AP 6b Bijlage Rapport - Evaluatie zelfstandig Nunspeet

Evaluatie | De samenwerkingskracht van Nunspeet In opdracht van de gemeenteraad van Nunspeet

RAPPORT

Sharon Blair-Zuijderhoff Leonieke van Dordrecht

21 maart 2022 | Versie 1.0

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

1

1. Inleiding

2

1.1. Uw vraag 1.2. Onze aanpak 1.3. Leeswijzer

2 2 3

2. Beleid en praktijk

4

2.1. Waarom werken we samen 2.2. Hoe werken we samen 2.2.1. Het organiseren van de samenwerking 2.2.2. De cultuur van samenwerken 2.3. Verbinding met de raad

4 5 5 5 6

3. Analyse en conclusies

7

4. Aanbevelingen

9

4.1. De positionering van Nunspeet 4.2. De notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio

9 10

5. Tot slot

11

BIJLAGEN

12

Bijlage 1. Overzicht samenwerkingsverbanden Bijlage 2. Overzicht documenten en gesprekken Bijlage 3. Monitoren en verantwoorden

13 14 15

1

1. Inleiding De gemeente Nunspeet heeft, gelet op haar positie in de regio, de afgelopen jaren deelgenomen aan en is mede initiator geweest van diverse samenwerkingsverbanden. Tegelijkertijd hecht Nunspeet aan haar zelfstandigheid en de mogelijkheid om autonoom keuzes te maken als het gaat om het deelnemen aan samenwerkingsverbanden. In oktober 2019 heeft de raad van Nunspeet via de notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio een geografische en inhoudelijke samenwerkingsoriëntatie vastgesteld.1

1.1. Uw vraag Aanleiding voor het opstellen van de notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio zijn de actuele ontwikkelingen rondom samenwerkingsverbanden waarin Nunspeet zich bewoog, met name rondom de Samenwerking Noord Veluwe (SNV), vervanger van Regio Noord-Veluwe (RNV). In de notitie onderstreept de gemeente dat zij de afgelopen jaren goede maar ook minder goede ervaringen heeft met samenwerking (verwezen wordt naar het rapport Sterk Bestuurlijk Gelderland, 2015). De gemeente Nunspeet is bij monde van haar college van mening dat de samenwerkingskracht een blijvend punt van aandacht is, in aanloop naar en tijdens de samenwerking. Het doel van de notitie is dan ook om overzichtelijkheid, focus en een afwegingskader te bieden voor regionale samenwerking. Sinds het kader eind 2019 is vastgesteld, staan de ontwikkelingen niet stil, ook niet als het gaat om de diverse samenwerkingsverbanden. Het presidium van de gemeenteraad van Nunspeet uit daarom in december 2021 de behoefte om de door de gemeenteraad in 2019 vastgestelde notitie Zelfstandig Nunspeet extern, onafhankelijk te evalueren. Het gaat daarbij om met name de positionering van Nunspeet binnen de Kop van de Veluwe-samenwerking, in het grotere geheel van de Regio Zwolle-samenwerking.

Het evaluerende onderzoek bevat conclusies en aanbevelingen voor de gemeenteraad en het college, met eventueel een doorkijk naar de strategische positionering van Nunspeet in de regio, als input voor het coalitieakkoord.

1.2. Onze aanpak Met deze evaluatie bieden wij inzicht in óf de door u vastgestelde notitie daadwerkelijk praktische handvatten biedt én hoe dit in de praktijk functioneert. Dat betekent dat wij enerzijds de notitie evalueren en anderzijds kijken naar de huidige praktijk als het gaat om samenwerkingen. Om dit te doen, hebben wij de genoemde notitie evenals andere relevante documenten bestudeerd en hebben wij gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen en buiten de organisatie. Overigens spreken wij graag onze waardering uit voor onze gesprekspartners, die op korte termijn tijd hebben gemaakt en zich in de gesprekken uitermate constructief en open hebben opgesteld. Voor ons is het hierbij van belang dat het beleid u als gemeente helpt om effectief samen te werken oftewel om samenwerking in te zetten om uw opgaven en ambities te realiseren. Succesvol samenwerken vraagt iets van de samenwerkende organisaties. In Nunspeet wordt ook wel gesproken over samenwerkingskracht. Een samenwerking is kansrijk wanneer mensen en organisaties zich met elkaar weten te verbinden in een betekenisgevend proces dat recht doet aan de belangen en gericht is op een betekenisvolle ambitie. Deze visie komt voort uit het Kijkglas voor samenwerking dat TwynstraGudde hanteert voor samenwerkingsvraagstukken binnen het publieke domein en de evaluatie daarvan.

Tijdens dit onderzoek maken wij gebruik van dit kijkglas en staan we stil bij drie aspecten van samenwerking: waarom wordt er samengewerkt, hoe wordt er samengewerkt en wat levert de samenwerking op?

1

Raadsbesluit ‘Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio.’ November 2019.

2

In dit rapport gaan we achtereenvolgens in op deze aspecten. We geven steeds inzicht in het beleid van de gemeente Nunspeet hierin en wat Nunspeet in de praktijk laat zien. Ons onderzoek richt zicht niet op de realisatie, op de resultaten van de samenwerkingen; dit vormt geen onderdeel van de opdracht en ook in de notitie Nunspeet Zelfstandig is hierover weinig opgenomen. Wat ons wel opvalt, is dat in de notitie ook niet is opgenomen op welke wijze de behaalde resultaten worden gemeten, gemonitord en verantwoord. In algemene zin kunnen we wel zeggen dat interne betrokkenen positief zijn over de samenwerkingen. Het beeld is dat multischalig samenwerken zijn vruchten afwerpt. Voorbeelden van ‘succesverhalen’ zijn o.a. samenwerking in de Veluwe op 1, de samenwerking rondom de RES en de aanpak op stikstof. Ook de samenwerking in het sociaal domein loont, zo noemt men in de gesprekken. Tegelijkertijd worden de resultaten niet consistent ‘gemeten’, gemonitord of verantwoord richting college en raad. Op enkele uitzonderingen na, blijft het bij ‘het gevoel dat’ de samenwerkingen bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke ambities. In de bijlage hebben wij een format opgenomen met behulp waarvan de resultaten meer consistent gemonitord en verantwoord kunnen worden.

1.3. Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op het beleid van de gemeente Nunspeet en hoe dit zich vertaalt naar de praktijk. Achtereenvolgens kijken we naar het waarom en het hoe van de samenwerking. Ook de positie van de raad nemen we hierin mee. In hoofdstuk 3 gaan we in op onze analyse en de conclusies. In beide hoofdstukken ondersteunen we onze bevindingen met de beelden die we hebben opgehaald uit de gesprekken. In hoofdstuk 4 tot slot geven we aanbevelingen, met een doorkijk naar de mogelijke strategische positionering van Nunspeet, als input voor het coalitieakkoord. Waar we in dit rapport spreken over ‘het beleid’ of ‘de notitie’ doelen we - tenzij uit de tekst anders blijkt - op de notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio, strategisch afwegingskader en koers inzake samenwerkingsverbanden Nunspeet. (afgekort: Zelfstandig Nunspeet)

3

2. Beleid en praktijk In dit hoofdstuk gaan we nader in op het door Nunspeet geformuleerde beleid en hoe dit zich verhoudt tot de praktijk.

2.1. Waarom werken we samen Beleid In de notitie Nunspeet Zelfstandig wordt toegelicht onder welke omstandigheden en waarom de gemeente wil samenwerken. De basis van de gemeentelijke visie op samenwerken is dat Nunspeet, conform de titel van de notitie, zelfstandig maar krachtig verbonden is. Volgens de notitie is samenwerking van belang omdat elke gemeente te maken heeft met vraagstukken die de schaal van een gemeente (ver) overstijgen. Aan deze vraagstukken wil Nunspeet samen met partners werken. Het doel van samenwerking is “de inwoner zo goed mogelijk faciliteren door enerzijds nabijheid te borgen en anderzijds een actieve rol te spelen bij gemeentegrensoverstijgende vraagstukken.” Het waarom van de samenwerking is in de notitie vrij nauw gedefinieerd en heeft betrekking op met name de dienstverlening aan de inwoner en het efficiënter organiseren en realiseren. Het beleid geeft enkele handvatten voor de strategische keuze of en met wie samen te werken, oftewel voor de samenwerkingsoriëntatie van Nunspeet. Allereerst maakt het college in de notitie onderscheid tussen samenwerking met een strategisch, beleidsmatig en uitvoerend accent.

Om te bepalen met wie en wanneer de gemeente wil samenwerken, hanteert de notitie twee uitgangspunten: 1) Hoe strategischer hoe breder in de regio (bovenregionaal); hoe meer uitvoerend, hoe meer lokaal (subregionaal) en 2) Wat samen impactvoller, doelmatiger en effectiever kan, gebeurt samen. Daarnaast hangt de oriëntatie van de gemeente samen met vier facetten: Synergie (partijen die synergie met elkaar hebben of weten te realiseren hebben meer succes), natuurlijke nabijheid, overzichtelijkheid en meerwaarde. De 4K’s (kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid, klantgerichtheid) vormen een belangrijk toetsingskader voor samenwerking op allerlei gebieden. De notitie beschrijft ook de samenwerkingsoriëntatie die Nunspeet voor de komende jaren voor ogen heeft, uitgaande van het destijds actuele speelveld. Vanuit bovengenoemde overwegingen kiest Nunspeet, zo is in de notitie omschreven, voor een strategische economische samenwerking met de Regio Zwolle, mede gelet op de krachtige ontwikkeling van de regio. Vraagstukken rondom leefomgeving blijven zich afspelen in de directe omgeving van Nunspeet, maar hebben de trend dat ze opschalen naar het Veluwse niveau (zoals recreatie en toerisme, landschap en biodiversiteit). Naast het feit dat Nunspeet uitvoerend veel zelfstandig doet, ligt haar focus op de regionale partners en NEO.

Voorts zijn er, met het opheffen van SNV, diverse beleidsterreinen waarop met verschillende zuidwestelijk gelegen Veluwse gemeenten wordt samengewerkt; daarbij gaat het om een thematische focus op bijvoorbeeld het sociaal domein en minder om een geografische regio. Praktijk Nunspeet neemt vanaf 1 januari 2020 deel aan de samenwerking Regio Zwolle, zoals in het beleid is beoogd. In Nunspeet ligt de focus op de opgaven economie/kennispoort en menselijk kapitaal.2 Voor de afstemming binnen de Regio Zwolle bestaat voor de Gelderse gemeenten de Kop van de Veluwe. De ambities van de Regio Zwolle gaan verder dan het ondersteunen van de sociaal-economische ontwikkeling; er is nadrukkelijk ook aandacht voor de randvoorwaarden leefomgeving/wonen, energie/duurzaam-heid en bereikbaarheid. Hiermee raakt de Regio Zwolle de beleidsterreinen waarvoor Nunspeet ook in Noord-Veluws verband samenwerkt. In juni 2021 wordt op verzoek van het college de notitie Positionering samenwerking Nunspeet Kop van de Veluwe-Regio Zwolle opgesteld.3 Deze notitie onderzoekt voor Nunspeet de kosten en baten van samenwerking binnen de Kop van de Veluwe en Regio Zwolle en moet vooral zorgen voor meer duidelijkheid over de Nunspeetse positie binnen de Kop van de Veluwe. Daarnaast is er ook intern duidelijkheid beoogd: “… de keuze of Nunspeet wel/niet deelneemt aan regionale zaken is vaak een individuele afweging.

Het is belangrijk dat deze afweging transparanter en integraler wordt.”4 De notitie verklaart dat Nunspeet samenwerkt vanuit de doelen die ze wil realiseren, “…. voor de gemeente Nunspeet is dat het optimaal en kosten-efficiënt bedienen van haar burgers.”

2

Collegebesluit 25 maart 2021. ‘Positie van Nunspeet Regio Zwolle/Kop van de Veluwe ook in relatie tot Noord-Veluwe.

3

Notitie ‘Positionering samenwerking Nunspeet KvdV Regio Zwolle’. 10 juni 2021.

4

Collegebesluit 25 maart 2021. Positie van Nunspeet KvdV.

4

Het college besluit op 25 maart 2021 om de Nunspeetse deelname aan de Regio Zwolle te focussen op de opgaven economie en menselijk kapitaal.5 Voor de drie andere opgaven (leefomgeving, energie en bereikbaarheid) kiest Nunspeet ervoor ‘passief deelnemer’ te zijn. Nunspeet heeft binnen de Kop van de Veluwe daarmee een andere insteek dan de vier andere gemeenten en de provincie Gelderland. Nunspeet volgt hierin de kaders van de notitie Zelfstandig Nunspeet; het college verwijst ook naar het beleid maar geeft tevens aan dat dat onvoldoende concrete handvatten biedt, waardoor een afzonderlijke afweging nodig was. Uit de gesprekken komt ook het beeld naar voren dat de keuze voor Nunspeet betekent dat Nunspeet verder af is komen te staan van de partners in het (zuid)westen. Ook daar liggen natuurlijke verbanden en mogelijk strategische kansen die nu onderbenut blijven.

2.2. Hoe werken we samen 2.2.1. Het organiseren van de samenwerking Beleid De notitie geeft enkele kaders en uitgangspunten voor het organiseren van de samenwerking binnen samenwerkingsverbanden. De notitie definieert een aantal randvoorwaarden voor goede samenwerking. De randvoorwaarden zijn op te delen in de categorieën ‘software’ (ofwel de zachte aspecten), en in ’harde’ aspecten zoals de vorm en afspraken. Als het gaat om de formele aspecten van samenwerking, geldt volgens het beleid dat afspraken tussen samenwerkingspartners (schriftelijk) helder zijn, juridische constructen niet noodzakelijk zijn en dat de gemeente - waar relevant - gebruikmaakt van DVO’s, ‘deelnamecontracten met een bijdrage’ of - in afnemende mate - een GR. Dit onderdeel is beperkt uitgewerkt en het is onduidelijk welke samenwerkingsvormen de gemeente onderscheidt en wat deze keuze betekent voor haar eigen rol en positie in de samenwerking. Praktijk In de praktijk is het beeld bij samenwerkingspartners dat Nunspeet, mede uit angst om te fuseren, de voorkeur heeft voor lichte samenwerkingsverbanden. De voorbeelden uit de Regio Zwolle en de Kop van de Veluwe lijken dit bevestigen, maar er zijn ook andere vormen van samenwerking. Uit ons onderzoek komt niet naar voren dat Nunspeet een hele bewuste voorkeur voor een variant heeft.

2.2.2. De cultuur van samenwerken Beleid De notitie geeft ook enkele kaders en uitgangspunten voor het organiseren van de samenwerking én voor de gewenste cultuur binnen samenwerkingsverbanden. De gemeente noemt in haar beleid een aantal belangrijke ‘zachte’ voorwaarden voor goede samenwerking, zoals vertrouwen, bereid zijn elkaar te helpen (geen cherry picking) en gedeelde doelen. Er wordt in de notitie op deze wijze nadrukkelijk aandacht besteed aan het belang van culturele aspecten, de zogenaamde software, binnen een samenwerking. In de notitie zijn deze begrippen echter niet vertaald naar wat dat daadwerkelijk betekent voor de houding en het gedrag dat Nunspeet zelf daadwerkelijk laat zien in samenwerkingen of op welke wijze Nunspeet hieraan wenst bij te dragen. Praktijk Waar het gaat om de software, is het goed dat er veel aandacht is voor deze aspecten; tegelijkertijd blijft het onduidelijk in hoeverre Nunspeet zelf het gewenste omschreven gedrag laat zien als samenwerkingspartner. In de praktijk blijkt uit gesprekken dat Nunspeet niet altijd door samenwerkingspartners wordt gezien als een gemeente waar wordt uitgegaan van vertrouwen, mede door de invloed van negatieve ervaringen uit het verleden.

Daarnaast hebben sommige samenwerkingspartners het beeld dat Nunspeet niet wordt gezien als altijd bereid om de ander te helpen; Nunspeet doet niet gewoon mee, maar is altijd op zoek naar meerwaarde óf Nunspeet doet maar deels mee. Kanttekening hierbij is wel dat men desgevraagd veel verwijst naar voorbeelden die langer geleden zijn. Uitzonderingen hierop zijn de voorbeelden van de samenwerking rondom bedrijfsvoeringstaken en de gebiedsverkenning.

5

Collegebesluit 25 maart 2021. Positie van Nunspeet KvdV.

5

Casus: Gebiedsverkenning/investeringsagenda Binnen de samenwerking in de Kop van de Veluwe is de gebiedsverkenning, als input voor de verstedelijkingsstrategie in Regio Zwolle en als basis voor de investeringsagenda, een belangrijk agendapunt.6 Binnen de Verstedelijkingsstrategie en -studie Regio Zwolle wil de Kop van de Veluwe ruimte voor het bouwen van extra woningen.7 Conform het Nunspeets collegeakkoord Duurzaam koers houden 2018-2022 en in de door de gemeenteraad vastgestelde woonvisie, heeft Nunspeet een afwijkend standpunt; zij wenst enkel te bouwen voor eigen behoefte. In een collegevoorstel over de Kopgroep KvdV-vergadering in januari 2022 blijkt dat Nunspeet zich in principe goed kan vinden in het concept van de verstedelijkingsstrategie, waaruit blijkt dat de eerste fase van woningbouw zich zal concentreren in Zwolle en niet in de vitale kernen (waaronder de KvdV-gemeenten).8 Vanwege het ontbreken van ‘direct belang’ wordt het college van Nunspeet voorgesteld om niet mee te betalen of actief mee te doen met de uitwerking van de investeringsagenda. Wel zal Nunspeet aan tafel blijven. Deze Nunspeetse houding tegenover de ruimtelijke plannen van de Kop van de Veluwe en daarmee de nieuwe investeringsagenda, heeft volgens het collegevoorstel wel een risico.

Er kunnen keuzes worden gemaakt waardoor er op termijn in het kader van de Kop van de Veluwe minder mogelijkheden zijn voor aanvullende financiering van Nunspeetse ambities. Het risico wordt aanvaardbaar bevonden omdat de Kop van de Veluwe-keuze (bijvoorbeeld meer woningbouw) niet aansluit bij Nunspeet.9

2.3. Verbinding met de raad Beleid De notitie gaat beknopt in op samenwerking in relatie tot de verbinding met de raad en met het veld. De rol van de gemeenteraad verschilt per type vraagstuk en kan variëren van een grote en initiatiefnemende rol tot een rol die meer ziet op output en feedback. De gemeente neemt zich voor de raad vroegtijdig uit te nodigen om mee te denken. Portefeuillehouders zullen hen tevens informeren over en betrekken bij relevante vraagstukken. Met betrekking tot ‘het veld’, bestaande uit inwoners, bedrijfsleven, kennisinstituten, maatschappelijke instellingen en vertegenwoordigers van instituties (provincie, VNG etc.), neemt de gemeente zich voor om inbreng en positief kritisch meedenken te stimuleren en daarbij de hoofdlijnen van haar koers beter handen en voeten te geven. Praktijk Als het gaat om de positionering van de raad, blijkt uit de gesprekken en de documentenstudie dat er beperkt met de raad wordt gesproken over het al dan niet meedoen met samenwerkingen. In gesprekken met raadsleden ontstaat het beeld dat zij niet structureel en consistent worden betrokken bij ontwikkelingen en besluitvorming rondom samenwerking. Hoewel samenwerking een vast agendapunt is in commissievergaderingen, worden hier niet de inhoudelijke of strategische gesprekken gevoerd over het waarom en hoe van samenwerking, waar de raad behoefte aan heeft.

Zo is ook de notitie over de positie van Nunspeet in de Kop van de Veluwe-samenwerking een collegestuk.10 Sommige raadsleden hebben mede daardoor het gevoel op afstand te zitten en weinig controle te hebben over de samenwerkingsverbanden. Zij hebben ook minder zicht op de concrete resultaten die samenwerking oplevert. Wanneer het echt nodig is om de raad te betrekken, zo blijkt uit gesprekken, dan neemt de burgemeester die rol voornamelijk op zich. Kanttekening daarbij is dat de raad erkent zelf ook niet altijd het initiatief te nemen om deze vraagstukken te agenderen. Bovendien mist men de diepgang en het voeren van het goede gesprek over samenwerken.

6

Oplegnotitie Gebiedsverkenning Kop van de Veluwe. 17 januari 2022.

7

Regio Zwolle. Begroting 2022.

8

Collegevoorstel 19 januari 2022. Vergadering Kopgroep Kop van de Veluwe 26 januari 2022.

9

Collegebesluit 11 januari 2022 ‘BO Ruimte Kop van de Veluwe’. Zie ook: Structuurvisie ‘t Hul-Noord Een nieuwe groene, gezonde, veilige en vitale Nunspeetse wijk. 4 mei

2021. 10

Collegebesluit 25 maart 2021. Positie van Nunspeet KvdV.

6

3. Analyse en conclusies Met de notitie Zelfstandig Nunspeet beoogt de gemeente overzichtelijkheid, focus en een afwegingskader te bieden voor de regionale samenwerking in de jaren na vaststelling van de notitie. De gemeente Nunspeet kiest, zo blijkt ook uit de notitie, bewust voor multischalig samenwerken en daarmee voor steeds weer de meest logische en passende thematische en geografische oriëntatie, en niet voor één voorkeursschaal of regio. In dit hoofdstuk gaan we nader in op onze analyse en conclusies, ondersteund door de beelden die we uit de gesprekken hebben opgehaald. Beelden In dit onderzoek hebben wij breed beelden opgehaald, zowel intern als extern bij verschillende samenwerkingspartners. Op hoofdlijnen is het beeld dat Nunspeet haar zaken op orde heeft en er is begrip voor het feit dat Nunspeet veel waarde hecht aan het behouden van haar zelfstandigheid. Tegelijkertijd ziet men ook dat Nunspeet een zekere terughoudendheid vertoont in de samenwerking; Nunspeet gaat er niet helemaal voor maar weegt per thema of onderwerp af of ze wil samenwerken. Daarbij geeft men intern ook aan dat het strategisch afwegingskader te weinig handvatten geeft en ruimte laat voor persoonsafhankelijke invulling. Hierop aansluitend mist men ook voorspelbaarheid en consistentie bij Nunspeet.

Bij een aantal samenwerkingspartners is het beeld ontstaan dat Nunspeet vooral kijkt naar wat het Nunspeet zelf oplevert; er is niet altijd sprake van geven en nemen. Dit sluit niet aan bij hetgeen in het strategisch afwegingskader is beoogd op het gebied van ‘zachte’ factoren. In dit hoofdstuk gaan we nader in op deze aspecten. Nunspeet heeft de zaken op orde In de gesprekken komt naar voren dat het beeld bestaat dat, ook in vergelijking met andere gemeenten, Nunspeet het goed voor elkaar heeft. Dit wordt ondersteund door gegevens uit de documentenstudie (zie bijvoorbeeld het rapport Economische prestaties en relaties Noord-Veluwe, 2021). Mede vanuit dit gegeven, bestaat bij een aantal respondenten het beeld dat samenwerking voor Nunspeet minder noodzakelijk is. Er is begrip voor het belang dat Nunspeet hecht aan haar zelfstandigheid. Tegelijkertijd is er bij veel gesprekspartners binnen de gemeente het besef dat, hoewel het nu goed gaat, de gemeente ook vooruit moet kijken. Men noemt bijvoorbeeld samenwerking op thema’s als ICT, maar ook op toekomstige opgaven als klimaatadaptatie en stikstof, onvermijdelijk. Externe gesprekspartners geven daarnaast aan dat Nunspeet, vanwege haar omvang, ligging en het feit dat zij haar zaakjes goed op orde heeft, een waardevolle samenwerkingspartner is die veel kan bijdragen aan een samenwerking.

Het beleid geeft richting, maar onvoldoende houvast Wij constateren dat de notitie de afgelopen jaren heeft geholpen in het kiezen als het gaat om samenwerken. Tegelijkertijd geeft de notitie onvoldoende houvast als het gaat om nieuwe en toekomstige ontwikkelingen, zoals ook het college concludeert bij het opstellen van de notitie Positionering samenwerking Nunspeet Kop van Veluwe-Regio Zwolle. Hierbij kan ook gedacht worden aan actuele thema’s als klimaatadaptatie en stikstof. Onze analyse is dat dit met name komt doordat de notitie zich veelal op de inhoud richt en minder op de strategie. Oftewel, de notitie gaat uit van inhoudelijke thema’s en bestaande samenwerkingsverbanden op het moment van schrijven en is daarmee niet toekomstbestendig. Op basis van praktijkvoorbeelden en de gevoerde gesprekken zien wij dat er, wat betreft de keuzes om samen te werken op hoofdlijnen, conform de lijn van de notitie wordt gehandeld, met name waar het gaat over de oriëntatie en de kernwaarden van zelfstandigheid en nabijheid. Ook wordt er in de besluitvorming kritisch gekeken naar de meerwaarde voor Nunspeet. Een aantal interne gesprekspartners geeft aan het gevoel te hebben dat Nunspeet te weinig regie heeft als het gaat om samenwerken.

Het beeld is dat Nunspeet samenwerkt op basis van aanbod en niet op basis van haar eigen vraag of vanuit haar eigen doelstellingen, terwijl dit wel gewenst is. Het huidige afwegingskader biedt hiervoor te weinig concrete handvatten of handelingsperspectieven. De nota beschrijft concrete thema’s maar geeft bijvoorbeeld onvoldoende houvast voor actuele en toekomstige ontwikkelingen.

7

Nunspeet kiest bewust voor wel of niet samenwerken De motivatie voor Nunspeet, als het gaat om samenwerken, is bij uitstek gelegen in de overtuiging dat samenwerken dient bij te dragen aan haar ambities en dienstverlening richting haar inwoners. Samenwerken is geen doel op zich en richt zich primair op vraagstukken die de gemeentelijke schaal overstijgen of die aantoonbaar bijdragen aan de effectiviteit of efficiëntie. In het beleid is niet verder uitgewerkt wat voor gemeente Nunspeet wenst te zijn of hoe zij zich wenst te profileren en positioneren in de regio of hoe samenwerken daaraan kan bijdragen. De notitie richt zich in die zin meer op de samenwerkingsoriëntatie. De oriëntatie is vooral inhoudelijk (op welke thema’s willen we samenwerken) en geografisch (met welke partners) onderbouwd. Er wordt niet of nauwelijks gekeken naar de effecten van de gemaakte keuzes voor de totale regio, de langere termijn of de positie en het imago van Nunspeet in de regio of daarbuiten. Nunspeet hecht aan autonomie Nunspeet hecht aan haar autonomie en aan de ruimte om lokaal prioriteiten te stellen.

Dat is terug te zien in de keuzes die zij maakt rondom de Regio Zwolle: “Aangesloten zijn bij regionale zaken is voor Nunspeet belangrijk, maar verliest het in urgentie van lokale zaken.” Ook als het gaat om haar perceptie van de samenwerking in de Kop van de Veluwe zien we dit terug: Nunspeet beschouwt deze samenwerking als een lichte hulpstructuur, in tegenstelling tot andere gemeenten. Zij zien het veel meer als een subregio in relatie tot de Regio Zwolle. Ook als het gaat om de samenwerking rondom bedrijfsvoering in de regio KvdV, kiest Nunspeet er bewust voor om een aantal taken zelf uit te voeren en om, rondom bijvoorbeeld ICT, de mogelijkheden tot samenwerking verder te onderzoeken. De vraag die zich voordoet is of deze autonomie ook leidt tot inconsistentie. In de gesprekken komt naar voren dat het beeld hardnekkig blijft bestaan dat Nunspeet niet consistent handelt. Dit heeft te maken met genoemde voorbeelden, maar ook met het feit dat de samenwerkingsbereidheid binnen Nunspeet van personen afhankelijk lijkt te zijn. Een voorbeeld wat hier wordt genoemd is de woningbouwopgave: Nunspeet was niet consistent in haar intentie om wel of niet mee te doen, wat werd bevestigd door de discussie die vervolgens ontstond rondom de factuur.

Nunspeet stelt zich terughoudend op bij samenwerkingen Uit de gesprekken, en ook uit de documenten, komt naar voren dat Nunspeet zich vaak wat terughoudend opstelt als het gaat om samenwerken. De minder positieve ervaringen in het verleden lijken van invloed op de houding van Nunspeet ten opzichte van samenwerking. Een aantal gesprekspartners noemt ook de angst dat intensievere samenwerking zou leiden tot een fusie, een rol speelt. Dit zou mede bijdragen aan de terughoudende houding van Nunspeet bijvoorbeeld ten aanzien van de samenwerking rondom bedrijfsvoering en een voorkeur voor lichtere samenwerkingsvormen. Een enkele respondent geeft zelfs aan dat de indruk bestaat dat Nunspeet zich nog te veel richt op de ‘oude’ samenwerking binnen de SNV waardoor de ambities binnen nieuwe verbanden (die vaak raken aan andere thema’s) soms beperkt worden. Externe betrokkenen geven aan dat het wenselijk is dat, als Nunspeet ergens voor kiest, ze daar ook helemaal voor gaat. In de gesprekken blijkt dat samenwerkingspartners er behoefte aan hebben dat Nunspeet ‘keuzes’ maakt vóór een samenwerkingsverband en niet per thema afweegt of zij wel of niet meedoet. Het feit dat Nunspeet binnen de Regio Zwolle niet mee wil doen rondom thema’s als wonen, is hierbij een veelgehoord voorbeeld. Men mist, als het om samenwerken met Nunspeet gaat, de ‘gunfactor’.

Het risico bestaat hierbij dat Nunspeets doorslaat in haar wens om autonoom te zijn en steeds de afweging te maken of iets bijdraagt aan haar doelen. Dit kan het beeld oproepen dat Nunspeet aan cherry picking doet. “Als je constant zegt: word ik er beter van; kun je niet samenwerken.” Dit correspondeert niet met het beoogde ‘geven en nemen’ dat Nunspeet zich voornam in de notitie uit 2019. Dit speelt met name binnen de samenwerking in de Kop van de Veluwe en in de Regio Zwolle. Raad bevindt zich op afstand van samenwerkingen In de notitie wordt ook een aantal zinnen gewijd aan het betrekken van de gemeenteraden bij samenwerking. Expliciete afspraken of ideeën over hoe en wanneer de raad op de hoogte moet worden gesteld van ontwikkelingen rondom samenwerking ontbreken. Daarnaast blijft het onduidelijk wanneer iets gezien wordt als strategisch ‘genoeg’ om te agenderen voor de raad. In de praktijk blijkt dan ook dat de raad ervaart op afstand te staan van de samenwerking. Zij worden met name onvoldoende consistent en gestructureerd betrokken bij de gedachtevorming en keuzes als het gaat om samenwerken. Hoewel in de notitie wordt beoogd de raad vroegtijdig te betrekken en te informeren bij relevante vraagstukken, wordt hier in de praktijk beperkt invulling aan gegeven. 8

4. Aanbevelingen In dit hoofdstuk gaan we in op de aanbevelingen voor Nunspeet. We sluiten hierbij aan op de oorspronkelijke vraag en structureren de aanbevelingen in de strategische positionering van Nunspeet én het in 2019 vastgestelde beleid.

4.1. De positionering van Nunspeet Versterk samenwerkingsstrategie Ondanks het huidige beleid geven betrokkenen zowel intern als extern aan dat de consistentie en de samenhang in de strategie en de uitvoering van de samenwerking in Nunspeet versterking behoeven. Deze inconsistentie is wat ons betreft niet te ondervangen met enkel het actualiseren van een notitie. Hiervoor is het nodig om een heldere visie te hebben op wat voor gemeente Nunspeet wil zijn en welke positie zij wenst in te nemen in de regio. Aan deze visie dient een strategie te worden gekoppeld voor wat dit betekent voor de samenwerking en op basis waarvan welke keuzes worden gemaakt (zie ook §4.2). Maak deze afweging steeds expliciet, ook als het gaat om de samenwerking in de Kop van de Veluwe en in de Regio Zwolle. Als je als gemeente stevig positie wilt innemen en als serieus en betrouwbaar wilt worden gezien, dan vraagt dat om scherpe keuzes, standvastigheid en transparante communicatie (zeggen wat je doet en doen wat je zegt); ook in de interactie met je partners. Dit betekent daadwerkelijk elkaar helpen, vertrouwen geven en accepteren van ‘gedoe’. Dit zal bijdragen aan de samenhang, consistentie en voorspelbaarheid als het gaat om samenwerken. Maak gebruik van kracht en geografische ligging Aansluitend op het voorgaande punt constateren wij dat Nunspeet een stevige gemeente is; zij heeft haar zaken op orde.

De ontwikkelingen staan echter niet stil en het is goed om als gemeente vooruit te kijken. Wij geven daarbij ter overweging mee dat Nunspeet, geografisch gezien, een interessante ligging heeft, op het grensvlak van diverse regio’s: Veluwe, Zwolle, Harderwijk en Amersfoort. Dit, gecombineerd met het feit dat Nunspeet een stevige gemeente is, maakt Nunspeet in potentie een aantrekkelijke samenwerkingspartner. De bouwstenen zijn dan ook aanwezig om steviger in te zetten op de profilering en positionering van Nunspeet als sterke partner én als een partner met netwerken in meerdere regio’s. Nunspeet zou zelfs nog een stap verder kunnen gaan en zich profileren als een belangrijke schakel in de verbinding tussen deze regio’s en netwerken. Benut kracht van de regio Onderdeel van de onderzoeksvraag heeft betrekking op de positie van Nunspeet binnen de Kop van de Veluwe. Uit ons onderzoek komt naar voren dat deze regio op diverse fronten (daadwerkelijk of in potentie) meerwaarde heeft. Enerzijds als het gaat om samenwerken vanuit het oogpunt van schaal en kwaliteit. Anderzijds als het gaat om de relatie met de Regio Zwolle. Of het nu is als platform, om gezamenlijk voor te bereiden en zo meer invloed uit te kunnen oefenen, of als subregio waarbinnen uitvoering kan worden gegeven aan de strategie die op grotere schaal is overeengekomen.

Wij adviseren Nunspeet om met elkaar, binnen de Kop van de Veluwe, het gesprek hierover aan te gaan en tot overeenstemming over de status van de samenwerking in de Kop van de Veluwe en de relatie tot de Regio Zwolle te komen. Betrek hierbij de visie en de strategie van Nunspeet; laat hierbij het verleden los en kijk naar de toekomst. Op die wijze kan de kracht van de regio maximaal worden benut. Laat in de praktijk gewenste houding en gedrag zien Mede in het licht van de bovengenoemde positionering is het belangrijk dat Nunspeet duidt welke houding en gedrag daarbij passen. In de huidige nota is daar een goede voorzet voor gedaan. Bespreek dit met elkaar, maak hier afspraken over zodat je elkaar hier zo nodig op kunt aanspreken. En - daar gaat het uiteindelijk om - breng dit in praktijk. Houding en gedrag zijn belangrijke aspecten als het gaat om succesvol samenwerken.

9

4.2. De notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio Van inhoud naar strategie De notitie Zelfstandig Nunspeet biedt onvoldoende houvast en is onvoldoende toekomstbestendig, constateren we in hoofdstuk 3. Wij stellen hierop aansluitend voor om de notitie zodanig te actualiseren dat deze minder afhankelijk is van actuele informatie. Concreet betekent dit dat de nota meer beschrijft wat de gemeente Nunspeet wil realiseren met samenwerken en welke positie Nunspeet wenst in te nemen in de regio. Oftewel, de notitie beschrijft de strategie waarover we in de vorige paragraaf spreken. Bij het actualiseren van de nota kan ook worden nagegaan of er andere strategische motieven zijn om te kiezen voor samenwerking, bijvoorbeeld het ontwikkelen van kennis en innovatie, het stimuleren van draagvlak en de kwaliteit van besluitvorming, het versterken van het imago en positie in het netwerk, het stimuleren van initiatieven en zelforganiserend vermogen van de samenleving of het helpen van een buurgemeente. De nota kan voorts, zoals nu ook (deels) is gedaan, omvatten aan welke criteria wordt getoetst om te bepalen of de samenwerking bijdraagt aan de ambitie van Nunspeet en haar positionering in de regio. Vervolgens is het van belang om inzicht te geven in de samenwerkingsvormen die Nunspeet (h)erkent en de rollen die zij hierin kan vervullen.

Hierbij zoekt Nunspeet steeds aansluiting bij de lokale ambities én gewenste positionering. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen bijvoorbeeld spontane samenwerkingsvormen zoals overlegtafels of netwerksamenwerking, of meer geformaliseerde samenwerkingen als een gemeenschappelijke regeling. Voorbeelden van rollen zijn regisseur, partner of stakeholder en de nota kan handvatten geven voor een keuze voor een rol. Ook kan het wenselijk zijn om de dilemma’s waar de gemeente mee te maken heeft te benoemen, zoals bijvoorbeeld de spanning die kan ontstaan tussen de ambitie en de feitelijke resultaten of de wendbaarheid van een lichte samenwerking ten opzichte van de behoefte aan slagkracht. Tot slot is het goed om er steeds bij stil te staan dat samenwerken op meerdere niveaus en in verschillende verbanden ook veel vraagt van de organisatie, bestuur en politiek. Het houden van regie en grip op al deze samenwerkingen vergt tijd én kwaliteit. Meer concrete handelingsperspectieven Daarnaast biedt de nota in praktijk beperkt concrete handvatten en handelingsperspectieven, bijvoorbeeld als het gaat om het maken van keuzes, het informeren van college en raad en het verantwoorden van de bereikte resultaten.

Wij adviseren om aan de nota een aantal handelingsperspectieven toe te voegen die eraan bijdragen dat bij elke samenwerking de stappen consistent zijn geborgd, zoals weergegeven in het plaatje hiernaast. Ook is het van belang om steeds expliciet stil te staan bij vragen als: draagt de samenwerking bij aan onze opgaven of de verbetering van onze dienstverlening? Zijn er andere samenwerkingen rond deze opgave? Is onze betrokkenheid noodzakelijk of wenselijk? Beschikken we over de benodigde capaciteit? Is er bestuurlijk en/of politiek draagvlak voor de samenwerking? Breng de raad in positie De laatste aanbeveling heeft niet direct te maken met de notitie, maar de notitie dient daar wel de basis voor te bieden. Als het gaat om samenwerken, is het belangrijk om de raad goed in positie te brengen. Dit betekent: de raad betrekken bij het formuleren van de visie en de strategie (voordat deze al is uitgewerkt), de raad betrekken bij het aangaan van - en tussentijds bij de voortgang - van de samenwerkingen én de raad informeren over de resultaten van de samenwerkingen. Overigens zijn er instrumenten die hiervoor kunnen worden ingezet. Deels benoemen we deze bij de handelingsperspectieven, maar er zijn ook andere instrumenten die kunnen worden benut, zoals het werken met raadsrapporteurs en risicoprofielen.

Zie voor inspiratie ook de handreiking van BZK (https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/257703/07-interactief-rapport-handelingsperspectievenbzk-v6.pdf). Maar ook als raad proactiever zijn en niet alleen als opdrachtgever maar als eigenaar naar samenwerkingen kijken, draagt hier aan bij.

10

5. Tot slot Het getuigt wat ons betreft van kracht dat de raad van Nunspeet bereid is om zichzelf met deze evaluatie de spiegel voor te houden. Een eerste stap om te komen tot doorontwikkeling van de samenwerkingsstrategie is daarmee gezet. Deze evaluatie is bedoeld om tot bevindingen en aanbevelingen te komen die betrokken worden bij de totstandkoming van een nieuw coalitieakkoord. We adviseren dan ook om in deze besprekingen met elkaar stevig van gedachten te wisselen over de gewenste positionering van Nunspeet in de regio en wat daaruit volgend de strategie is, als het gaat om samenwerken. Betrek hier ook de huidige en de toekomstige opgaven van Nunspeet bij. Als de strategie is om nabijheid en autonomie centraal te stellen, dan is het goed om je ervan bewust te zijn dat dit consequenties heeft en deze ook te accepteren. Dit kan vervolgens worden vervat in een geactualiseerde nota. We geven daarbij ter overweging mee dat wij constateren dat de bestaande beelden (deels) zijn gebaseerd op ervaringen uit het verleden. Zowel Nunspeet als haar partners worden deels nog beïnvloed door het verleden. Bij Nunspeet leidt dat tot een zekere mate van terughoudendheid als het gaat om samenwerken en bij samenwerkingspartners speelt het mee in de beeldvorming over de gemeente Nunspeet. Ons advies is om met een schone lei te beginnen en de blik vooruit te richten.

11

BIJLAGEN

12

Bijlage 1. Overzicht samenwerkingsverbanden Noord-Veluwe Sinds 1 januari 2018 stond de voormalige RNV bekend als Samenwerking Noord-Veluwe (SNV). In 2019 is de SNVsamenwerking gestopt te bestaan. Noord-Veluwe is op dit moment geen samenwerkingsverband. Gemeenten sluiten op diverse beleidsterreinen dienstverleningsovereenkomsten met een zogenaamde gastheergemeente. Deelnemende gemeenten zijn Harderwijk, Ermelo, Putten, Nunspeet, Elburg, Oldebroek en Hattem. Samenwerking in de Noord-Veluweregio bestaat vooral in kleinere verbanden als de H20 (ict) en voor Nunspeet ook in NEO-verband. NEO-verband De Noord-Veluwse gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek werken samen in NEO-verband. Regio Zwolle De Regio Zwolle is een lichte bestuurlijke samenwerking van ondernemers, onderwijs, maatschappelijke organisaties en overheden (22 gemeenten en 4 provincies). De Regio Zwolle stelt de economie centraal en daaromheen zijn vier “tafels” georganiseerd op de gebieden: Economie, Menselijk Kapitaal (HCA), Leefomgeving, en Bereikbaarheid en Energie. De regio heeft de afgelopen jaren een groei doorgemaakt. Zo wil de Regio de vierde economische topregio worden in 2030.11 Ook wordt binnen de Regio Zwolle gewerkt aan een verstedelijkingsstrategie die richting geeft aan de groei van wonen en werken in de regio. Kop van de Veluwe De Kop van de Veluwe is een deelgebied in de Regio Zwolle.

Het gebied van de vijf gemeenten in de Kop van de Veluwe heeft ruim 100.000 inwoners en ligt aan de zuidflank van de Regio Zwolle. Het bestaat uit de gemeenten Hattem, Heerde, Oldebroek, Elburg en Nunspeet. Deze vijf gemeenten zijn daarnaast actief lid (en onderdeel) van de Regio Zwolle. Zo werken zij, als input voor de verstedelijkingsstrategie van de Regio Zwolle, aan een gebiedsverkenning als basis voor de Investeringsagenda 2.0.12 De gemeenten in de Kop van de Veluwe geven, in samenwerking met de provincie Gelderland, het magazine High Five uit. Hierin geven zij meer bekendheid aan de programma’s waaraan wordt gewerkt in het kader van de Investeringsagenda en de samenwerking binnen de Regio Zwolle.

11

Regio Zwolle. Begroting 2022.

12

Oplegnotitie Gebiedsverkenning Kop van de Veluwe. 17 januari 2022.

13

Bijlage 2. Overzicht documenten en gesprekken Documenten - Voorstel Financiering Investeringsagenda Kop van de Veluwe. 6 mei 2021. - Proces Investeringsagenda 2.0 Kop van de Veluwe (PowerPoint). - Bespreekstuk Gebiedsstrategie Kop van de Veluwe (eerste concept). 15 december 2021. - Gebiedsverkenning Kop van de Veluwe. High Five, speciale editie. Januari 2022. Versie 2.0. - Oplegnotitie Gebiedsverkenning Kop van de Veluwe. 17 januari 2022. - Bureau Louter. Economische prestaties en relaties Noord-Veluwe. 2021. - Rapport Samen voor de kop van de Veluwe - een pleidooi voor actie! Advies van de Verkenners Kop van de Veluwe. Januari 2020. - Gemeente Nunspeet. Perspectievennota Programmabegroting 2022-2025. - Gemeente Nunspeet. Coalitieakkoord 2018-2022. - Raadsvoorstel Vaststelling uitvraag/opdrachtformulering evaluatie notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio. 7 december 2021. - Structuurvisie ‘t Hul-Noord Een nieuwe groene, gezonde, veilige en vitale Nunspeetse wijk. 4 mei 2021. - Gemeente Nunspeet. Visie sociaal domein. Januari 2021. - Investeringsagenda Kop van de Veluwe, gebiedsgerichte samenwerking en uitvoeringskracht in de Kop van de Veluwe voor de Regio Zwolle agenda 2020-2024. 1.0. December 2020. - Collegebesluit BO Ruimte Kop van de Veluwe. 12 januari 2022. - Gemeente Hattem. Collegevoorstel Gebiedsverkenning Vergadering Kopgroep Kop van de Veluwe.

7 februari 2022. (concept). - MEMO stand van zaken Investeringsagenda. Aan: Kopgroep Kop van de Veluwe. 7 juni 2021. (concept). - Collegebesluit Positie van Nunspeet Regie Zwolle/Kop van de Veluwe ook in relatie tot Noord-Veluwe. 25 maart 2021. - Notitie Positionering samenwerking Nunspeet Kop van de Veluwe-Regio Zwolle. 10 juni 2021. - Organisatiecirkel Bestuurlijke Opzet Regio Zwolle. - Organisatieschema Kop van de Veluwe. - Notitie Zelfstandig Nunspeet, verbonden in de regio. Strategisch Afwegingskader & Koers inzake Samenwerkingsverbanden Nunspeet. Oktober 2019. Gesprekken Functie Gemeentesecretaris en raadsgriffie Betrokken ambtenaren Fractievoorzitters Collegeleden Burgemeester, vanuit rol binnen de Kop van de Veluwe-samenwerking Gemeentesecretaris, vanuit rol binnen secretarissenoverleg Kop van de Veluwe Wethouder, vanuit rol binnen samenwerking in de Regio Noord-Veluwe Burgemeester, vanuit rol binnen samenwerking in de Regio Noord-Veluwe Commissaris van de Koning en gedeputeerde

Gemeente/provincie Nunspeet Nunspeet Nunspeet Nunspeet Elburg Hattem Ermelo Harderwijk Gelderland

Bijlage 3. Monitoren en verantwoorden Onderstaand vindt u een voorbeeld van een format dat kan worden gebruikt om inzicht te geven in de samenwerking. Het format is een hulpmiddel om het samenwerkingsverband te evalueren en daarover eenduidig te rapporteren. De onderdelen in het format helpen ook om richting te geven aan de evaluatiegesprekken binnen het samenwerkingsverband.

Ambitie Beschrijf hier de ambitie van de samenwerking. Waarom werken we samen en wat zijn de doelen? Hoe draagt de samenwerking bij aan onze doelen?

Samenwerkingsvorm Beschrijf de vorm van de samenwerking.

Rol Licht de rol die Nunspeet vervult toe.

Realisatie Beschrijf de gerealiseerde opbrengsten en resultaten.

Juridische zaken Beschrijf juridische bijzonderheden.

Dilemma’s Beschrijf spanningen en dilemma’s.

Samenwerkingspartners Benoem de partners en hun rol.

Financiële zaken Beschrijf de financiële bijdrage aan de samenwerking, maar denk ook aan de financiële positie van de samenwerking zoals realisatie tov budget, reservepositie enz.

Bestuurlijke en politieke betrokkenheid Beschrijf de betrokkenheid van college en raad, bijvoorbeeld in besturen, maar ook als het gaat om informatievoorziening.

Risico’s Beschrijf het risicoprofiel van de samenwerking, dan wel ga in op geconstateerde risico’s.

Organisatie Beschrijf hoe de samenwerking is georganiseerd. Denk aan structuur, besluitvorming, capaciteit.

Interactie Beschrijf hoe de interactie binnen de samenwerking verloopt. Denk aan belangen, relaties en mate van gelijkwaardigheid.

15 / 17

TwynstraGudde adviseert overheid en bedrijfsleven op veel van de grote en urgente thema’s van deze tijd. Denk aan veiligheid, diversiteit, digitalisering, mobiliteit, duurzaamheid, energie, financiën en gezondheid. We bieden onze opdrachtgevers unieke, werkbare oplossingen en brengen complexe projecten en programma’s tot een goed einde. Iets creëren van blijvende waarde, daar gaan we voor. Daardoor hebben we een directe impact op (toekomstige) maatschappelijke en economische ontwikkelingen. En dus een grote impact op morgen.