Tkn Adviesrapport GR Streekarchivariaat

Advies betreffende mogelijke organisatievormen

Datum:

28 januari 2022

Steller:

Daan Hertogs

Versie:

1.1

Inhoudsopgave 1. Inleiding

→ 3

1.1 Uw vraag 1.2 Leeswijzer

→ 3 → 3

2. Samenvatting

→ 4

3. De huidige Gemeenschappelijke regeling → 5 3.1 De regeling uit 2007 3.2 Knelpunten van de huidige regeling 4. Mogelijke organisatievormen 4.1 Omgeving 4.2 Stichting 4.3 Gemeenschappelijke regeling 4.4 Dienstverleningsovereenkomst (dvo)

→ 5 → 5 → 8 → 8 → 8 → 9 → 10

5. Enkele observaties

→ 11

6. Advies

→ 14

6.1 Stichting 6.2 Dienstverleningsovereenkomst 6.3 Gemeenschappelijke regeling 6.4 Een robuuste organisatie

www.kbenp.nl

→ 14 → 14 → 15 → 16

2

1

Inleiding

1.1

Uw vraag

Het Streekarchivariaat Noordwest-Veluwe (SNWV) is op dit moment een Gemeenschappelijke regeling (GR) zonder rechtspersoonlijkheid via de ‘centrum-gemeente’-constructie. Mede gebaseerd op de aanbevelingen van het KBenP-rapport uit 2018 over de formatiebehoefte binnen het SNWV is door de Archiefcommissie gevraagd om de bestaande GR tegen het licht te houden. Daarbij diende tevens gekeken te worden welke rechtsvorm geschikt is voor het SNWV om een slagvaardige, toekomstbestendige archieforganisatie te blijven. De streekarchivaris van het SNWV, de heer R.A.A. Bosch, heeft namens de Archiefcommissie het Adviesbureau KBenP gevraagd om een compact en onafhankelijk onderzoek uit te voeren naar regelingen en rechtsvormen en een advies hierover uit te brengen. 1.2

Leeswijzer

De samenvatting is hoofdstuk 2. In hoofdstuk 3 worden de knelpunten van de bestaande gemeenschappelijke regeling besproken. Daarna komen in hoofdstuk 4 mogelijke opties voor andere organisatievormen aan de orde. Hoofdstuk 5 bevat enkele observaties, die zich gedurende het onderzoek hebben aangediend – zoals de gevolgen van het ontwerp Archiefwet 2021 – en die van invloed kunnen zijn op de keuze voor een organisatievorm. In hoofdstuk 6 staat het advies voor de organisatievorm, die het meest geschikt lijkt voor het SNWV. 3

www.kbenp.nl

2.

Samenvatting

De onderzochte vraag van dit rapport is welke organisatievorm beter geëigend is voor het Streekarchivariaat Noordwest-Veluwe (SNWV) dan de huidige, zijnde een gemeenschappelijk orgaan binnen de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) om toegerust te zijn voor de toekomst. Daarvoor zijn drie opties onderzocht: de stichting, de Wet gemeenschappelijke regeling en de dienstverleningsovereenkomst. Privatiseren van het SNWV middels een stichting lijkt op het eerste gezicht een alternatief voor de huidige organisatievorm, ware het niet dat de archiefwettelijke taken niet op afstand kunnen worden gezet. De gemeentearchivaris en archiefinspecteur moeten dan bij de gemeenten achterblijven. Het voorbeeld van de privatisering door de gemeente Tilburg laat de haken en ogen zien van een dergelijke constructie en samenwerking tussen gemeenten en stichting gaat niet vanzelf. Het advies is – zoals ook eerder door andere partijen is gedaan – deze constructie niet te kiezen. De vernieuwing van de Wgr heeft de mogelijkheid van een bedrijfsvoeringsorganisatie gecreëerd, naast de ‘zware’ variant van een openbaar lichaam en de ‘lichte’ variant van een gemeenschappelijk orgaan. De Wgr biedt voldoende ruimte voor maatwerk en een bedrijfsvoeringsorganisatie is een rechtspersoon is. Met een dergelijke vorm komt er een bestuur met een formele, gezamenlijke verantwoordelijkheid.

De variant bedrijfsvoeringsorganisatie wordt geadviseerd voor het SNWV. Tenslotte is de dienstverleningsovereenkomst onderzocht. In feite komt dat neer op amputatie, dan wel opheffing van het SNWV. Ook in een dergelijk contract kunnen de archiefwettelijke taken niet overgedragen worden. Het archiefbeheer van de gemeente komt op afstand te staan en dat in een tijd waarin het absoluut noodzakelijk is dat enerzijds de bedrijfsvoering van de gemeenten en anderzijds de archiverings- en adviesfunctie van het SNWV naar elkaar toegegroeid zijn. Een dienstverleningsovereenkomst wordt niet geadviseerd. Een goede organisatievorm alleen zorgt nog niet voor een robuuste organisatie. Daarom zijn enkele ontwikkelingen in het werkgebied en –veld van het SNWV beschreven, zoals de introductie van een nieuwe Archiefwet. Dat heeft geleid tot enkele aanbevelingen over een mogelijke toekomstige inrichting van het SNWV. Zo wordt aanbevolen het eerdere rapport over de formatiebehoefte te bezien in het licht van de gewijzigde omstandigheden, zoals de versnelde overbrenging van veel geraadpleegde archieven, die vanzelfsprekend meer inspanningen van het SNWV vragen. Teven wordt de aanbeveling uit dat rapport herhaald om centralisatie van het SNWV te onderzoeken.

Het in stand houden van vijf archiefzalen, -ruimten en –bewaarplaatsen is weinig efficiënt en staat waarschijnlijk een aantal ontwikkelingen in de weg. Zo is bij centralisatie van archiefruimten en –bewaarplaatsen een dienstverlening als scanning on demand veel efficiënter en effectiever in te regelen.

www.kbenp.nl

4

3.

De huidige Gemeenschappelijke regeling

3.1

De regeling uit 2007

Het streekarchivariaat Noordwest-Veluwe is volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een ‘gemeenschappelijk orgaan’ (art. 8) en daarmee de ‘lichtste’ variant van de wet. De gemeente Elburg fungeert als ‘centrale gemeente’; zo is het budget van het SNWV ondergebracht bij die gemeente. Er is geen bestuur, omdat het streekarchivariaat onderdeel is van de ambtelijke organisatie van de gemeente Elburg. De streekarchivaris en het overige personeel zijn daar in gemeentelijke dienst en hiërarchisch ondergeschikt aan het management van de gemeente. Daarmee is vanzelfsprekend op hen ook de rechtspositieregeling van Elburg van toepassing. De deelnemende gemeenten oefenen invloed uit op de archiefinstelling via de Archiefcommissie. De Archiefcommissie geeft advies aan het college van Elburg. Besluitvorming in de commissie vindt bij meerderheid van stemmen plaats, waarbij het collegelid van Elburg meestemt over adviezen aan het eigen college. Wel is de instemming van de colleges van de andere deelnemende gemeenten (via de Archiefcommissie) nodig voor het vaststellen van de (wijziging van de) begroting. Betreffende een uittreding zijn voorwaarden vastgelegd, die zorgen dat een eventuele uittreding niet tot direct verstorende gevolgen voor het streekarchivariaat leiden.

De Wgr bepaalt, dat voor toetreding van een nieuwe gemeente, de instemming van de gemeenteraad van de desbetreffende gemeente nodig is. 3.2

Knelpunten van de huidige regeling

Geringe invloed van de deelnemers De huidige vorm van de regeling leidt ertoe, dat de deelnemers alleen op de begroting van het streekarchivariaat een directe invloed hebben; de overige taken zijn formeel aan het college van Elburg. Zo hebben de overige leden bij de lockdown van december 2021 geen invloed gehad op de beslissing alle studiezalen te sluiten. Buiten de begroting dienen zaken via overtuiging van het college van Elburg plaats te vinden. Daarmee ontstaat het beeld, dat het archief en het archieftoezicht bij de overige leden ‘op afstand’ staat. Een indirecte betrokkenheid past echter slecht bij een decentrale overheid, die zoals alle gemeenten in Nederland, voor een zeer groot deel afhankelijk is van goed informatiemanagement. Het streekarchivariaat speelt in het opzetten en behouden van een goede informatiehuishouding een belangrijke rol; niet alleen door toezicht en advisering, maar ook door het aanbieden van faciliteiten, zoals het e-Depot. De positie van de streekarchivaris/hoofd streekarchivariaat De streekarchivaris/hoofd van het streekarchivariaat is als ambtenaar ingebed in de hiërarchische structuur van de gemeente Elburg. Daar is hij twee ambtelijke lagen verwijderd van de verantwoordelijke portefeuillehouder van Elburg.

Omdat het streekarchivariaat volgens de Archiefwet 1995 ook een culturele taak uitoefent, dient de Elburgse portefeuillehouder bedrijfsvoering ook die belangen te behartigen. Elke deelnemer heeft de streekarchivaris als gemeentearchivaris aangewezen. In de rol van (onafhankelijk) toezichthouder is de gemeentearchivaris volgens de Archiefwet niet ambtelijkhiërarchisch gebonden, maar direct ondergeschikt aan het college van B&W. In de Archiefwet 1995 is die keuze bewust gemaakt om in vrijheid te kunnen rapporteren over de toestand van de informatiehuishouding van de gemeentelijke organisatie, waarvan de gemeentesecretaris het ambtelijke hoofd is. De streekarchivaris rapporteert daarom rechtstreeks aan het college. Buiten de portefeuillehouder van Elburg kunnen de deelnemende gemeenten hun gemeentearchivaris alleen in de toezichtrol aanspreken en niet als hoofd van het www.kbenp.nl

5

streekarchivariaat. Voeg daarbij, dat het streekarchivariaat steeds nauwer is betrokken bij de digitalisering van de werkprocessen van de gemeenten – men groeit dichter naar de DIV en de bedrijfsvoering toe – en het web van relaties wordt nog ingewikkelder. In de gemeenschappelijke regeling SNWV is sprake van een instructie voor de streekarchivaris, waarmee de colleges van de deelnemende gemeenten dienen in te stemmen. Hoewel dit een instrument zou kunnen zijn om de rol van de streekarchivaris uit te diepen en te verruimen, is de huidige instructie bijna veertig jaar oud en niet meer toegesneden op de huidige tijd. De rechtspositieregeling De medewerkers van het streekarchivariaat zijn ambtenaar van de gemeente Elburg en daarmee is de rechtspositieregeling van die gemeente leidend. In geen enkel generiek gemeentelijk functiehuis kunnen alle in een gemeente gewenste en voorkomende functies soepel worden ondergebracht. Een aantal functies van een archiefinstelling valt in zo’n generiek stelsel vaak in meer of mindere mate buiten het kader, omdat sommige werkzaamheden uniek binnen een gemeente zijn. Het archiefwerk is ook al een tijd geen ‘eenvoudig’ taak meer. In het papieren tijdperk tot de 21e eeuw werd het wel als zodanig beschouwd; het archief was in veel plaatsen een plek om medewerkers te ‘dumpen’.

Papieren archieven worden in de laatste decennia echter door de digitalisering steeds slechter gevormd en de hybride gevormde archieven (papier en digitaal) zijn lastiger te doorgronden en te bewerken. Dit heeft het huidige archiefwerk veel ingewikkelder en moeilijker gemaakt. De vooropleiding van kandidaten dient daarom steeds meer naar het niveau van HBO+/WO te gaan. Dat houdt vanzelf in dat een hogere salariëring aan de orde is, waarvoor het de vraag is of een generiek functiehuis voldoende mogelijkheden biedt. Samenwerking met derden Daar het streekarchivariaat geen rechtspersoon is, kan er geen rechtstreekse samenwerking met externe partijen, zoals musea, onderwijsinstellingen, provinciale projecten, worden aangegaan. Hoewel elke mogelijke samenwerking natuurlijk door de betreffende gemeente(n) dient te worden goedgekeurd, wordt zo’n samenwerking niet met het streekarchivariaat maar met de gemeente Elburg aangegaan. In theorie kan door het streekarchivariaat namens een niet-Elburgese deelnemer een samenwerking met een externe partij worden aangegaan, waarbij de formele vastlegging, inclusief alle juridische aspecten, wel met de gemeente Elburg moet plaatsvinden. Dat maakt het ook voor de externe partij enigszins ondoorzichtig wie nu de gesprekspartner is en hoe er bij een verstoring van de samenwerking geëscaleerd moet worden.

Soms is een rechtstreekse deelname zelfs onmogelijk, zoals bij Erfgoed Gelderland, dat alleen rechtspersonen als lid accepteert. Subsidieaanvragen bij externe fondsen voor digitalisering of publicatie van boeken is regelmatig moeilijk tot onmogelijk. Een streekarchivariaat Door de keuze om in elke deelnemende gemeente een studiezaal te handhaven, wordt de keuze voor een streekarchivariaat afgedwongen. Dat betekent qua dienstverlening een versnippering van de beschikbare formatie, zoals in het in 2018 uitgebracht rapport van KBenP over de formatiebehoefte uitgebreid is beschreven.1 Zo’n versnippering zal mede een reden zijn, dat een streekarchivariaat in de gemeentelijke archiefsector een verdwijnende organisatievorm is: in 2019 waren van de 105 gemeentelijke archiefinstellingen buiten Noordwest-Veluwe slechts 2 andere een streekarchivariaat.2 Het ene bedient 1 gemeente (na 1 2

Esther van Linge, De impact van de ontwikkelingen op de dienstverlening van het SNWV, KBenP 2018 KVAN, Almanak van het Nederlandse archiefwezen, editie 2019/2020

www.kbenp.nl

6

een fusie van de oorspronkelijk deelnemende drie gemeenten); de ander bedient 4 gemeenten. Ze hebben een werkgebied van resp. ruim 45.800 en bijna 95.000 inwoners. Ter vergelijking: het Streekarchivariaat SNWV heeft een werkgebied van ruim 150.000 inwoners.3 Met de grootte van de gemeenten loopt in meer of mindere mate de omvang van het ambtelijke personeel gelijk; het SNWV bedient waarschijnlijk resp. 3 en 1½ keer zoveel ambtenaren als de twee andere streekarchivariaten. Verder draagt de betiteling van de archieforganisatie niet bij aan bekendheid: de term streekarchivariaat – in plaats van archiefdienst, of historisch centrum – zal velen niet duidelijk maken waar de organisatie voor staat.

7

3

https://nl.wikipedia.org/wiki/Lijst_van_Nederlandse_gemeenten#Lijst (geraadpleegd op 14 januari 2022)

www.kbenp.nl

4.

Mogelijke organisatievormen

4.1

Omgeving

Het SNWV is een gemeenschappelijke regeling van vijf gemeenten met Elburg als centrale gemeente. Het werkgebied is ruim 150.000 inwoners. Buiten het eigen werkgebied zijn op archiefgebied diverse ontwikkelingen gaande. Zo willen de gemeenten Epe, Hattem en Heerde dit jaar een nieuwe gemeentearchivaris aanstellen. Men heeft reeds met het SNWV contact opgenomen voor een eventuele rol van het SNWV voor deze gemeenten. Ook met de gemeente Nijkerk is contact over een rol van het SNWV. Met een functionerend e-Depot, dat voor alle gemeenten een noodzaak is geworden en qua ontwikkeling en beheer het nodige van een archiefinstelling vraagt, is het SNWV voor omliggende gemeenten een aantrekkelijke samenwerkingspartner. Het ontwerp van de nieuwe Archiefwet verplicht decentrale overheden tot de aanwijzing van een archivaris. De omliggende gemeenten zullen dus een oplossing moeten vinden voor komende vacatures vanwege vertrekkende medewerkers of als ze nog geen gemeentearchivaris hadden. De te kiezen organisatievorm van het SNWV dient het mogelijk te maken, dat op dergelijke verzoeken ingespeeld kan worden. Tevens dienen de knelpunten, die in hoofdstuk 3 zijn gesignaleerd, zoveel mogelijk te worden opgelost. Opties Voor het onderzoek is aangenomen, dat gezien de in hoofdstuk 3 gesignaleerde knelpunten, een voortzetting van een gemeenschappelijk orgaan (Wgr) niet meer in aanmerking komt.

Voor een nieuwe vorm komt een drietal opties in aanmerking: 1. Een privaatrechtelijke samenwerking in de vorm van een stichting; 2. Een gemeenschappelijke regeling met rechtspersoonlijkheid; 3. Een dienstverleningsovereenkomst met optie 1 of 2. 4.2

Stichting

Rapport Uitbesteding van archiefwettelijke werkzaamheden (2006)4 Dit in opdracht van het Nationaal Archief gemaakte rapport onderzocht of de archiefwettelijke taken en bevoegdheden, die aan (decentrale) overheden zijn opgelegd, binnen de Archiefwet 1995 uitgevoerd kunnen worden door derden. De conclusie was dat er, behalve bij regelgevende bevoegdheden en het houden van toezicht, nauwelijks juridische beletsels zijn om de archiefwettelijke werkzaamheden uit te besteden. Echter, een belangrijk nadeel van privatisering is, dat daartoe een gecompliceerde regeling van alle taken en (regelgevende) bevoegdheden vereist is, hetgeen ´de transparantie van de Archiefwet, vooral wat betreft de toedeling van bevoegdheden, zeker niet ten goede [zou] komen’. De eindconclusie is dat een verzelfstandiging van archiefzorg en archiefbeheer een ‘minder gerede oplossing’ vormt. Een voorbeeld: het Mommerskwartier Tilburg In Nederland komt het verzelfstandigen van het archiefbeheer door een gemeente alleen in Apeldoorn en Tilburg voor. Die in Tilburg is het jongst, uit 2006, en een voorbeeld van wat in het bovenstaande rapport werd gevreesd. Het Regionaal Archief Tilburg was in 2003 eerst gefuseerd met het Textielmuseum. Daarna werd de beleidskeuze gemaakt, dat de gemeente 4

J. Lautenbach & V. van der Vlies, Uitbesteding van archiefwettelijke werkzaamheden, 2006 (Instituut voor Informatierecht, Universiteit van Amsterdam)

www.kbenp.nl

8

Tilburg zich meer zou toeleggen op de typische overheidstaken, waartoe het ‘exploiteren’ van een museum en een archief niet gerekend werd. Daarom werden beide instellingen in 2006 op afstand gezet in de stichting Mommerskwartier. De wettelijke taken van de archiefzorg bleven bij de gemeente achter, hetgeen betekende dat de gemeentearchivaris niet naar de stichting overging. Al het overige personeel trad in dienst van de stichting.5 Er werd afgesproken, dat voor de opbouw van een weerstandvermogen in de eerste vijf jaar eventuele exploitatieoverschotten ten gunste van de stichting bleven en eventuele exploitatietekorten van de stichting tot een maximumbedrag van 500.000 euro ten laste kwamen van de gemeente Tilburg. In 2013 werden ontstane knelpunten onderzocht, waaronder de onduidelijkheden over de wettelijke verantwoordelijkheid van de gemeentearchivaris voor het archiefbeheer, dat feitelijk door de stichting werd uitgevoerd. Er werd een onvoldoende geformaliseerde overlegstructuur en een onduidelijke verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen gemeentearchivaris en de stichting geconstateerd. Wat in 2013 ook speelde, was dat door de gemeente Tilburg in de loop der jaren diverse dienstverleningsovereenkomsten met omliggende gemeenten waren afgesloten, die door de stichting werden uitgevoerd.

Alle aflopende dienstverleningsovereenkomsten met de regiogemeenten zouden voortaan door regelingen vervangen gaan worden. De gemeente Tilburg diende vervolgens wel een overkoepelende overeenkomst met de stichting te sluiten om de taken uit de dienstverleningsovereenkomsten te laten uitvoeren. Omdat de term ‘subsidie’ niet meer passend gevonden werd voor het uitvoeren van de overheidstaak door de stichting – het beheer van gemeentelijke archieven – moest er een onderscheid gemaakt worden tussen het financieren van de overheidstaken en het subsidiëren van de andere activiteiten. Verder was er nog het punt van aanbesteding. In 2006 had het archiefbeheer door de gemeente Tilburg aanbesteed moeten worden. In 2013 werd dat ondervangen door een inbesteding. 4.3

Gemeenschappelijke regeling

De Wet Gemeenschappelijke regeling(Wgr) In de oude Wgr was er naast het gemeenschappelijk orgaan alleen de ‘zware’ variant van een openbaar lichaam met een geleed bestuur(algemeen en dagelijks bestuur en een voorzitter). In de aanpassing van 2013 zijn beide varianten gehandhaafd. Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden. Echter, de leden van het dagelijks bestuur mogen nooit de meerderheid van het algemeen bestuur uitmaken. Voor de huidige samenstelling van het SNWV is daarmee de keuze voor een openbaar lichaam alleen mogelijk als elke gemeente minimaal twee leden in het algemeen bestuur afvaardigt en daarmee het bestuur uit tien personen laat bestaan. Verder komen de door de colleges overgedragen bevoegdheden toe aan het algemeen bestuur en kan deze die bevoegdheden op zijn beurt weer delegeren aan het dagelijks bestuur. Het besluiten tot privaatrechtelijke handelingen is toegewezen aan het dagelijks bestuur. Er kunnen door het algemeen bestuur bestuurs- en adviescommissies worden ingesteld.

5

Een in opdracht van BZK uitgevoerd onderzoek stelt, dat de medewerkers van een door een overheidsorgaan opgerichte stichting, die volledig voor dat overheidsorgaan werkt, als ambtenaar te beschouwen zijn. S. Zijlstra, J. Peters & T. van der Ploeg, Samenwerking door en met de overheid in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtsvormen, Amsterdam/Tilburg 2006. Sinds de aanpassing van de ambtenarenstatus kan dit veranderd zijn.

www.kbenp.nl

9

Het zijn dit soort bepalingen in de Wgr, die hebben aangezet om in 2013 naast de ‘zware’ (openbaar lichaam) en de ‘lichte’ variant (gemeenschappelijk orgaan) een derde keuze mogelijk te maken: de bedrijfsvoerings-organisatie. In een enquête uit 2010 heeft namelijk een grote meerderheid van de respondenten van decentrale overheden aangegeven, dat publiekrechtelijke samenwerking de meest aangewezen vorm was voor regionale beleidsafstemming. De introductie van de bedrijfsvoeringsorganisatie in de nieuwe Wgr dient om aan die wens beter te kunnen voldoen. De samenwerkingsvorm is bedoeld voor de bedrijfsvoering: uitvoeringstaken en/of ondersteunende processen. Tot de taken, die gemeenten via deze variant kunnen regelen, wordt in de Memorie van toelichting ook informatievoorziening gerekend. Door de tweeledige taak van het streekarchivariaat, de archiefwettelijke en de culturele, past de definitie van bedrijfsvoering in de wet niet 100% op een archiefinstelling; de vraag is of dat tot problemen leidt.

De bedrijfsvoeringsorganisatie beschikt over rechtspersoonlijkheid, maar kent niet de ‘bestuurlijke drukte’ van het bestuur van het openbaar lichaam vanwege het ongelede bestuur.6 Qua inrichting en samenstelling van het bestuur, de invloed van de gemeenteraden, begroting, jaarrekening, verantwoordings- en inlichtingenplicht zijn bepalingen opgenomen, die niet wezenlijk anders zijn dan in de huidige regeling betreffende het streekarchivariaat, al vereisen enkele artikelen van de wet in een nieuwe gemeenschappelijke regeling wel verdere uitwerking. Omdat de bedrijfsvoeringsorganisatie een rechtspersoon is, kan er personeel in dienst zijn en kunnen er privaatrechtelijke rechtshandelingen worden verricht. Ten aanzien van de rechtspersoonlijkheid kunnen er beperkingen worden opgelegd, waardoor de Wgr de mogelijkheid biedt de privaatrechtelijke bevoegdheden af te stemmen op de aard van de taken. 10 4.4

7

Dienstverleningsovereenkomst (dvo)

De laatste drie decennia komt in de archiefsector ook de constructie van een dienstverleningsovereenkomst voor: een gemeente sluit een privaatrechtelijk contract met een publieke of private archieforganisatie, waarbij de organisatie de archieftaken van de gemeente uitvoert. De gemeente stelt zichzelf vaak op als ‘klant’. Vanzelfsprekend heeft men in deze rol geen tot weinig invloed op het beleid van de archieforganisatie. Als een dvo met een gemeenschappelijke regeling wordt gesloten, treedt de gemeente niet toe tot een eventueel bestuur en blijft op behoorlijke afstand van de archiefinstelling. In de regel ziet men deze constructie alleen bij archieforganisaties, die ook zelfstandig zonder een dvo zouden kunnen bestaan. Hoewel er in een dvo veelal bepalingen worden opgenomen over de gevolgen van het opzeggen van de overeenkomst, zou een archiefinstelling voor zijn voortbestaan niet afhankelijk mogen zijn van een dvo. Om eventuele toekomstige onenigheden voor beide partijen uit te sluiten dient een dvo op veel zaken gedetailleerd in te gaan. De archiefwettelijke taken kunnen in een ‘basispakket’ worden opgenomen, maar alle niet-wettelijke taken dienen als ‘extra’ dienstverlening te worden vastgelegd.

Bij meerdere dienstverleningsovereenkomsten kan dan voor de archiefinstelling een lappendeken van dienstverlening ontstaan, die in de studiezaal tot verschillende behandeling van gebruikers kan leiden. Er dient voor het aangaan van een dvo aanbesteed te worden.

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr. 3 (memorie van Toelichting), p 5 Deze paragraaf is gebaseerd op eerste lezing van wet- en regelgeving op aanbestedingsgebied. In het kader van de opdracht ontbreekt het aan tijd om veel dieper op deze materie in te gaan. 7

www.kbenp.nl

5. Enkele observaties Omgeving Het huidige werkgebied is met ruim 150.000 inwoners en honderden ambtenaren allesbehalve klein te noemen. Het SNWV is qua werkgebied te vergelijken met Erfgoed ’s-Hertogenbosch, maar beduidend groter dan bijv. het Historisch Centrum Leeuwaren en het Gemeentearchief Ede en Scherpenzeel. Als er samenwerkingsverbanden met de gemeenten Epe, Hattem, Heerde en Nijkerk tot stand zouden komen, wordt het werkgebied bijna 270.000 inwoners, naast het ondersteunen van en de dienstverlening aan honderden nieuwe ambtenaren. Nieuwe Archiefwet8 Het ontwerp voor de nieuwe Archiefwet handhaaft de intentie van de archiefwetgeving, dat ‘het verantwoordelijke overheidsorgaan moet zorgen dat voor het beheer en toezicht geschikte huisvesting, voldoende deskundig personeel en voldoende financiën beschikbaar worden gesteld’.9 Veranderingen in het wetsontwerp zijn, dat alle leden van een gemeenschappelijke regeling gezamenlijk verantwoordelijk worden voor de ontvangen en opgemaakte informatie en dat elke gemeente een archivaris dient aan te wijzen, die ambtenaar is . Het toezicht behelst naast de niet-overgebrachte nu ook de reeds overgebrachte archieven. In het geval van het SNWV wordt de streekarchivaris dus tevens toezichthouder op de eigen collectie.

Het college van burgemeester en wethouders dienen te voorzien in een decentrale archiefdienst, die niet alleen belast is met de bewaring maar ook met de beschikbaarstelling van het archiefmateriaal. Ook voor de beschikbaarstelling moeten daarom adequate voorzieningen worden getroffen betreffende huisvesting, personeel en voldoende financiële middelen. Een grotere verandering is de verkorting van de overbrengingstermijn van 20 naar 10 jaar. Tien jaar na inwerkingtreding van de wet dienen de archieven te worden overgebracht; OCW verwacht de inwerkwerkintreding van de wet in 2023. Als jonger archiefmateriaal wordt overgebracht, zullen – met name uit privacyoverwegingen – meer openbaarheidsbeperkingen gesteld moeten worden. De archiefvormer – in dit geval de gemeente – dient daarvoor het advies van de streekarchivaris in te winnen. De verwachting is dat de te maken keuzes moeilijker zijn, omdat dossiers minder eenduidig zijn en betrokkenen in onze steeds meer juridiserende samenleving eerder bezwaar zullen maken tegen beslissingen over de openbaarheid. Er wordt in de wetstekst bij de decentrale overheidsorganen alleen nog gesproken van een ‘decentrale archiefdienst’.

Het is volgens de toelichting op de wet aannemelijk, dat deze archiefdienst onderdeel is van de ambtelijke dienst van het bestuur, aangezien de archieffunctie nauw verbonden is met de taakuitvoering van het betrokken overheidsorgaan. 10 In de toelichting staat verder, dat eventueel uitbesteden van archiefbeheer aan particuliere rechtspersonen mogelijk is, maar dat daarbij wel terughoudendheid op zijn plaats is. De verantwoordelijkheid voor het beheer blijft bij het verantwoordelijke overheidsorgaan. Nieuw is de mogelijkheid om in bepaalde gevallen ontheffing van overbrenging van archieven te krijgen, waardoor bewaren bij de ‘bron’ (binnen de gemeente zelf) mogelijk wordt. De VNG heeft op basis van de ontwerptekst een uitvoeringstoets gedaan.11 Tot de belangrijkste punten van kritiek behoort dat de wet onvoldoende tegemoet komt aan de 8

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?id=2021Z20832&dossier=35968 Memorie van toelichting, p 30 10 Av, p 54 11 VNG, Uitvoeringstoets Archiefwet 2021, maart 2020 9

www.kbenp.nl

11

‘kanteling’ van het archiefbeheer. Omdat digitale informatie vluchtig en dus kwetsbaar is, blijkt archiefbeheer na afloop van het werkproces onvoldoende om alle benodigde informatie zeker te stellen. In plaats van archivering achteraf dient voortaan vanaf het allereerste begin van een werkproces gezorgd te worden, dat informatie duurzaam toegankelijk blijft (zolang de informatie bewaard moet blijven). Archiving by design is daarvoor een belangrijke tool: vanaf het begin wordt in elk werkproces de archiveringsfunctie ontwikkeld. Als hiervoor geen adequate maatregelen getroffen worden, is het digitale geheugen van de overheid in het geding.12 De VNG stelt vast dat ook door de verkorte overbrengingstermijn gemeenten nog meer strategische keuzes moeten maken qua informatiemanagement en vervolgens de informatie op orde moeten krijgen. Ook hierin heeft het SNWV een belangrijke adviserende taak. Het grotere aantal te toetsen openbaarheidsbeperkingen betreffende jonger archiefmateriaal vergt meer kennis en inzet van de archiefdienst.

Verder betekent de Woo ook een extra inspanning betreffende het verstrekken en openbaar maken van informatie, hetgeen de overheden versneld voor elkaar moeten krijgen.13 Ook zal bij de versnelde overbrenging van papieren archieven het aantal terugleningen aan de gemeenten stijgen en bij de versnelde overbrenging van digitale archieven zullen de hulpvragen betreffende het vinden van het gewenste materiaal toenemen. Ontwikkeling van de dienstverlening van het SNWV In 2019 is een onderzoeksrapport (KBenP) opgeleverd over de gewenste formatie van het SNWV. Naast het herbezien van de gemeenschappelijke regeling was een aanbeveling het onderzoeken van centralisatie van het streekarchivariaat. Hoewel dit onderwerp niet direct tot de onderzoeksopdracht behoort, is de huidige opbouw van de dienstverlening aan de deelnemende gemeenten onderdeel van een te maken strategische keuze qua informatiemanagement, zoals de VNG in haar uitvoeringstoets aankaart. De keuze voor een toekomstbestendige organisatievorm – onderwerp van dit rapport – kan niet los gezien worden van de daarmee samenhangende manier, waarop de organisatie ingericht wordt. Het meerjarenbeleidsplan van het SNWV uit 2020 stelt terecht: ‘Om (…) uitdagingen het hoofd te kunnen bieden is allereerst een goed gestructureerde interne organisatie nodig die staat als een huis’. In het volgende hoofdstuk wordt hierop teruggekomen.

Om het aantal terugleningen bij de versnelde overbrenging te beperken is het zo snel mogelijk overgaan naar digitale archivering een vereiste. ‘Uitplaatsing’ van materiaal – het eerder dan de nieuwe overbrengingstermijn van tien jaar plaatsen van materiaal in het e-Depot – gaat dan helpen om archieven toegankelijk te houden. Hoewel het inzien van digitaal materiaal door ambtenaren zelf te doen is, zal de vraag om hulp van het streekarchivariaat bij het zoeken in het e-Depot hoogstwaarschijnlijk wel toenemen. Als overgebracht archief materiaal bevat dat beperkt openbaar is, is er nog steeds inzage mogelijk en wel onder voorwaarden. Het beoordelen van dergelijke aanvragen door het streekarchivariaat zal toenemen, omdat het materiaal betreft met een relatief jonge leeftijd. 12

In de loop der jaren zijn er verschillende rapporten uitgebracht, die de slechte staat van de informatiehuishouding bij de overheden vaststellen. Zoals bijv. door de Raad voor Cultuur en de Raad voor het Openbaar Bestuur (Het puberbrein van de overheid, 2016; (https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2016/04/05/het-puberbrein-van-deoverheid) en de Erfgoedinspectie (Een dementerende overheid 2.0, 2021; https://www.inspectieoe.nl/publicaties/publicatie/2021/02/09/een-dementerende-overheid-2.0) 13 Zie ook: W. van Dijk, Openbaarheid heeft een prijs. Effecten verkorting overbrengingstermijn, in: Archievenblad, 2021, nr 3, pp 6-8

www.kbenp.nl

12

Ook Woo-verzoeken (5% van de Wob-verzoeken was gericht op het materiaal tussen 10-20 jaar) dienen eveneens door het streekarchivariaat behandeld te worden. Samengevat kan men stellen dat de nieuwe Archiefwet wat betreft de openbaarheid een verschuiving van kosten met zich mee zal brengen van de archiefvormers (de gemeenten) naar het streekarchivariaat.

13

www.kbenp.nl

6.

Advies

6.1

Stichting

Een aantal geconstateerde beperkingen van de huidige regeling SNWV kunnen bij een stichtingsvorm worden weggenomen. Een stichting is een rechtspersoon en kan dus personeel in dienst hebben. Er kunnen externe subsidies aangevraagd en ontvangen worden. Voor een stichting, die door de huidige deelnemers van het SNWV wordt opgericht, zullen een aantal bepalingen gelden vanwege de grote overheidsinvloed. Zo zal de Woo van toepassing zijn. Een ronduit negatief punt is dat een stichting niet onder de Archiefwet valt; een omstandigheid die – gezien de inspectierol van het SNWV ten aanzien van de deelnemende gemeenten – als onacceptabel gezien zou moeten worden. Waar het SNWV de deelnemers de maat neemt qua archiefwet, dient het zelf ook de maat genomen te worden. Bij het op afstand zetten van de werkzaamheden moet er contractueel veel geregeld worden, ook qua financiering van archiefwettelijke en overige taken. De regelgevende bevoegdheden en het toezicht kunnen niet geprivatiseerd worden, waardoor de functie van de gemeentearchivaris altijd bij de gemeente moet achterblijven. De casus van Tilburg laat zien, dat een vloeiende samenwerking tussen enerzijds de ‘achterblijvende’ gemeentearchivaris en archiefinspecteur en anderzijds de ‘op afstand geplaatste’ voormalige ambtenaren niet vanzelf gaat.

In het kader van een integraal informatiebeheer, waarin door het SNWV en de deelnemers de laatste jaren geïnvesteerd is, geen wenselijke situatie. Het rapport van het Instituut voor Informatierecht (Universiteit van Amsterdam) over de uitbesteding van archiefwettelijke werkzaamheden (zie `4.2) stelde al in 2006, dat verzelfstandiging van archiefzorg en archiefbeheer als ‘een minder aangewezen weg’ aangemerkt moet worden: uitbesteding zou tot een bijzonder gecompliceerde regeling leiden.14 Het onderbrengen van de werkzaamheden van het streekarchivariaat in een stichting is af te raden. 6.2

Dienstverleningsovereenkomst

De optie bestaat om het SNWV als gemeenschappelijke regeling op te heffen. De archiefdienst van één deelnemer (in feite het huidige SNWV) zou in principe als dienstverlener voor de andere vier kunnen gaan optreden, maar dient dan zo robuust te zijn dat het opzeggen van een dienstverleningsovereenkomst niet leidt tot blijvende verstoring van de bedrijfsvoering. Het aangaan van een aparte dienstverleningsovereenkomst voor voormalige deelnemers van het SNWV met een andere archiefinstelling buiten het huidige werkgebied maakt de kans groot, dat er verschillende dienstverleners gekozen worden en het streekarchivariaat volledig ontmanteld moet worden, waarbij medewerkers door verschillende dienstverleners worden overgenomen. Elke tot nu toe opgebouwde synergie is dan meteen verdwenen. Tevens dient een dvo bezien te worden in het kader van aanbestedingswet en –regelgeving, die niet als eenvoudig is en waarbij juridisering van toekenningen van opdrachten sterk toeneemt. In theorie bestaat de mogelijkheid van uittreding door een, twee of drie deelnemers om

14

J. Lautenbach & V. van der Vlies, Uitbesteding van archiefwettelijke werkzaamheden, 2006 (Instituut voor Informatierecht, Universiteit van Amsterdam), pp 24

www.kbenp.nl

14

vervolgens een dvo af te sluiten met de gemeenschappelijke regeling SNWV. Dan dient er aanbesteed te worden. De in hoofdstuk 4 beschreven knelpunten zouden bij een dienstverleningsovereenkomst allemaal opgelost moeten worden. Juridisering van de taakuitoefening ligt dan op de loer. Bij een dienstverleningsovereenkomst heeft een gemeente zelf geen maximale invloed op de uitvoering van de archiefwerkzaamheden. Voor overheden in tijden van sterke veranderingen is dat niet optimaal. Het onderbrengen van de werkzaamheden in een dienstverleningsovereenkomst is af te raden. 6.3

Gemeenschappelijke regeling

De Wet gemeenschappelijke regelingen kent drie varianten. Het gemeenschappelijk orgaan – de huidige vorm van de gemeenschappelijke regeling SNWV – is het minst aantrekkelijk, omdat deze vorm geen rechtspersoonlijkheid heeft. De in hoofdstuk 3 geconstateerde knelpunten kunnen grotendeels met deze variant niet worden opgelost. De tweede variant is een openbaar lichaam. Alleen al gezien de vereiste zware bestuurlijke invulling met een geleed bestuur ligt dit qua huidige aantal deelnemers niet voor de hand. Tevens dient er een zeer goede afstemming te komen tussen dagelijks en algemeen bestuur als er vergaande bevoegdheden worden overgedragen. Dat is minder het geval als die overdracht beperkt blijft, maar dan doemt de vraag of een dagelijks bestuur voldoende slagkracht heeft. Voor het SNWV zou een openbaar lichaam, gezien de huidige verdeling van verantwoordelijkheden, een grote stap zijn. Deze stap lijkt op dit moment te groot en wordt daarom niet als waarschijnlijk ingeschat. De derde variant van bedrijfsvoeringsorganisatie komt het meest in aanmerking voor het SNWV. Het streekarchivariaat wordt dan een rechtspersoon, waarbij medewerkers in dienst komen van de organisatie.

Eenduidiger handelen voor alle gemeenten kan worden bewerkstelligd, omdat de streekarchivaris15 hiërarchisch onder het bestuur valt en de belangen van alle aangesloten gemeenten in het oog gehouden moeten worden. De deelnemende gemeenten bepalen welke bevoegdheden aan het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie worden overdragen. Die bevoegdheid zal niet verschillen met wat er in de huidige regeling SNWV staat: de uitvoering van het bepaalde in hoofdstuk V van de Archiefwet 1995. Er is daarbij voldoende ruimte om ook maatwerk te bieden voor de gezamenlijke deelnemers. Uitbreiding van de gemeenschappelijke regeling onder een bedrijfsvoeringsorganisatie is natuurlijk mogelijk: naast gemeenten, provincies en waterschappen kunnen ook andere openbare lichamen deelnemen. Het is daarom te overwegen de eventuele gemeenschappelijke regeling qua uitvoeringstaken niet te gedetailleerd uit te werken; gedetailleerde uitwerking zal toetreding van nieuwe deelnemers niet vergemakkelijken. Het tweezijdige karakter van het archief – betrokken bij de bedrijfsvoering van de gemeenten en onderdeel zijn van de cultureel-historische sector – past niet naadloos op het taakgebied informatiehuishouding, waarvoor de wetgever de variant bedrijfsvoeringsorganisatie heeft bedacht. Toch lijkt er, doordat de wet voldoende vrijheid van afspraken biedt, geen beletsel voor deze variant.

Zo heeft het streekarchief Voorne-Putten in januari 2019 voor deze variant gekozen. Het ligt voor de hand, dat de huidige Archiefcommissie het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie wordt. Er dient een plaats van vestiging aangewezen te worden en een decentraal overheidsorgaan, waarvan de rechtspositieregeling gevolgd zal worden. 15

De benaming directeur lijkt bij de bedrijfsvoeringsorganisatie eerder voor de hand te liggen.

www.kbenp.nl

15

Een extra reden om het streekarchivariaat in een gemeenschappelijke regeling als bedrijfsvoeringsorganisatie onder te brengen is, dat de laatste jaren in elk van de deelnemende gemeenten een steeds nauwere band met de DIV-afdelingen is opgebouwd. Deze nauwe relatie is noodzakelijk om de werkprocessen vanaf het begin goed te kunnen ondersteunen en archiveren (archiving by design). In een gemeenschappelijke regeling kunnen de deelnemende gemeenten afdwingen dat deze nauwe relatie nog verder wordt uitgebouwd en goed wordt onderhouden. Bij deze keuze is de instructie voor de archivaris een instrument om de bewegingsruimte voor de streekarchivaris te bepalen. Hoewel deze mogelijkheid in de huidige gemeenschappelijke regeling ook voorhanden is, is zij onvoldoende gebruikt: de vigerende instructie geldt alleen voor de gemeente Elburg en dateert waarschijnlijk uit 198316. Een update is aan te raden. Het omzetten van huidige gemeenschappelijke regeling in een bedrijfsvoeringsorganisatie is aan te raden. 6. 4 Een robuuste organisatie Zoals hierboven is opgemerkt, betekent het advies voor een bedrijfsvoeringsorganisatie nog niet dat er vanzelf een robuuste archieforganisatie ontstaat. Die keuze is wel een voorwaarde, maar niet de enige. Het lijkt daarom gepast enkele adviezen betreffende de invulling van de voorgestelde bedrijfsvoeringsorganisatie te beschrijven.

Formatie In het rapport over de impact en de ontwikkelingen op de dienstverlening van het SNWV (2018) is de benodigde formatie onderzocht. Er worden twee scenario’s geschetst, die afhankelijk zijn van de percentages extra werk als gevolg van het overbrengen van achterstanden en de toename van de werkzaamheden vanwege het vervroegd overbrengen. Het effect van de door de nieuwe Archiefwet verwachte extra werkzaamheden, die door de kortere overbrengingstermijn van tien jaar zullen optreden, is in feite nu al bij het SNWV te constateren. De versneld overgebrachte papieren bestuurs- en bouwarchieven behoren in elke gemeente tot de meest intensief geraadpleegde documenten. Jongere bestuursarchieven en bouwdossiers worden in o.a. Ermelo, Nunspeet en Oldebroek al vervroegd overgebracht. Een deel van de overgebrachte bouwdossiers is gedigitaliseerd, waardoor terugleningen niet meer nodig zijn. Zonder digitalisering van dossiers komt de hausse aan te beheren en ter inzage te geven dossiers (terugleningen) voor het SNWV dus eerder dan de nieuwe Archiefwet voorspeld. Daarbij functioneert nu het e-Depot met extra werkzaamheden als gevolg en is er een toenemende maatschappelijke druk op overheden hun informatiemanagement op orde te hebben. Het is de vraag of al deze ontwikkelingen door het SNWV opgevangen kunnen worden. Als voorbeeld kan de verplichte aanwijzing van een archivaris dienen.

In de uitvoeringstoets van de nieuwe Archiefwet heeft de VNG berekend hoeveel fte archivarisfunctie een gemeente dan nodig heeft. Met de VNG-rekenmethode zou dat voor de vijf huidige deelnemers inhouden, dat er 2,25 fte dient te zijn voor de zuiver archiefwettelijke taken van een archivaris: het formele beheer en toezicht.17 In het formatierapport uit 2018 is het SNWV vergeleken met andere archiefinstellingen, waarbij ook het aantal inwoners van het werkgebied is meegenomen. Het is aan te raden ook 16 17

Het exemplaar in het archief van het SNWV is niet gedateerd. Inwoneraantal van 1 januari 2022, https://nl.wikipedia.org/wiki/Lijst_van_Nederlandse_gemeenteni

www.kbenp.nl

16

het aantal ambtenaren van de gemeenten van het werkgebied te betrekken. Hoe dichter een archiefinstelling betrokken is bij het informatiemanagement van een gemeente en hoe meer en hoe jonger materiaal er overgedragen wordt, hoe meer de dienstverlening aan ambtenaren zal stijgen. Ook in een digitale archiefomgeving, zoals het e-Depot, zal het zelfstandig zoeken en vinden door ambtenaren altijd ondersteund moeten worden door het SNWV. De vraag is in hoeverre de huidige informatiesystemen al ingericht zijn, dat deze ‘zelfbediening’ ondersteunt; waarschijnlijk niet. Dit alles maakt dat het onzeker is of het gekozen scenario 1 uit het rapport nog voldoet. Het advies is om de uitgangspunten van het rapport weer tegen het licht te houden en te beoordelen waar het SNWV nu staat. Dienstverleningsovereenkomsten Gezien de problematiek van een dvo wordt geadviseerd de Archiefcommissie, of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, een principiële uitspraak te laten doen of dienstverleningsovereenkomsten tot het instrumentarium van het SNWV gaan behoren of dat men alleen aan de gemeenschappelijke regeling ‘gecommitteerde’ deelnemers wil. Opbouw van het SNWV De benaming streekarchivariaat wordt afgedwongen door de gedecentraliseerde opbouw van het SNWV. Men kan met een gerust hart stellen dat de benaming streekarchivariaat niet meer van deze tijd is.

Veel bepalender voor de huidige opbouw is de fragmentatie van de organisatie met maar liefst vijf studiezalen en vijf archiefruimten. Beseft dient te worden dat daarmee elke nieuw deelnemende gemeente de optie heeft een eigen studiezaal te behouden dan wel te creëren. Dat zou de fragmentering van de organisatie nog verder versterken. Feit is dat door het in de lucht houden van deze vijf plaatsen het SNWV op dit moment niet robuust genoeg is om vanzelfsprekende tegenslagen, zoals een ziekte van een medewerker, op te vangen zonder – vaak elders in de organisatie – een nieuw knelpunt te scheppen. Verder werd in het toezichtrapport uit 201718 geconstateerd, dat het gecombineerde gebruik van de vijf archiefruimten voor overgebracht en niet-overgebracht archief risico’s voor duurzame bewaring (o.a. schimmelbesmetting) met zich meebrengt. Vanzelfsprekend zijn er nadelen aan een centralisatie verbonden, zoals het gevoel van ambtenaren dat ‘hun’ archief en ‘hun’ medewerk(st)er op afstand staan. Essentiëler is welke voor- en nadelen het centraliseren van de archieven en de dienstverlening met zich mee kan brengen. Zo zal een ambtenaar snel overtuigd raken van een centrale archivering als daarbij een snelle scanning on demand mogelijk wordt, die niet afhankelijk is van de aanwezigheid van ‘zijn’ medewerker ter plaatse.

In het rapport over de formatiebehoefte uit 2018 werd de aanbeveling opgenomen om onderzoek te doen naar centralisatie van het SNWV. Dat advies wordt hier herhaald. Er zou onderzocht moeten worden welke voordelen er zijn, welke optredende nadelen weggewerkt kunnen worden en welke nadelen men wil accepteren. Tot slot Digitalisering heeft een tijdlang een soort techno-optimisme opgeroepen: een digitale informatiehuishouding vergt minder budget vergen dan werken in de oude, zuiver papieren omgeving. De ervaringen van de laatste jaren wijzen de andere kant uit. Als voorbeeld mogen de honderden miljoenen dienen, die het kabinet Rutte III – als opvolging van de aanbevelingen van de Parlementaire Onderzoekscommissie Toeslagenaffaire – heeft vrijgemaakt om de informatiehuishouding van het rijk op orde te brengen. Waar informatiemanagement 18

A. Glaudemans, Toezichtsrapport pver het archief- en informatiebeheer bij het Streekarchivariaat Noordwest-Veluwe, juli 2017

www.kbenp.nl

17

essentieel is om een gemeente goed te laten functioneren en waarmee het afleggen van verantwoording mogelijk wordt, is gepaste financiering noodzakelijk.

18

www.kbenp.nl