp. Vanaf 2023 sluit Nieuwkoop aan bij de werkwijze van Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem en wijzigt daarmee hetgeen Nieuwkoop aan taken wil beleggen bij de uitvoeringsorganisatie.

Hulp in het gedwongen kader

A

Hulp in het gedwongen kader is bij wet verplicht belegd op bovenregionaal niveau voor alle gemeenten. Deze taak is bij TWO belegd.

B

TWO Gemeenten

Hoofdstuk

Hoe zijn de verantwoordelijkheden belegd?

Jeugdhulp

Lokale verantwoordelijkheid

Duin- en Bollenstreek

Katwijk NK

D

Rijnstreek (GO voor Jeugd)

C

11

A

B

Opdrachtgever

Opdrachtnemer AB HRL

Gemeenteraad

DVO

Hoofdstuk

Colleges

5. Huidige governance

Onderwerpen

• Beschrijving van de formele samenwerkingsstructuur, sturingsdriehoek en governance

Alphen a/d Rijn Kaag en Braassem

Nieuwkoop

BO Leidse Regio

BO SD Duin- en Bollenstreek

Managers

Manager

Managersoverleg

Directieoverleg

PHO

D

C

Strategische eenheid HRL

Procesmanager

Programma manager

Programma manager

Programma team

Programma team

Programma teamoverleg

Programma team

Veld Jeugdhulp

G

AOO TWO

E

Programma managers

DB HRL

F

PMT

RBO Jeugd

Trekkersoverleg

Accountmanagement

Ontwikkeltafel

Q-gesprekken aanbieders

In de bovenstaande figuur wordt de huidige governance weergegeven. Aan de linkerzijde is de gemeentelijke en (sub-)regionale governance afgebeeld ( A ). Het middelste gedeelte toont de organisatie van het opdrachtgeverschap. In de rechterkolom wordt de opdrachtnemer getoond. Dit is de GR Holland Rijnland ( B ) met de uitvoeringsorganisatie TWO. Op dit moment hebben de gemeenten regionale jeugdhulptaken bij de GR Holland Rijnland belegd op grond van een dienstverleningsovereenkomst (DVO, zie C ). De colleges van burgemeester en wethouders zijn bestuurlijk opdrachtgever. Het bestuur van de GR Holland Rijnland is de bestuurlijke opdrachtnemer. Het Portefeuillehoudersoverleg Maatschappij (PHO, zie D ) is een afstemmend platform bestaande uit de afzonderlijke portefeuillehouders van iedere gemeente. In de DVO is vastgelegd dat het DB van de GR Holland Rijnland in haar besluitvorming de adviezen van het PHO volgt. Het ambtelijk opdrachtgeverschap is formeel belegd bij het AOO. Sinds een aantal jaren is er ook een programmateam (PMT) opgericht. Uit documenten en gesprekken blijkt dat deze twee gremia fungeren als ambtelijk opdrachtgevers (zie E ). De uitvoeringsorganisatie TWO hangt als ambtelijk opdrachtnemer onder de GR Holland Rijnland als zelfstandig onderdeel (zie . F ).

De Strategische Eenheid (zie G ) heeft de volgende taken voor zover het de Jeugdhulp betreft: faciliteren van bestuurlijke en ambtelijke overleggen, vertegenwoordiging regio in VNG-verband, lobby en belangenbehartiging bij o.a. Rijk, coördineren regionale beleidsopgaven, beheer en coördinatie van het Transformatiefonds.

12

Hoofdstuk

Hoe zien de financiële (informatie)stromen er uit?

5. Huidige governance

Onderwerpen

• Beschrijving van de formele samenwerkingsstructuur, sturingsdriehoek en governance

Begrotings- en verantwoordingscyclus Ieder jaar stelt de TWO een begroting op voor de uitgaven voor zorg en ondersteuning (programmakosten) in het navolgende jaar. Op basis van deze begroting bevoorschotten de gemeenten. Zorgaanbieders declareren de afgenomen zorg. TWO controleert declaraties op rechtmatigheid en betaalt aan zorgaanbieders. TWO informeert het AOO en het PHO per kwartaal over de benutting van de budgetten. Dit betreft een voorlopig beeld; de declaraties van de zorgaanbieders kunnen achterlopen op de daadwerkelijke realisatie van de zorguitgaven, waardoor pas bij afsluiting van het boekjaar definitieve uitspraken gedaan kunnen worden. Na het afsluiten van het boekjaar stelt TWO de jaarrekening op. De begroting voor de uitvoeringskosten wordt door TWO opgesteld en vastgesteld door het DB Holland Rijnland. Verhouding PHO-DB Holland Rijnland Het DB van de GR Holland Rijnland stelt de programmabegroting op advies van het PHO vast. De gemeenten krijgen bij overschotten geld terug en moeten bijbetalen bij een tekort. De afgelopen jaren bleek dat de begroting en voorschotten onvoldoende aansluiten op de realisatie. Het DB van de GR Holland Rijnland kan pas overgaan tot vaststelling van de jaarrekening, zodra het advies van het PHO Maatschappij is ontvangen.

Gemeenteraad Colleges

AB HRL

DVO

DB HRL

PHO

Beleid en uitvoering

AOO

TWO

Jeugdhulp aanbieders

Financiële informatiestroom Geldstroom Budgethouderschap GR Holland Rijnland heeft in de DVO de formele taak toebedeeld gekregen namens elke Gemeente op te treden als budgethouder, facturen te accorderen en verantwoordingen op basis van toetsing aan de gesloten overeenkomsten met de aanbieders op te stellen. De DVO vermeldt dat de gemeenten met deze dienstverlening aan de voor hen geldende verantwoordingsvereisten moet kunnen voldoen.

13

Beschrijving van de huidige dienstverlening Analyse van de huidige samenwerking Denkrichtingen Advies – Inrichting van de governance Advies – Werking van de governance Eindadvies Bijlagen 14

Hoofdstuk

Onderwerpen

6. Analyse • Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

Analyse werking van de huidige governance

Opdrachtgever

Ten eerste constateren we dat de governance op papier niet meer aansluit bij de (sub-)regionale werkelijkheid en wensen: a. De rolinvulling & rolverdeling is niet duidelijk b. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn niet meer helder c. Financiën, verdeelsleutels, stemverhoudingen en budgethouderschap zijn niet in overeenstemming met gevoelde verantwoordelijkheid bij gemeenten d. Betrokkenheid gemeenteraad varieert en staan op afstand e. Toenemende behoefte aan monitoring en sturing bij gemeenten vraagt meer van TWO dan wat nu geleverd wordt. f. Bedrijfsvoering TWO vraagt versterking vanwege complexiteit uitvoering Jeugdhulp en toenemend financieel belang voor gemeentebegrotingen.

Gemeenteraad

Dit leidt tot spanningen op de verhoudingen tussen verschillende organisaties en personen. Deze spanningen zijn schematisch weergegeven in de rechterafbeelding. De lijnen in het Figuur geven enkel spanningen tussen actoren weer, niet verbindingen tussen actoren. De relevantie van deze analyse sluit aan bij de vraagstelling naar inrichting en werking van de governance. Immers de structuur alleen leidt niet tot resultaten, het is de werking van de structuur en de samenwerking tussen de betrokkenen die voor effectieve uitvoering zorgt. De nieuwe governance moet bijdragen aan verheldering van rollen en verantwoordelijkheden zodat effectieve samenwerking gestimuleerd wordt. Bovendien geven veel gesprekspartners aan dat de nieuwe governance tot 'minder bestuurlijke en ambtelijke drukte' moet leiden.

Opdrachtnemer AB HRL DVO

Colleges

PHO

DB HRL

Strategische eenheid HRL

AOO TWO PMT

RBO Jeugd

Trekkersoverleg

Accountmanagement Ontwikkeltafel

Q-gesprekken aanbieders

15

Hoofdstuk

Analyse (bestuurlijk) opdrachtgever en opdrachtnemer

Onderwerpen

6. Analyse • Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

Verlopen van de DVO Het DB van de GR Holland Rijnland zal de bestaande DVO niet meer verlengen. De Tijdelijke Werkorganisatie is in 2015 opgericht als tijdelijke organisatie voor de regionale inkoop van jeugdhulp. Betrokkenen geven aan dat de werkorganisatie na vijf jaar geen tijdelijk karakter meer zou mogen hebben. Besluitvorming over een nieuwe vormgeving is meerdere keren uitgesteld. Formele verhouding tussen PHO en DB/AB GR Holland Rijnland In de DVO is opgenomen dat het DB van de GR Holland Rijnland in haar besluitvorming de adviezen van het PHO volgt. Gelet op de grote inhoudelijke en financiële belangen voelt een deel van het DB van de GR Holland Rijnland dat zij haar formele verantwoordelijkheid voor de DVO niet goed kan uitvoeren in de huidige constructie. Bovendien geven portefeuillehouders aan directer aanspreekbaar te willen zijn voor de gemeenteraad op de uitvoering (en ook financiële) resultaten van de Jeugdhulp in de regio. Doel, samenstelling en werkwijze PHO Het PHO fungeert als inhoudelijk bestuurder voor jeugdhulp. Het PHO Maatschappij adviseert over alle af te sluiten contracten en de Programmabegroting Jeugdhulp Holland Rijnland en kan daarover instructies geven aan Opdrachtnemer (DVO, 2021).

Opdrachtgever

Opdrachtnemer AB HRL DVO

DB HRL

PHO

De samenstelling en werkwijze van het PHO zijn vastgelegd in de ‘verordening inzake vaste commissies van advies aan het Dagelijks Bestuur’. Hierin worden de rollen van voorzitter, secretaris en de leden alleen globaal omschreven. Doel, werkwijze, stemverhoudingen en totstandkoming van de agenda van het PHO zijn niet nader omschreven. Vanwege deze lacunes is de praktische invulling van het PHO afhankelijk van het samenspel tussen voorzitter, secretaris en individuele leden. De gesprekspartners geven aan behoefte te hebben aan nieuwe afspraken over voorbereiding en werkwijze PHO.

16

Hoofdstuk

Analyse taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ambtelijk opdrachtgever

Onderwerpen

6. Analyse • Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

Voor onze gesprekspartners is de rolverdeling van ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemerschap tussen AOO, PMT, TWO niet eenduidig. De huidige governance lijkt hierin geen helderheid te bieden of staat ter discussie. Omvang en rolopvatting AOO In het AOO zitten 12 leidinggevenden. Deelnemers hebben verschillende inhoudelijke rolopvattingen: sommigen zitten er vanuit de inhoud, anderen om afspraken te handhaven. De verschillen in rolopvatting leiden ertoe dat men niet altijd dezelfde inhoudelijke discussies voert. Ook bestaat in het AOO onvrede over de monitoring en sturing door TWO op resultaten en uitgaven. De aanwezigheid van alle gemeenten is recent verbeterd. Het mandaat waarmee leden spreken is echter niet in alle gevallen helder of vooraf bevestigd. Sommige leden kunnen geen harde toezeggingen of besluiten nemen zonder ruggenspraak in de individuele gemeenten. Dit werkt vertragend op de voortgang of leidt ertoe dat op afspraken wordt teruggekomen. Hetgeen veel overleg en afstemming vraagt wat ook leidt tot (te) snelle bestuurlijke escalatie of juist (te) late escalatie. Dit draagt bij aan een breed gedragen gevoel van veel 'ambtelijke en bestuurlijke drukte' over de aansturing en uitvoering door TWO. De leden van het AOO zijn 1e adviseur voor de portefeuillehouders in het PHO en ook adviseren zij de respectievelijke DB/AB leden in het bestuur van Holland Rijnland.

Dit leidt tot meerdere keren op verschillende tafels over dezelfde onderwerpen spreken.

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

AOO TWO PMT

Aansturing van de ambtelijk opdrachtnemer AOO-leden zijn het niet eens over wie de ambtelijke opdrachtnemer is. De één verwijst naar de TWO, de ander naar het PMT. Ook binnen de TWO en het PMT heerst hier niet altijd duidelijkheid. Vanwege deze verschillen, kan de rolinvulling als ambtelijk opdrachtgever niet op congruente wijze plaatsvinden. De sturingsdriehoek is dus onduidelijk. Ook is de verantwoordelijkheid voor de agendering – en dan met name over welke onderwerpen wie aan zet is – voor AOO, PHO en bestuur Holland Rijnland niet helder belegd.

17

Hoofdstuk

Analyse taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Ambtelijk opdrachtnemer Onduidelijkheid over wie ambtelijk opdrachtnemer is: het PMT of de TWO.

Onderwerpen

6. Analyse • Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

Verschuivende taken en verantwoordelijkheden TWO vs. gemeenten Behalve voor inkoop en contractmanagement van jeugdhulp was TWO in de eerste jaren na de decentralisatie ook een belangrijke speler bij de vormgeving van beleid. Dit was mogelijk onder de ‘inhoudelijke taken’ zoals omschreven in de DVO. Recent kiezen gemeenten voor zelf meer 'beleidsbemoeienis'. Gemeenten en TWO hebben consensus over deze verschuiving. Hierover heeft echter nog geen formele besluitvorming plaatsgevonden. Vanwege deze verschuiving in taken en verantwoordelijkheden ontstaat op diverse plekken spanning op lokaal, sub regionaal en/of regionaal niveau. Dat geldt bestuurlijk en ambtelijk. Informele status PMT Sinds vorig jaar nemen drie sub regionale programmamanagers zitting in het PMT. Het PMT heeft geen formele status in de governance. Zij spreken namens, maar niet voor hun respectievelijke sub regio’s. De organisatiegraad verschilt tussen de onderlinge regio’s. De sub regionale manager voert geen mandaat namens alle gemeenten uit de regio. In de afgelopen jaren is de Rijnstreekregio slechts beperkt aanwezig geweest.

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

AOO TWO PMT

Rol TWO De analyse toont aan dat de onduidelijkheid over de huidige aansturing en transitie in de weg staat van een goede taakuitvoering door TWO. Monitoring en sturing Door de toenemende tekorten is de behoefte aan monitoring en sturing op resultaten en uitgaven bij gemeenten toegenomen. De huidige organisatie van TWO heeft naar mening van de gemeenten onvoldoende aan deze wens kwantitatief en kwalitatief invulling gegeven.

Botsende persoonlijkheden Vanwege de frictie in de governance zijn op persoonlijk vlak botsingen ontstaan. De werking van de formele en informele governance schiet daardoor in een kramp, die leidt tot moeizamere verhoudingen. Er ligt veel focus op prestatie en rechtmatigheid, waardoor netwerken, verbinden en participeren minder aan bod komen.

18

Hoofdstuk

Onderwerpen

6. Analyse • Analyse van (knellende) afspraken, verantwoordelijkheden, processen en ambities in de gezamenlijke uitvoering

Betrokkenheid gemeenteraden

Opdrachtgever

Over het algemeen zijn de wethouders Jeugd tevreden met de bestuurlijke aansturing van jeugdhulp. De meerwaarde van een rol voor het bestuur van de regio Holland Rijnland wordt niet meer gezien. Dat geldt ook voor de bestuurders die in DB van de regio Holland Rijnland zitting hebben.

Gemeenteraad

Er is een collegiale sfeer in het PHO. De colleges kunnen doorgaans hun verantwoordelijkheden invullen zoals voor reguliere verbonden partijen. De monitoring en sturing op de uitgaven en op de uitvoering door de aanbieders vraagt verbetering. Niet alleen vanwege de toenemende uitgaven, maar ook vanwege het effect op de afzonderlijke gemeentelijke begrotingen van tekorten in de Jeugdzorg. Bij de decentralisatie van de Jeugdwet, Wmo en Participatiewet is een actieve rol voor gemeenteraden beoogt om kaders te stellen op gewenste maatschappelijke effecten in het sociaal domein. In heel Nederland is deze rolinvulling onderzocht, maar nog maar beperkt ingevuld in de afgelopen jaren. Dit geldt ook voor de gemeenteraden van de regio Holland Rijnland. De noodzaak voor goede betrokkenheid door de raden wordt echter wel sterk gevoeld. Naar mening van de meeste bestuurders zijn de gemeenteraden voldoende in positie voor passende sturing en kaderstelling. Zij kunnen op dit moment al voldoende haar respectievelijke rollen invullen. Belangrijke randvoorwaarden zijn een juiste, volledige en tijdige informatievoorziening vanuit de inkooporganisatie.

Opdrachtnemer

Colleges

Vanuit het besef dat jeugdhulp technisch complex is, willen gemeenteraden die zowel inhoudelijk als financieel geïnteresseerd zijn in jeugdhulp, daarin actief geïnformeerd worden. Een belangrijk deel van de informatievoorziening die daarvoor nodig is, ligt bij de TWO. In het verleden heeft TWO namens de regio informatiesessies uitgevoerd in de individuele gemeenteraden. Dat vindt nu niet meer plaats. Bovendien vraagt dergelijke complexe materie met grote financiële gevolgen grotere bestuurlijke sensitiviteit dan passend is bij een uitvoeringsorganisatie zoals TWO.

19

Beschrijving van de huidige dienstverlening Analyse van de huidige samenwerking Denkrichtingen Advies – Inrichting van de governance Advies – Werking van de governance Eindadvies Bijlagen 20

Hoofdstuk 7. Denkrichtingen

Denkrichtingen voor een nieuwe uitvoeringsorganisatie De opgave en uitdagingen van de regio Holland Rijnland zijn helder. De gemeenten van de regio Holland Rijnland hebben de wens om de uitvoeringsorganisatie van jeugdhulp door te ontwikkelen om betere invulling aan de transformatie te geven. Vanwege ontwikkelingen in weten regelgeving is een bepaalde mate van regionale samenwerking vereist voor een deel van de taken.

• Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

M

Maatschappelijke opgaaf doorgronden

Zeven kernvragen om tot een gedragen model te komen Voordat de inhoudelijke modellen uitgewerkt en afgewogen worden, wordt het samenwerkingsvraagstuk eerst nader geduid aan de hand van het Zeven kernvragenmodel. De huidige situatie en analyse van de samenwerking komen daarin aan bod. Vanuit een geobjectiveerd beeld over het gemeenschappelijk handelingsperspectief wordt een advies gegeven over de meest voor de hand liggende organisatievorm.

Eigen positie bepalen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

1

4

Gaat het om een maatschappelijke (M) opgave of een uitvoeringsopgave (U)?

U

Met wie samenwerken?

2 Beter zelf of met anderen uitvoeren?

5 Hoe ziet het gezamenlijk handelingsperspectief eruit?

6

7

Hoe dit Welk samenwerkingssamenwerkings -arrangement is verband tot stand te brengen? passend?

3 Waarop en waarom samenwerken?

21

Hoofdstuk

Kernvraag 1 – Gaat het om een maatschappelijke opgave of een uitvoeringsopgave?

7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Sinds de decentralisaties in het sociaal domein zijn gemeenten door de centrale overheid aangewezen als bevoegd gezag. De wettelijke verantwoordelijkheid om toegang voor zorg- en ondersteuningsvragen te organiseren voeren de gemeenten zelfstandig uit. De verantwoordelijkheid voor het inkopen van jeugdhulp hebben de gemeenten aan TWO volledig uitbesteed voor bovenregionale jeugdhulp en door de Leidse Regio en Duinen Bollenstreek voor de gespecialiseerde jeugdhulp. Het samenwerkingsvraagstuk richt zich dus op dit uitvoeringsvraagstuk ‘inkoop van jeugdhulp’. Eenzelfde uitvoeringsvraagstuk wordt voor de toekomst herkend in de inkoop van Maatschappelijke Zorg (o.a. Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang).

Kernvraag 2 – Beter zelf of met anderen uitvoeren?

Kernvraag 3 – Waarop en waarom samenwerken?

De wettelijke inspanningsplicht uit de Jeugdwet verlangt van gemeenten aanbod van om een breed pakket zorgproducten. De aanbieders van deze jeugdhulpproducten beperken zich niet tot gemeentegrenzen, maar kennen vaak een breder werkgebied. Dit geldt vooral voor bovenregionale jeugdhulp, die slechts een beperkt aantal zorgaanbieders kent voor de meest gespecialiseerde behandelingen. Gemeenten zijn bij wet verplicht om (boven-)regionale jeugdhulp gezamenlijk in te kopen bij deze aanbieders en verantwoordelijk voor ‘goed opdrachtgeverschap’. Ook voor reguliere jeugdhulp geldt dat gemeenten haar jeugdhulp inkopen bij dezelfde zorgaanbieders in de regio. Bundeling van inkooptaken kan daarom lagere administratieve lastendruk, schaalvoordelen en inhoudelijke bundeling van expertise opleveren. Samenwerking voor de inkoop van jeugdhulp is wettelijk verplicht en levert schaalvoordelen op.

Er is een onderscheid in de inkooptaken voor (boven-)regionale en gespecialiseerde jeugdhulp. De samenwerking voor (boven-)regionale jeugdhulp en gespecialiseerde jeugdhulp kent overlap, omdat in beide varianten dezelfde jeugdhulpaanbieders werkzaam zijn en er sprake is van overlap en behoefte aan zorgvuldige overgang van deze ene naar de andere vorm van jeugdhulp. Vanwege gewijzigde wet- en regelgeving neemt deze overlap en samenhang van (boven-)regionale en gespecialiseerde jeugdhulp toe. Waar de uitvoeringsmodellen van de regio’s verschillen, dienen duidelijke afspraken gemaakt te worden om goed invulling te kunnen geven aan de Norm voor Opdrachtgeverschap. Deze afweging is ook van toepassing op Maatschappelijke Zorg, die een soortgelijke uitvoering betreft en waarvoor ook een Norm voor Opdrachtgeverschap moet worden opgesteld.

22

Kernvraag 4 – Met wie samenwerken?

7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Pedagogische gemeenschap

Basisvoorzieningen

Regionaal

Jeugd- en gezins-teams (toegang)

Specialistische jeugdhulp

Leidse Regio

Inkoop Leidse Regio

Hulp in het gedwongen kader

Gespecialiseerde jeugdhulp willen de gemeenten van de Leidse Regio en de Duin- en Bollenstreek samen inkopen. De gemeenten van deze regio’s hebben hiervoor een gezamenlijk inkoopplan vastgesteld (zie B ). De gemeenten van de regio Rijnstreek, namelijk Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem, zullen niet deelnemen in deze samenwerking. Deze gemeenten werken al samen voor de inkoop van gespecialiseerde jeugdhulp op basis van een andere uitvoeringsvariant (taakgerichte bekostiging). Gemeente Nieuwkoop heeft aangegeven zich bij deze samenwerking te willen voegen vanaf 2023(zie C )). Aandachtspunten kernvragen 1-4 Sommige zorgaanbieders zullen dus met drie inkooporganisaties te maken krijgen: één regionale inkooporganisatie, één sub regionale inkooporganisatie voor de Leidse Regio en Duin- en Bollenstreek en één sub regionale inkooporganisatie voor de regio Rijnstreek. Een bundeling van deze inkooporganisaties in een regionale uitvoeringsorganisatie ligt daarmee voor de hand voor zover de uitvoeringsmodellen overeenkomen met oog op schaalvoordelen en duidelijkheid voor de jeugdhulpaanbieders. Indien niet voor een bundeling van taken wordt gekozen zal in de praktijk behoefte blijven bestaan aan veel afstemming tussen sub regio’s en regionale samenwerking (zie D in figuur), waardoor bundeling van de organisaties deze coördinatie kan versoepelen.

Mogelijk kan de regionale uitvoeringsorganisatie op termijn ook een rol vervullen voor de uitvoeringsvariant op sub regionaal niveau.

B

Gemeenten

Hoofdstuk

Voor de inkoop van (boven-)regionale jeugdhulp moet wettelijk verplicht worden samengewerkt. Voor dit onderdeel is de vraag ‘met wie’ niet vrijblijvend: dit is in het gehele verband van Holland Rijnland (zie A ).

Jeugdhulp

Lokale verantwoordelijkheid

Duin- en Bollenstreek

Serviceorganisatie

Inkoop Duin- en Bollen -streek

A D

Katwijk Rijnstreek (GO voor Jeugd)

C

23

Hoofdstuk

Kernvraag 5 - Hoe ziet het gezamenlijk handelingsperspectief eruit?

7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Het gezamenlijk handelingsperspectief is datgene dat de samenwerking moet opleveren en waaraan de regio Holland Rijnland gezamenlijk willen werken. Zonder gezamenlijk handelingsperspectief mist de samenwerking focus, ontbreekt een gedeeld beeld van de bedoeling en wordt de samenwerking al snel los zand. Het komen tot een gezamenlijk handelingsperspectief is een voorwaarde om een samenwerking te bouwen of een stroef verlopende of vastgelopen samenwerking te verbeteren. Tijdens interviews met bestuurders, managers en medewerkers is beoordeeld hoe het gezamenlijk handelingsperspectief eruit ziet aan de hand van vier aspecten: (1) Inhoud De knop Inhoud heeft betrekking op het vraagstuk (maatschappelijke opgave of inhoudelijke uitvoeringsvraagstuk) dat om een oplossing of een beweging vraagt. Dit in termen van verandering, verbetering of vernieuwing, met als doel om de beoogde effecten te bereiken. Het heeft ook betrekking op die oplossing zelf. Het vormt de verwijzing naar het inhoudelijk motief of de inhoudelijke doelstellingen waarom de samenwerking gewenst of nodig is. Toepassing Inhoud - De noodzaak voor een wijziging van de huidige samenwerking wordt door alle betrokkenen erkend. Gewezen wordt op het aflopen van de DVO en de weeffouten en knelpunten in de huidige governance.

- Veel gemeenten zien de regionale inkoop als een beleidsarme uitvoeringstaak, die volgend zijn op het beleid van de gemeenten. - Enkele kleinere gemeenten zien de regionale uitvoeringsorganisatie

Figuur: Krachtenvelden gezamenlijk handelingsperspectief

als een essentiële uitvoerder van beleids- en uitvoeringstaken voor en namens de gemeenten. - De huidige uitvoeringsorganisatie TWO staat open voor de inhoudelijke wijziging van de formele opdracht naar een pure technische uitvoeringstaak. - Andere gemeenten zien de regionale inkoop beperkt tot enkel technisch contractmanagement, die ook op sub regionaal niveau georganiseerd kan worden. - De Rijnstreek stelt als denkrichting voor om regionale taken rondom jeugdhulp nog hoger te beleggen, bijv. door een combinatie aan te gaan van Hollands Midden en Holland Rijnland (gelijk aan GGD, GHOR en Veiligheidsregio).

24

Hoofdstuk

Kernvraag 5 – Gezamenlijk handelingsperspectief (vervolg)

7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

(2) Proces De knop Proces bestaat uit twee delen. Het eerste is de route waarlangs betrokkenen de afgelopen tijd zijn getrokken. Dit is op een bepaalde manier verlopen, al dan niet succesvol. Het tweede deel is de route die voor de komende periode wordt uitgestippeld. Dat is de route die is uitgestippeld naar een eventueel volgend besluit. Toepassing Proces - In de afgelopen jaren heeft het DB van de GR Holland Rijnland geen invulling kunnen geven aan haar formele verantwoordelijkheden uit de DVO. Deze formele afspraak knelt, waardoor voortzetting van de samenwerking onder gelijke voorwaarden voor de GR Holland Rijnland geen optie is. - De afgevaardigde accounthouder van regio Holland Rijnland in Landsdeel Zuid-West (portefeuillehouder Alphen aan den Rijn) voelt onvoldoende mandaat om voor de rest van de regio terugkoppeling te geven op intraregionale onderwerpen. - Er zijn meerdere verschillen tussen de sub regio’s die de samenwerkingsprocessen beïnvloeden. Daarnaast verschilt de betrokkenheid bij de regionale samenwerking per sub regio en gemeente. De sub regionale samenwerking van de regio Rijnstreek is compact georganiseerd, maar is in de beleving van de andere regio’s niet voldoende betrokken geweest in de afgelopen jaren. De gemeenten van regio Rijnstreek hebben de intentie uitgesproken om dit te verbeteren.

(3) Relatie Uiteindelijk worden veel samenwerkingen ‘gemaakt’ of ‘gebroken’ op basis van een klik tussen betrokkenen. Zonder een goede relatie is er geen samenwerking. Een goed ingericht proces kan een belangrijke bijdrage leveren om die goede relatie tot stand te brengen en te behouden. Daarbij moet oog zijn voor de formele en de informele relaties. Toepassing Relatie - De sfeer in het PHO wordt door alle betrokken bestuurders collegiaal en opbouwend genoemd. - In sommige gemeenten wordt opgemerkt dat het voorzitterschap van het AOO veel gericht is op harmonie en behoud van de onderlinge verhoudingen. In beleving van sommige gemeenten gaat dit ten koste van een stuk ‘zakelijkheid’, waardoor afspraken niet scherp genoeg worden nagekomen. - De effectiviteit van de samenwerking tussen de aanspreekpunten van het PMT en de TWO leiden onder de onduidelijkheden in de taken, verantwoordelijkheden en rollen van de huidige governance. (4) Belangen Belangen bepalen hoe partijen naar het vraagstuk kijken, hoe ze het definiëren en percipiëren. Geen of onvoldoende aandacht hiervoor vormt een directe bedreiging voor succesvolle samenwerking. Toepassing Belangen - Voor gemeenten met substantiële tekorten op het sociaal domein is het grootste belang financieel van aard.

De opgelopen tekorten vormden aanleiding voor gemeenten om meer regie te pakken, die ook de andere gemeenten (verlaten van het solidariteitsprincipe) en de regionale taken van de TWO (beleidstaken, extern accountmanagement) raakten. - De gemeenten van de regio Rijnstreek hechten grote waarde aan ruimte om haar gekozen uitvoeringsvariant te continueren.

25

Hoofdstuk

Toepassing Belangen (vervolg) - Binnen de GR Holland Rijnland wordt het bieden van een duidelijke governance en heldere samenwerkingsafspraken gezien als belangrijke voorwaarden voor het invullen van goed werkgeverschap voor het huidige personeel van TWO en de SE.

7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Tussenconclusie In de voorgaande pagina’s zijn de eerste vijf kernvragen van het Zeven kernvragenmodel beantwoord. De uitkomsten van deze vragen maken inzichtelijk dat er sprake is van drie soorten samenwerkingen, die nauwe raakvlakken hebben met elkaar: • Samenwerking voor de inkoop van (boven-)regionale jeugdhulp (wettelijke verplichting) • Samenwerking voor de inkoop van gespecialiseerde jeugdhulp door Leidse Regio en Duin- en Bollenstreek (inhoudelijke overeenkomsten) • Samenwerking voor de inkoop van gespecialiseerde jeugdhulp in de regio Rijn en Veenstreek (inhoudelijke overeenkomsten) Uit de analyse komt naar voren dat er overlap bestaat tussen deze drie vormen van samenwerking, deels ingegeven door de omstandigheid dat sommige jeugdhulpaanbieders in alle drie samenwerkingen participeren. Er liggen daarmee veel kansen voor een samenwerking om expertise de bundelen, schaalvoordelen te benutten en een krachtige gesprekspartner van gemeenten en jeugdhulpaanbieders te zijn in de regio. Uit de analyse van het ‘gezamenlijk handelingsperspectief’ blijkt dat er veel draagvlak aanwezig is op deze inhoudelijke opgave. Wel is een helder proces met duidelijke taken, rollen en verhoudingen een belangrijke randvoorwaarde voor een soepele uitvoering.

Kernvraag 6 & 7 – Welk samenwerkingsarrangement is passend? In de zesde vraag wordt de vraag beantwoord welk soort samenwerkingsarrangement het meest tegemoet komt aan het gezamenlijk handelingsperspectief van de antwoorden op de voorgaande kernvragen. Toelichting: Modellen Er zijn vier modellen beoogd voor de uitvoering van de jeugdhulptaken: • Beleggen van de taak bij een centrumgemeente • Uitbesteding aan sub regionale uitvoeringsorganisatie • Onderbrengen taken in de GR Holland Rijnland • Oprichting van een zelfstandige GR Op de volgende pagina’s worden deze modellen kort beschreven aan de hand van algemene kenmerken en de organisatiestructuur. Voor de juridische kaders wordt ook een beknopte beschrijving gegeven met verwijzing naar Bijlage C, D en E. De governance van ieder model wordt op hoofdlijnen figuurmatig afgebeeld in een concept-organogram. De concrete invulling van de governance vindt pas na besluitvorming plaats. Toelichting: Inrichting van de governance De bovenstaande modellen worden via een kwalitatief afwegingskader afgewogen tegen de uitgangspunten van de regio Holland Rijnland. Op basis van deze analyse wordt gepoogd om de best passende formele governancestructuur te formuleren voor de regio.

Toelichting: Werking van de governance Op basis van de opgehaalde beelden uit interviews wordt helder dat een juridische oplossing niet volstaat voor de nieuwe samenwerking. In ‘Werking van de governance’ worden aanbevelingen gedaan voor heldere spelregels en rolbeschrijvingen om de nieuwe governance in de praktijk ‘werkend’ te maken.

26

Hoofdstuk 7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Beschrijving In dit model wordt een gemeenschappelijke regeling getroffen door de gemeenten van de regio Holland Rijnland. Op grond van deze regeling worden de jeugdhulptaken belegd bij een centrumgemeente.

Organisatie De uitvoeringsorganisatie wordt ondergebracht in de bedrijfsvoering van de centrumgemeente. De centrumgemeente geeft binnen de aan haar verleende mandaten uitvoering aan haar uitvoeringstaken.

Juridisch kader De Jeugdwet vereist dat bovenregionale taken worden belegd bij een openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. Een centrumregeling is daarmee een toegestane vorm voor de nieuwe serviceorganisatie. Na het overeenkomen van de regeling wordt de centrumregeling gemandateerd om besluiten te nemen.

Het externe accountmanagement en de beleidsfunctie worden ingevuld door de gemeenten zelf. Vanuit haar uitvoeringsrol biedt de uitvoeringsorganisatie advies aan de beleidsmedewerkers van de andere gemeenten.

Vanwege het vereiste van een regionaal openbaar lichaam moeten alle gemeenten instemmen met de regeling. Instemming is vereist van zowel verlenende gemeenten als van de ontvangende centrumgemeente.

27

Hoofdstuk 7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Beschrijving In dit model worden de jeugdhulptaken belegd bij een sub regionale uitvoeringsorganisatie. De opdracht en de dienstverlening worden nader omschreven in een dienstverleningsovereenkomst. Mogelijke uitvoeringsorganisaties zijn Servicepunt71 en ISD Bollenstreek. Juridisch kader Uit de Jeugdwet volgt dat de bovenregionale samenwerking ondergebracht moet worden bij een openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. De sub regionale organisaties waaraan wordt gedacht zijn openbare lichamen op grond van een gemeenschappelijke regeling. De Jeugdwet stelt echter de eis dat dit openbaar lichaam aanspreekpunt kan zijn voor de hele regio. Om strikt tegemoet te komen aan dit vereiste zullen alle gemeenten deel moeten nemen aan deze organisatie, waarmee dit scenario niet onderscheidend is.

Organisatie De dienstverlening wordt ondergebracht bij de sub regionale uitvoeringsorganisatie. De verhouding tussen de gemeente en de sub regionale uitvoeringsorganisatie betreft een relatie van strikt opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Waar gemeentelijk beleid en uitvoering samenkomen wordt dit afgestemd en aangestuurd door een Programma Overleg Jeugd, waar de manager van de uitvoeringsorganisatie en de programmamanagers met verantwoordelijkheid voor jeugdhulpbeleid in deelnemen (PO; zie p. 30 e.v.). Het externe accountmanagement en de beleidsfunctie worden ingevuld door de gemeenten zelf. Vanuit haar technische takenpakket biedt de uitvoeringsorganisatie advies aan de programmamanagers in het PMT.

28

Hoofdstuk 7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Beschrijving In dit model zijn twee varianten mogelijk. In de eerste variant wordt de inkoop van jeugdhulp een overgedragen taak aan de GR Holland Rijnland. In de tweede variant wordt de besluitvorming over deze overgedragen taak verplaatst naar een bestuurscommissie binnen de GR Holland Rijnland. Beide varianten worden nader uitgewerkt in Bijlage D. Juridisch kader Uit de Jeugdwet volgt dat de bovenregionale samenwerking ondergebracht moet worden bij een openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. De GR Holland Rijnland is een openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling en voldoet daarmee aan dit criterium. De tekst van de GR zal op dit punt moeten worden aangepast en vastgesteld door de gemeenteraden.

De betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de bestuurscommissie bij jeugdhulp blijft in dit model niet exclusief aan de portefeuillehouders. Het DB en AB blijven betrokken voor zover dit de financiële kaders betreft. Daarnaast heeft het AB de mogelijkheid om achteraf besluiten van de bestuurscommissie in te trekken. Organisatie Dit scenario beoogt een overdracht van bevoegdheden en volmachten aan de GR Holland Rijnland. De uitvoeringsorganisatie is als gevolg daarvan belegd in de lijn van de GR Holland Rijnland. De dagelijkse aansturing vindt plaats door een manager van de serviceorganisatie binnen de lijnorganisatie van de GR Holland Rijnland. Waar gemeentelijk beleid en uitvoering samenkomen wordt dit afgestemd en aangestuurd door een Programma Overleg Jeugd, waar de manager en de programmamanagers met verantwoordelijkheid voor inhoudelijk jeugdhulpbeleid in deelnemen (PO; zie p. 30 e.v.).

29

Hoofdstuk 7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

Beschrijving Dit model beoogt de oprichting van een nieuwe gemeenschappelijke regeling. De taken en medewerkers van de huidige TWO worden ondergebracht in deze nieuwe organisatie. Juridisch kader Uit de Jeugdwet volgt dat de bovenregionale samenwerking ondergebracht moet worden bij een openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. De oprichting van een zelfstandige organisatie kan formeel op meerdere manieren worden ingericht. Dit wordt toegelicht in Bijlage E. Organisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie wordt georganiseerd als een slanke uitvoerder van inkoop- en contractmanagement.

De uitvoeringsorganisatie wordt aangestuurd door een SecretarisDirecteur. De Secretaris-Directeur legt verantwoording aan het bestuur af over de dienstverlening en kwaliteit van uitvoering van de taken. Waar beleid en uitvoering samenkomen wordt dit afgestemd en aangestuurd door een Programma Overleg Jeugd, waar de SecretarisDirecteur en de programmamanagers met verantwoordelijkheid voor inhoudelijk jeugdhulpbeleid in deelnemen (PO; zie p. 30 e.v.). De bedrijfsvoering, huisvesting en loonadministratie wordt verzorgd door een derde partij als leverancier (bijvoorbeeld Servicepunt71). Het externe accountmanagement en de beleidsfunctie worden ingevuld door de gemeenten zelf. Vanuit haar technische takenpakket biedt de uitvoeringsorganisatie advies aan de programmamanagers in het PO.

30

Hoofdstuk

Eindbeoordeling afwegingskader Op basis van analyse van het kwalitatieve afwegingskader wordt de volgende volgordelijkheid inzichtelijk. Bijlage A bevat de uitwerking per criterium voor elk van de modellen.

Afwegingskader 7. Denkrichtingen • Inleiding: Beantwoording Zeven kernvragen

Onderwerpen

• Model 1: Centrumregeling • Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie • Model 3: Onderbrengen in GR Holland Rijnland • Model 4: Oprichting zelfstandige GR • Afwegingskader

(criteria)

Model 4: Oprichting BVO (GR)

Model 3: GR Holland Rijnland

Model 1: Centrumregeling

Model 2: Sub regionale uitvoeringsorganisatie