A7 Rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur - Nieuwe politiek nieuwe akkoorden

raad voor het openbaar bestuur

NIEUWE POLITIEK, NIEUWE AKKOORDEN

NIEUWE POLITIEK, NIEUWE AKKOORDEN

raad voor het openbaar bestuur

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag Druk: Xerox OBT © 2018 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-108-6 nur 823

Inhoud

Voorwoord

5

Inleiding Tien gemeenten Verschillende typen akkoorden Context Communicatie met de samenleving Tien tips

7 8 10 12 13 15

Tien gemeenten over hun ervaringen met akkoorden nieuwe stijl Almelo Etten-Leur Kaag en Braassem Leiden Oude IJsselstreek Utrechtse Heuvelrug Zwijndrecht Alblasserdam Deventer Cranendonck

18 19 23 27 31 35 39 43 47 51 55

Samenstelling leesgroep Lijst gesprekspartners tien gemeenten

59 60

Voorwoord

In februari 2017 bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur het signalement Het regeerakkoord als startdocument*uit. Daarin pleit de ROB voor een regeerakkoord op hoofdlijnen dat vervolgens met de samenleving verder wordt uitgewerkt. We hebben inmiddels kunnen zien dat de Haagse politieke partijen hun regeerakkoord op hun vertrouwde wijze hebben gesloten, namelijk: achter gesloten deuren en met als resultaat een dichtgetimmerd akkoord. Jornt van Zuylen van het Actieprogramma Democratic Challenge van de VNG maakte ons erop attent dat op lokaal niveau al tal van voorbeelden bestaan van hoe het anders kan, in de geest van Het regeerakkoord als startdocument. In 2014 is immers in tal van gemeenten gekozen voor een andere aanpak waarbij actief gebruik is gemaakt van de kennis, kunde en kracht van de samenleving. De VNG vroeg daarom de ROB een bundel samen te stellen met mooie voorbeelden van gemeenten die na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 op een andere dan de gebruikelijke wijze hun akkoorden sloten. Deze bundel is tot stand gekomen in samenwerking met de VNG en Code Oranje, een beweging van burgemeesters, wethouders, raadsleden, actieve inwoners, wetenschappers en ondernemers die vergaande vernieuwing van het openbaar bestuur nastreeft.

Het doel van deze bundel is om de hoofdrolspelers bij het sluiten van akkoorden te informeren, motiveren en inspireren de samenleving actief te betrekken bij de totstandkoming van hun akkoorden na de verkiezingen van 2018. In deze bundel leest u over de ervaringen van 10 gemeenten die er na de verkiezingen van 2014 voor kozen hun burgers actief te betrekken bij het opstellen en/of uitvoeren van hun bestuurs- en of beleidsakkoorden. U leest over de lessen, dilemma’s, de valkuilen en de succesfactoren. En u krijgt tips en suggesties hoe u in uw eigen gemeente te werk kunt gaan.

*

www.raadopenbaarbestuur.nl

5

6

Deze bundel is geschreven door Yolanda Adel, adviseur bij de ROB. Haar collega’s Pieter de Jong en Bart Leurs ondersteunden haar daarbij. Wij danken de geïnterviewden voor hun enthousiaste medewerking aan deze bundel. Verder zijn wij erg blij met het nuttige commentaar van de leesgroep op eerdere versies van de tekst. Wij wensen u veel wijsheid en succes bij het formeren van uw akkoord na de gemeenteraadsverkiezingen van 21 maart 2018.

drs. Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

drs. Rien Fraanje Secretaris-directeur

Inleiding

In januari 2017 bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) het signalement Het regeerakkoord als startdocument uit. Daarin pleit de ROB voor een nieuw soort regeerakkoord; benoem daarin de kernvraagstukken waarvoor het land staat, geef de richting aan waarin de oplossingen zullen worden gezocht en beschrijf hoe voor de gekozen aanpak draagvlak zal worden bevorderd in de samenleving. De ROB stelt dat een regeerakkoord een startdocument moet zijn, waarin richting en gezindheid belangrijker zijn dan gedetailleerde afspraken over een reeks van onderwerpen. In de praktijk van de lokale politiek en lokale democratie blijkt deze bepleite werkwijze al te worden toegepast. Tal van gemeenten hebben er na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 voor gekozen hun akkoord op hoofdlijnen vast te stellen en de samenleving te betrekken bij de invulling daarvan. Gemeenten vinden het namelijk steeds belangrijker het draagvlak voor hun bestuur en beleid te verbeteren en willen daartoe constructief samenwerken met hun inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen.

Democratic Challenge (een experimenteer- en leerprogramma van BZK en VNG gericht op vernieuwing van de lokale democratie) en de beweging Code Oranje (een verbond van burgemeesters, wethouders, raadsleden, actieve inwoners, wetenschappers en ondernemers die vergaande vernieuwing van het bestuur bepleit) zijn enthousiast over deze ontwikkeling op lokaal niveau. De VNG heeft de ROB gevraagd mooie voorbeelden van gemeenten, die werken op de wijze zoals in het signalement van de ROB beschreven, in kaart te brengen. De ROB doet dit in de vorm van deze bundel waarin de ervaringen van 10 gemeenten met het actief betrekken van de samenleving bij de totstandkoming van hun bestuursen beleidsakkoorden centraal staan. Deze bundel heeft een tweeledig doel. In de eerste plaats om te laten zien aan Haagse politici dat formeren en het sluiten van akkoorden ook op een andere wijze kan dan via vertrouwelijke onderhandelingen achter gesloten deuren. Als tal van gemeenten bewijzen dat het mogelijk is om er een meer open proces van te maken waar inwoners, organisaties en ondernemers bij betrokken worden, dan zou dat toch ook mogelijk moeten zijn in de Haagse realiteit van de nationale politiek.

Het tweede doel van deze bundel is om lokale partijen, griffiers, burgemeesters en anderen die na de gemeenteraadsverkiezingen van 21 maart 2018 voor de opdracht staan een nieuwe coalitie te sluiten in hun gemeente te inspireren en motiveren van het geëigende pad af te wijken. De verhalen in deze bundel laten zien dat het niet altijd hoeft op de manier waarop we het al zo lang gewend zijn. Er zijn alterna-

7

tieven mogelijk. Daarmee is deze bundel ook een handreiking met lessen van de geïnterviewde gemeenten, randvoorwaarden en suggesties voor concrete acties, die behulpzaam kunnen zijn voor gemeentes die overwegen de kennis, kracht en kunde van hun inwoners te gebruiken bij het maken van hun akkoorden.

8

Hieronder gaan we eerst in op de selectie van de 10 gemeenten die geïnterviewd zijn, de typen akkoorden die er blijken te zijn, de context die nodig lijkt te zijn voor het succesvol opstellen van bestuursakkoorden nieuwe stijl en de communicatie met de samenleving hierin. Daarna volgen de interviews met de gemeenten. Tien gemeenten Voor de samenstelling van de bundel Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden hebben we in totaal 20 gemeenten nader bekeken, waarvan 14 zijn aangedragen door de VNG en Code Oranje. De selectie van de 10 gemeenten die we hebben gesproken, is niet gebaseerd op een wetenschappelijke methode maar is een pragmatische exercitie geweest op basis van criteria als geografische spreiding, samenstelling gemeenteraad (verhouding landelijk/lokaal) en gemeentegrootte (20.000 – 124.000). Dat heeft geleid tot de keuze om de volgende tien gemeenten in deze bundel uit te lichten: Gemeente + Inwonertal

Provincie

Samenstelling gemeenteraad

Soort akkoord

Almelo 72.000 inwoners

Overijssel

14 fracties, waarvan 7 uit Raadsbreed programma + landelijke en 7 uit lokale partijen; college uitvoeringsraadsprogramma opgesteld en programma vastgesteld door voltallige gemeenteraad.

Alblasserdam 20.000 inwoners

Zuid-Holland

7 fracties, afkomstig uit 6 landelijke partijen en uit 1 lokale partij; SGP, PvdA en CDA hebben coalitieakkoord opgesteld.

Cranendonck 21.000 inwoners

Noord-Brabant

5 fracties, waarvan 3 uit Raadsbreed programma landelijke en 2 uit lokale partijen; 2 lokale fracties hebben een meerderheid in de raad. Bestuursprogramma door voltallige gemeenteraad vastgesteld.

Coalitieakkoord dat raadsbreed tot stand is gekomen + samenlevingsagenda

Gemeente + Inwonertal

Provincie

Samenstelling gemeenteraad

Soort akkoord

Deventer 99.000 inwoners

Overijssel

11 fracties, waarvan 6 uit Bestuursakkoord landelijke en 5 uit lokale partijen; vastgesteld door de Bestuursakkoord is opgemaakt coalitie door PvdA, CDA, D66 en Gemeentebelang.

Etten-Leur 43.000 inwoners

Noord-Brabant

8 fracties, waarvan 4 uit Raadsbreed programma landelijke en 4 uit lokale partijen. en raadsbreed beleidsNaast het raadsprogramma kader + collegewerkplan is er een collegewerkplan.

Kaag en Braassem 25.000 inwoners

Zuid-Holland

6 fracties, waarvan 3 uit Raadsbreed akkoord landelijke en 3 uit lokale partijen; 3 lokale fracties hebben een meerderheid in de raad Raadsbreed akkoord van alle 6 partijen.

Leiden 124.000 inwoners

Zuid-Holland

9 fracties, afkomstig uit 8 landelijke partijen en 1 lokale partij. Bestuursakkoord gesloten door alle partijen. Daarnaast een raadsbreed voorbereid beleidsakkoord gesloten door coalitiepartners D66, SP, VVD en PvdA.

Raadsbreed bestuursakkoord + raadsbreed collegeakkoord

Oude IJsselstreek 39.500 inwoners

Gelderland

1 zelfstandig raadslid en 6 fracties, afkomstig uit 5 landelijke partijen en 1 lokale partij; lokale fractie heeft grootste aantal zetels. Procesakkoord is ondertekend door alle partijen.

Raadsbreed procesakkoord + collegewerkakkoord + raadswerkplan

Utrechtse Heuvelrug 50.000 inwoners

Utrecht

8 fracties, afkomstig uit 7 landelijke partijen en 1 lokale partij. Raadsprogramma door alle 8 partijen vastgesteld.

Raadsbreed programma

Zwijndrecht 44.000 inwoners

Zuid-Holland

8 fracties, waarvan 6 uit landelijke en 2 uit lokale partijen; raadsakkoord is door een meerderheid van de raad vastgesteld, maar raadsbreed tot stand gekomen.

Raadsbreed programma + college uitvoeringsprogramma + PALT-afspraken (Prestatie Afspraken Lange Termijn)

Verschillende typen akkoorden Bestuurs- en beleidsakkoorden blijken in verschillende vormen voor te komen, waarbij 3 hoofdvormen te onderscheiden zijn: • raadsbrede akkoorden; • coalitieakkoorden en • samenlevingsakkoorden. 10 Een raadsbreed akkoord is een akkoord, waaraan alle fracties hebben meegewerkt en dat door alle fracties is vastgesteld. Gemeenten met een dergelijk akkoord zijn: •

Almelo met een raadsprogramma dat is opgesteld en vastgesteld door alle fracties en dat door het college verder is uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma.

•

Etten-Leur met 2 richtinggevende documenten die raadsbreed zijn opgesteld en vastgesteld: het raadsprogramma en het beleidskader. In het eerste bepaalt de raad welke maatschappelijke effecten bereikt moeten worden, hoe de effecten hiervan gemeten moeten worden en wat de kosten mogen zijn voor het bereiken van deze effecten. In het tweede document heeft de raad uitgewerkt hoe het wensbeeld dat in 2012 is vastgesteld in de toekomstvisie 2020 Etten-Leur doet het gewoon binnen de raadsperiode gerealiseerd gaat worden. Het collegewerkprogramma waarin het raadsprogramma en het beleidskader verder zijn geconcretiseerd, wil Etten-Leur in de toekomst uitbouwen naar een samenlevingsagenda.

•

Kaag en Braassem met een raadsbreed akkoord, waar bij de totstandkoming van het akkoord de verbinding werd gezocht op de overeenkomsten die bleken uit de verkiezingsprogramma’s. Over de enkele politiek gevoelige onderwerpen waar een geen eenduidige koers over kon worden bepaald, is afgesproken dat daarover in wisselende meerderheden zou worden beslist. De fracties konden dus vaststellen dat zij zich aan de beloftes in hun verkiezingsprogramma’s hebben gehouden. In het raadsakkoord is de wat-vraag geformuleerd. Voor de uitvoering van dit raadsakkoord gaat de gemeenteraad in gesprek met inwoners, maatschappelijke organisaties, dorps- en wijkraden, bedrijven, verenigingen en andere groepen in de samenleving.

•

Leiden waar zowel het bestuursakkoord als het collegeakkoord is vastgesteld door alle fracties. Het Leidse bestuursakkoord bevatte een set van afspraken hoe met elkaar om te gaan en in het collegeakkoord waren naast harde afspraken ook onderwerpen aangewezen die nader uitgewerkt moesten worden door het nieuwe college.

•

Oude IJsselstreek waar een puur procesakkoord door de griffier is gemaakt in opdracht van de lijsttrekkers. Op basis van een eerder verschenen rapport Naar een nieuwe gemeente Oude IJsselstreek, maatschappelijke bouwstenen voor een nieuwe gemeente en op basis van de verkiezingsprogramma’s werd het procesakkoord opgesteld. Dit akkoord bevatte uitgangspunten voor een aantal

specifieke maatschappelijke thema’s en een gereedschapskist om deze met de samenleving te bespreken en aan te pakken. Ter aanvulling op het procesakkoord kwamen er een werkakkoord van het college en een raadswerkplan ter verdere concretisering van het procesakkoord. In het raadswerkplan is onder andere afgesproken hoe de overgang van transitie naar transformatie in het Sociaal Domein gerealiseerd kon worden en met wie. Het procesakkoord is een jaar lang in uitvoering geweest en werd als gevolg van een bestuurscrisis medio 2015 stopgezet. •

Utrechtse Heuvelrug met een raadsprogramma waar alle fracties aan hebben meegewerkt en waar 3 van de 4 wethouders bij betrokken zijn geweest. Het raadsprogramma is leidraad geweest voor het college. De uiteindelijke tekst van het raadsprogramma is met de inwoners besproken.

•

Zwijndrecht waar het raadsbreed programma volledig in de openbaarheid tot stand is gebracht en door een grote meerderheid van de raad is vastgesteld, met de opdracht aan het college een uitvoeringsprogramma op te stellen en de inwoners daarbij te betrekken.

De tweede vorm is het van oudsher veel voorkomende coalitieakkoord. Dit is meestal het product van de raadsfracties die in de meerderheid zijn, maar die wel op een verschillende manier tot stand kan komen. •

Alblasserdam spreekt van een coalitieakkoord, wat de indruk wekt dat de inhoud door de coalitie is bepaald; echter in de praktijk is bij de totstandkoming van dit akkoord aan alle fracties gevraagd welke zaken/thema’s zij hierin terug zouden willen zien. Daarnaast heeft Alblasserdam een maatschappelijk gesprek georganiseerd, waarbij per beleidsterrein met de belangrijkste actoren is geïnventariseerd wat deze actoren in het akkoord verwachten te zien. Het resultaat hiervan was de zgn. samenlevingsagenda, waarin beide partijen (maatschappelijke gesprekspartners en de gemeente) een gedeelde verantwoordelijkheid hebben.

•

Deventer waar de coalitie van Gemeentebelang, PvdA, D66 en CDA het bestuursakkoord op hoofdlijnen hebben gesloten. De uitvoering van dit bestuursakkoord gaat via de begroting en niet via een apart college-werkprogramma.

Het samenlevingsakkoord komt tot stand met de inbreng van de samenleving in al haar geledingen. Dit laatste akkoord kan ook worden onderscheiden naar een akkoord waar de voltallige raad of een akkoord waar alleen de coalitie aan meedoet. •

Cranendonck had conform een van de 3 pijlers van de nieuwe bestuursaanpak een raadsbreed programma met input van de samenleving tot stand willen brengen, maar dat is door tijdgebrek niet gelukt. Dus zijn de inwoners bij de uitvoering van het raadsprogramma actief betrokken. In de toekomst wil de raad de budgetten voor burgerinitiatieven uitbreiden naar burgerbudgetten, omdat dat beter past bij een verdere ontwikkeling van de burgerparticipatie.

11

In al deze akkoorden kan de focus gericht zijn op het proces of de inhoud of een combinatie van proces en inhoud. Over de thema’s waar partijen geen overeenstemming over kunnen bereiken, worden er in het algemeen procesafspraken gemaakt. Afspraken op inhoud doen zich voor bij thema’s die niet controversieel zijn.

12

Uit de gesprekken die in deze bundel zijn weergegeven, is af te leiden binnen welke context oftewel samenstel van voorwaarden de totstandkoming van bestuursakkoorden nieuwe stijl succesvol kan zijn. Bovendien zijn uit de interviews vele tips te destilleren, waaruit een top tien is samengesteld. Context Het proces om te komen tot bestuursakkoorden nieuwe stijl hangt af van de instelling, positie en samenwerking van de bestuurders (raad en college) en van de relatie tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie. Tevens is de relatie tussen de gemeente en de samenleving van doorslaggevende betekenis. Bestuurders (raad en college) moeten de noodzaak zien van en voelen voor het actief betrekken van de samenleving bij de totstandkoming van bestuursakkoorden.

De noodzaak kan worden ingegeven door: • bestuursproblemen, weinig of geen vertrouwen van de samenleving in het bestuur, onvoldoende afstemming tussen bestuur en ambtelijke organisatie (Leiden, Alblasserdam, Utrechtse Heuvelrug); • de introductie van het dualisme (Etten-Leur); • versterken burgerparticipatie en ideeën over nieuwe politiek (Almelo, Cranendonck); • de roep van de samenleving om meer openheid en duidelijkheid (Zwijndrecht); • ad hoc besturen, de zoektocht naar een optimale bestuursschaal en bestuursstijl en een op handen zijnde fusie (Oude IJsselstreek); • wantrouwen tegen zittend bestuur en de organisatie (Deventer); • de decentralisaties in het sociale domein (Kaag en Braassem). (Kandidaat-)wethouders en/of lijsttrekkers betrekken bij de totstandkoming van het bestuursakkoord kan bijdragen aan een constructieve relatie tussen de raad en het college. Na het sluiten van het akkoord pakken raad en college ieder hun wettelijke bevoegdheden/rollen weer op, maar dan op basis van een agenda waar ook de partners uit de samenleving op ieder terrein verantwoordelijkheid in dragen.

Een flexibel ingestelde, goed samenwerkende driehoek van burgemeester, griffier en gemeentesecretaris die oog heeft voor de kennis, kracht en kunde van de samenleving en voor een effectieve en efficiënte samenwerking tussen raad en college kan helpen de continuïteit van bestuursakkoorden nieuwe stijl te waarborgen. De ambtelijke organisatie moet net als het bestuur meegaan met de ontwikkeling van de nieuwe bestuursstijl. Alle gemeenten hebben speciale trainingen en workshops voor hun ambtenaren georganiseerd om niet meer alleen vanachter hun bureau nota’s te schrijven, maar vooral de samenwerking met de samenleving op te

zoeken. Op deze manier komt het beleid gezamenlijk tot stand waardoor de kennis en energie van de samenleving en de ambtenaar optimaal worden benut. Discussies en meningsverschillen kunnen al in een vroeg stadium aan het licht komen en opgelost worden. Ook tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie is een open en transparante relatie nodig voor constructief beleid. Het actief betrekken van de samenleving kan de gemeente extra geld, tijd en capaciteit kosten, maar komt tegelijkertijd de kwaliteit van en het draagvlak voor besluitvormingsprocessen en de genomen besluiten ten goede. Betrokken inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen voelen zich medeverantwoordelijk en mede-eigenaar voor het eindresultaat. Op langere termijn is de nieuwe aanpak wellicht zelfs voordeliger. Communicatie met de samenleving Gemeenten beseffen de toegevoegde waarde die de samenleving heeft voor het beleid. Zij vinden het dan ook zeker de moeite waard te investeren in de communicatie met de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties en ze serieus te nemen. Dat betekent onder meer: de burger/inwoner vooraf in de agenderings- of ontwerpfase te betrekken, hen vertellen wat met de input is gedaan en waarom en duidelijk zijn waarover zij wel of niet mogen meepraten.

Alle gemeenten besteden in hun raadsprogramma apart aandacht aan het betrekken van de samenleving bij de totstandkoming en de uitvoering van beleid en maken daartoe in min of meerder mate gebruik van social media en internet. Veel gemeenten wijzen op het belang om naar de inwoners toe te gaan en de onderwerpen te bespreken waar zij door geraakt worden (over hun straat, buurt of school) en hierbij duidelijk maken dat bij strijd tussen voor- en tegenstanders de gemeenteraad de knoop doorhakt. Cranendonck heeft bijvoorbeeld bij de komst van een AZC naar Budel met burgerpanels en een aselect gekozen aantal burgers geprobeerd het draagvlak voor dit AZC te peilen. De raad heeft ten aanzien van dit onderwerp uiteindelijk een getrapt besluit genomen: het eerste besluit (opening van het AZC voor één jaar) zonder raadpleging van de bevolking vanwege de urgentie van de asielinstroom in 2015; het tweede besluit voor het langer openhouden van het AZC na raadpleging van de bevolking. Om de samenleving actief of actiever te betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering van het gemeentelijk beleid zetten de gemeenten verschillende instrumenten in. Bijvoorbeeld het aanstellen van wijkmanagers die de inwoners actief opzoeken, het organiseren van bewonersavonden, trainingen aan burgers over het raadswerk, presentaties op scholen over het raadswerk.

13

Etten-Leur organiseert 2x per jaar bijsturingsmomenten met de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden) om te horen of de gemeente nog goed op koers ligt, wat de vijf O’s van de samenwerking vinden en om de toekomst te bespreken. Daarnaast zijn wijkmanagers aangesteld die de inwoners actief opzoeken door onder andere het organiseren van bewonersavonden. 14 Het betrekken van de samenleving bij de totstandkoming van de akkoorden, vindt op verschillende momenten plaats: bij de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het beleid. In Alblasserdam bijvoorbeeld is halverwege het opstellen van het coalitieakkoord een maatschappelijk gesprek georganiseerd. De gemeente EttenLeur heeft het concept-raadsakkoord eerst voorgelegd aan de samenleving alvorens dit vast te stellen. Leiden heeft voorafgaand aan het formatie- en akkoordenproces de samenleving gesproken, terwijl in Zwijndrecht de samenleving pas bij de totstandkoming van het uitvoeringsprogramma betrokken is geweest.

Tien Tips 1

Begin zo vroeg mogelijk voor de raadsverkiezingen met de voorbereidingen van het bestuursakkoord. Dat scheelt tijd in het tot stand brengen van bestuursakkoorden nieuwe stijl. In Almelo bijvoorbeeld was het proces om te komen tot een raadsbreed akkoord een initiatief van de zittende raad in 2013. Voor de verkiezingen van 2018 is de griffier, in opdracht van de zittende raad, al meteen nadat de verkiezingsprogramma’s bekend waren, begonnen met het leggen van verbindingen tussen deze programma’s en daarmee met het benoemen van overeenkomsten en verschillen.

2

Benader niet alleen de usual suspects, maar ook de moeilijk bereikbare groepen en niet georganiseerde bewoners. Alblasserdam heeft t.b.v. het jeugdbeleid geprobeerd jongeren die het bestuur op straat tegenkomt, uit te nodigen voor een bijeenkomst in een café. Dankzij veel inspanning van de jongerenwerkers is het gelukt. Een ander voorbeeld van Alblasserdam is de inspiratie-agenda waarvoor de burgemeester iedere inwoner heeft uitgenodigd goede ideeën hiervoor aan te dragen. Deze input wordt aangeboden aan politieke partijen om in hun programma’s te verwerken. Op deze manier worden inwoners betrokken bij de agendering. Cranendonck doet mee aan het zgn Citizen Lab, een digitaal platform ván en vóór burgers, dat vergelijkbaar is met de inspiratieagenda van Alblasserdam.

3

Betrek de driehoek burgemeester, griffier, gemeentesecretaris intensief bij het akkoordenproces. Vóór de verkiezingen heeft de raad in Almelo alle personen op de kieslijst uitgenodigd om te vragen of ze mee zouden willen werken aan een raadsprogramma. Meteen na de samenstelling van de raad in 2014, zijn samen met de burgemeester 4 bijeenkomsten georganiseerd over de thema’s die in het akkoord moesten komen. In de laatste bijeenkomst is het raadsprogramma in een raadsvergadering geamendeerd vastgesteld. Externe notulisten hebben de verslagen gemaakt en het akkoord is door de griffier met ambtelijke ondersteuning opgesteld. Het proces was openbaar en de griffier had een belangrijke rol in het gehele proces, van initiatief, tot en met vaststelling, uitvoering en monitoring. Na vaststelling van het raadsprogramma kwam de gemeentesecretaris in beeld voor het proces t.a.v. het uitvoeringsprogramma.

15

4

Wees duidelijk over de competenties en rollen van de informateur en andere betrokkenen, zoals de burgemeester, de griffier en bestuursondersteuners. In Utrechtse Heuvelrug is de burgemeester duidelijk over zijn rol tijdens de raadsvergaderingen; hij is dan in functie bij de raad en niet bij het college.

16 5

Creëer een ontspannen, open en constructieve sfeer tijdens de onderhandelingen. In Leiden is besloten de gesprekken niet op het gemeentehuis te voeren, maar op een externe locatie die los staat van de politieke cultuur en setting. Er is gezorgd voor een goede ondersteuning voor onder andere de logistiek, catering en verslaglegging. Er werd geen onderscheid gemaakt naar omvang van de fracties en de fracties werden al met elkaar verbonden bij de uitwerking van de thema’s die in het akkoord moeten komen. Belangrijk hierbij was om zoveel mogelijk van de standpunten van minderheden mee te nemen in het akkoord en in meerderheidsbesluiten. Vooraf zijn de spelregels met elkaar afgesproken, spelregels die niet politiek maar professioneel ingegeven moeten zijn. Al deze stappen zijn belangrijk voor de samenwerking en het draagvlak niet alleen tijdens de onderhandelingen, maar ook daarna, bij de uitvoering van de akkoorden.

6

Zorg voor een sterke proces- en gespreksleider, die goed kan luisteren, partijen kan verbinden zowel op relatie als op inhoud en die zich niet laat leiden door politieke voorkeuren. De ervaring van Zwijndrecht en andere gemeenten is dat de totstandkoming van een raadsbreed akkoord gebaat is bij een goede procesbegeleider, sturing en een basistekst.

7

Het proces moet niet te lang duren, beperk daarom het raadsprogramma tot de hoofdlijnen. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat het raadsprogramma op een te hoog abstractieniveau zit, waardoor in het uitvoeringsprogramma van het college een andere uitleg of uitwerking komt dan de raad voor ogen had. Door de (kandidaat-)wethouders al vanaf het begin bij de totstandkoming van het raadsprogramma te betrekken kan dit probleem worden voorkomen. Het college kan met de kennis opgedaan tijdens de totstandkoming van het raadsprogramma een goede verbinding maken tussen dit programma en het uitvoeringsprogramma.

In Kaag en Braassem heeft blijkbaar het hoge abstractieniveau er uiteindelijk toe geleid dat het gezamenlijk beleid verschoof naar het denken in termen van oppositie versus coalitie. Er ontstond in de raad verschil van mening over wie verantwoordelijk is voor de hoe-vraag.

8

Neem het raadsprogramma op in de meerjarenbegroting en in de Planning & Control-cyclus. Er wordt hierdoor een duidelijke verbinding gemaakt tussen de in het programma geformuleerde maatschappelijke effecten en het beschikbare geld. In Etten-Leur is in 2013 deze cyclus vereenvoudigd, zodat deze toegankelijker werd voor de raad en de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden). Etten-Leur heeft zijn raadsprogramma op dezelfde wijze opgebouwd als de gemeentelijke begroting, waardoor de relatie met het geld duidelijker kan worden gelegd.

9

Zorg dat er altijd een raadsbesluit wordt genomen over het akkoord dat wordt afgesloten. In Oude IJsselstreek is het akkoord weliswaar in een raadsvergadering ondertekend door de fractievoorzitters, maar er is geen formeel raadsbesluit over genomen. Het ontbreken van dit raadsbesluit maakte het mogelijk het procesakkoord stop te zetten.

10 Het is belangrijk dat alle partijen de noodzaak voor een bestuursakkoord nieuwe stijl inzien en voelen. In Leiden is de raad het proces bewust ingegaan met fracties/personen die dezelfde bestuurscultuur (van rust, continuïteit, open houding, besluitkracht, bereidheid tot samenwerken) dragen. De bestuurskracht en de professionaliteit van de organisatie werden ook vergroot door de politieke cultuur waarin de gemeenteraad en het college elkaar iets gunnen.

17

Tien gemeenten over hun ervaringen met akkoorden nieuwe stijl

Almelo ‘Een raadsbreed programma verbindt raadsleden met elkaar én met de samenleving’ Almelo is een gemeente met ruim 72.000 inwoners en omvat naast de stad Almelo ook de kleine kernen Aadorp en Bornerbroek. De gemeente maakt tevens deel uit van de regio Twente. Het aantal leden in de gemeenteraad bedraagt 35 verdeeld over 14 fracties, waarvan 7 uit lokale en 7 uit landelijke partijen. Het college heeft op dit moment 3 wethouders afkomstig van een politieke partij (CDA als grootste, SP en CU) en 1 partijloze wethouder. In 2013 opperde de gemeenteraad van Almelo het idee om direct na de verkiezingen van 2014 te gaan werken aan een raadsbreed gedragen programma. De nieuwe raad pakte dit op en organiseerde bijeenkomsten en debatten, voorgezeten door de burgemeester en gefaciliteerd door de griffier, over thema’s die in een raadsprogramma zouden moeten komen. Uiteindelijk is een raadsprogramma vastgesteld. Op basis daarvan hebben de coalitiepartijen een uitvoeringsprogramma opgesteld. Bert Hümmels (l), fractievoorzitter van Leefbaar Almelo, Corrie Steenbergen (m), raadsgriffier, en Dörte Jürgensen (r), strategisch raadsadviseur, vertellen over hun ervaringen in Almelo met het tot stand komen van een raadsprogramma voor de periode 2014 – 2018 en over hun lessen en ideeën voor de periode 2018 – 2022.

Aanleiding en aanpak Bert Hümmels was voorstander van een raadsprogramma en heeft in 2013 samen met een ander raadslid, die inmiddels wethouder is, én op voorhand geen voorstander van een raadsprogramma was, een workshop voor de gemeenteraad georganiseerd over de plussen en minnen van een raadsprogramma. Tijdens deze workshop bleek de animo voor deze ontwikkeling groter dan verwacht. Hümmels: ‘Ondanks het feit dat meteen na de verkiezingen van 2014 er toch een politieke partij was die als vanouds de touwtjes in handen wilde nemen, is er een raadsprogramma gekomen met overeenkomsten en verkenningspunten. Nadat dit

19

raadsprogramma is vastgesteld met een raadsbesluit heeft het college een uitvoeringsprogramma getiteld Voortvarend te werk gemaakt.’

20

Steenbergen licht toe: ‘Het proces om te komen tot een raadsprogramma was een initiatief van de zittende raad in 2013. De raad heeft vóór de verkiezingen alle personen op de kieslijst uitgenodigd (potentiële raadsleden) om te vragen of ze mee zouden willen werken aan een raadsprogramma. Meteen na de samenstelling van de raad in 2014, zijn 4 bijeenkomsten georganiseerd. Deze bijeenkomsten vonden plaats op 4 opeenvolgende dinsdagavonden en werden voorgezeten door de burgemeester. Tijdens de eerste bijeenkomst mocht iedere fractie benoemen en onderbouwen welke 5 thema’s uit hun verkiezingsprogramma zij in het raadsprogramma zouden willen opnemen. In de vorm van debatten is daarover gesproken. Dat werkte verbindend en zorgde ervoor dat raadsleden elkaar leerden kennen op de inhoud. In de 4e en laatste bijeenkomst is het raadsprogramma in een raadsvergadering geamendeerd vastgesteld. Externe notulisten hebben de verslagen gemaakt en het raadsprogramma is door de griffier met ambtelijke ondersteuning opgesteld.” Het raadsprogramma sluit aan bij de beleving en begrippen die de raadsleden hanteren voor de vraagstelling uit de samenleving, zoals in verkiezingsprogramma’s verwoord. Het proces was openbaar en de griffier had een belangrijke rol in het gehele proces, van initiatief, tot en met vaststelling, uitvoering en monitoring.

Na vaststelling van het raadsprogramma kwam de gemeentesecretaris in beeld voor het proces dat zou uitmonden in het uitvoeringsprogramma van het college. Het uitvoeringsprogramma Voortvarend te werk is in 2014 gemaakt door de fracties van CDA, D66, PvdA en SP, een coalitie met de kleinst mogelijke meerderheid (18 zetels). Betrekken samenleving Steenbergen: ‘Een mooi neveneffect van het werken aan en met een raadsprogramma is dat dit heel goed past bij het werk van een raadslid; door de verbindende werking van het samenspel kon de raad in de nieuwe samenstelling meteen aan de slag en in debat over inhoudelijke zaken en over wat de raad verbindt met de Almelose samenleving. Een goede voorbereiding is gericht op de rol van de raad voor de samenleving en is bepalend voor de behandeling van onderwerpen door de raad.’ Om de samenleving te betrekken bij de uitvoering van het raads- en uitvoeringsprogramma beschikt het gemeentebestuur over meerdere mogelijkheden. Burgers kunnen onder andere politieke beraden (voorportaal van raadsvergaderingen) en/of raadsvergaderingen bijwonen en deze volgen via digitale stukken en web-uitzendingen. Burgers kunnen ook een politiek beraad aanvragen. Inwoners worden nadrukkelijk en gericht uitgenodigd (bijvoorbeeld via FaceBook) om mee te denken en praten.

De raadsleden bezoeken scholen (ook basisscholen), debatwedstrijden, democratiespelen en geven gastlessen op scholen. Naast het organiseren van meerdere stadsbezoeken per jaar kent Almelo sinds 2017 ook een Jongerenraad.

Stadhuis Almelo

‘

Raadsprogramma als bindmiddel Na de verkiezingscampagne waarin de verschillen tussen de politieke partijen en lijsten voorop staan om de kiezersgunst te veroveren, biedt het samenwerken aan het Raadsprogramma in de raad de zojuist gekozen raadsleden de gelegenheid om met elkaar in debat te gaan op wat je verbindt met de stad of gemeente. Met de vijf belangrijkste punten uit jouw verkiezingsprogramma voer je met collega’s het debat om elkaar te vinden en overtuigen op de inhoudelijke thema’s die ertoe doen voor de samenleving, zo concreet mogelijk te formuleren en vast te leggen in het Raadsprogramma voor de komende 4 jaar. Zo leer je elkaar kennen op de inhoud waarvoor je in de raad bent gegaan en ontstaat het Raadsprogramma als verkiezingsprogramma extract. [Corrie Steenbergen]

’

Almelo

Een blik in de toekomst In 2017 heeft de raad weer een workshop georganiseerd over het raadsprogramma, waarin werd teruggekeken en vooruitgekeken. Tijdens deze workshop gaven veel mensen aan op dezelfde manier te willen doorgaan. Een open houding, durven experimenteren, het hoog leggen van de lat, luisterend vermogen en intensief contact met de samenleving zijn daarbij voor de raad van groot belang, aldus Steenbergen. 22 Hümmels: ‘Om een raadsprogramma goed op orde te hebben, kunnen de voorbereidingen niet vroeg genoeg beginnen. Zodra de verkiezingsprogramma’s bekend zijn, kunnen er al verbindingen worden gelegd en daarmee overeenkomsten en verschillen worden benoemd. De zittende raad zou daartoe de opdracht moeten geven.’ Steenbergen: ‘Er is nu rekening gehouden met de mogelijkheden tot het ontwikkelen van een raadsprogramma of een strategische agenda en het mogelijk werken met een informateur en formateur. De daadwerkelijke invulling is aan de nieuwe raadsleden. Ook is op 23 maart 2018, direct na de verkiezingen, een duidingsdebat gepland.’

Drie lessen 1

2 3

Meer concrete zaken opnemen in het raadsprogramma waardoor het college duidelijkere opdrachten krijgt. Vage onderdelen van het raadsprogramma krijgen in het uitvoeringsprogramma nogal eens een andere uitleg of uitwerking dan de raad voor ogen had. Als de watvraag op een hoog abstractieniveau zit, kan discussie ontstaan over wie verantwoordelijke is voor de wat en wie voor de hoe-vraag. Kritischer periodiek evalueren van de nieuwe aanpak. Het opnemen van het raadsprogramma in de meerjarenbegroting en in de Planning & Control-cyclus; daarmee verbind je het raadsprogramma met de te bereiken maatschappelijke effecten en financiële middelen; ook zou de verbinding tussen raadsprogramma en uitvoeringsprogramma op elk onderwerp expliciet(er) moeten worden gemaakt.

Etten-Leur ‘Ambtenaren gericht getraind op samenwerken’ Etten-Leur is een gemeente in Noord-Brabant met ruim 43.000 inwoners en bestaat uit 13 wijken. In de gemeenteraad zijn 27 raadszetels verdeeld over 8 fracties, waarbij de fracties van het CDA en van de lokale partij Algemeen Plaatselijk Belang (APB) met 6 zetels de grootste zijn. Naast het APB zijn er nog drie lokale partijen vertegenwoordigd in de raad: Ons Etten-Leur, Leefbaar Etten-Leur en fractie De Regt. De overige 4 partijen zijn de traditionele partijen CDA, D66, VVD en PvdA. Het tot stand brengen van slimme verbanden tussen diverse partners is een speerpunt voor de gemeenteraad van Etten-Leur. Het raadsprogramma biedt dan ook ruimte voor de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden) om initiatieven te nemen waarin de gemeente kan en in veel gevallen zal participeren. Wim Voeten (l), raadsgriffier en Saskia de Smet (r), adviseur Bestuur en Directie, geven een interessante kijk in de ontwikkeling van het raadsprogramma waar Etten-Leur voor het eerst in 2003 mee begon te experimenteren.

Intensieve samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie Voeten: ‘Etten-Leur begon in 2002, het jaar van de introductie van het dualisme, te experimenteren met een programmabegroting, waarbij intensief werd samengewerkt tussen raad, college en ambtelijke organisatie.’ Met het raadsprogramma zou er meer duidelijkheid komen over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de raad tegenover die van het college en daarmee een constructieve(r) samenwerking tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Voeten: ‘Om een duidelijke relatie met het geld te leggen is de structuur van de gemeentelijke begroting leidend geweest voor het raadsprogramma 2014-2018 Actief en Betrokken in een Veranderende Samenleving.’ Dit raadsprogramma bestaat

23

uit een programma op hoofdlijnen en een bijlage, waarin deze hoofdlijnen verder worden geconcretiseerd. De Raad heeft het college opdracht gegeven het raadsprogramma verder uit te werken in een collegewerkplan. Voeten: ‘In de toekomst wil Etten-Leur het collegewerkplan uitbouwen naar een samenlevingsagenda, die gezamenlijk door de gemeente en de vijf O’s wordt ingevuld.’ 24

Voeten en De Smet wijzen ook op de vereenvoudiging van de Planning & Controlcyclus in 2013, zodat deze toegankelijker werd voor de raad en ook de ontmoetingen met de vijf O’s hierin konden worden verwerkt. De Smet: ‘Naast het raadsprogramma moet de gemeenteraad ook een integraal beleidskader vaststellen, waarin wordt aangegeven hoe gedurende de raadsperiode het nieuwe beleid uit het raadsprogramma gecombineerd met het bestaande beleid bijdraagt aan de hoofdlijnen die geschetst zijn in de toekomstvisie 2020 Etten-Leur doet het gewoon.’ De visie geeft richting aan de ambities van Etten-Leur voor de komende jaren en vormt de stip op de horizon die als leidraad dient voor de keuzes die de komende jaren moeten worden gemaakt als het gaat om onder meer dienstverlening, samenwerking en duurzame ontwikkeling. De Smet: ‘De ambtenaren zijn gericht getraind op samenwerking met de samenleving. Zij moesten leren minder vanachter hun bureau beleidsnota’s te schrijven, maar meer op zoek te gaan naar samenwerking met de vijf O’s.’ Relatie met de samenleving Voeten en De Smet benadrukken dat de vijf O’s (Onze inwoners, Ondernemers, Onderwijs, maatschappelijke Organisaties en andere Overheden) ieder vanuit hun eigen rol en taak worden ingezet om de samenwerking te versterken.

Zo is het concept-raadsprogramma in een bijeenkomst besproken met de vijf O’s, waarna het beleidskader en het collegewerkplan zijn opgesteld. Het concept-raadsprogramma werd zelfs besproken met middelbare scholieren op een speciaal hiervoor georganiseerde middag. Naar aanleiding van deze middag heeft de gemeenteraad besloten structureel twee keer per jaar een open gesprek met jongeren/scholieren te organiseren. Een speciale raadswerkgroep Jeugd en Politiek gaat dan met scholieren in gesprek over specifieke thema’s, zoals bijvoorbeeld de bestrijding van winkelleegstand. De gemeente investeert ook op andere manieren in de relatie met haar inwoners. Voeten: ‘We kennen bewonersavonden die door de wijkmanagers worden georganiseerd. En tweemaal per jaar hebben we zogenoemde bijsturingsmomenten met de vijf O’s. Dan peilt de gemeente of zij nog goed op koers ligt, wat de vijf O’s vinden van de samenwerking en wordt er een blik in de toekomst geworpen. Verder beschikt Etten-Leur over een vergadersysteem met een cyclus van 6 weken, waarbij de raad op 3 maandagavonden vergadert en op de andere 3 maandagavonden op bezoek gaat bij een van de vijf O’s. Dit bezoek is een open dialoog en voorafgaand hieraan wordt gevraagd waar de te bezoeken partij over wil spreken.’

Moeierboom en Oude Raadhuis Etten-Leur

‘

De samenleving organiseert zich steeds meer horizontaal en in flexibele netwerken. Als gemeente wil je aansluiten bij de samenleving en denken vanuit mogelijkheden en behoeften van inwoners, ondernemers, onderwijsinstellingen en maatschappelijke organisaties. Daarvoor is het nodig dat gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie werken op basis van overheidsparticipatie. De gemeenteraad bepaalt dan samen met alle partners wat de komende vier jaar moet worden bereikt. Het college en de ambtelijke organisatie werken dit vervolgens samen met die partners uit. Niet tegenover elkaar, maar naast elkaar bundelen we de krachten. Samen maken we [Wim Voeten] Etten-Leur.

’

Etten-Leur

Het succes van het raadsprogramma Voeten: ‘Voor mij is het zo min mogelijk denken in termen van oppositie/coalitie, een van de succesfactoren. De fracties hebben namelijk in het raadsprogramma gezamenlijk bepaald welke maatschappelijke effecten gerealiseerd moeten worden. Over de enkele politiek gevoelige onderwerpen waar geen eenduidige koers over kan worden bepaald, wordt in wisselende meerderheden beslist. 26 Het succes wordt verder verklaard door de samenhang tussen het raads- en collegeprogramma waardoor transparantie en tijdige communicatie tussen raad en college over de uitvoering van het beleid goed mogelijk is.’ De Smet: ‘De bewuste en gerichte investering in de ontwikkeling van de organisatie en in de relatie tussen de gemeente en haar inwoners.’

Drie lessen 1

2

3

*

Niet alle groepen in de samenleving zijn op dezelfde manier te bereiken: maatschappelijke organisaties en ondernemers zijn over het algemeen heel goed te bereiken. Voor het contact met inwoners en particulieren moet meer inspanning worden geleverd. Je moet hun taal spreken en met hen in gesprek gaan over onderwerpen die hen bezighoudt, over hun straat, buurt of school. Inventariseer ruim voor de gemeenteraadsverkiezingen welke zaken belangrijk zijn voor de verschillende groepen in de samenleving. Daardoor kunnen het raadsprogramma en het collegeprogramma al heel snel na de verkiezingen gereed zijn. De leden van de gemeenteraad zouden nog meer in gesprek met de samenleving moeten willen gaan; de productie van stukken en de frequentie van de vergaderingen moeten dus omlaag. De introductie van een raadskalender zou meer ruimte kunnen bieden voor het gesprek met de samenleving in plaats van alleen maar voor vergaderen. De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde medio 2016 hierover in zijn advies 15,9. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie het volgende: Maak afspraken over samenwerking tussen en binnen fracties. Door goede afspraken te maken kunnen de beraadslaging en besluitvorming in de gemeenteraad effectiever plaatsvinden, waardoor meer ruimte ontstaat voor interactie met burgers.

Raadsleden hoeven dus niet méér tijd te krijgen, maar kunnen hun tijdbesteding aan het raadswerk anders indelen. Waardoor ongeveer 50% van de tijd aan besluitvorming en beraadslaging kan worden besteed, en 50% van de beschikbare tijd aan interactie met de lokale samenleving.*

www.raadopenbaarbestuur.nl

Kaag en Braassem ‘Overeenkomsten in partijprogramma's bepalen gezamenlijke koers’ De Zuid-Hollandse gemeente Kaag en Braassem bestaat sinds 1 januari 2009 en is ontstaan uit een fusie tussen de gemeenten Alkemade en Jacobswoude. De gemeente bestaat uit 11 kernen en telt ruim 25.000 inwoners. De 21 raadszetels zijn verdeeld over 3 lokale partijen en 3 traditionele partijen. De lokale partij PRO Kaag en Braassem is met 7 zetels de grootste fractie. De huidige wethouders zijn afkomstig van PRO Kaag en Braassem, VVD, CDA en D66. Rond 2014 kwamen er grote uitdagingen af op de gemeente Kaag en Braassem. Om die uitdagingen het hoofd te kunnen bieden was volgens vele betrokkenen een breed politiek en maatschappelijk draagvlak voor oplossingsrichtingen gewenst. Daarom heeft de gemeenteraad na de verkiezingen in 2014 gewerkt aan een raadsbreed akkoord. Dat was eigenlijk vrij eenvoudig omdat er maar een paar onderwerpen waren waarover de meningen wezenlijk verschilden, maar bij de concretisering van het akkoord ontstond wrijving tussen het college en de raad.

Petra van der Wereld (r), fractievoorzitter van Samen voor Kaag en Braassem, Floris Schoonderwoerd (m), wethouder namens PRO Kaag en Braassem, en Karin van der Pas (l), griffier sinds 1,5 jaar, vertellen over hun ervaringen met het raadsbreed akkoord Anders Denken, Anders Doen en over de lessen die zij daaruit trekken voor een volgende raadsperiode.

Aanleiding Er waren in 2014 meerdere redenen om te kiezen voor een raadsbreed gedragen akkoord en verbinding met burgers te zoeken. Schoonderwoerd: ‘Decentralisaties op het sociaal domein riepen de vraag op wat de gemeenschap op dit gebied zelf kan doen en waar ondersteuning van de lokale overheid gewenst is. Meer in het algemeen is het van belang dat burgers zich eigenaar voelen van de lokale overheid en dat zij hun betrokkenheid bij de politiek vergroten: veel burgers zijn bereid de

27

28

handen uit de mouwen te steken, maar hebben niets met de traditionele politiek. Dat is niet verwonderlijk want gewoonlijk schuiven de dag na de verkiezingen de beoogde coalitiepartijen de overige partijen opzij en maken een in beton gegoten coalitieakkoord op basis van politieke verschillen. Veel burgers zitten daar niet op te wachten: zij voelen meer voor coalitieakkoorden die worden opgesteld op basis van overeenkomsten tussen partijen en een richtinggevende koers aangeven op basis van de wensen van àlle partijen.’ Aanpak Het akkoord Anders Denken, Anders Doen is raadsbreed tot stand gekomen. In het akkoord is op hoofdlijnen aangegeven wat de partijen willen bereiken. Over de hoe-vraag wil de gemeenteraad met inwoners, maatschappelijke organisaties, dorps- en wijkraden, bedrijven, verenigingen en andere groepen in de samenleving het gesprek aan gaan. Schoonderwoerd: ‘In deze nieuwe manier van besluitvorming gaat de raad dus uit van invloed aan de voorkant, in plaats van inspraak aan de achterkant. De raad zet hiertoe het instrument van burgerparticipatie in.’ De verbinding tijdens de totstandkoming van het akkoord werd gezocht op overeenkomsten, die uit de verkiezingsprogramma’s bleken. Over de enkele politiek gevoelige onderwerpen waar geen eenduidige koers over kon worden bepaald, is afgesproken dat daarover in wisselende meerderheden zou worden beslist.

Schoonderwoerd: ‘Bij de opstelling van het raadsbreed akkoord hoefde niemand iets anders te zeggen dan hij of zij beloofd had in zijn of haar verkiezingsprogramma.’ Van der Wereld plaatst hierbij als kanttekening: ‘Er is een grote overlap tussen de verschillende verkiezingsprogramma’s. Dat maakt het mogelijk om overeenkomsten te vinden. In het raadsakkoord zijn die overeenkomsten benoemd, maar vaak in vrij algemene bewoordingen, waardoor het college veel ruimte heeft en de gemeenteraad soms de regie lijkt te verliezen.’ De samenleving betrekken Van der Wereld: ‘Wil de gemeenteraad echt zijn taak als volksvertegenwoordiger kunnen vervullen, dan moet dat werk beter worden gefaciliteerd en beloond. Als volksvertegenwoordiger, raadslid, heb je vooral tijd nodig om bij en met inwoners in gesprek te gaan over toekomstige beslissingen. Wethouders besturen en geven, ondersteund door ambtenaren, uitvoering aan de genomen besluiten. Raadsleden doen dit in hun vrije tijd meestal naast een fulltime/parttime baan. De vergoeding voor raadsleden is zodanig samengesteld dat als je in een grote stad raadslid bent er een aardig inkomen tegenover staat en je minder kan gaan werken of zelfs kunt stoppen met je reguliere baan. In een kleine gemeente is dat niet mogelijk omdat de vergoeding – voor hetzelfde werk – veel lager is. Deze is gebaseerd op inwonersaantallen.

Daar moet de VNG mee aan de slag, zeker met de verschuiving van taken van de Rijksoverheid naar de gemeente.’

Glas vanaf bootje in Kaag en Braassem

‘

Met het raadsakkoord en meepraten aan de voorkant hebben we de kennis en kunde van onze inwoners binnengehaald. Wat achterblijft is de blijvende betrokkenheid van inwoners bij het politieke proces in het algemeen. Mensen praten mee over projecten in hun eigen buurt, maar de raadsvergaderingen worden niet beter bezocht. Het nieuwe systeem sluit dus niet aan op het oude systeem van gemeenteraad met raadsvergaderingen. Dat wil mijn partij veranderen, dus nu bezinnen we ons op een andere invulling van de gemeenteraad. Denk aan een informatiemarkt in plaats van een raadsvergadering. Dat is laagdrempeliger voor bezoekers en ook makkelijker inspreken dan achter een microfoon in een raadsvergadering waar alle [Floris Schoonderwoerd] ogen op je gericht zijn.

’

Kaag en Braassem

Het werken met een raadsbreed akkoord vraagt ook iets van de ambtenaren. Van der Wereld: ‘De functieprofielen van ambtenaren zijn veranderd: zij zijn nu meer procesbegeleiders dan opstellers van beleidsnota’s; zij moeten de buitenwereld prikkelen om de samenlevingsagenda in te vullen en uit te voeren; zij moeten verbinden, samenbrengen en op locatie gaan.’ 30

Schoonderwoerd: ‘De nieuwe aanpak werd geholpen door het aantreden van veel nieuwe raadsleden en partijen die de buitenwereld bij het bestuur en de politiek wilden betrekken en het lef hadden om de nieuwe aanpak toe te passen, met alle voors en tegens en valkuilen. De centrale boodschap is: begin met het in kaart brengen wat de gemeenschap wenst en nodig heeft, neem je inwoners serieus en maak meer gebruik van de kennis, kracht en energie in de dorpen/wijken. Denk vanuit overeenkomsten en niet vanuit verschillen en straal een uitnodigende houding uit naar de samenleving.’ Schoonderwoerd merkt op dat volgens hem het de gemeente goed lukt om de samenleving te betrekken bij de beleidsvorming, maar onvoldoende bij de besluitvorming: ‘De meeste burgers raken alleen geïnteresseerd in het politieke systeem als het gaat om concrete thema’s die hen direct raken. Het werken met een raadsbreed programma brengt dáár helaas geen verandering in.’

Drie lessen 1

2

3

Er was vrees bij de fracties om zich al aan de voorkant te committeren aan een koers, terwijl nog niet bekend is of je in het college komt. Deze vrees kan weggenomen worden door over politiek gevoelige onderwerpen procesmatige afspraken te maken. Onduidelijkheid over rollen moet worden voorkomen. De raad en het college zijn elkaar onderweg een beetje kwijtgeraakt als gevolg van onduidelijkheid over rollen. De raad is er in principe vooral voor vertegenwoordiging, controle en sturing en niet zozeer voor de beantwoording van de hoe-vraag, dat is vooral aan het college. Geleidelijk aan is in de raad een verschuiving opgetreden van gezamenlijk beleid naar het denken in termen van oppositie versus coalitie. Deze verschuiving was waarschijnlijk het gevolg van de nadere invulling van het raadsbreed akkoord, dat op strategisch niveau was geformuleerd. Op strategisch niveau is het vaak betrekkelijk eenvoudig om overeenstemming te bereiken, maar wanneer zaken concreter worden kunnen meningsverschillen ontstaan. Aansluiting van het raadsakkoord op de Planning & Control-cyclus – die er nu niet was – kan hier behulpzaam zijn, evenals een periodieke evaluatie van het werken met het raadsakkoord.

Leiden ‘Als eerste klaar met de formatie’ De gemeente Leiden telt ongeveer 124.000 inwoners. Leiden is een universiteitsstad met een grote historische binnenstad, een hoogopgeleide bevolking en florerend Bio Science Park. In de gemeenteraad zitten 39 leden uit 9 fracties, waaronder één lokale partij (Leefbaar Leiden, 2 zetels). D66 is de grootste fractie en vormt samen met de SP, VVD en PvdA het college. Bij de raadsverkiezingen van 2010 groeide D66 spectaculair van 2 naar 10 zetels. D66-lijsttrekker Paul van Meenen greep deze machtspositie aan om een radicale verandering in de bestuursstijl te bewerkstelligen. Hij wilde meer ruimte creëren voor constructief debat in de raad, met een heel kort collegeakkoord (twee A4’tjes) en met verbetering van de samenwerking binnen het college, tussen college en raad en tussen stadsbestuur en stad. Frank de Wit en Pieter van der Straaten zijn vanaf het eerste uur betrokken bij de veranderingen in de bestuursstijl van Leiden. Frank de Wit (l) werd in 2010 namens D66 wethouder en heeft na de verkiezingen van 2014 de rol van informateur en formateur vervuld. Vervolgens is hij weer wethouder geworden tot 2016 toen hij bestuursvoorzitter werd in het Voortgezet Onderwijs. Pieter van der Straaten (r) is nu 9 jaar werkzaam bij de gemeente Leiden, waarvan de laatste drie jaar als strateeg.

Daarvoor heeft hij als beleidsadviseur gewerkt bij een ministerie en een Tweede Kamerfractie.

Veranderde bestuursstijl: krachtig bestuur Tot 2010 stond Leiden bekend als een bestuurlijke probleemgemeente, met gespannen verhoudingen tussen oppositie en coalitie, dichtgetimmerde collegeakkoorden en veel vallende wethouders. Mede dankzij de verandering van bestuursstijl slaagde het nieuwe college erin om krachtig de raadsperiode te voltooien zonder vallende wethouders. In Leiden was dat al meer dan 20 jaar niet voorgekomen. Bij de raadsverkiezingen van 2014 groeide D66 verder, van 10 naar 12 zetels en wilde voortbouwen op de weg die in 2010 was ingeslagen met de veranderde bestuursstijl.

31

32

Totstandkoming nieuw bestuurs- en collegeakkoord: ver doorgevoerde samenwerking De Wit: ‘Bij de totstandkoming van het collegeakkoord uit 2010 waren geen ambtenaren betrokken, alleen de griffier. De spelregels voor de nieuwe bestuursstijl werden opgenomen in een bestuursakkoord, dat door alle raadsfracties werd ondertekend. Dit bestuursakkoord bevatte een set van afspraken hoe met elkaar om te gaan. Na vaststelling van het collegeakkoord kreeg D66 twee wethoudersposten, die werden vervuld door partijleden die niet besmet waren met de oude politieke cultuur.’ De totstandkoming van het bestuurs- en collegeakkoord 2014-2018 werd ondersteund door 3 personen: Frank de Wit als informateur en begeleider van de besprekingen, griffier Noor van der Vlist voor praktische ondersteuning en Pieter van der Straaten als penvoerder en verbinder met de ambtelijke organisatie. Het onderhandelingsproces bestond uit 2 fasen: een informatiefase en een formatiefase met onderhandelingen over een collegeakkoord.

Informatiefase Van der Straaten: ‘In deze fase werd naast het verkennen van mogelijke coalitieverbanden en van onderwerpen die het collegeakkoord zou moeten bevatten ook een nieuw bestuursakkoord opgesteld dat draagvlak zou hebben bij alle raadsfracties.’ Ter voorbereiding op de informatiegesprekken kregen alle fracties op de vrijdag na de verkiezingen een vragenlijst toegestuurd met vragen over onder meer inhoud en proces, samenwerking, blokkades in partijpolitieke programma’s en over de wenselijkheid van een nieuw bestuursakkoord. In de week na de verkiezingen heeft de informateur alle fractievoorzitters afzonderlijk ontvangen, met hun secondant, voor een gesprek over de vragenlijst. Dit gebeurde niet in het stadhuis, maar op een externe locatie weg van de politieke cultuur en los van de politieke setting. In deze gesprekken is geen onderscheid gemaakt naar omvang van de fracties, alle fracties zijn op dezelfde manier bevraagd. De vragenronde leverde 8 thema’s op die in het collegeakkoord zouden passen, die richting aan de ambtelijke organisatie moesten geven en waarvoor samenwerking moest worden gezocht. Ook bleek dat er behoefte was aan onderscheid tussen harde afspraken en punten die het nieuwe college verder zou moeten uitwerken. Het collegeakkoord moest vooral einddoelen en richtingen bevatten, en zich zo min mogelijk uitspraken over de hoe-vraag.

De Wit: ‘Tijdens de informatiegesprekken bleek dat er ook veel enthousiasme was om de verandering in bestuursstijl in de gemeenteraad voort te zetten. De uitgangspunten daarvoor zijn net als in 2010 in een bestuursakkoord vastgelegd, waarmee alle raadsfracties hebben ingestemd.’ Formatiefase met onderhandelingen over een collegeakkoord Van der Straaten: ‘In de formatiefase kregen de onderhandelaars van de coalitiepartijen (D66, VVD, PvdA en SP) de opdracht om in tweetallen voor telkens twee thema’s te bespreken wat het gezamenlijke verhaal van deze vier coalitiepartijen

Catharinabrug in Leiden

‘ ‘

Het mooiste compliment dat ik na de collegeonderhandelingen heb gekregen, kwam van een van de onderhandelaars: ‘Je hebt alles opgeschreven zoals ik het eigenlijk had willen zeggen.’ Doordat ik van begin tot eind bij alle inhoudelijke besprekingen heb gezeten, kon ik snel de bedoeling van alle afspraken in de juiste woorden vatten. Dat lukt alleen als er vertrouwen is tussen onderhandelaars en ambtelijke ondersteuning, en als je je inhoudelijk goed hebt voorbereid. [Pieter van der Straaten]

’

Als inwoner van Leiden vond ik het treurig dat er voor 2010 nauwelijks besluiten werden genomen door het openbaar bestuur. Ik herkende de politieke onderwerpen en thema’s ook niet. Bestuurskracht vraagt om bestuurders die het publiek belang willen dienen. Die niet als een klein kind lopen te drammen over hun politieke kleur of hun eigen agenda. Op lange termijn profiteert iedereen -ook politiek- van een goed openbaar bestuur. Ik ben ervanuit gegaan dat een veel grotere taart met meer besluiten – ook al moet je die taart verdelen – leidt tot grotere stukken taart voor alle partijen. [Frank de Wit]

Leiden

34

zou kunnen zijn. Het ging om thema’s als kennisstad, ondernemende stad, duurzame stad en sociale stad. Vooraf waren tweetallen bedacht aan wie de acht thema’s werden toebedeeld. Alle onderhandelaars moesten andere onderwerpen dan hun eigen specialisme bespreken en de uitkomsten van deze tweegesprekken werden direct aansluitend in de hele groep uitgewisseld. Deze aanpak bevorderde niet alleen de gezamenlijkheid maar zette ook de toon voor de inhoud van het collegeakkoord. Alle afspraken uit het collegeakkoord zijn binnen 2 weken gedurende 4 onderhandelingssessies afgerond. Net als in de informatiefase zijn de gesprekken niet op het gemeentehuis gevoerd.’ De Wit: ‘Voordat de onderhandelaars naar buiten gingen met het collegeakkoord, is de burgemeester geïnformeerd over het verloop van de formatie en de inhoud van het akkoord.’ Met dit onderhandelingsproces was Leiden als eerste gemeente in Nederland klaar met de formatie en met het bestuurs- en collegeakkoord dat breed werd gedragen. Dit brede draagvlak blijkt bijvoorbeeld uit het compliment van de fractievoorzitter van de grootste oppositiepartij bij de behandeling van de perspectievennota in juli 2017. Hij constateerde dat het collegeakkoord volledig was uitgevoerd, en dat ook zijn fractie daar heel blij mee was.

Hij waardeerde het dat de samenwerkingsgerichte bestuursstijl de oppositiefracties ook veel invloed gaf op de uitvoering van het collegeakkoord. De burgemeester merkte bovendien op dat sinds 2010 geen enkele wethouder onvrijwillig is vertrokken – een Leids unicum.

Drie lessen 1

2

3

Het formatie- en akkoordenproces mag niet afhankelijk zijn van personen. Benoem de burgemeester niet als informateur, want het proces is een politiek proces. Laat de burgemeester wel samen met de gemeentesecretaris en de griffier de voorbereidingen voor dit proces goed organiseren. Vraag je voorafgaand aan het proces goed af wat hiervoor nodig is en wees het met elkaar eens over welke spelregels moeten gelden. De spelregels moeten professioneel zijn en niet politiek gekleurd. Na de verkiezingen nemen de fracties het stokje over, waarbij professionaliteit i.p.v. politieke kleur leidend moet zijn. Het proces moet niet te lang duren, dus probeer niet alle punten gedetailleerd uit te werken. Een gedetailleerde uitwerking doet geen recht aan het karakter van het bestuursakkoord. Het is belangrijk dat de bestuurskracht op orde is, zodat er besluiten genomen kunnen worden. Daarom bewust het proces ingaan met fracties/mensen die dezelfde bestuurscultuur (van rust, continuïteit, open, besluitkracht, samenwerken) dragen. De politieke cultuur van elkaar iets gunnen in de gemeenteraad en in het college vergroot de bestuurskracht en de professionaliteit van de organisatie.