AP 5a VNG meer armslag voor de handhaver

Meer armslag voor de handhaver

Inhoud 1

Aanleiding

4

2

Visie: Boa’s in het publieke domein

5

3

Nieuwe domeinindeling

6

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Beleidsmatige kaders Brede en generieke bevoegdheid Geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen Inzet boa’s op leefbaarheid, veiligheid en orde in de openbare ruimte Hulpverlening als structurele taak Organisatorische voorwaarden Opleiding en training Toezicht op de boa

7 7 8 8 8 9 9 9

5

Organiseren op nationaal, regionaal en lokaal niveau

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2

Naar een toekomstbestendig boa-bestel voor handhavers in het publieke domein

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

1 Aanleiding De rol van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) is in de afgelopen jaren sterk veranderd. Boa’s zijn steeds belangrijker geworden voor het handhaven van leefbaarheid, veiligheid en orde in de openbare ruimte1. Daar waar er gesproken wordt over boa’s gaat het in gemeenten vaak om handhavers. Gemeentelijke handhavers vervullen twee complementaire taken. Enerzijds hebben zij een toezichtstaak, waarbij zij toezien op de naleving van regelgeving vanuit bestuursrechtelijk perspectief. Anderzijds hebben zij een boa-taak, waarbij zij optreden als buitengewoon opsporingsambtenaar met strafrechtelijke bevoegdheden. Deze dubbele taakstelling maakt hen tot veelzijdige en essentiële functionarissen in het pluriforme landschap binnen de politiefunctie. Gemeentelijke handhavers hebben een belangrijke rol in het leefbaar en veilig houden van onze straten, buurten en wijken door proactief op te treden en daar waar het nodig is handhavend op te treden. Ze vervullen steeds meer een ‘oog en oor’ functie in de samenleving, kennen de buurten en hun bewoners en hebben een eigenstandige plek in het sociale weefsel in gemeenten. Deze visie richt zich op de boa-taak van de handhavers, mede omdat het boa-bestel op dit moment diepgaand beschouwd wordt door het ministerie van Justitie en Veiligheid.

De opbouw van de huidige domeinstructuur en de huidige beleidsregels bieden onvoldoende houvast voor een toekomstgerichte inzet. De achterliggende jaren is gebleken dat de opbouw van het boa-bestel met een diversiteit aan domeinen, geen passende domeinlijsten meer en onduidelijkheid in bevoegdheden de inzet van gemeentelijke handhavers meer beperkte dan dit duidelijkheid gaf. Deze paper stelt een nieuwe visie voor: één integraal ‘publiek domein’ en een eenduidige functie van ‘boa publiek domein’ in het boa-bestel.

1 Het gaat hierbij om ‘de door het lokale bestuur gewenste gereguleerde normale gang van zaken van het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte’ M.A.D. W. de Jong, ‘Commentaar op art. 172 Gemw’ in: J.L.W. Broeksteeg & R.J.M.H. de Greef (red.), Tekst & Commentaar Gemeentewet Provinciewet, Deventer: Wolters Kluwer 2024.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4

2 Visie: Boa’s in het publieke domein De boa van de toekomst is een herkenbare, goed opgeleide, lokaal verankerde handhavingsprofessional die opereert binnen een landelijk uniform kader. Deze functionaris vervult een brugfunctie tussen inwoner en gemeentelijke overheid en kan handelen binnen heldere, breed gedragen bevoegdheids- en taakkaders voor de boa-taak. Lokaal zal de taakstelling, prioriteitstelling en capaciteit bepaald worden door Gemeenteraad en College om vervolgens gezamenlijk met partners, zoals politie, zorg te dragen voor een leefbare en veilige buurt, wijk en gemeente.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

3 Nieuwe domeinindeling In de nieuwe indeling worden de huidige domeinen 1 (openbare ruimte), 2 (milieu, welzijn en infrastructuur) en 4 (openbaar vervoer) samengevoegd tot één domein, te weten het publiek domein. Binnen dit domein opereren boa’s binnen een uniforme taakstelling, gericht op toezicht, opsporing, signalering en preventie. De inzet van deze boa’s vindt plaats in de openbare ruimte, het openbaar vervoer, en op terreinen die betrekking hebben op milieu, welzijn en infrastructuur. Deze integratie zorgt voor meer duidelijkheid en versterkt de herkenbaarheid en effectiviteit van de handhaving in het publieke domein. Er ontstaat zo een brede generieke bevoegdheid die boa’s in staat stellen om effectief op te kunnen treden in het publieke domein zonder handelingsverlegenheid. Het grote verschil met de huidige domeinindeling is dat de boa breed en generiek bevoegd wordt in plaats specifiek per artikel in de huidige domeinindeling. Het is evident dat er binnen deze brede bevoegdheid ruimte is voor specialismes, want het blijft staan dat een boa slechts bevoegd kan zijn als hij ook bekwaam is.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

6

4 Beleidsmatige kaders Deze visie sluit deels aan op de bestaande beleidsregels, maar actualiseert en verbetert deze op essentiële onderdelen. De bevoegdheden van boa’s worden benoemd, maar ook de geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen. Er wordt ingezoomd op de inzet van boa’s in het kader van leefbaarheid, veiligheid en wie verantwoordelijk is en blijft voor het handhaven van de openbare orde. Ook komt de hulpverleningstaak van boa’s aan de orde, omdat van boa’s in onvoorziene situaties ook verwacht wordt dat men daadwerkelijk hulp verleent. De rol van de werkgever komt ook aan bod en daarnaast wordt weergegeven op welke onderdelen gemeenten elkaar zouden kunnen helpen. 4.1

Brede en generieke bevoegdheid Er blijft een uniform landelijk kader geformuleerd voor de afbakening van de taak van boa’s in het ‘Publiek Domein’. Hiermee ontstaat een heldere en samenhangende verdeling van bevoegdheden, waarin boa’s beschikken over een brede en generieke opsporingsbevoegdheid. Deze bevoegdheid kan worden afgebakend door een lokale taakstelling, zodat lokaal duidelijk is waar de grenzen aan de inzet van een boa in een gemeente liggen. De brede en generieke opsporingsbevoegdheid omvat in ieder geval de feiten waar de boa’s nu al toe bevoegd zijn en worden op een logische manier uitgebreid, zodat boa’s een eigenstandige taak kunnen vervullen binnen de politiefunctie. De bevoegdheid moet zich richten op feiten zonder voorziene escalatie en/of dreiging, dienen eenvoudig bewijsbaar te zijn en dienen zichtbaar te zijn in het publieke domein. Het is van belang dat boa’s geen bevoegdheid krijgen tot het opsporing van zwaardere feiten, deze taken blijven voorbehouden aan de politie en het Openbaar Ministerie. De VNG wil graag meedenken om de grenzen van deze brede en generieke bevoegdheid te verkennen. Een punt waar specifiek aandacht voor moet komen is vraagstuk rondom het handhaven in het verkeer. Het is noodzakelijk dat boa’s meer bevoegdheden krijgen op het gebied van verkeershandhaving.

Hierdoor kunnen zij effectiever optreden tegen verkeersovertredingen, wat bijdraagt aan een verhoogde pakkans en betere handhaving van de verkeersregels. Dit moet gebeuren vanuit een goed doordachte en heldere visie op verkeersveiligheid. Door boa’s strategisch en doelgericht in te zetten, kan hun impact op de verkeersveiligheid worden gemaximaliseerd. De verruimde bevoegdheden zijn goede bouwstenen, maar boa’s kunnen ook breder ingezet worden op het gebied van verkeershandhaving (inclusief op gemotoriseerd verkeer met een aantal randvoorwaarden wat betreft risico’s). De Verkeersveiligheidscoalitie2 heeft voor de diepgaande beschouwing van het boa-stelsel ingebracht dat boa’s in het publieke domein de bevoegdheid moeten krijgen om breed in het verkeer te kunnen acteren, zowel preventief als repressief. Op deze manier kunnen

2 De coalitie bestaat uit: ANWB, Aon, BOVAG, CBR, Connekt, kennisplatform CROW, de Vereende, evofenedex, Fietsersbond, Fonds Slachtofferhulp, Gemeente Amsterdam, Gemeente Den Haag, Gemeente Rotterdam, Gemeente Utrecht, Interpolis, Interprovinciaal Overleg, Koninklijke Nederlandse Motorrijders Vereniging, Koninklijk Nederlands Vervoer, Leer in het Verkeer, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, NXP, RAI Vereniging, RDW, Royal HaskoningDHV, Stichting Toekomstbeeld der Techniek, SWOV, TeamAlert, Transport en Logistiek Nederland, TNO, Technische Universiteit Eindhoven, TVM, Veilig Verkeer Nederland, VeiligheidNL, Verbond van Verzekeraars, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Vereniging Verkeersslachtoffers, Vervoerregio Amsterdam, VIA, VNA, Waarborgfonds Motorverkeer.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

boa’s ook een specialisatie ontwikkelen op verkeersveiligheidstaken. Naast de al bestaande specialisaties jeugdboa, wijkboa, ondermijningsboa, nautisch boa kan dan de specialisatie verkeersboa ontstaan. 4.2

Geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen Lokaal wordt de uiteindelijke taakuitvoering bepaald. Om de lokale taak adequaat uit te voeren dient de boa de beschikking te hebben over een eventuele geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen. Het geweldsmonopolie ligt bij de overheid en de wettelijke waarborgen met betrekking tot deze bevoegdheid zijn stevig verankerd in wetgeving. Daar waar bevoegdheden worden toegekend is dit altijd in de context waarin de taak moet worden uitgevoerd en leidend voor de uitrusting die de uitvoerders nodig hebben om die taak naar behoren te kunnen uitvoeren. Aangezien lokaal de taak voor boa’s uiteindelijk bepaald wordt dient er ook lokaal beslist te kunnen worden over het uitrusten van boa’s met de geweldsbevoegdheid en geweldsmiddelen. Landelijk dienen er wel eisen aan deze toekenning gesteld worden, maar voor geweldsmiddelen met een verminderd risico op potentieel letsel kunnen dit vereisten zijn die relatief makkelijk administratief te toetsen zijn. Voor geweldmiddelen met een hoog risico op potentieel letsel dienen de eisen voor toekenning met grote zorgvuldigheid en terughoudendheid genomen te worden.

4.3

Inzet boa’s op leefbaarheid, veiligheid en orde in de openbare ruimte De primaire inzet van boa’s richt zich op het bevorderen van de leefbaarheid en veiligheid binnen gemeenten, zowel preventief, proactief als repressief. Leefbaar en veilig wordt hierbij gedefinieerd als de mate waarin de fysieke en sociale omgeving als veilig, schoon, heel en sociaal wordt ervaren door inwoners en ondernemers van een gemeente. De taken van boa’s zijn dus sterk verweven met het dagelijks functioneren van buurten en wijken. Onder orde in de openbare ruimte wordt verstaan: het waarborgen van de door het lokale bestuur gewenste, gereguleerde normale gang van zaken in het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte. Deze definitie impliceert dat boa’s optreden bij overlast, verstoring van rust en gedrag dat het maatschappelijk verkeer schaadt en/of bedreigt. Hoewel de politie verantwoordelijk blijft voor de handhaving van de openbare orde, kunnen boa’s, binnen hun bevoegdheden, bijdragen aan de preventie en aanpak van gedragingen die de openbare orde aantasten. Daarnaast kunnen boa’s geconfronteerd worden met onvoorziene situaties waarin van hen verwacht wordt op te treden, hierin moet men dan ook op kunnen treden. Door het verschil in taakstelling zullen boa’s dit doen vanuit hun eigenstandig taak, maar zeker in samenwerking met politie en andere ketenpartners.

De samenwerking met de politie is gelijkwaardig. Waar de politie sterk verankerd is in de politieorganisatie blijft de boa verankerd in de gemeentelijke organisatie, beide versterken elkaar en gemeentelijke opgaven worden in gezamenlijkheid opgepakt, een ieder vanuit zijn eigen kracht en taak.

4.4

Hulpverlening als structurele taak Binnen de nieuwe visie op de boa publiek domein dient hulpverlening een duidelijke en structurele plaats te krijgen in de taakstelling van boa’s. De hedendaagse maatschappelijke werkelijkheid vraagt niet alleen om handhaving van regelgeving, maar ook om aanwezigheid van toegeruste professionals die kunnen bijdragen aan veiligheid, orde én acute of preventieve hulp. De boa van de toekomst is daarom niet uitsluitend toezichthouder of opsporingsambtenaar, maar tevens hulpverlener binnen zijn bevoegdheden. De hulpverleningstaak legitimeert zich als logische aanvulling op de huidige rol van boa’s en versterkt hun maatschappelijke positie als eerste aanspreekpunt in de publieke ruimte. Wel dient hierbij opgemerkt te worden dat het hierbij gaat om onvoorziene hulpverlening , dus daar waar de boa mee geconfronteerd wordt. De samenleving verwacht ook dat de boa hulp verleent als dit nodig is, maar de voorziene hulpverlening blijft de verantwoordelijkheid van de nood- en hulpdiensten.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

8

De nieuwe taakomschrijving wordt dan als volgt: De handhaver heeft tot taak uit hoofde van zijn functie om, in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem toegekende bevoegdheden en middelen, zorg te dragen voor de naleving van wet- en regelgeving, opsporing van strafbare feiten alsmede de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten, en in voorkomende situaties hulp te verlenen aan hen die dat behoeven. 4.5

Organisatorische voorwaarden Aan de organisatie waarin boa’s werkzaam zijn worden op dit moment in directe zin geen eisen gesteld, alleen indirect via de boa. Als er eisen gesteld worden aan het uitvoerend personeel dan is het een logische gevolgtrekking om ook landelijk geldende minimale eisen te stellen aan de organisatie waarin deze werkzaam zijn. Daarmee wordt onder meer bedoeld: een minimale basiseis van organisatorische inrichting, (operationeel) handhavingsbeleid en maatregelen in het kader van goed werkgeverschap. Het doel hiervan is om, naast kwaliteitsborging, zorg te dragen dat landelijk opererende organisaties, zoals de politie en het OM, eenduidige afspraken kunnen maken met handhavingsorganisaties die in principe op dezelfde manier zijn ingericht.

4.6

Opleiding en training De huidige basisbekwaamheidseisen voldoen niet meer en het minimumniveau dient MBO-3 te zijn. De Permanente Her- en Bijscholing (PHB) heeft zijn oorspronkelijke doel bereikt en moet worden hervormd tot een flexibel en levenslang leertraject. Er dient wel sprake te blijven van een Permanente Na- en Bijscholing (PNB). Een nieuw stelsel biedt meer maatwerk en regie voor gemeenten en boa’s, gericht op de actuele taken en lokale behoeften. Trainingen dienen landelijk geaccrediteerd te worden, centraal geregistreerd te worden en de 5-jaarlijkse verlengingsaanvraag wordt vervangen door een efficiëntere controle. De VNG heeft deze uitgangspunten weergegeven in de visie Kwaliteit en opleiden gemeentelijke boa’s (pdf, 175 kB), welke als input diende op het onderwerp professionalisering en opleiding van handhavers ten behoeve van de diepgaande beschouwing van het boa-stelsel. Naast de invoering van een PNB dienen er (gelijkwaardige) afspraken gemaakt te worden over de training en toetsing in het kader van de Regeling Toetsing Geweldbeheersing Boa (RTGB).

4.7

Toezicht op de boa De huidige vorm van toezicht op boa’s dient te veranderen. Naast de eisen die er aan de boa gesteld worden zullen er ook eisen aan de organisatie gesteld moeten worden. Het toezicht op de boa ligt primair bij de werkgever. Te pleiten is ook om een meer onafhankelijke vorm van het toezicht op de boa en werkgever in het nieuwe bestel, wat impliceert dat het toezicht weg gaat bij de politie en het Openbaar Ministerie. Het nieuw te vormen toezicht geeft hiermee ook inhoud wat past bij de kerntaken discussie binnen de politie. Het toezicht op de boa, en de organisatie waar deze deel vanuit maakt, kan mogelijkerwijs ondergebracht worden bij de Inspectie Justitie en Veiligheid. Deze inspectie houdt al toezicht op de verschillende diensten en op dit vlak zou er een congruenter geheel ontstaan van het toezicht binnen de politiefunctie.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

5 Organiseren op nationaal, regionaal en lokaal niveau Op nationaal niveau worden uniforme kaders vastgesteld voor bevoegdheden, opleidingseisen, registratie- en handhavingssysteem en uitrusting. Uitrusting ook in de context van digitalisering, zodat de boa continue wordt ondersteund bij diens functioneren door adequate tools, software en aansluiting op relevante data voor de boa. Op regionaal niveau wordt samenwerking tussen gemeenten versterkt. Op lokaal niveau blijven gemeenten autonoom verantwoordelijk voor de capaciteitsbepaling, prioritering en aansturing van boa’s. De autonomie van gemeenten is cruciaal, omdat zij het beste zicht hebben op de lokale veiligheidsopgaven.. Gemeenten hebben daarmee de regie over de inzet van hun boa’s, passend bij hun lokale beleidsdoelen. De VNG heeft door middel van input van gemeentelijke leidinggevende handhaving (domein 1), bestaande uit zowel grote, middelgrote en kleine gemeenten, een inventarisatie gedaan wat er nationaal, regionaal en lokaal georganiseerd zou moeten worden. Het doel van deze inventarisatie was om het boa-bestel te versterken en efficiënter te maken. Nationaal Op nationaal niveau is een sterk fundament nodig om uniformiteit, kwaliteit en effectiviteit in het boa-bestel te waarborgen.

Dit vraagt om landelijke kaders voor taakstelling, bevoegdheden en aanstellingen, inclusief de mogelijkheid tot bewapening en duidelijke toezichtstructuren. Ook het professionalisering van opleiding en training, een uniform registratiesysteem (wat koppelbaar is met het politiesysteem) en de centrale inkoop van middelen zorgen voor een efficiënte, herkenbare en professioneel georganiseerde handhavingsstructuur. Landelijke integratie van boa’s op de meldkamerstructuur en een uniform communicatiesysteem versterkt de samenwerking met andere veiligheidspartners. Regionaal Regionaal ligt de focus op het versterken van de samenwerking tussen gemeenten om grensoverschrijdende thema’s gezamenlijk aan te pakken, zoals bijvoorbeeld ondermijning, het toezicht in de seksbranche en het bestuurlijk toezicht. Regionale coördinatie, uitwisseling van capaciteit en gezamenlijke inkoop van middelen en trainingen zijn hierbij aan te bevelen. Ook de zorg voor het mentale welzijn van boa’s kan regionaal georganiseerd worden. Het kan hierbij gaan om trainingen, maar ook de collegiale opvang en verdere nazorg van boa’s kan regionaal georganiseerd worden. Lokaal Lokaal houden gemeenten autonomie over de inzet van boa’s op basis van lokale prioriteiten. Gemeenten hebben vrijheid in taak- en bevoegdheidskeuze, aansturing en eventueel gebruik van geweldsmiddelen.

Gemeenten bepalen zelf de benodigde capaciteit en hebben bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de inzet van boa’s. Samenwerking binnen de lokale driehoek en met politie is essentieel en noodzakelijk. Ook dient er lokaal voldoende aandacht gegeven te worden aan mentale nazorg en scholing.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 2514 JS Den Haag +31 70 373 83 93 info@vng.nl augustus 2025