St. t.k.n. nr. 1. Bijlage 1. Evaluatie aanbesteding Wmo Noord-Veluwe

Evaluatie aanbesteding Wmo-voorzieningen Noord-Veluwe en Zeewolde Definitief 15-06-2022

Auteurs Niels Uenk Annelie Oortwijn

1. Introductie 1.1. Aanleiding In 2021 besteedde de Inkoopsamenwerking Noord-Veluwe (ISNV) namens de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Oldebroek, Putten en Zeewolde (hierna: ‘de gemeenten’) de Wmo-voorzieningen huishoudelijke hulp, individuele begeleiding, groepsbegeleiding en logeeropvang (kortdurend verblijf) aan. Aan deze aanbesteding ging een voorbereiding vooraf die eind 2018 begon, waarin gemeenten gezamenlijk – en op diverse momenten samen met aanbieders – vormgaven aan de visie en uitgangspunten, en de vertaling hiervan in de concrete opdracht. Voor het onderdeel groepsbegeleiding werd in 2022 opnieuw een aanbesteding gehouden omdat een aantal aanbieders niet inschreef en er daarmee geen dekkend aanbod was. De gemeenten willen leren van deze aanbesteding: wat ging er goed en wat kan er een volgende keer beter? Daartoe hebben gemeenten aan PPRC de opdracht gegeven om een evaluatie uit te voeren en daarbij zowel de gemeenten als de zorgaanbieders die met deze aanbesteding te maken hadden te betrekken.

1.2. Onderzoeksverantwoording Tussen 21 maart en 8 april 2022 interviewden wij acht betrokkenen vanuit de gemeenten en ISNV, en acht betrokkenen vanuit zeven zorgaanbieders. We vroegen hen naar de ervaringen, geleerde lessen en adviezen voor een volgende aanbesteding naar aanleiding van de voorbereiding en uitvoering van de in 2021 doorlopen aanbestedingsprocedure. Om een volledig beeld te krijgen vroegen we specifiek naar de volgende aspecten: • • • • • •

Voorbereidingsfase Inkoopdocumenten Planning Verloop van de aanbestedingsprocedure Kostprijsonderzoek Overige

De interviews zijn ‘semi-gestructureerd’ opgezet. Wij hanteerden een vaste vragenlijst om te waarborgen dat bij elke respondent elk aspect van de aanbesteding aan de orde kwam. De onderzoekers hebben echter niet te rigide vastgehouden aan de volgorde en exacte vraagformulering, en ruimte geboden aan respondenten om bevindingen in hun eigen woorden en volgorde met de interviewers te delen. Van elk interview is een beknopt verslag gemaakt en dit is ter validatie aan respondenten voorgelegd. Voorafgaand aan het interview is besproken dat geïnterviewden en hun organisatie niet met naam in het verslag worden genoemd, en dat wij bevindingen zoveel mogelijk geaggregeerd weergeven om herleidbaarheid te vermijden. Hiermee trachten we sociaal wenselijke antwoorden te voorkomen, en een eerlijke respons te stimuleren. 2

Hoewel de nieuwe aanbestedingsprocedure groepsbegeleiding van begin 2022 formeel géén onderdeel van de evaluatie is, vergelijken diverse respondenten in het onderzoek de procedures uit 2021 en 2022 met elkaar. Daar waar dit bruikbare inzichten oplevert, nemen we dit mee in deze rapportage. Deze rapportage schetst de bevindingen van het evaluatieonderzoek. Hoofdstuk 2 beschrijft beknopt het feitelijke verloop van de voorbereiding en aanbestedingsprocedure, en enkele relevante gebeurtenissen daarin. Hoofdstuk 3 gaat in op de ervaringen en meningen van de respondenten over de aanbesteding in totaliteit. Dit hoofdstuk is ingedeeld volgens de hierboven genoemde aspecten. Per aspect behandelt het rapport het gemeentelijk perspectief en het aanbieder perspectief apart.

2. Feitelijk verloop aanbesteding en kenmerken van de opdracht 2.1. Opstarten van de voorbereiding (fase 1) De voorbereidingsfase voor de nieuwe aanbesteding begon aan het einde van 2018 en begin 2019 met de vraag of elk van de zeven gemeenten die voorheen in deze regio gezamenlijk Wmovoorzieningen inkochten opnieuw aan de inkoopsamenwerking wilde deelnemen (‘fase 1’). Daarbij is tevens een voorlopige inkoopvisie opgesteld. Een van de vraagstukken waarover gemeenten zich bogen was het al dan niet gezamenlijk inkopen van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen. Uiteindelijk is de jeugdhulp in een apart traject ingekocht. Fase 1 liep omstreeks maart/ april 2019 over in fase 2.

2.2. Vormgeven en bespreken van de inkoopvisie en uitwerking met stakeholders (fase 2) In fase 2 zijn gemeenten zelf – en op momenten samen met inwoners en zorgaanbieders – de voorlopige inkoopvisie gaan uitwerken in doelstellingen en ontwikkelpotentieel, een inkoopstrategie, aanbestedingsvorm, bekostigingsvorm, et cetera. Deze fase liep globaal tot eind 2019. In deze fase hebben gemeenten de zorgaanbieders betrokken om hun perspectief te betrekken op de uitwerking van deze onderdelen.

2.3. Vertalen van uitgewerkte inkoopstrategie in inkoopdocumenten (fase 3) Na fase 2 begonnen gemeenten met het op onderdelen uitwerken van concrete delen van de inkoopdocumenten. Ook in deze derde fase werden onderdelen weer gespiegeld met zorgaanbieders. Zo was er in maart 2020 – pal voor de Corona-pandemie ook Nederland in zijn greep kreeg – nog een plenaire bijeenkomst waarin concretere plannen voor de verschillende zorgvormen (bijv. ten aanzien van bekostigingsvorm, looptijd contracten, percelen en productindeling) met aanbieders besproken. In deze fase zagen gemeenten zich daarna genoodzaakt om bijeenkomsten digitaal te gaan organiseren. Gemeenten gingen mede op basis van de input uit deze consultaties verder met uitwerking. In september 2020 werd nogmaals 3

een digitale bijeenkomst met aanbieders georganiseerd, waarbij ook het proces en de aanpak voor het kostprijsonderzoek werd aangekondigd. Door diverse omstandigheden is de externe projectleider die deze voorbereiding en aanbesteding begeleidde tot drie keer toe vervangen. De projectleider die vanaf omstreeks september 2020 bij de aanbesteding werd betrokken, heeft uiteindelijk ook het project afgemaakt. Vanaf oktober ging ook het kostprijsonderzoek van start.

2.4. Aanbestedingsfase (fase 4) Het kostprijsonderzoek werd door een extern bureau uitgevoerd in de periode oktober – november 2020. Het bureau deed geen uitvraag op kostprijs-opbouw, maar stelde zelf een tariefopbouw voor op basis van benchmark-gegevens en eigen ervaring. Deze opbouw werd gepresenteerd, waarna aanbieders mochten reageren met onderbouwd voorstel voor aanpassing. Het resulterende tarief werd daarbij nog niet kenbaar gemaakt. De tarieven werden bekend gemaakt tijdens een tweede bijeenkomst met aanbieders. Dit was vlak voor start van de feitelijke aanbesteding – deze startte december 2020. De aanbesteding had twee vragenrondes en de deadline voor inschrijven was 11 februari 2021.

2.5. Kenmerken van de opdracht en aanbestedingsprocedure De gemeenten hebben een openbare procedure binnen het regime voor sociale en andere specifieke diensten (art. 2.38 Aanbestedingswet 2012) gehanteerd. In deze aanbesteding hebben gemeenten contracten gegund op basis van het gunningscriterium Beste Prijs KwaliteitsVerhouding (BPKV). Hierbij stond de prijs vast (op grond van het kostprijsonderzoek) en werd 100% op basis van kwaliteit gegund. De opdracht was verdeeld in vijf percelen (op basis van ondersteuningsvormen) en verder moesten aanbieders aangeven in welke gemeenten zij deze ondersteuning wilden leveren. Voor elke zorgvorm en elke gemeente was op voorhand vastgesteld hoeveel aanbieders maximaal gecontracteerd zouden worden. Dit varieert van vijf aanbieders per gemeente voor arbeidsmatige groepsbegeleiding tot maximaal 30 verschillende aanbieders per gemeente voor ambulante begeleiding. Dezelfde aanbieder kon in meerdere (of alle) gemeenten een contract voor een of meerdere zorgvormen winnen. In de diverse percelen hebben gemeenten op productniveau veranderingen doorgevoerd ten opzichte van het vorige contract – dat liep tot medio 2021. Deze wijzigingen volgden uit de consultaties die de gemeenten met zorgaanbieders hebben gehouden. De nieuwe contracten lopen minimaal vier jaar met de mogelijkheid nog vier keer met een jaar te verlengen.

De gemeenten houden vast aan inspanningsgerichte bekostiging.

4

3. Uitkomsten evaluatie Wij behandelen de uitkomsten van de evaluatie per onderdeel van het gehele inkooptraject. Daarbij bespreken we het perspectief van de gemeentelijke respondenten apart van het perspectief van de zorgaanbieders. De gemeentelijke respondenten benoemden in grote lijnen dezelfde geleerde lessen, positieve punten en leerpunten. Natuurlijk hebben we verschillen waargenomen in de perceptie over de aanpak van de aanbesteding, en de gevolgen daarvan. De verschillen zijn niet groot, maar daar waar sprake is van verschillende meningen geven wij dit aan. Onder de zorgaanbieders valt op dat zeven aanbieders in zeer hoge mate dezelfde ervaringen hebben gedeeld. Een aanbieder wijkt qua gedeelde ervaringen af van de andere aanbieders. Om een zo objectief en eerlijk mogelijk beeld te schetsen, geeft de rapportage daarom op onderdelen de verschillende standpunten weer, waarbij wij melding maken van de mate waarin er onder aanbieders consensus is of niet.

3.1. Voorbereidingsfase (fase 1 en 2) 3.1.1.

Perspectief gemeenten

Wat ging goed? De samenwerking rondom de inkoop en voorbereiding hierop verliep tussen de gemeenten over het algemeen goed. Natuurlijk zijn er discussies over beleid en inkoopuitgangspunten, maar deze verlopen constructief en de gemeenten hebben elkaar daar steeds uiteindelijk wel in kunnen vinden. De gemeenten hebben gedurende het hele voorbereidingstraject aanbieders goed willen betrekken en meenemen. En dan niet alleen door het ‘zenden’ van de gemeentelijke plannen, maar ook ‘ophalen’ van de standpunten van aanbieders, en die terugkoppeling ook actief gebruiken. In de voorbereidingsfase is dit in de ogen van gemeentelijke respondenten goed gelukt. Nederland ging in een lockdown midden in de voorbereiding op het inkooptraject. Dit is door de gemeenten goed opgepakt, en de transitie naar digitaal overleg zorgde dat het proces zonder al te veel vertraging bleef lopen. Wat kan beter? Diverse betrokkenen geven aan dat het uitwerken van de inkoopsystematiek wel een langdurig traject was, mede omdat ieder lid van de werkgroep van elke tekst wel wat vond. “Iedereen wil overal op meelezen, en daar vervolgens wat van vinden. Dan was het soms een proces wat veel tijd kost” aldus één van de geïnterviewden. Daarbij kwam het geregeld voor dat men in een volgend overleg weer terugkwam op reeds genomen besluiten.

5

In de werkgroep die met inkoop bezig was, was er geen vertegenwoordiging vanuit gemeentelijke directies. Rollen en taakverdeling werden niet concreet benoemd, waardoor de structuur (en individuele verantwoordelijkheden) wat onduidelijk bleven. In het “stroperige overlegproces” (aldus een van de geïnterviewden) zou een sterke projectleider soms wat sneller met de vuist op tafel kunnen slaan, maar dan moet die taak wel zo benoemd en belegd worden. Gemeenten hebben te kampen gehad met veel personele wisselingen. Dit is een herkenbaar beeld (wij zien dit ook in andere regio’s), maar heeft soms nadelige gevolgen voor de continuïteit in de werkgroep. Nieuwe mensen moeten dan hun draai weer vinden. Een heldere structuur en taakverdeling helpt ook nieuwe mensen sneller hun draai te vinden. Diverse respondenten geven aan dat men de verantwoordelijke bestuurders (van alle gemeenten) meer en vooral eerder in het voorbereidingstraject had kunnen betrekken. Dit kan een positief effect hebben: de werkgroep krijgt meer sturing en er is minder kans op interpretatieverschillen van plannen tussen gemeenten op bestuursniveau. Betrokkenheid van de verantwoordelijke bestuurder(s) bij consultaties met aanbieders geeft ze meer inzicht in standpunten van zorgaanbieders. 3.1.2.

Perspectief zorgaanbieders

Wat ging goed? De zorgaanbieders die betrokken waren bij de voorbereiding van de aanbesteding geven overwegend aan dat de gemeenten ze goed heeft betrokken bij de voorbereiding en inhoudelijke uitwerking van de inkoopsystematiek en productenstructuur. Gemeenten hebben daarbij ook geluisterd naar de inbreng van zorgaanbieders, en deze ook verwerkt in de diverse onderdelen. “Het was niet alleen maar zenden, maar ze (de gemeenten) namen onze terugkoppeling ook serieus. En dat is bij andere regio’s wel eens anders”, aldus een van de geïnterviewden. Ook de planning van de voorbereidingsfase was voor aanbieders prima. Er was voldoende tijd, aanbieders hebben in de voorbereidingsfase geen gehaast ervaren. Wat kan beter? Een zorgaanbieder heeft de voorbereidingsfase anders ervaren dan de zes andere aanbieders, en is kritischer. De gemeenten hebben steeds onderdelen van de inkoopsystematiek met aanbieders besproken: de nieuwe producten, de bekostiging, de kwaliteitseisen, en tenslotte de tarieven (over het kostprijsonderzoek meer in Paragraaf 3.3). De onderdelen werken op elkaar in, en hebben vooral impact op kosten – daarom werd pas aan het einde, vlak voor de officiële start van de aanbesteding, het totaalplaatje duidelijk.

Tevens heeft deze zorgaanbieder ervaren dat de gemeenten in de diverse consultaties vooral aan het ‘zenden’ waren, en er dus niet echt informatie bij zorgaanbieders werd opgehaald. Dit hebben andere aanbieders niet zo ervaren.

6

3.1.3. •

•

•

•

Aanbevelingen

Besteed bij een volgende aanbesteding bij aanvang van de voorbereiding meer aandacht aan de structuur en de opdracht van de verantwoordelijke werkgroep of afdeling. Er wordt gewerkt aan een dienstverleningsovereenkomst (DVO) voor gemeente Elburg als gastheergemeente op het vlak van de Wmo. Hierin zouden de verantwoordelijkheden en rollen rondom Wmo-aanbestedingen opgenomen kunnen worden. Dit creëert meer helderheid over taken en verantwoordelijkheden en kan het voorbereidingsproces versnellen. Betrek verantwoordelijke bestuurders van alle gemeenten gezamenlijk op gepaste momenten in de voorbereiding, bijvoorbeeld bij belangrijke beslissingen over inkoopsystematiek en bij besluiten die impact hebben op de zorgaanbieders en/of cliënten. Ook is het goed als bestuurders bij (sommige) marktconsultaties aanwezig zijn. Hoewel bestuurders in deze aanbesteding ook betrokken zijn geweest, is er consensus dat zij er dichter op hadden kunnen zitten. Consulteren en uitwerken op onderdelen van de inkoopsystematiek is logisch en prima, maar onderdelen werken ook op elkaar in. Zorg dat de systematiek in het geheel – inclusief tarieven – tijdig bekend is.

Hoewel zorgaanbieders overwegend tevreden zijn over de diverse consultaties en opstelling van de gemeenten hierin, merken ze bij de her-aanbesteding van groepsbegeleiding dat gesprekken één-op-één tussen gemeenten en aanbieder veel meer opleveren dan plenaire besprekingen. In plenaire consultaties “houden aanbieders toch de kaarten voor de borst” en worden dus soms sociaal wenselijke antwoorden gegeven. Dit is zeker een overweging om bij een volgende aanbesteding weer te doen.

3.2. Uitwerking van systematiek (fase 3) en inkoopdocumenten 3.2.1.

Perspectief gemeenten

Wat ging goed? Ten aanzien van de planning zijn er verschillende ervaringen onder de gemeentelijke respondenten. Een deel van de geïnterviewden vindt dat er voldoende tijd was om documenten uit te werken, en dat dit niet onder grote tijdsdruk moest gebeuren. Soms moest er wel even stevig worden doorgewerkt, maar dat was voor deze respondenten conform verwachting. Andere geïnterviewden hebben deze tijdsdruk wel ervaren, in combinatie met een soms wat moeizaam proces van besluitvorming op werkgroep-niveau. Ook in deze uitwerkingsfase zijn aanbieders meegenomen en betrokken, en gemeenten hebben hier nog geen signalen opgepikt over ontevredenheid bij aanbieders met de koers, gewenste ontwikkelingen en de uitwerking daarvan. Ook nadien geven respondenten aan nog steeds achter de inhoudelijke vernieuwingen in de ‘producten’ te staan. Wat kan beter? 7

Zoals hierboven beschreven; sommige werkgroep leden hebben wel in de latere fase van de voorbereiding een hoge tijdsdruk ervaren om de inkoopdocumenten tijdig af te ronden. Hierdoor kwam het goed doorlezen van de inkoopdocumenten in de knel, en zijn er ook passages in contracten vergeten. De percepties daarover verschillen echter. Wel komt het beeld naar voren dat er in de laatste fase van de voorbereiding (enkele maanden tot publicatie) nog veel inhoudelijke keuzes werden gemaakt, en dat het resultaat hiervan (het totale beeld) in deze fase niet meer met de zorgaanbieders werd gespiegeld. Het valt samen met de (laatste) wisseling van de externe projectleider, wat ook van invloed is geweest. Gedurende de voorbereidingsfase – tot enkele maanden voor de start van de feitelijke aanbesteding – is de externe projectleider tot drie keer toe gewijzigd. De oorzaak verschilt van wijziging tot wijziging. Enkele maanden voor beoogde publicatie werd het bureau ingeschakeld die uiteindelijk ook de aanbesteding heeft begeleid. Natuurlijk is het meermaals wisselen van (externe) projectleider in de voorbereiding van een aanbestedingsprocedure geen wenselijke situatie. Nieuwe projectleiders moesten telkens weer ingewerkt en bijgepraat worden. Tegelijk lag de oorzaak meermaals buiten de invloedssfeer van de gemeenten.

Een van de respondenten benoemde de mogelijkheid om het projectleiderschap intern te beleggen. Voor fase 1 was er een interne projectleider, maar door capaciteitsgebrek is er daarna toch extern geworven. Overweeg bij een volgende aanbesteding hier intern capaciteit voor vrij te maken. Eventueel kan aanvullende inhoudelijke expertise alsnog ingehuurd worden. In het ‘staartje’ van deze fase heeft een extern bureau een kostprijsonderzoek uitgevoerd en diverse consultatiesessies over de tarieven geleid. Dit aspect van de aanbesteding heeft ten aanzien van de ondersteuningsvorm groepsbegeleiding tot discussie en onrust geleid, voornamelijk door twee zorgaanbieders waarvoor de tarieven niet hoog genoeg waren. Er is veel over gesproken in interviews – daarom behandelen we het kostprijsonderzoek apart in Paragraaf 3.3. 3.2.2.

Perspectief zorgaanbieders

Wat ging goed? Ook de meeste zorgaanbieders zijn van mening dat de gemeenten de inhoudelijke voorbereiding zorgvuldig hebben aangepakt, en dat zij hier serieus en goed in zijn betrokken. Op één zorgaanbieder na was er onder aanbieders consensus dat de gemeenten ook blijk geven de inkoop heel zorgvuldig te willen voorbereiden en het heel goed te willen doen. De input is ook terug te zien in de inkoopdocumenten. Gevraagd naar de kwaliteit van de inkoopdocumenten is de mening van de meeste zorgaanbieders dat deze prima – en ‘zoals gebruikelijk bij gemeentelijke aanbestedingen’ in elkaar zitten. De inkoopdocumenten met alle bijlages erbij werden wel als omvangrijk ervaren, maar niet extreem of veel groter dan aanbieders gewend zijn. Wat kan beter? Enkele aanbieders benoemden dat de coherentie in de aanbestedingsdocumenten te wensen over liet. Er zijn onderdelen in de aanbestedingsdocumenten die elkaar tegenspreken, of niet 8

goed op elkaar aansluiten. Een aanbieder van huishoudelijke hulp benoemde bijvoorbeeld dat sommige vragen in de (sub)gunningscriteria veel meer gericht waren op andere zorgvormen als begeleiding. “Ik vulde dan toch maar een verhaaltje in – om daar wel de punten op te scoren”. Dit was een bewuste keuze van gemeenten om niet met teveel verschillende documenten te werken (om het niet te moeilijk te maken), maar heeft dus ook een keerzijde gehad. Ook moesten veel verschillende bijlagen in één keer worden ingeleverd (zonder checklist), wat de kans op een foutje wel groter maakt. Enkele aanbieders benoemen dat de inkoopdocumenten enerzijds, en de opstelling van de gemeenten in gesprekken met aanbieders anderzijds van elkaar verschilde. “Uit inkoopdocumenten bleek dat er bijvoorbeeld ten aanzien van innovatie torenhoge verwachtingen van aanbieders waren. In gesprek met gemeenten bleek dan een gematigder opstelling, kleine verbeteringen worden ook als innovatie gezien”, aldus een van de respondenten. Een belangrijk punt van de feitelijke inkoopsystematiek is de wijze waarop gemeenten contracten gunnen. Diverse aanbieders benoemen dat het uiteindelijk op het schrijven van mooie verhalen neerkomt, en veel minder is gebaseerd op de kwaliteit van zorg. Meerdere aanbieders concluderen dat het gunnen meer om de schrijfstijl en de kwaliteit van de stukken ging.

Meerdere respondenten lieten weten dat (andere) zorgaanbieders tekstschrijvers hebben ingehuurd om een goede offerte te schrijven, omdat daar grotendeels naar gekeken wordt in het gunningsproces. Ook zorgaanbieders gaven aan dat de implementatietijd voor het contract veel te kort was. Voor aanbieders betekende dit een risico: als zij (bepaalde percelen) niet gegund zouden krijgen, zouden ze personeel moeten ontslaan. Daarvoor is een minimale transitieperiode nodig (van enkele maanden), en die was er nu niet. Ook voor overname van personeel van andere aanbieders was er dan erg weinig tijd. 3.2.3. •

• •

•

•

Aanbevelingen

Zorg dat er voldoende tijd is om uiteindelijke inkoopdocumenten en (concept) contracten te laten tegenlezen / reviewen op compleetheid, correctheid, coherentie en bondigheid voor dat zij gepubliceerd worden. Vooral in de laaste maanden voor de feitelijke start van de aanbesteding was dit een knelpunt. Overweeg om de projectleider voor de aanbesteding niet extern te verwerven, maar intern in te vullen. Een checklist voor aan te leveren bijlagen, of bijvoorbeeld een digitale kluis waarin elk document apart staat, maakt de kans op het vergeten van bijlagen bij inschrijvingen kleiner. Overweeg en onderzoek een manier van gunnen waarbij het niet alleen op het schrijven van goede teksten aankomt. Goede hulpverleners zijn niet altijd goede tekstschrijvers én vice versa. Een suggestie van één van de zorgaanbieders is om direct na de aanbesteding nog eens samen kritisch naar de inkoopdocumenten te kijken, om te zien waar die eventueel nog beter hadden gekund. 9

3.3. Het kostprijsonderzoek 3.3.1.

Perspectief gemeenten

Voor het kostprijsonderzoek hebben de gemeenten een extern deskundig bureau ingeschakeld. De gemeenten hebben zich laten leiden door dit bureau in de aanpak en uitkomsten. In tegenstelling tot een eerder kostprijsonderzoek op grond van een open uitvraag onder aanbieders, werd dit kostprijsonderzoek meer normatief aangepakt. Het externe bureau deed voor de kostprijsfactoren een voorstel op grond van benchmarks, waarop aanbieders mochten reageren. De resulterende tarieven werden in een consultatie vlak voor de start van de feitelijke aanbesteding met aanbieders gedeeld. Voor huishoudelijke ondersteuning en individuele begeleiding heeft dit goed gewerkt. Voor groepsbegeleiding liep het anders dan gewenst, daar bleken resulterende tarieven te laag voor twee zorgaanbieders. Zij schreven niet in, waarbij er rondom die situatie veel onrust is ontstaan. Wat ging goed? Voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning heeft de systematiek van het kostprijsonderzoek goed gewerkt. Hier is niet veel discussie ontstaan en zorgaanbieders hebben de tarieven geaccepteerd. De nadruk in de gesprekken met gemeenten ten aanzien van het kostprijsonderzoek lag daarnaast vooral op het onderdeel groepsbegeleiding en de consequenties van het niet inschrijven van twee aanbieders, wat direct relateert aan (de opzet van) het kostprijsonderzoek.

Wat kan beter? Er is met respondenten veel gesproken over de aanpak (methodiek) van het kostprijsonderzoek, en de wijze waarop er op signalen van aanbieders is gereageerd. De meeste gemeentelijke respondenten zijn het er over eens dat bediscussieren van kostprijs-parameters met aanbieders zónder de resulterende tarieven te laten zien achteraf geen goede keuze bleek. Daarmee werd pas na NvI kostprijsduidelijk wat de tarieven voor gevolg hadden voor sommige zorgaanbieders, en was er in de tijd geen mogelijkheid meer om hierop te acteren vóór de publicatie van de aanbesteding. Gemeenten benoemen dat het feit dat bijeenkomsten rondom het kostprijsonderzoek digitaal moesten plaats vinden (in verband met de corona-maatregelen) ook een rol heeft gespeeld. Waar het in plenaire ‘fysieke’ bijeenkomsten makkelijker is om discussies – bijvoorbeeld over tariefopbouw – goed te voeren totdat er consensus is, was de ervaring dat dit met digitale bijeenkomsten veel moeilijker is. Men moet op elkaar wachten met beantwoording, er zit een (hardere) tijdslimiet aan de meetings – en betrokken lieten daarom bepaalde punten mogelijk zitten, die ze ‘face to face’ wel hadden geadresseerd. In de reactie van de gemeenten op de vragen in de nota van inlichtingen ten aanzien van de tarieven voor groepsbegeleiding speelt ook het volgende mee.

Na een eerder kostprijsonderzoek van een ander extern bureau bleek dat de tarieven die regio Noord-Veluwe betaalde voor groepsbegeleiding (ver) boven de gemiddelde kostprijs lagen. Gemeenten hebben toen niet de tarieven naar beneden bijgesteld, maar wel ‘bevroren’. Nu bij het 10

kostprijsonderzoek de tarieven voor groepsbegeleiding omlaag gingen, werd commentaar van aanbieders daarop wel verwacht. Voor enkele aanbieders – met name voor groepsbegeleiding – waren de uiteindelijke tarieven niet hoog genoeg. Daarover gaven deze aanbieders – naar verwachting - signalen af, bijvoorbeeld via vragen en opmerkingen voor de Nota van Inlichtingen. De meningen over het opvolgen van signalen van aanbieders lopen meer uiteen onder gemeentelijke respondenten. Waar sommigen van mening waren dat gemeenten eerder hadden moeten ingrijpen, hadden andere betrokkenen deze reactie verwacht – maar was de inschatting dat het “er bij hoort”. Uiteindelijk bleek dat tarieven voor groepsbegeleiding voor enkele aanbieders te laag waren. De gemeenten kwamen daarbij achter een inconsistentie tussen de productomschrijvingen (waarbij werd uitgegaan van een maximale groepsgrootte van 8) en de uitgangspunten in de tariefbepaling (waarbij werd uitgegaan van een gemiddelde groepsgrootte van 8). 3.3.2.

Perspectief zorgaanbieders

Wat ging goed? Ook aan de kant van de zorgaanbieders is ten aanzien van het kostprijsonderzoek hoofdzakelijk besproken wat er niet goed ging, of werd het onderwerp niet besproken omdat het weinig invloed heeft gehad voor aanbieders die geen groepsbegeleiding aanbieden. Aanbieders van andere zorgvormen geven aan dat de tarieven wel erg scherp zijn, maar dat zij er wel mee uitkomen. Ook enkele aanbieders van groepsbegeleiding merken dit op over de oorspronkelijke tarieven. Wat kan beter? De zorgaanbieders zijn allen kritisch op de opzet én uitvoering van het kostprijsonderzoek. De mate van kritiek varieert wel. Alle aanbieders benoemen dat het lastig is om wél alle parameters met elkaar door te spreken, maar niet de resulterende tarieven daarbij te zien. Ook geven aanbieders aan dat ze deze stap in de aanbesteding te krap was gepland: ze moesten stevig aan de bak om tijdig op de voorstellen van het externe bureau te reageren, en met onderbouwde tegenvoorstellen te komen. Respondenten (ook van zorgaanbieders voor huishoudelijke hulp en individuele begeleiding) benoemen ook het feit dat er geen uitvraag voor kostprijsinformatie onder zorgaanbieders is gedaan (maar dat het bureau een meer normatieve benadering hanteert) overwegend als negatief punt.

Een deel van de aanbieders geeft verder aan dat de uiteindelijke resulterende tarieven – voor alle producten – wel ‘erg scherp’ voor ze zijn (er is geen marge voor tegenslagen), maar dat ze er nog wel mee kunnen werken. Daarbij merken zij op dat gemeenten wel coulant zijn geweest gedurende de Corona-jaren – dus dat bij grote tegenslagen er wel met gemeenten overleg mogelijk is. Ook voor groepsbegeleiding geven de meeste geinterviewde zorgaanbieders aan dat zij wel met de tarieven uit de voeten konden. Wel zijn diverse geinterviewde aanbieders van mening dat de gemeenten niet adequaat hebben gereageerd op de bezwaren van collega-zorgaanbieders die bezwaren hadden tegen de tarieven voor groepsbegeleiding.

11

3.3.3. • •

•

•

Aanbevelingen

Plan meer tijd in voor het kostprijsonderzoek, en neem zelf ook een kritische houding aan ten opzichte van de methodiek en uitwerking. Overweeg daarbij een onderzoek met (eventueel op een deel van de kostprijsfactoren) een uitvraag onder zorgaanbieders, en waarbij de resulterende tarieven al gedurende de consultatiefase worden gedeeld. Een uitvraag onder aanbieders geeft een duidelijker beeld over de lokale uitvoeringspraktijk en wat individuele zorgaanbieders nodig hebben. De gemeenten zijn niet gehouden om de kostprijs voor de ‘duurste zorgaanbieder’ te betalen, maar zien hiermee wel beter aankomen bij welke zorgaanbieders tarieven (flink) kunnen gaan knellen. Deel de resulterende tarieven al gedurende de consultatiefase, met voldoende tijd tot aan de feitelijke aanbesteding. Zorg dat zorgaanbieders kennis kunnen nemen van het geheel van de producten, eisen, voorwaarden en tarieven en daar nog op kunnen reageren. Door meer tijd te nemen voor ‘hoor en wederhoor’ op de uiteindelijke tarieven voordat de formele aanbesteding begint ontstaat ruimte om eventuele conflicten in de kiem te smoren en om nog aanpassingen te maken die op grond van voortschrijdend inzicht nodig kunnen zijn. De juiste inschatting maken over signalen van zorgaanbieders ten aanzien van tarieven is erg lastig.

Het is als gemeente lastig in te schatten of geluiden over (te) lage tarieven altijd betrouwbaar zijn. Een aanbeveling om ‘beter’ om te gaan met deze signalen zou ‘makkelijker gezegd dan gedaan’ zijn. Toch willen wij op dit punt aanbevelingen meegeven. Er is een tendens zichtbaar van meer rechtszaken rondom de tarieven in Wmo en Jeugdzorg. Voldoende tijd inbouwen voor kostprijsonderzoek en hoor en wederhoor met aanbieders is van groot belang om tijdig nog te kunnen bijsturen en hoog oplopende conflicten te vermijden. Ook kunnen gemeenten overwegen om tariefdifferentiatie toe te passen tussen zorgaanbieders, of zorgaanbieders zelf tarieven laten offreren (met de plicht om aan AMvB reële prijs te voldoen). In deze aanbesteding escaleerde de situatie niet in de aanbesteding zelf (er is geen kortgeding aangespannen), maar pas daarna. Toch hadden gemeenten deze escalatie mogelijk kunnen voorkomen als er meer tijd voor overleg was geweest tussen zorgaanbieders en gemeenten in de fase tussen publicatie van tarieven en de formele start van de aanbesteding.

3.4. Feitelijke aanbesteding (fase 4) 3.4.1.

Perspectief gemeenten

Wat ging goed? Zoals toegelicht in Paragraaf 3.3, ontstond er onvrede rondom de uitkomsten van het kostprijsonderzoek en resulterende tariefstelling onder de aanbieders voor groepsbegeleiding. Twee aanbieders van groepsbegegeleiding besloten niet in te schrijven.. Er is uitgelegd waarom de belanghebbenden hier veel discussie over hebben gehad, en wat tijdens dit proces beter had gekund. Hoewel er veel negatieve associaties waren, geven gemeentelijke respondenten aan

12

dat de bestuurders hen altijd rugdekking gaven. Er was intern dus veel steun voor het betrokken team. Ook verdient het aandacht dat de feitelijke aanbesteding buiten het probleem met groepsbegeleiding (twee belangrijke zorgaanbieders die niet inschreven) op de andere zorgvormen gewoon naar wens is verlopen. Wat kon beter? Er was te weinig tijd ingepland tussen de gunning van contracten en de ingang daarvan. Dit liet te weinig tijd om een oplossing te zoeken voor de overdracht van cliënten van de twee aanbieders die niet inschreven, of voor het vinden van een andere oplossing. Een respondent gaf aan dat het “fijn zou zijn om beter zicht te houden op het feit of aanbieders wel of niet gaan inschrijven.” Onder de respondenten heerst het gevoel dat er onvoldoende is geluisterd naar de vragen en zorgen van zorgaanbieders. Hoewel respondenten van mening zijn dat aanbieders voldoende meer waren genomen in het voorbereidingsproces, hadden ze in die tijd graag opener willen zijn naar de aanbieders toe. Dit hangt vooral samen met het kostprijsonderzoek, met betrekking tot de tarieven. Communicatie is hier in heel belangrijk, en ook al is het lastig om ongemakkelijke boodschappen te brengen, is het belangrijk om transparant te zijn. De aanbestedingsfase – waarin communicatie enkel nog schriftelijk verloopt – is hiervoor niet meer geschikt.

In de fase na de aanbesteding bleek dat twee zorgaanbieders zich niet hadden ingeschreven voor groepsbegeleiding, waarbij dit voor gemeenten ten aanzien van één zorgaanbieder niet verwacht was. Dit werd leidde tot onrust onder cliënten, hulpverleners van de betreffende aanbieder, en het werd ook in de lokale politiek (met name in Harderwijk) een groot thema. Ook de media – zoals Binnenlands Bestuur – heeft hierover bericht. Uit de gesprekken met diverse betrokkenen van gemeenten (zowel de gastheergemeente als gemeente Harderwijk) blijkt dat de commotie na de aanbesteding rondom groepsbegeleiding ook spanningen opleverden. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de regio baat zou hebben gehad bij duidelijke afspraken over de taken en rolverdeling tussen gemeenten en concrete personen als een dergelijke escalatie plaats vindt. Bijvoorbeeld: wie reageert op persvragen, hoe verloopt de afstemming over beantwoording van persvragen en het opstellen van persberichten, et cetera. 3.4.2.

Perspectief aanbieders

Wat ging goed? Bij de respondenten vanuit zorgaanbieders waren verdeeld ten aanzien van het verloop van de feitelijke aanbesteding. Het merendeel van de zorgaanbieders geeft aan dat de aanbestedingsprocedure op zich goed is verlopen. De gemeenten hebben het inschrijfmoment niet in een vakantieperiode gepland, en er was voldoende tijd ingepland (behalve tussen rondom het kostprijsonderzoek en het delen van de uitkomsten, dit zat te kort op de start van de feitelijke aanbesteding). De meeste aanbieders spreken daarom ook van een fijne samenwerking in dit proces. 13

Wat kon beter? Een enkele zorgaanbieder benoemt dat gemeenten de aanbesteding zelf te star hebben ingestoken wat betreft de mogelijkheden om nog met elkaar te communiceren. Ook zijn er enkele signalen dat de aanbesteding zelf – met de hoeveelheid verschillende documenten en de totale omvang in verhouding tot de beschikbare tijd voor bijvoorbeeld het stellen van vragen – wel veel van de zorgaanbieders vroeg. Ook in dit opzicht is het voor zorgaanbieders prettig als er meer tijd gepland wordt voor de aanbesteding zelf. 3.4.3. •

•

•

Aanbevelingen

Maak goede afspraken over de rolverdeling bij eventuele escalaties, negatieve publiciteit en lokale politieke ophef: wie zijn verantwoordelijk voor opstellen van inhoudelijke reacties en wie reageert? Heb daarbij oog voor de beschikbaarheid van de eindverantwoordelijken. Zorg dat er voldoende (en dus méér) tijd zit tussen de gunning en start van het contract. Dit geeft meer tijd voor de implementatie (zowel voor aanbieders als gemeenten) en het oplossen van eventuele problemen. Betrek een of meer managers / leidinggevenden in het inkoopteam om tijdig te kunnen handelen, bijvoorbeeld bij capaciteitsproblemen.

4. Conclusie Alle interviews en overige bronnen overziend, komt er een beeld naar voren van een regio die graag voor het inkopen van Wmo-ondersteuning samenwerkt, waarbij die samenwerking over het algemeen ook harmonieus verloopt. Er komt ook een beeld naar voren van een regio die het qua inkoop heel goed wil doen, die graag samen optrekt met zorgaanbieders in de voorbereiding en uitvoering van Wmo-ondersteuning. Uit onze ervaringen in tal van regio’s blijkt dat dit geen vanzelfsprekendheid is. Opvallend is ook dat de gemeentelijke respondenten over het algemeen meer (zelf)kritisch zijn, dan de zorgaanbieders. Hoewel de onrust rondom groepsbegeleiding veel aandacht trekt, concluderen wij dat de aanbesteding in hoofdzaak goed is voorbereid, met uitgebreide betrokkenheid van zorgaanbieders, en verder zonder noemenswaardige knelpunten succesvol is verlopen. De wijze waarop het kostprijsonderzoek als sluitstuk van de voorbereiding op de inkoop is uitgevoerd én de wijze waarop gemeenten gereageerd hebben op de signalen over tariefstelling voor groepsbegeleiding zijn hierop een uitzondering. Betrokkenen bij zowel gemeenten als bij zorgaanbieders zijn van mening dat men eerder transparant had moeten zijn over de resulterende tarieven. Aanbieders zijn kritisch over de normatieve insteek van het onderzoek. Dat consultaties digitaal moesten plaats vinden heeft ook belemmerend gewerkt.

In de context van de historie van de (hoge) tarieven voor groepsbegeleiding is het verklaarbaar dat gemeenten niet eerder ingrepen op signalen van aanbieders. In de gesprekken blijkt dat de meningen onder

14

gemeentelijke betrokkenen hierover uiteen lopen. En achteraf is het natuurlijk altijd makkelijk oordelen. De belangrijkste aanbevelingen die wij de gemeenten willen meegeven naar aanleiding van dit evaluatieonderzoek zijn de volgende: •

•

• •

Besteed bij een volgende aanbesteding meer aandacht aan de structuur van de werkgroep die de inkoop gaat voorbereiden en uitvoeren. Benoem rollen en taken expliciet en werk met een duidelijke opdracht. Plan voldoende tijd voor het sluitstuk van de voorbereidingsfase – waarin alle onderdelen inclusief tariefstelling samen komen. Toets dit geheel bij de zorgaanbieders in een fase waarin er nog ruimte voor dialoog en aanpassing is. Overweeg een andere opzet van het kostprijsonderzoek, waarbij tenminste een terugkoppeling gevraagd wordt op resulterende tarieven. Betrek bestuurders en managers vanaf begin intensiever.

Tenslotte is het waardevol om te vermelden dat geïnterviewde aanbieders die betrokken zijn bij de her-aanbesteding van groepsbegeleiding de gemeenten zonder uitzondering complimenteren over de opstelling en uitvoering van deze aanbesteding. Daar waar aanbieders zich in de bespreking van de tarieven in de eerste aanbesteding niet gehoord voelden, ervaren ze dat gemeenten nu erg goed naar ze luisteren en ze ook in deze gesprekken serieus nemen. Dat wil niet zeggen dat gemeenten alle suggesties van de zorgaanbieders overnemen – en dat verwachten zorgaanbieders ook niet. Maar er is wel sprake van een andere – meer ontvankelijkere en positievere grondhouding, en dit waarderen de betrokken zorgaanbieders.

15