St. t.k.n. nr. 1. Bijlage Algemene voorziening dagbesteding gemeente Nunspeet - Significant Public definitief
Tekst van het document
ALGEMENE VOORZIENING DAGBESTEDING Gemeente Nunspeet
KLANT KENMERK AUTEUR(S) DATUM VERSIE
Gemeente Nunspeet MH/sb/003655 Lisa Rockx, Merel Huisman en Pieter Paardekooper Maart 2024 1.0
Inhoudsopgave 1
2
3
4
5
Samenvatting
3
1.1
Aanleiding
3
1.2
Onderzoeksopzet
3
1.3
Conclusies
3
1.4
Advies
3
Inleiding
4
2.1
Achtergrond en aanleiding
4
2.2
Doel en scope onderzoek
4
2.3
Methode
5
2.4
Leeswijzer
6
De algemene voorziening is een goed instrument voor toegankelijke en kwalitatief goede dagbesteding
7
3.1
Uitgangspunten voor een algemene voorziening dagbesteding
7
3.2
Een algemene voorziening werkt drempelverlagend voor ouderen en mantelzorgers
9
3.3
Een algemene voorziening zorgt voor een afname van administratieve lasten bij aanbieders en levert tijdswinst op voor de consulenten
11
Er zijn twee knoppen om aan te draaien
13
4.1
Knop 1: samenwerking versus geen samenwerking tussen aanbieders
13
4.1.1
Wat houdt samenwerking of geen samenwerking in
13
4.1.2
Voordelen en risico’s bij minimale en volledige samenwerking tussen aanbieders
14
4.1.3
Voordelen en risico’s van volledige samenwerking tussen aanbieders
14
4.2
Knop 2: het verwervingsinstrument: overheidsopdracht versus subsidie
15
4.2.1
Verschil tussen een subsidie of een overheidsopdracht
15
4.2.2
Een subsidie sluit het beste aan bij de visie van gemeente Nunspeet
15
Een gezamenlijke opdracht is de beste keuze
16
5.1
Advies scenario
16
5.2
Dit scenario heeft de volgende aandachtspunten in de verdere uitwerking
18
5.2.1
Maatwerk voor dagbesteding blijft mogelijk, maar niet bij de aanbieders van de algemene voorziening
18
5.2.2
In de opdracht moet aandacht zijn voor kwaliteitsborging, de eigen bijdrage van de inwoner, kosten voor de
5.2.3
penvoerder en vervoer
18
Bekendheid creëren van de algemene voorziening in Nunspeet
19
Bijlage A - Overzicht gesproken organisaties en personen
20
Bijlage B – Minimale of volledige samenwerking
21
Bijlage C – Verwerving
23
1 Samenvatting 1.1
Aanleiding
De gemeente Nunspeet investeert in de sociale basis en anticipeert op de vergrijzing in een veranderend zorglandschap. Laagdrempelige voorzieningen versterken de sociale basis. Eén van de ambities in het collegeprogramma is het onderzoeken van de mogelijkheden van een algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen (Wmo). Op dit moment heeft de gemeente Nunspeet dagbesteding als maatwerkvoorziening georganiseerd. Het onderzoek heeft als doel te beoordelen of een laagdrempelige toegang tot dagbesteding mogelijk is.
1.2
Onderzoeksopzet
Het onderzoek bestaat uit twee fases: a.
Fase 1: De verkenningsfase;
b.
Fase 2: Het uitwerken van een plan van aanpak (planfase).
Deze rapportage gaat over fase 1, de verkenning. De verkenning is uitgevoerd samen met inwoners, mantelzorgers, de Adviesraad Sociaal Domein gemeente Nunspeet, welzijnspartijen, Wmo-aanbieders en Wmo-consulenten. Ook zijn ervaringen van andere gemeenten betrokken bij het onderzoek. In de verkenningsfase zijn de mogelijkheden onderzocht van een laagdrempelige voorziening voor dagbesteding, samenwerkingsscenario’s én het aanwezige enthousiasme en draagvlak. Op basis van deze rapportage volgt een go/ no-go om een algemene voorziening op te zetten in de gemeente Nunspeet.
1.3
Conclusies
Op basis van het onderzoek concluderen we het volgende: a.
Het huidige Wmo-maatwerkproces voor dagbesteding: het kwaliteitsniveau, de keuzevrijheid en de snelheid van afhandeling is goed;
b.
c.
Een algemene voorziening: i.
Is een goed instrument voor toegankelijke en kwalitatief goede dagbesteding;
ii.
Werkt drempelverlagend voor ouderen en mantelzorgers;
iii.
Beperkt de administratieve lasten van inwoners, aanbieders en de gemeente;
iv.
Biedt mogelijkheden tot meer samenwerking tussen Wmo-aanbieders en welzijnsaanbieders;
De stakeholders zijn enthousiast over een algemene voorziening voor dagbesteding en er is draagvlak voor de beoogde verandering.
1.4
Advies
Als de gemeente besluit om een algemene voorziening op te zetten voor dagbesteding in de gemeente Nunspeet wordt geadviseerd om één opdracht of uitvraag in de markt te zetten voor de algemene voorziening. De aanbieders komen dan tot één gezamenlijke aanvraag, werkwijze of invulling van de opdracht, waarbij één aanbieder optreedt als penvoerder. Onder de aanbieders is veel draagvlak voor deze samenwerkingsvariant, blijkt uit het onderzoek.
3
2 Inleiding 2.1
Achtergrond en aanleiding
De gemeente Nunspeet wil investeren in de sociale basis en anticiperen op een veranderend zorglandschap en de vergrijzing. Een onderdeel daarvan is een onderzoek naar een algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen. Wensen vanuit de gemeente Nunspeet voor de algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen zijn:
a.
Een laagdrempelige voorziening;
b.
Geen uitgebreide procedures;
c.
Mantelzorgers ontlasten;
d.
Zinvolle invulling van de dag;
e.
Minder onrust en onzekerheid bij inwoners over de toekenning of verlenging van een indicatie.
Op dit moment heeft de gemeente Nunspeet dagbesteding via een maatwerkvoorziening georganiseerd. De toegang tot dagbesteding ervaren inwoners en toegangsmedewerkers als onvoldoende laagdrempelig, bureaucratisch en arbeidsintensief. Het proces van aanmelding tot start dagbesteding wordt weergegeven in figuur 1.
Figuur 1. Huidig proces dagbesteding (via maatwerkvoorziening)
Het huidige proces bevat veel stappen voordat gestart wordt met de dagbesteding, terwijl ouderen die in aanmerking komen voor dagbesteding vaak al langer in beeld zijn bij de welzijnsorganisaties. Gemeente Nunspeet wil dit proces vereenvoudigen door te onderzoeken of een algemene voorziening hiervoor een goed instrument is. Een algemene voorziening is vrij toegankelijk en hiervoor is geen voorafgaand onderzoek en beschikking nodig. Hierdoor hoeven ouderen of hun mantelzorgers minder stappen te doorlopen. Het proces zal hiermee korter worden, zoals weergeven in onderstaande figuur.
Figuur 2. Beoogd nieuw proces dagbesteding via een algemene voorziening
De gemeente Nunspeet heeft daarom aan Significant Public gevraagd om onderzoek te doen naar de mogelijkheid van het openstellen van een algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen (Wmo).
2.2
Doel en scope onderzoek
In dit onderzoek beantwoorden wij de onderstaande drie onderzoeksvragen: a.
Is het mogelijk om een laagdrempelige algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen binnen de huidige financiële kaders aan te bieden?
b.
Is een dergelijke algemene voorziening een goed instrument om deze vorm van ondersteuning te realiseren?
4
c.
Hoe kan maatwerk en welzijnswerk beter verbonden worden, zodat het gebruik van collectieve voorzieningen bevorderd wordt?
De eerste vraag betreft de financiële haalbaarheid van de nieuwe organisatievorm binnen de beschikbare middelen. Bij vraag twee en drie gaat het erom hóe dit invulling moet krijgen om de ambities van de gemeente Nunspeet te realiseren. We werken in dit onderzoek verschillende keuzemogelijkheden uit voor de invoering van een algemene voorziening voor dagbesteding. Daarbij brengen wij een advies uit aan de gemeente Nunspeet aan de hand van de voordelen, risico’s en randvoorwaarden per keuze. De focus in dit rapport ligt op de tweede en derde onderzoeksvraag. Dat houdt in dat we ons richten op de mogelijkheden die de algemene voorziening biedt en de keuzes die daarin moeten worden gemaakt. Onderzoeksvraag a. komt terug in de vorm van een randvoorwaarde. Als deze vraag naar financiële haalbaarheid negatief beantwoord wordt, komen we immers niet aan de tweede en derde deelvraag toe. Ook onderzoeken we in hoeverre de betrokken organisaties (welzijnspartijen en zorgaanbieders) enthousiast zijn en of er draagvlak is voor de beoogde verandering.
2.3
Methode
De opdracht die de gemeente Nunspeet Significant heeft gegeven bestaat uit twee fasen: a.
De onderzoeks- of verkenningsfase;
b.
Het uitwerken van een plan van aanpak (planfase).
Daarna volgt het inrichten en uitvoering in de praktijk (uitvoerings- en leerfase). Dit rapport is het resultaat van de eerste fase. In deze paragraaf lichten we daarom de methode van het onderzoeksonderdeel van de opdracht toe.
Figuur 3. Onderzoeksaanpak fase 1 en betrokken partijen
Documentstudie We startten de onderzoeksfase met inlezen en het bestuderen van documenten om de situatie van de gemeente Nunspeet goed te kennen. Hierbij hebben we in kaart gebracht welke ontwikkelingen er spelen, welke raakvlakken er zijn met andere projecten, programma’s en beleid, welke aandachtspunten er zijn en hoe het speelveld rondom
5
dagbesteding er in Nunspeet op hoofdlijnen uitziet. Daarnaast verzamelden we succesfactoren, maar ook knelpunten die we kennen vanuit zowel literatuur als onze eigen ervaringen uit andere opdrachten.
Gesprekken en bijeenkomsten met stakeholders Na de documentstudie planden we interviews met ambtenaren van omliggende gemeenten (Elburg en Epe) die al werken met een algemene voorziening voor dagbesteding. We spraken ook met een aanbieder van dagbesteding in Nunspeet die al een algemene voorziening dagbesteding aanbiedt in één van die omliggende gemeenten. Na deze gesprekken organiseerden wij een aanbiedersbijeenkomst met zowel aanbieders van dagbesteding als welzijnswerk in Nunspeet. Alle stakeholders leverden een enthousiaste en positieve bijdrage aan de gesprekken en bijeenkomsten. We brachten in kaart wat er momenteel goed gaat, waar het knelt, en wat de kansen en risico’s zijn voor een nieuwe organisatievorm. Aan de hand van deze gesprekken en bijeenkomst kregen wij een goed beeld van de situatie in Nunspeet en het draagvlak voor een algemene voorziening onder de aanbieders.
Verder spraken we met enkele inwoners van Nunspeet en vier mantelzorgers waarvan hun partner naar dagbesteding gaat over hun beeld van dagbesteding en hun beweegredenen om hier al dan niet naartoe te gaan. Ook hebben we de Adviesraad Sociaal Domein Nunspeet, de verantwoordelijk wethouder en de Wmo-consulenten gesproken. Naast gesprekken met stakeholders lieten wij ons adviseren door twee van onze collega’s met ruime ervaring op het gebied van aanbestedingen en de juridische en financiële mogelijkheden van het invoeren van een algemene voorziening binnen de huidige contracten.
Aan het eind van de verkenningsfase organiseerden wij opnieuw een aanbiedersbijeenkomst met dezelfde partijen. Tijdens deze bijeenkomst deelden wij onze bevindingen vanuit de gesprekken en presenteerden en toetsten wij enkele keuzemogelijkheden om het draagvlak voor de verschillende opties te toetsen. Dit gaf ons input voor verdere uitwerking van de mogelijke scenario’s en de voordelen, risico’s en randvoorwaarden hiervan. Een overzicht van alle gesproken organisaties en personen is opgenomen in de bijlage.
Rapportage Het resultaat van de eerste fase is dit rapport. Dit beschrijft het huidige beeld, de diverse toekomstscenario’s, schetst de voor- en nadelen, kansen en risico’s van de diverse scenario’s voor een algemene voorziening voor dagbesteding binnen de gemeente Nunspeet. We hebben ook aandacht voor randvoorwaarden, zoals het draagvlak, de (financiële) haalbaarheid en hoe een dergelijk scenario zich verhoudt tot bestaande financiële regelingen en contractering. De rapportage sluit af met een advies welk scenario het meest kansrijk of passend is. Op basis van dit advies volgt een ‘go/no-go’ van de gemeente om aan de slag te gaan met de uitwerking van het plan in fase 2.
Figuur 4. Resultaat na afloop van fase 1
2.4
Leeswijzer
In de volgende hoofdstukken gaan we over op de beantwoording van de onderzoeksvragen. In hoofdstuk 2 bespreken we de algemene voorziening als instrument om toegankelijkere dagbesteding te creëren. In hoofdstuk 3 lichten we verschillende keuzemogelijkheden toe. We sluiten het rapport af met een advies over de te maken keuzes en bijbehorende aandachtspunten en randvoorwaarden in hoofdstuk 4.
6
3 De algemene voorziening is een goed instrument voor toegankelijke en kwalitatief goede dagbesteding In dit hoofdstuk beantwoorden we de vraag of een algemene voorziening een goed instrument is voor laagdrempelige toegang tot dagbesteding voor ouderen, met behoud van kwaliteit. We beschrijven ook het draagvlak en enthousiasme onder inwoners en aanbieders voor een algemene voorziening. We lichten dit toe aan de hand van de ambities die de gemeente Nunspeet heeft. In de eerste paragraaf bespreken we de uitgangspunten voor een algemene voorziening en de doelgroep. In de tweede paragraaf gaan we in op de drempelverlagende werking van een algemene voorziening. In paragraaf drie lichten we het effect van een algemene voorziening op de administratieve lasten voor aanbieders en gemeente toe. In de laatste paragraaf kijken we specifiek naar het effect op de doelgroep.
3.1
Uitgangspunten voor een algemene voorziening dagbesteding
Samen met de gemeente Nunspeet en de betrokken zorgaanbieders en welzijnsorganisaties en input van de consulenten, inwoners, adviesraad en wethouder hebben we onderstaande uitgangspunten opgesteld. Enerzijds zijn dit wensen en doelen passend bij de ambitie van de gemeente, anderzijds zijn dit de aannames die we doen over het effect dat een algemene voorziening heeft op de doelgroep. Deze uitgangspunten vormen de kaders voor de uitwerking van de verschillende keuzemogelijkheden. De uitgangspunten zijn samengevat in onderstaand figuur en lichten we toe in de volgende paragraaf.
Figuur 5. Uitgangspunten algemene voorziening
7
Toelichting op de acht uitgangspunten: a.
Het wegvallen van het indicatieproces door een Wmo-consulent vergemakkelijkt de toegang tot dagbesteding. Dit verlaagt voor zowel de doelgroep als de mantelzorger de drempel om gebruik te maken van dagbesteding;
b.
Het budget voor de algemene voorziening is gelijk aan het huidige budget voor de maatwerkvoorzieningen dagbesteding1. Aanbieders verwachten geen (grote) toename van het aantal cliënten die gebruik maakt van de dagbesteding bij de invoering van een algemene voorziening. De verandering naar algemene voorziening is daarmee budgetneutraal en geen bezuinigingsopgave. Voor de opstartfase wordt onderzocht of er nog ontwikkelkosten nodig zijn;
c.
De definitie van een algemene voorziening is volgens de wet Wmo 2015: ‘’Aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning’’. Enige vorm van een verkennend gesprek (in de vorm van vraagverheldering en een intake) blijft bestaan. De rechtbank Limburg heeft ook een uitspraak2 gedaan dat een selectie op basis van doelgroep en een globale screening of iemand tot de doelgroep behoort mogelijk is. Deze screening belegt de gemeente bij de aanbieders;
d.
De invoering van een algemene voorziening voor dagbesteding vraagt om samenwerking tussen de aanbieders van dagbesteding en welzijnspartijen;
e.
Goede aansluiting en samenwerking is nodig tussen de wijkontmoetingscentra (WOC’s), de algemene voorziening en dagbesteding via de Wmo en WLZ; Keuzemogelijkheid voor de inwoners is en blijft belangrijk. Dit vraagt om meerdere ‘soorten’ dagbesteding:
f.
g.
i.
Variatie in locaties: in het centrum én dichtbij natuur (prikkelarm) en in de meerdere dorpskernen;
ii.
Variatie qua doelgroep: geloofsovertuiging, geslacht, etc.;
De invoering van de algemene voorziening voor dagbesteding is geen pilot. De gemeente wil een duurzame relatie aangaan met aanbieders en deze aanbieders vertrouwen geven.
h.
De algemene voorziening gaat bescheiden van start. Gezamenlijk gaan we intensief evalueren en bijsturen waar nodig, volgens de PDCA-cyclus.
“Wat een goed idee een algemene voorziening voor dagbesteding, ik hoop dat we snel kunnen starten” – een aanbieder Naast uitgangspunten voor een algemene voorziening, zijn er ook uitgangspunten voor de doelgroep samen met de aanbieders, inwoners en welzijnspartijen opgesteld. Figuur 6 toont een samenvatting van deze uitgangspunten. De gemeente Nunspeet heeft de wens om te starten met een algemene voorziening voor één doelgroep, welke mogelijk in een later stadium kan worden uitgebreid naar meerdere doelgroepen.
Gestart wordt met de doelgroep: a.
Ouderen vanaf de 60+ leeftijd die langer thuis willen blijven wonen, maar onvoldoende zelfredzaam zijn en niet zelfstandig kunnen meedoen aan bijvoorbeeld georganiseerde welzijnsactiviteiten;
b.
De oudere voldoet aan (een van de) volgende kenmerken: i.
Inwoners met een beperking (somatisch, psychogeriatrische of psychiatrische of anderszins chronische psychische aandoening of beperking);
ii.
Bij de doelgroep is vanwege de beperking een begeleidingscomponent aanwezig. Dit vraagt om personeel met expertise.
1
Op dit moment 54 indicaties bij de Oranjehof, het Baken, Zorggroep Noordwest-Veluwe en Woonzorgunie Veluwe.
2
Rechtbank Limburg 18-05-2018; ECLI: NL:RBLIM: 2018:4599
8
iii.
De oudere heeft ondersteuning nodig bij de daginvulling/structuur voor minimaal één dagdeel (geen losse activiteit). De algemene voorziening draagt bij aan een zinvolle en evenwichtige dag- en weekinvulling. Een plek waar sociale contacten opgebouwd en onderhouden worden en waar men meedoet in de samenleving. Het gaat sociaal isolement en eenzaamheid tegen en biedt een stabiele dagstructuur;
c.
iv.
De oudere is gebaat bij een (vaste) groep, in tegenstelling tot een inloopvoorziening;
v.
De oudere vertoont geen dwaalverdrag en heeft geen zware ondersteuningsvraag;
De oudere gaat naar dagbesteding om de mantelzorger te ontlasten. De algemene voorziening is daarmee ook nadrukkelijk bedoeld om mantelzorgers te ontlasten (respijtzorg) en is daarmee ondersteunend aan het langer thuis kunnen blijven wonen van ouderen.
Figuur 6. Doelgroep algemene voorziening en kenmerken
“Dagbesteding voor je partner ontlast ons als mantelzorgers enorm. Het zorgt er ook voor dat het langer vol te houden is thuis.” – een mantelzorger
3.2
Een algemene voorziening werkt drempelverlagend voor ouderen en mantelzorgers
Eén van de aannames die we omschrijven in hoofdstuk 1 is dat een algemene voorziening een drempelverlagend effect heeft, zoals weergegeven in onderstaande figuur. De gemeente Nunspeet is niet de eerste gemeente die er om die reden voor kiest om dagbesteding via een algemene voorziening te organiseren. In twee naastgelegen gemeenten verloopt de toegang tot dagbesteding al zonder indicatie door een Wmo-consulent en ook elders in het land is voor deze vorm gekozen. Vaak is de reden hiervoor dat de drempel voor de inwoners om naar de gemeente te stappen (te) hoog is waardoor dagbesteding onvoldoende toegankelijk is.
9
Figuur 7. Toegang tot dagbesteding met en zonder indicatie
Ook in een van de gesprekken met een mantelzorger uit Nunspeet kwam naar voren dat haar partner niet naar dagbesteding wil, als dat met een officieel stempel van de gemeente moet. Aanbieders bevestigen dit beeld. Zij geven aan dat een oudere vaak gemotiveerd en/of ‘verleid’ moet worden om naar dagbesteding te gaan. Idealiter start dagbesteding direct na een eerste kennismaking, zonder dat de oudere daarvoor eerst een gemeentelijk proces moet doorlopen en wellicht de motivatie alweer kwijt is. Ook inwoners bevestigen dit beeld.
Naast dat de Wmo-indicatie voor de oudere zelf een drempel opwerpt, kan dit ook voor de mantelzorger een reden zijn om de partner niet voor dagbesteding aan te melden, of pas op een later moment. Ten eerste geven mantelzorgers aan dat het aanmelden van de partner voor dagbesteding voor de partner kan voelen als ‘wegdoen’. Zij geven daarbij aan dat de stap naar dagbesteding soepeler verloopt als het woord ‘dagbesteding’ kan worden vervangen door ‘vriendengroep’ of ‘lunchclub’ omdat volgens hen op dagbesteding een stigma zit. Een tweede reden is dat de partner aan bepaalde voorwaarden moet voldoen voordat de gemeente een indicatie toekent, terwijl zij de partner anders eerder had aangemeld. Daarbij geeft de mantelzorger ook aan het vervelend te vinden om dat via de gemeente te moeten regelen, in plaats van dat zij direct naar de dagbestedingslocatie kan om kennis te maken.
“Mensen hikken er nu tegenaan dat ze de vraag voor een indicatie moeten stellen bij de gemeente. Laagdrempelige ontmoeting, ontlasten van de mantelzorger en langer thuis kunnen wonen is waar het om moet gaan’’ – een aanbieder De aanbieders die wij spraken hopen dat de keuzevrijheid van een algemene voorziening voor de inwoner blijft. Zo vraagt de algemene voorziening om meer samenwerking tussen de aanbieders en welzijnspartijen. Een mogelijk gevolg hiervan is dat activiteiten beter op elkaar kunnen worden afgestemd en inwoners sneller worden doorverwezen naar een andere locatie. Bijvoorbeeld als de ondersteuningsvraag of behoefte van de cliënt verandert. Ook kan sneller worden gekozen voor een op- of afschaling van het aantal dagdelen. In beide gevallen kan dit zonder dat de gemeente
10
de beschikking daarvoor hoeft aan te passen waardoor de ondersteuning sneller en eenvoudiger kan worden aangesloten op de behoefte van de inwoner.
Een algemene voorziening moet bovenstaande gemakkelijker maken. Zo blijkt uit een voorbeeld in de gemeente Reimerswaal, waar dagbesteding al enkele jaren via een algemene voorziening verloopt, dat de vernieuwde werkwijze ervoor zorgt dat dagbesteding nu beter toegankelijk is voor ouderen die (nog) geen ondersteuningsindicatie hebben3. Daarnaast haalden wij in de groepsbijeenkomst met aanbieders het beeld op dat mantelzorgers graag, met name in de beginperiode, een gedeelte van de dag blijven. Bijvoorbeeld tijdens de lunch. De algemene voorziening moet dit makkelijker maken, omdat er geen individuele indicatie meer nodig is.
“Mijn man zou nooit naar dagbesteding gaan als er een indicatie van de gemeente nodig is.” – een mantelzorger Voor zorgmijdende inwoners zou een algemene voorziening ook drempelverlagend werken, geeft één van de geïnterviewde gemeenten aan. Inwoners hoeven bij een algemene voorziening niet meer aan doelen te werken behorende bij hun indicatie. Dit neemt voor de zorgmijdende ouderen een drempel weg. Tot slot zorgt het wegvallen van de toetsing door de gemeente ervoor dat het proces van aanmelden tot plaatsing op dagbesteding versnelt. Overigens, geven de mantelzorgers aan dat dit proces bij hen twee weken duurde en in hun ogen niet als lang wordt ervaren. De aanbieders bevestigen dat het proces in Nunspeet niet lang duurt. Ook de Wmo-consulenten vertellen ons dat de indicatie binnen afzienbare tijd geregeld is. Een versnelde procedure heeft dus wel een drempelverlagend effect, maar zal in geval van de gemeente Nunspeet mogelijk niet veel verschil maken.
3.3
Een algemene voorziening zorgt voor een afname van administratieve lasten bij aanbieders en levert tijdswinst op voor de consulenten
In de huidige organisatievorm meldt een inwoner (of diens mantelzorger) zich bij de gemeente of de melding komt via mantelzorgondersteuning, de casemanager dementie of welzijnswerk. De consulenten geven aan dat een inwoner vaak eerst al een keer heeft gekeken bij een aanbieder, in beeld is bij welzijnswerk en daarna bij de gemeente komt voor de indicatie. Een Wmo-consulent voert een keukentafelgesprek en onderzoekt de hulpvraag. Bij toewijzing van de indicatie dagbesteding, stelt de consulent een beschikking op voor de inwoner, met daarbij een gespreksverslag of gemeentelijk ondersteuningsplan en doelstellingen voor de inwoner. De consulent beslist samen met de inwoner welke dagbestedingslocatie het meest passend is bij de inwoner en diens doelen. Vervolgens stuurt de consulent de beschikking, het gespreksverslag en de doelstellingen naar de gekozen aanbieder voor dagbesteding. Dit totale proces kost consulenten ongeveer anderhalf uur per nieuwe indicatie dagbesteding. De aanbieder vertaalt de door de gemeente opgestelde doelen naar een ondersteuningsplan voor de inwoner. Dit plan stelt de aanbieder samen met (de wettelijke vertegenwoordiger van) de inwoner op. In dit plan is, door middel van concrete werkafspraken, beschreven hoe de inwoner de gestelde doelen gaat behalen.
De aanbieder heeft de verplichting om ten minste één keer per jaar het resultaat van de inwoner te evalueren en hiervan een evaluatierapport op te stellen. Dit rapport levert de aanbieder in bij de Wmo-consulent, die vervolgens beslist of de indicatie al dan niet wordt verlengd. Met het wegvallen van de indicatie, vervallen ook de hierboven beschreven (administratieve) werklasten en rapportageplicht. Dit levert tijdswinst op bij de consulenten. De afgelopen jaren ziet de gemeente een forse toename bij aanvragen ambulante begeleiding en
“Een algemene voorziening zorgt voor minder werk en meer efficiëntie. Geen getouwtrek meer met de zorgaanbieder over de indicatie” – een consulent
3
https://www.terweel.nl/app/uploads/2021/04/Ter-Weel_Indicatieloze-dagbest.-2021.pdf
11
daarmee ook een toename van werkdruk onder de consulenten. Dit blijkt ook uit het meest recente medewerkerstevredenheidsonderzoek. Met de algemene voorziening anticipeert de gemeente op de werkdruk onder medewerkers en kunnen consulenten meer aandacht besteden aan ambulante begeleiding en evaluatie daarvan.
De administratieve lasten vanuit de huidige overeenkomsten zijn voor aanbieders meer zowel bij ondersteuning als verantwoording. De aanbieder maakt met inwoners duidelijke afspraken over de levering van de ondersteuning en de wijze waarop de door de gemeente gestelde doelen worden bereikt. De aanbieder legt dit vast in een ondersteuningsplan inclusief evaluatieafspraken. Een andere administratieve last die in de huidige situatie bij de aanbieders ligt is het declareren van direct cliëntgebonden tijd. Dit houdt in dat de aanbieder per cliënt moet registreren hoeveel tijd in dagdelen zij kwijt zijn aan contact met de inwoner tijdens de dagbesteding. Dit is nodig omdat de gemeente dagdeeltarieven per cliënt hanteert in de financiering van dagbesteding. Wanneer de maatwerkvoorziening wordt omgezet in een algemene voorziening vervalt financiering via dagdeeltarieven per cliënt. Hierdoor hoeven aanbieders geen directe cliëntgebonden tijd meer te registeren, noch te declareren. Daarnaast is de aanbieder tijd kwijt aan contractmonitoring en verantwoordingsafspraken zoals het voldoen aan het ‘Algemeen Accountsprotocol Financiële Productieverantwoording’. Onderstaande figuur laat de adminstratieve werklastvermindering voor aanbieders zien bij een algemen voorziening.
Figuur 8. Administratieve werklastvermindering bij aanbieders
De tijd die vrijkomt door de verlaging van de (administratieve) werklasten bij de aanbieders kan worden besteed aan de inwoners. Uit een recent onderzoek van Movisie naar regeldruk in het sociaal domein4 blijkt dat 78% van de werknemers (n=89) tijd tekort komt door administratie en regels en dat dit direct ten koste gaat van het cliëntcontact. Volgens hen slaagt het zorgpersoneel er hierdoor minder goed in om een bijdrage te leveren aan het welzijn en gestelde doelen van de inwoners. Dit onderzoek werd uitgevoerd in het gehele sociaal domein, waar dagbesteding een onderdeel van is. In het gesprek met een aanbieder uit Nunspeet met een locatie in een naastgelegen gemeente waar al wordt gewerkt met een algemene voorziening kregen wij bevestigd dat de verminderde administratieplicht bijdraagt aan een verbeterd cliëntcontact.
4
https://www.movisie.nl/sites/movisie.nl/files/2023-04/Rapport-administratie-regeldruk-sociaal-domein-Movisie-2023.pdf
12
4 Er zijn twee knoppen om aan te draaien In dit hoofdstuk bespreken we twee ‘knoppen’ waar de gemeente aan kan draaien. De keuze om deze twee knoppen uit te lichten is gemaakt aan de hand van de gesprekken die wij hebben gevoerd met de gemeente, aanbieders en inwoners. Er zijn keuzes te maken in de samenwerking tussen aanbieders voor de algemene voorziening en de financieringsvorm die de gemeente kiest. In paragraaf 3.1 bespreken we de mogelijkheden in de samenwerking tussen de aanbieders (knop 1), in paragraaf 3.2 lichten we de opties voor verwerving van de algemene voorziening toe (knop 2).
4.1
4.1.1
Knop 1: samenwerking versus geen samenwerking tussen aanbieders
Wat houdt samenwerking of geen samenwerking in
De eerste knop gaat over de samenwerking tussen aanbieders. Een zekere vorm van samenwerking tussen aanbieders van dagbesteding is, zoals hierboven omschreven, een vereiste. De mate waarin de aanbieders samenwerken kan uiteenlopen van minimale samenwerking (status quo) tot aan volledige samenwerking. Hieronder lichten we deze twee uitersten toe. a.
Minimale samenwerking tussen de aanbieders (status quo) Er wordt geen (aanvullende) samenwerking van aanbieders van dagbesteding gevraagd. Het onderscheid in aanbieders, met hun eigen identiteit, personeel, aanbod en doelgroep, blijft behouden. De gemeente financiert aanbieders afzonderlijk en aanbieders voeren hun eigen opdracht voor de gemeente uit. Samenwerking krijgt in deze situatie vorm in de zin dat partijen elkaar kennen en grofweg weten welke doelgroep zij bedienen en welk soort dagbestedingsactiviteiten zij verzorgen.
b.
Volledige samenwerking tussen aanbieders De aanbieders vormen als het ware één consortium dat gezamenlijk uitvoering geeft aan de opdracht van de gemeente. Ze zorgen voor spreiding van aanbod en doelgroep over de verschillende locaties en personeel is op iedere locatie inzetbaar. Hiervoor ontvangen de aanbieders ook één gezamenlijk bedrag.
De gemeente kan op onderdelen kiezen voor meer, minder of een andere vorm van samenwerking. In de volgende paragraaf lichten we de voordelen en risico’s van minimale versus maximale samenwerking toe. In hoofdstuk 4 brengen wij een advies uit over wat voor de gemeente Nunspeet een passende vorm van samenwerking kan zijn en wat hiervoor het draagvlak is. Verder is het belangrijk te benoemen dat de voordelen en risico’s relatief zijn. Zo kan een voordeel voor de aanbieder juist een risico voor de gemeente vormen, of kan een voordeel voor beide partijen tegelijkertijd ook een risico zijn. Een andere kanttekening is dat een voordeel voor volledige samenwerking niet per definitie een risico is voor minimale samenwerking en vice versa.
“Als zorgpartners ga je meer samenwerken door hulp en kennis uit te wisselen. Ook ben je bekend met elkaars activiteiten en mogelijkheden, dat is waardevol.’’ – een aanbieder
13
4.1.2
Voordelen en risico’s bij minimale en volledige samenwerking tussen aanbieders Onderstaande tabellen geven de voordelen en risico’s weer van minimale versus volledige samenwerking. Een voordeel kan soms tegelijkertijd een risico kan vormen, daarom kiezen we ervoor om per onderdeel van de samenwerking weer te geven wat het voordeel en eventuele risico hierbij is. Uitgebreide, tekstuele toelichting op de tabellen staat in bijlage B.
Minimale samenwerking
Voordeel
Risico
Behoud van de eigen identiteit van de aanbieder
Aanbieders hechten waarde aan het hebben en behouden van een eigen identiteit. Hiermee is het ook voor inwoners duidelijk wat ze kunnen verwachten.
Inwoners kunnen mogelijk niet in de dorpskern terecht wanneer zij geen binding met de identiteit van de aanbieder hebben.
Aanbieders behouden individuele verantwoordelijkheid
Verantwoordelijkheidsgevoel verhoogt de motivatie om gemaakte afspraken na te komen en de eigen cliënten van kwalitatief goede dagbesteding te voorzien.
Inwoners uit de doelgroep met een speciale(re) zorgbehoefte vallen mogelijk tussen wal en schip omdat er minder gedeelde verantwoordelijkheid is voor het bedienen van de gehele doelgroep.
Gemeente maakt afspraken met iedere afzonderlijke aanbieder
Gemeente kan sturen op spreiding van aanbod en het behalen van de gemeentelijke doelstellingen.
Meer sturing staat potentieel in de weg van de doelstelling om als gemeente meer ‘los te laten’ en vertrouwen uit te stralen naar aanbieders.
Tabel 1. Overzicht van voordelen en risico’s van de elementen van minimale samenwerking tussen aanbieders
4.1.3
Voordelen en risico’s van volledige samenwerking tussen aanbieders
Volledige samenwerking
Voordeel
Risico
Aanbieders dragen de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het creëren van passend dagbestedingsaanbod dat aansluit op de doelstellingen van de gemeente
Inwoners uit de doelgroep met een speciale(re) zorgbehoefte vallen niet tussen wal en schip omdat de aanbieders allen verantwoordelijk zijn voor het plaatsen van deze personen
De gemeente heeft minder zicht op de bijdrage van een individuele aanbieder aan het behalen van de doelstellingen
Aanbieders creëren een gezamenlijk dagbestedingsaanbod
Hiermee wordt het risico op dezelfde (soort) activiteiten beperkt en kunnen we activiteiten beter worden verspreid over de dorpskernen
Aanbieders lopen het risico de eigen identiteit te verliezen wanneer er gezamenlijke activiteiten worden opgezet
Eén aanspreekpunt
Dit vraagt om minder (administratief) werk en contactmoment met de gemeente
Aanbieders kunnen zich mogelijk minder gehoord of gezien voelen wanneer één persoon het gesprek namens alle aanbieders voert
Flexibele inzetbaarheid van personeel en expertise
Inwoners met een specialere zorgbehoefte kunnen vaker in de eigen dorpskern terecht wanneer een professional met bepaalde expertise op iedere locatie kan worden ingezet
Risico op weerstand van personeel, en daarmee minder draagvlak voor de algemene voorziening
14
Flexibiliteit en keuzemogelijkheid voor de inwoners
Inwoners met wisselende behoeften kunnen op meerdere locaties terecht
Een deel van de doelgroep heeft baat bij stabiliteit. Zij hebben geen baat bij wisselingen in groepssamenstelling. Daarnaast ontstaat het risico dat het zorgpersoneel minder zicht heeft in de ontwikkeling van een inwoner
Tabel 2. Overzicht van voordelen en risico’s van de elementen van volledige samenwerking tussen aanbieders
4.2
4.2.1
Knop 2: het verwervingsinstrument: overheidsopdracht versus subsidie
Verschil tussen een subsidie of een overheidsopdracht
De tweede knop is het verwervingsinstrument. Verwerving kan plaatsvinden via een subsidie of overheidsopdracht. De definities en voor- en nadelen van beide instrumenten staan beschreven in de bijlage. Afhankelijk van de mate waarin de gemeente sturing wil geven aan de opdracht, onderzoeken we of een subsidie of een overheidsopdracht het meest passend is om de algemene voorziening te verwerven. De meeste gemeenten organiseren een algemene voorziening via een subsidie, maar de gemeente kan ook een overheidsopdracht beter passend vinden bij deze vraag. Bij een subsidie ligt het initiatief namelijk bij de aanbieders. Als aanbieders het aanbod creëren krijgen zij geld en anders niet. Met een subsidie is de uitvoering van de algemene voorziening bij aanbieders in veel mindere mate juridisch afdwingbaar. Als aanbieders de algemene voorziening niet realiseren kan de gemeente hooguit de subsidie naar beneden bijstellen, maar ze niet dwingen dit alsnog te realiseren. Bij een overheidsopdracht (contract) zet de gemeente een opdracht in de markt waardoor de gemeente meer richting kan geven en kan sturen op overeengekomen voorwaarden, waaronder prestaties. Tijdens de aanbiedersbijeenkomst bleek dat het kiezen voor een verwervingsstrategie een keuze is die de gemeente zelf moet maken.
Wel geven de aanbieders aan het belangrijk te vinden om meegenomen te worden in het proces en dat er rekening gehouden wordt met de mate van administratieve lasten en het zo veel mogelijk beperken van administratieve lastendruk.
4.2.2
Een subsidie sluit het beste aan bij de visie van gemeente Nunspeet
De mate waarin de gemeente sturing wil geven aan de opdracht bepaalt of een subsidie of overheidsopdracht het best passend vind. Bij een overheidsopdracht (aanbesteding) kan de gemeente meer richting geven en sturen op overeengekomen voorwaarden, waaronder prestaties. Dit lijkt een voordeel voor de gemeente, maar kan ook werken als nadeel in de vertrouwensrelatie met aanbieders. De gemeente Nunspeet wil met de algemene voorziening graag vertrouwen geven aan de aanbieders door hen keuzes te laten maken over ‘hoe’ de algemene voorziening in te richten. Daarnaast wil de gemeente ook investeren in een duurzame relatie met de aanbieders. Bovenstaande punten lijken voor gemeente Nunspeet zwaarder te wegen dan bijvoorbeeld sturen op prestaties. Een subsidie lijkt daardoor het best aan te sluiten bij de visie van de gemeente. Daarnaast leidt een aanbestedingsprocedure tot meer administratieve lastendruk. De gemeente wil met de algemene voorziening juist geen uitgebreide procedures en de administratieve lasten voor aanbieders, inwoners en consulenten verminderen, dit pleit ook voor een subsidie.
15
5 Een gezamenlijke opdracht is de beste keuze 5.1
Advies scenario
De gemeente heeft een duidelijk beeld van wat zij met de algemene voorziening dagbesteding wil bereiken: het faciliteren van het langer thuis blijven wonen van ouderen in de gemeente Nunspeet, door de toegang tot dagbesteding laagdrempeliger te maken en keuzevrijheid voor inwoners te behouden. De gesproken mantelzorgers en inwoners zijn ook enthousiast over een laagdrempelige toegang tot dagbesteding. De huidige aanbieders van dagbesteding en welzijnspartijen delen dit beeld en zijn ook enthousiast over het instrument van een algemene voorziening, blijkt uit de verschillende bijeenkomsten en gesprekken. Om zo goed mogelijk te voldoen aan de uitgangspunten is samenwerking nodig tussen de aanbieders van de algemene voorziening onderling én tussen deze aanbieders, wijkontmoetingscentra en welzijnsorganisaties. De gemeente wil deze samenwerking graag stimuleren en ook de aanbieders en welzijnsorganisaties zien meerwaarde in een nauwere samenwerking.
Wij adviseren de gemeente daarom ten eerste om één opdracht of uitvraag in de markt te zetten voor de algemene voorziening dagbesteding voor ouderen. De aanbieders komen dan tot één gezamenlijke aanvraag, werkwijze of invulling van de opdracht, waarbij één aanbieder optreedt als penvoerder. De penvoerder haalt bij alle aanbieders op wat zij nodig hebben en verwerkt dit in de aanvraag. De aanbieders geven in deze aanvraag ook de losse bedragen per organisatie aan, zodat elke aanbieder zelf de middelen voor de algemene voorziening ontvangt. Aanbieders hebben hierin de gezamenlijke verantwoordelijkheid om te komen tot een dekkend en gevarieerd aanbod voor alle ouderen in de gemeente Nunspeet. Tijdens de bijeenkomst was veel draagvlak voor deze samenwerkingsvariant, één van de aanbieders had al ervaring met deze samenwerkingsvariant in een andere gemeente. De concrete uitwerking zal in de volgende fase worden uitgewerkt, waarbij ook de aanbieders weer actief betrokken worden.
Ten tweede adviseren we de gemeente om de samenwerking met de welzijnspartijen ook expliciet onderdeel te maken van de opdracht. Alle partijen geven namelijk aan: zorg (ondersteuning) en welzijn kun je niet los van elkaar zien. Welzijnspartijen hebben bepaalde expertise waar de zorgaanbieders van kunnen leren en vice versa. Daar zit volgens de aanbieders en welzijnspartijen een waardevolle kruisbestuiving. Denk aan het openstellen van een algemene voorziening op een locatie van de welzijnspartij door een zorgaanbieder, omdat dit de plek is waar de ouderen al komen.
Tot slot adviseren we de gemeente om deze algemene voorziening te realiseren via een subsidie dit sluit het best aan bij de visie van de gemeente Nunspeet om de aanbieders vertrouwen te geven, administratieve lasten te verlichten en een vertrouwensrelatie op te bouwen. De inkoopsamenwerking Noord-Veluwe (ISNV) wordt om advies gevraagd. De gemeente moet hierover zo snel mogelijk een keuze maken in de volgende fase van het onderzoek en stelt daarmee een belangrijk uitgangspunt vast voor het uit te werken plan van aanpak. De figuur op de volgende pagina geeft een samenvatting van het advies en schetst de toekomstige situatie.
16
dagbesteding welzijnswerk
gezamenlijke aanvraag
penvoerder
financiering middels subsidie
gemeente
Figuur 9. Schematisch overzicht van de nieuwe situatie
17
5.2
Dit scenario heeft de volgende aandachtspunten in de verdere uitwerking
Onderstaande figuur geeft een beknopte weergave van de belangrijkste aandachtspunten bij de verdere uitwerking van het plan van aanpak. Deze aandachtspunten worden hierna verder toegelicht.
Figuur 10. Samenvatting van de belangrijkste aandachtspunten bij het uitwerken van het plan van aanpak
5.2.1
Maatwerk voor dagbesteding blijft mogelijk, maar niet bij de aanbieders van de algemene voorziening
In het beginsel moet de algemene voorziening voldoende zijn om bestaande cliënten te bedienen, waardoor maatwerk voor deze doelgroep niet meer nodig is. Consulenten bevestigen dit en geven aan dat de algemene voorziening niet een ‘tussenstap’ moet worden en er alsnog discussie komt met de Wmo-consulenten over of iemand wel of niet in aanmerking komt voor een indicatie. Consulenten moeten niet belast worden met financiële discussies over maatwerk of algemene voorziening. Aanbieders die de algemene voorziening dagbesteding voor ouderen gaan faciliteren, bieden daarom niet ook nog dagbesteding via een Wmo-maatwerkindicatie aan. Hierover moeten heldere afspraken worden gemaakt en dit is daarom een belangrijk aandachtspunt in het opstellen van het plan van aanpak. Maatwerk moet wel mogelijk blijven om cliënten met een specifieke hulpvraag (bijvoorbeeld autistische spectrum/NAH/Ggz) te bedienen bij gespecialiseerde aanbieders in deze vakgebieden. Dit zijn bijvoorbeeld GGZ, Interakt en Philadelphia. Wanneer de ondersteuningsvraag de Wmo overstijgt is een WLZ indicatie een logische vervolgstap. De zorgaanbieder is hiervoor verantwoordelijk. De exacte route en invulling van taken en verantwoordelijkheden krijgt vorm in het uitvoeringsplan.
5.2.2
In de opdracht moet aandacht zijn voor kwaliteitsborging, de eigen bijdrage van de inwoner, kosten voor de penvoerder en vervoer Bijna alle gesproken partijen geven aan dat er voldoende aandacht moet zijn voor kwaliteitsborging in de verdere uitwerking van het plan. De gemeente en aanbieders moeten daarom duidelijke afspraken maken over onder andere groepsgrootte, het benodigde opleidingsniveau en/of benodigde expertise van het personeel, functiemix en eenduidigheid in personeelsbeleid en werkwijze. Denk bijvoorbeeld aan uniformiteit in de keuze voor een eigen bijdrage van de inwoner. De voorkeur vanuit alle partijen was helemaal geen eigen bijdrage vragen voor de algemene voorziening. In de volgende fase moet onderzocht worden of dit (financieel) haalbaar is.
Daarnaast is het belangrijk om een aantal aanvullende afspraken te maken die bijdragen aan de kwaliteit van de algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen. In de huidige situatie vindt er een ‘screening’ plaats aan de gemeentekant. Er zijn strikte regels en eisen voor het al dan niet toekennen van de Wmo-beschikking dagbesteding. Uit de gesprekken die wij voerden, met zowel aanbieders alsook met mantelzorgers, bleek dat enige vorm van intake wenselijk is om de kwaliteit te behouden. In het uitvoeringsplan moet straks duidelijk worden opgenomen wie de intake uitvoert (iedere aanbieder afzonderlijk of wordt de intake belegd bij één partij?) en welke richtlijnen daarbij gebruikt worden om uniformiteit te creëren. Daarnaast is een punt van aandacht het vervoer van en naar de dagbesteding. Vervoer wordt voor een deel van de huidige doelgroep vanuit de Wmo gefinancierd. Deze wordt gelijktijdig met de indicatie voor dagbesteding vastgesteld. Een risico dat hierbij kan optreden is dat de drempel niet verlaagd wordt voor
18
het deel van de doelgroep dat nog steeds naar de gemeente moet voor een vervoersregeling. We adviseren dan ook om vervoer onderdeel te laten zijn van de opdracht.
Verder zijn er nog twee praktische aandachtspunten voor de kwaliteitsborging van de algemene voorziening voor dagbesteding voor ouderen. Ten eerste moet er een grondslag zijn voor gegevensuitwisseling tussen personeel van verschillende aanbieders. Wanneer de aanbieders samenwerking opzoeken en gezamenlijk de verantwoordelijkheid hebben over het welzijn van de inwoner, is het noodzakelijk dat (medische) informatie onderling kan worden gedeeld. Het tweede punt is dat er een budget beschikbaar moet worden gesteld voor de penvoerder. Goed penvoerderschap vraagt om coördinatie, faciliteren van de samenwerking en kennis van de omgeving, context en belangen. Daarnaast zal de penvoerder structureel contact hebben met de gemeente en toezien op het nakomen van de gestelde afspraken. Om de penvoerder de benodigde tijd en ruimte te geven om dit naar behoren uit te kunnen voeren, is budget vanuit de gemeente noodzakelijk.
Een laatste punt van aandacht dat nodig is om de kwaliteit te garanderen is het inbouwen van een (tussentijds) evaluatiemoment. Door te evalueren wordt inzichtelijk gemaakt welke onderdelen het gewenste effect hebben en waar nog ruimte voor verbetering is. Evaluatie is daarmee ook een onmisbaar onderdeel van dit proces.
5.2.3
Bekendheid creëren van de algemene voorziening in Nunspeet
Om de algemene voorziening haar drempelverlagende werk te laten doen, is het belangrijk dat er bekendheid wordt gecreëerd. Dit reikt van de potentiële doelgroep en diens mantelzorger tot aan de huisartsen en de kerkgemeenschappen. De (oudere) inwoners die wij in Nunspeet spraken geven aan behoefte te hebben aan een fysieke sociale kaart, net als de gemeentegids. Deze kan bijvoorbeeld via de wijkontmoetingscentra en de koffie-uurtjes van de kerk worden verspreid. Daarnaast is het belangrijk dat eerstelijns hulpverleners op de hoogte zijn van de mogelijkheden in Nunspeet zodat zij kunnen doorverwijzen naar dagbesteding. Hiervoor zijn korte lijnen tussen de aanbieders en hulpverleners nodig. Een communicatiemiddel hiervoor zou mogelijk een gezamenlijke fysieke flyer van de deelnemende aanbieders van de algemene voorziening ontwikkelen waar het aanbod dagbesteding opstaat. Daarnaast kan samenwerking met wijkontmoetingscentra worden gestimuleerd om zo laagdrempelige doorstroom te faciliteren op het moment dat dit nodig is. Om deze bekendheid te bereiken is een goed communicatieplan nodig dat als onderdeel van het op te stellen plan van aanpak wordt gezien.
19
Bijlage A - Overzicht gesproken organisaties en personen Medewerkers
Organisaties
Inwoners (10)
n.v.t.
Mantelzorgers (5)
Inwoners
Beleidsmedewerkers Wmo (2)
Gemeente Nunspeet
Wmo-consulenten (6)
Gemeente Nunspeet
Adviesraad sociaal domein (4)
Gemeente Nunspeet
Wethouder Elskamp
Gemeente Nunspeet
Beleidsmedewerker Wmo
Gemeente Epe
Beleidsmedewerker Wmo
Gemeente Elburg
Manager zorg en operationeel manager (2)
Zorgverlening het Baken (aanbieder dagbesteding)
Teammanager zorg en welzijn
Zorgcentrum Oranjehof (aanbieder dagbesteding en welzijnswerk)
Beleidsmedewerker zorg en directeur zorg (2)
Woonzorgunie (WZU) Veluwe (aanbieder dagbesteding)
Manager welzijn
Zorggroep Noordwest Veluwe (aanbieder dagbesteding)
Directeur
Stichting het Venster (welzijnswerk)
Welzijnsadviseur
Stichting Welzijn Nunspeet (welzijnswerk)
20
Bijlage B – Minimale of volledige samenwerking 5.2.4
Voordelen en risico’s van minimale samenwerking
In het scenario van minimale samenwerking tussen aanbieders van dagbesteding behouden organisaties hun individuele verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de opdracht van de gemeente. Een voordeel hiervan is dat de aanbieder zelf verantwoordelijk is voor de invulling van de dagbesteding en daardoor controle heeft over het nakomen van afspraken. Ook heeft de gemeente zo meer controle over de mate waarin de gemeentelijke doelstellingen over het totale aanbod van dagbesteding worden behaald. Zo kan de gemeente met verschillende aanbieders aparte afspraken maken om zo te zorgen voor spreiding van het aanbod in de verschillende dorpskernen en een passende plek voor iedereen binnen de doelgroep. Tegelijk vormt deze verantwoordelijkheid bij afzonderlijke aanbieders voor het nakomen van hun eigen afspraken ook een risico voor inwoners met een speciale(re) ondersteuningsbehoefte, die wel binnen de doelgroep vallen. Bijvoorbeeld een oudere met dementieklachten en een lichte vorm van autisme. Deze groep vraagt namelijk meer van het personeel waardoor het denkbaar is dat aanbieders terughoudender zijn in het aannemen van ‘moeilijke gevallen’. Deze inwoner loopt dan het risico geen plek te vinden, of in ieder geval niet in de eigen dorpskern. Daarnaast is ook gebrek aan een divers activiteitenaanbod een risico wanneer de aanbieders hun aanbod niet op elkaar afstemmen.
Hierdoor ontstaat mogelijk verschil in ‘binnen-’ versus ‘buitenactiviteiten’ en ‘prikkelarme‘ versus ‘prikkelrijke’ omgevingen.
Een groot voordeel van minimale samenwerking is het behoud van de eigen identiteit van elke aanbieder. De aanbieders die wij spraken hechten hier waarde aan en voor inwoners is het duidelijk wat ze kunnen verwachten. Daarnaast vinden de aanbieders het ook belangrijk om over hun eigen geld te beschikken. In deze minimale samenwerkingsvorm is de eigen financiële vergoeding dus een voordeel omdat het draagvlak heeft bij de aanbieders. Een bijkomend voordeel van afzonderlijke financiering is dat de budgetten in verhouding staan tot wat de aanbieders nodig hebben om de inwoners van passende dagbesteding te voorzien.
5.2.5
Voordelen en risico’s van volledige samenwerking
Volledige samenwerking, waarbij aanbieders gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van de opdracht van de gemeente, heeft een aantal voordelen. Zo kunnen de aanbieders het activiteitenaanbod op elkaar afstemmen en zorgen voor voldoende spreiding over de locaties en in de verschillende dorpskernen. Anders dan bij de minimale samenwerkingsvariant ligt deze verantwoordelijkheid nu bij de aanbieders, en kan de gemeente hier minder op sturen door het maken van individuele afspraken. Dit vraagt dus om meer vertrouwen vanuit de gemeente. Een positief gevolg hiervan is echter dat de gemeente één vast aanspreekpunt heeft, dit maakt communicatie efficiënter. Tegelijk vraagt dit ook om goede coördinatie bij de aanbieders. Een risico is dat de belangen van één of meerdere aanbieders minder vertegenwoordigd worden wanneer er één aanspreekpunt of penvoerder wordt aangewezen.
Het risico dat inwoners met een speciale ondersteuningsbehoefte niet in de eigen dorpskern terecht kunnen is in dit scenario kleiner. Aanbieders zijn namelijk tezamen verantwoordelijk voor het plaatsen van de inwoner. Dit kan niet over de schutting gegooid worden. Dit risico wordt ook kleiner doordat samenwerking het delen van personele expertise stimuleert. Zo kan een inwoner met een speciale ondersteuningsbehoefte dichtbij huis naar dagbesteding gaan, en kan de zorgprofessional op bepaalde dagdelen op de benodigde locatie worden ingezet. Dit brengt wel het risico met zich mee dat niet al het personeel per definitie bereid is om op een andere locatie te worden ingezet. Dit vraagt om goed leiderschap en personeelsbeleid. Een positief resultaat van het delen van personele expertise is dat er meer flexibiliteit
21
en keuzemogelijkheid voor de inwoner met een speciale ondersteuningsbehoefte ontstaat. Ditzelfde geldt voor de inwoner zonder speciale ondersteuningsbehoefte. Wanneer de aanbieders volledige samenwerken, kan de inwoner zelf kiezen wanneer hij naar welke locatie gaat. Op die manier sluit het aanbod beter aan op de behoefte van de inwoners. Een risico dat hierin schuilt is dat inwoners die behoefte hebben aan structuur en een vaste groep, mogelijk iedere week met andere mensen zitten. Daarnaast kan een grote verschuiving van inwoners van de ene naar de andere aanbieder ervoor zorgen dat de aanbieder zicht verliest op het aantal mensen dat hij kan verwachten op een bepaald dagdeel. Daarnaast kan een risico zijn dat het personeel minder op de hoogte is van de ontwikkeling van de inwoner omdat deze niet structureel op dezelfde locatie is. In de gesprekken die wij hebben gevoerd met omliggende gemeenten waar de algemene voorziening mét samenwerking van aanbieders al is ingevoerd, hoorden wij echter niet terug dat er grote overloop van inwoners tussen aanbieders is. De doelgroep is vaak gebaat bij een vaste groep en omgeving.
22
Bijlage C – Verwerving 5.2.6
Definities
Subsidie = de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (Definitie in artikel 4:21 Awb (Algemene wet bestuursrecht)
Overheidsopdracht = schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is gesloten en die betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van de richtlijn (Definitie in artikel 2 onder 5 Europese aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU)
5.2.7
Voordelen en risico’s bij een subsidie
Een voordeel van subsidie is dat de administratieve last qua verantwoording laag is voor aanbieders. Ook de administratieve last voor de gemeente is laag. Het belangrijkste risico voor de gemeente bij een subsidie is de mate van vrijblijvendheid voor aanbieders en de lagere mate van sturingsmogelijkheid voor gemeente. De gemeente kan aanbieders niet verplichten dit aanbod te realiseren. Het initiatief ligt bij de aanbieders om aanspraak te doen op de subsidie. Wel kan de gemeente als sturingsmogelijkheid helder criteria formuleren in de toekenningsbeschikking en naar aanleiding van de verantwoording bij de definitieve toekenning de hoogte van het bedrage definitief vaststellen. Voordelen van een subsidie zijn het geven van ruimte aan aanbieders om zich te ontwikkelen en te innoveren. Ook biedt een subsidie makkelijk ruimte voor nieuwe aanbieders om ook aanspraak te maken op de subsidie. Dit dwingt de gemeente wel om van te voren goed na te denken over een verdeelsleutel. Een voorbeeld: de gemeente verwacht dat er vier partijen gaan inschrijven op de subsidieaanvraag voor een algemene voorziening dagbesteding voor ouderen. Als verdeelsleutel kan de gemeente dan bijvoorbeeld het volgende uitgangspunt hanteren: ‘Elke inschrijvende partij kan aanspraak maken op ¼e van het totaal beschikbaar gestelde bedrag’.
Wat doe je dan als er vijf partijen inschrijven? Heeft de laatste inschrijver dan geen recht op subsidie? En is de subsidiepot dan al leeg?
5.2.8
Voordelen en risico’s bij een overheidsopdracht
Het grootste voordeel van een overheidsopdracht voor de gemeente is de grotere mate van sturingsmogelijkheid in vergelijking met een subsidie. Bij een overheidsopdracht komt het initiatief vanuit de gemeente. Dit dwingt de gemeente om goed na te denken over welke vraag ze precies in de markt zetten en biedt de gemeente de mogelijkheid om richting te bepalen. De gemeente stelt aan de voorkant uitsluitingsgronden, minimumeisen, geschiktheidseisen en contractvoorwaarden op. Deze eisen biedt de gemeente ook de mogelijkheid om meer te sturen tijdens de uitvoeringsfase van de opdracht. Als de gemeente de samenwerking van zorgaanbieders met welzijnspartijen wil stimuleren, kan dit onderdeel zijn van de te stellen eisen. Ook kan er middels een overheidsopdracht meer gestuurd worden op bijvoorbeeld de prestaties (bijvoorbeeld aantal groepen dagbesteding) dan bij een subsidie.
Voor een overheidsopdracht zijn verschillende inkoopprocedures mogelijk. Gezien de waarde van de opdracht dient op grond van de aanbestedingsregelgeving (Richtlijn 2014/24/EU en de Aanbestedingswet 2012) een Europese aanbestedingsprocedure te worden gevoerd. Ten opzichte van de subsidie leidt een Europese aanbestedingsprocedure tot meer administratieve lastendruk, voor zowel aanbieders als de gemeente. Aangezien de relevante dienstverlening evenwel valt binnen het ‘verlichte regime’ van de ‘Sociale en andere specifieke diensten’ (SAS-procedure), kan een dergelijke aanbestedingsprocedure vereenvoudigd worden uitgevoerd. Het ontbreken van de verplichting om te gunnen op basis van de ‘economisch meest voordelige inschrijving’ (‘EMVI’), leidt tot een aanzienlijke beperking van de
23
administratieve lastendruk voor zowel een aanbestedende dienst als aanbieders. Ook biedt een SAS-procedure de mogelijkheid tot het selecteren of beperken van het aantal aanbieders, het in dialoog komen tot contractvoorwaarden en het gezamenlijk ontwikkelen van en invulling geven aan een bepaalde opdracht.
24