AP 5. Handreiking-APV-en-omgevingsplan-1 1059574

Handreiking

APV en omgevingsplan

Colofon Deze Handreiking APV en omgevingsplan is opgesteld door Wetgevingswerken BV in opdracht van en in samenwerking met de VNG, Programma Omgevingswet. Auteurs (Wetgevingswerken) Beerend van Dijk Jurien Korzelius Projectgroep VNG Diana van Leeuwen Marco Lurks Nienke van Renssen Vormgeving Chris Koning (VNG)

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

4

Leeswijzer

6

1

Achtergrond en aanleiding 1.1 Vaststellen omgevingsplan 1.2 Aanpak en verantwoording

7 7 7

2

Algemeen: wat willen we waar regelen en waarom? 2.1 Ambitie omgevingsplan 2.2 Ambitie modelverordening

9 9 9

3

Dwingend beoordelingskader 3.1 Moet in omgevingsplan 3.2 Mag niet in omgevingsplan

11 11 13

4

Algemene overwegingen: de gevolgen van overheveling naar omgevingsplan 4.1 Gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling 4.2 Verbodsbepalingen en afwijkingsbevoegdheid van omgevingsplan 4.3 Gevolgen voor procedure van vaststelling 4.4 Gevolgen voor de uitvoering, het toezicht en de handhaving

15 15 15 16 16

5

Inhoudelijke overwegingen 5.1 Vier vragen 5.2 In het omgevingsplan en de APV

18 18 20

6

Artikelsgewijze beoordeling van bepalingen die naar omgevingsplan ‘mogen’ 6.1 Milieu 6.2 Bouwwerken 6.3 Plaatsen van voorwerpen op delen van de infrastructuur 6.4 Festiviteiten en terreinen (en overige infrastructuur)

21 21 36 38 50

7

Burgemeestersbevoegdheid bij noodkap 7.1 Handhaven bevoegdheid burgemeester: inhoud bepaling omgevingsplan 7.2 Handhaven bevoegdheid burgemeester: andere wettelijke bepalingen 7.3 Vorm bevoegdheid burgemeester: lichte bevelsbevoegdheid 7.4 Vorm bevoegdheid burgemeester: APV en artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet

70 70 71 71 71

8

Advies en transponeringsoverzicht 8.1 Moet vervallen uit APV 8.2 Verval uit APV is aanbevolen 8.3 Overige noodzakelijke wijzigingen in APV 8.4 Overige aanbevolen wijzingen in APV

73 73 73 74 75

Bijlage 1: Schema advies bepalingen per hoofdstuk

76

Bijlage 2: Overzicht APV met verwijzing naar advies

79

Bijlage 3: Deelnemerslijst klankbordgroep

84

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Managementsamenvatting Gemeenten moeten gedurende de overgangsfase een nieuw omgevingsplan vaststellen na inwerkingtreding van de Omgevingswet.1 De meeste lokale verordeningen maken nu nog geen deel uit van het omgevingsplan, maar zullen gedurende de overgangsfase deels opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Na afloop van de overgangsperiode hebben specifieke bepalingen geen rechtskracht meer als deze in een verordening (als de APV) blijven staan en niet opgenomen zijn in een omgevingsplan, terwijl dat van de Omgevingsregelgeving wel had gemoeten.2 Deze “Handreiking APV en omgevingsplan” (hierna: “Handreiking”) geeft gemeenten handvatten hoe zij met de bepalingen uit de APV kunnen omgaan. De Handreiking biedt in de eerste plaats het kader om te identificeren welke bepalingen uit de APV in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.3 Daarbij geven we ook feitelijk aan voor welke bepalingen uit de model-APV4 dat geldt en adviseren we deze bepalingen uit de (model-)APV te laten vervallen (categorie ‘moet in het omgevingsplan’).5 Voor de bepalingen die uit de model-APV vervallen en een plaats krijgen in het omgevingsplan worden voorbeeldregels voor het omgevingsplan ontwikkeld.6 Die voorbeeldregels kunnen gemeenten gebruiken (ter inspiratie) voor hun omgevingsplan.

De correlatie tussen de (te vervallen) bepaling uit de APV en de (op te nemen) bepaling voor het omgevingsplan is opgenomen in tabellen in hoofdstuk 8. Deze Handreiking identificeert tevens de bepalingen uit de model-APV waarvan is uitgesloten dat deze worden opgenomen in het omgevingsplan (categorie ‘mag niet in het omgevingsplan’).7 Het belangrijkste deel van deze Handreiking richt zich op de bepalingen uit de APV waarvoor geldt dat opname in het omgevingsplan mogelijk is (categorie ‘mogen’). De Handreiking maakt inzichtelijk welke bepalingen uit de model-APV dit zijn en beoordeelt per bepaling, aan de hand van een toetsingskader,8 of het wenselijk is deze bepaling in het omgevingsplan op te nemen of juist niet.9 De Handreiking adviseert over de bepalingen waarvoor dat wenselijk is, om ze te laten vervallen uit de APV en op te nemen in het omgevingsplan (bijlage 1 ‘categorie mogen’). Ook daarvoor worden voorbeeldregels voor het omgevingsplan opgesteld, die zullen aansluiten op de bestaande staalkaarten van de VNG.10 Ten slotte identificeert deze Handreiking een aantal bepalingen waarvan wijziging gewenst of noodzakelijk wordt geacht, onderbouwt dat en doet een voorstel voor een specifieke wijziging daarvan.11 Deze Handreiking is tot stand gebracht door de projectgroep “Modelverordeningen en Omgevingswet” van het Programma Omgevingswet.

Deze projectgroep heeft gebruik gemaakt van de expertise van Team Recht van de VNG en een klankbordgroep van gemeentejuristen en is hen daarvoor zeer erkentelijk (zie bijlage 3 voor de deelnemerslijst van de klankbordgroep). Tevens heeft de VNG Adviescommissie Gemeenterecht ingestemd met de hoofdlijnen van deze Handreiking.

1 Op het moment van publicatie van deze handreiking is de einddatum van deze overgangsperiode onbekend. De verwachting is dat het einde ervan niet voor eind 2029 zal liggen. 2 Na de overgangsperiode vervalt artikel 22.4 van de Omgevingswet, waardoor bepalingen die in strijd zijn met de Omgevingswet of daarop gebaseerde regelgeving, op grond van artikel 122 van de Gemeentewet van rechtswege vervallen. 3 In hoofdstuk 3. 4 Deze handreiking is gebaseerd op de model-APV van juli 2022 inclusief de wijzigingen die daarin doorgevoerd zijn als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. 5 Zie hoofdstuk 3 en hoofdstuk 8. 6 Voorbeeldregels omgevingsplan (dynamisch document). 7 Zie paragraaf 3.2 categorie mogen-niet. 8 In hoofdstuk 5 en in mindere mate hoofdstuk 4. 9 De beoordeling van de individuele bepalingen is opgenomen in hoofdstuk 6. 10 Met de gemeentelijke staalkaarten voor het omgevingsplan biedt de VNG voorbeeldregels om te laten zien hoe een omgevingsplan kan worden opgesteld. Zie ook de geïntegreerde staalkaarten op de website van de VNG. 11 In hoofdstuk 8.

4

Het Programma Omgevingswet van de VNG ondersteunt met dit advies gemeenten bij het ontwerpen van een aangepaste model-APV.12 Gemeenten kunnen met deze Handreiking hun voordeel doen bij het ontwerpen van het omgevingsplan en verordeningen.

12 Een uitgebreidere verantwoording en context van deze handreiking is opgenomen in paragraaf 1.2.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Leeswijzer De inwerkingtreding van de Omgevingswet betekent dat gemeenten regelgeving die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving kunnen, en onder omstandigheden moeten, opnemen in hun omgevingsplan. Deze ontwikkeling vergt een beoordeling van de bestaande regelingen en die beoordeling zal in veel gevallen ook leiden tot aanpassingen in die regelingen. De VNG wil voor deze aanpassingen handreikingen bieden en deze handreikingen ook zelf gebruiken om tot nieuwe modellen voor verordeningen te komen. Deze Handreiking ziet in dat kader op de model-APV zoals deze luidt na invoering van de Omgevingswet. Naast het van voor tot achter lezen van deze Handreiking, kan hij ook op de volgende manier worden gebruikt. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 worden de algemene beoordelingskaders geschetst om te bepalen of een regel in een verordening opgenomen moet of kan blijven of moet of kan worden opgenomen in het omgevingsplan. De verwachting is dat deze beoordelingskaders ook toepasbaar kunnen zijn voor andere bepalingen dan die in de model-APV. Als men wil weten wat te doen met een concrete regel uit de APV, dan kan men kennisnemen van het advies voor deze regel in hoofdstuk 8 of bijlage 1. Daar staat ook genoemd in welke paragraaf de onderbouwing voor dat advies te vinden is.

In deze Handreiking worden enkele stappen genomen om te komen tot een nieuwe verdeling van de bepalingen uit de model-APV over het omgevingsplan en het model. In hoofdstuk 1 wordt daartoe de achtergrond en aanleiding geschetst. In hoofdstuk 2 komt de ambitie voor zowel het omgevingsplan als het model aan de orde. Hoofdstuk 3 beschrijft de dwingend voorgeschreven kaders, als gevolg waarvan een regel in het omgevingsplan moet of juist niet mag. In de hoofdstukken 4 en 5 wordt vervolgens inzichtelijk gemaakt welk kader toegepast wordt bij het beoordelen van individuele bepalingen uit de model-APV. In hoofdstuk 6 wordt dan per bepaling die in het omgevingsplan mag worden opgenomen een beoordeling gemaakt: is er aanleiding de bepaling op te nemen in het omgevingsplan of is het advies de bepaling in de APV te laten staan? Voor de indeling per onderwerp in de paragrafen van hoofdstuk 6 is gekozen op grond van gemaakte tussenproducten (clusteradviezen), waarbij per product in het licht van de staalkaarten voor het omgevingsplan een zekere samenhang in onderwerpen te vinden was. In hoofdstuk 7 is specifiek aandacht besteed aan het vraagstuk van de noodkap-bevoegdheid van de burgemeester. Hoofdstuk 8 bevat de conclusie in de vorm van een advies voor de wijzigingen in de model-APV met een verwijzing naar de onderbouwing voor dat advies.

Bijlage 1 bevat de adviezen over bepalingen die zijn uitgewerkt, bijlage 2 biedt inzicht in de volledige model-APV inclusief de bepalingen die niet zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3 of 6 van deze Handreiking.

6

1 Achtergrond en aanleiding 1.1

Vaststellen omgevingsplan Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gemeenten verplicht het tijdelijk omgevingsplan13 te vervangen door een nieuw omgevingsplan.14 Voor het vaststellen van een omgevingsplan voor een gemeente is een overgangsperiode vastgesteld die eindigt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip (verwacht wordt niet voor eind 2029). Na de overgangsperiode herleeft de werking van artikel 122 van de Gemeentewet.15 Als gevolg van het herleven van artikel 122 van de Gemeentewet vervallen van rechtswege de bepalingen van verordeningen die in het omgevingsplan opgenomen (hadden) moeten worden. De inhoud van het omgevingsplan zal moeten voldoen aan de eisen die de Omgevingswet en de daarop gebaseerde bepalingen daaraan stellen. De VNG heeft handreikingen gemaakt over hoe een gemeente het ontwerp van een omgevingsplan kan aanpakken. Zo is er een handboek voor opstellen van een omgevingsplan en het opstellen van een milieueffectenrapportage. De eisen die aan een omgevingsplan worden gesteld, en die zien op de inhoud van het omgevingsplan of de motivering ervan, vloeien voort uit de Omgevingswet,16 het Omgevingsbesluit17 en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).18 Deze worden voor zover relevant besproken in hoofdstuk 3.

1.2

Aanpak en verantwoording De VNG heeft voor diverse onderwerpen modelverordeningen opgesteld. In de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn deze modelverordeningen in twee instanties gescreend. In eerste instantie zijn de modellen gescreend op de noodzaak van aanpassingen op het moment dat de Omgevingswet in werking zou treden. Die screening is afgerond en heeft o.a. geleid tot voorgestelde aanpassingen in de model-APV19. In tweede instantie is gescreend op bepalingen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De modelverordeningen met bepalingen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn in een projectteam, in overleg met de beleidsverantwoordelijken, beoordeeld en van advies voorzien. Daarbij golden naast de wettelijke kaders, de ambities die opgenomen zijn in paragrafen 2.1 en 2.2 van deze handreiking. Tegelijkertijd ontwikkelt de VNG in een ontwerpteam de voorbeeldregels voor het omgevingsplan. In navolging van de werkwijze bij de voorbeeldregels voor het omgevingsplan was er in eerste instantie voor gekozen per modelverordening een deel 1 en deel 2 op te stellen. Deel 1 bevatte drie ontwerpvragen (wat is de aanleiding en de ambitie, wat moet en kan ik regelen in de verordening en/of het omgevingsplan en hoe wil ik het regelen?).

Deel 2 zou bevatten: de regels voor de verordeningen, voorzien van een toelichting, en waar nodig richtingaanwijzers voor het omgevingsplan. De werkwijze van het projectteam veranderde echter toen de omstandigheden daarom vroegen.

13 Met ingang van het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het moment dat de overgangsperiode is afgelopen of zoveel eerder als een gemeente het volledige omgevingsplan heeft vastgesteld, geldt een omgevingsplan van rechtswege. Dat bestaat uit: de bestaande bestemmingsplannen, beheersverordeningen, voorbereidingsbesluiten en dergelijke, de bruidsschat en een klein aantal gemeentelijke verordeningen. Deze verordeningen zijn in artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet genoemd. Het gaat o.a. om de hemelwaterverordening (als bedoeld in artikel 10.32a van de Wet milieubeheer), de beheersverordeningen als bedoeld in artikel 3.26 Wro, en de archeologische bescherming als bedoeld in artikel 38 van de Monumentenwet 1988 die soms nog is opgenomen in de erfgoedverordening. 14 Het omgevingsplan is het gemeentelijke document dat de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving bevat. Het omvat het bestemmingsplan, maar niet uitsluitend. Per gemeente wordt een enkel omgevingsplan vastgesteld. 15 Artikel 22.4 van de Omgevingswet. 16 Artikelen 2.4 en 2.16 van de Omgevingswet. 17 In ieder geval artikel 2.1 van het Omgevingsbesluit. 18 Hoofdstuk 5 van het Bkl bevat instructieregels de zien op de inhoud of de motivering van een omgevingsplan. Waar deze relevant zijn worden ze aangehaald. 19 Lbr. 21/054 - Wijziging model-APV i.v.m.

inwerkingtreding Omgevingswet (1 juli 2021).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Voor de model-APV werd op verschillende manieren gezocht naar een bruikbaar kader om een bepaling te toetsen, voor die gevallen die wel over de fysieke leefomgeving gaan, maar die niet verplicht in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Deze bepalingen ‘mogen’ in het omgevingsplan en werden zodoende categorie ‘mogen’ genoemd. Het werd onoverzichtelijk door het aantal bepalingen waar dat voor gold, de variëteit van de bepalingen en de oogmerken van een bepaling. Het was zoeken naar een goede indeling waarbij de samenhang tussen de bepalingen bewaard bleef. Uiteindelijk is daarom afgeweken van de werkwijze die voor meer overzichtelijke modelverordeningen gevolgd werd en gekozen voor de indeling in clusters en clusteradviezen. Dat heeft geleid tot de indeling in paragrafen in hoofdstuk 6. Dat leidde tevens tot het besluit voor de vorm van deze Handreiking.

8

2 Algemeen: wat willen we waar regelen en waarom? 2.1

Ambitie omgevingsplan De Omgevingswet biedt de gelegenheid om regels over de fysieke leefomgeving of over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving samen te voegen en deze in samenhang met elkaar en met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet te bezien. De ambitie is om de regels die betrekking hebben op de functie, inrichting, gebruik en beheer van grond en de zich daarop bevindende gebouwen zoveel mogelijk samenhangend in het omgevingsplan te reguleren. De samenhang is onderdeel van de doelen van de Omgevingswet. In artikel 1.3 van de Omgevingswet zijn deze doelen opgenomen: “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.” Deze globale doelstelling is breed en mag worden beperkt tot nader omschreven maatschappelijke doelen. Deze maatschappelijke doelen zijn, niet-limitatief, nader uitgewerkt in artikel 2.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Voor het omgevingsplan liggen de volgende doelen voor de hand.

De lettering van deze opsomming volgt die van de wet. “a. het waarborgen van de veiligheid, b. het beschermen van de gezondheid, c. het beschermen van het milieu, … k. een evenwichtige toedeling van functies aan locaties l. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten, … r. het gebruik van bouwwerken, s. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.” Binnen deze doelen is nadere concretisering mogelijk aan de hand van oogmerken. Deze oogmerken zijn een beknopt weergegeven reden voor de regulering van het desbetreffende onderwerp. Samen met de doelen vormen de oogmerken het motief van de regel.

2.2

Ambitie modelverordening De ambitie is om de regelgeving integraal en in samenhang met andere relevante regelgeving te beoordelen en vorm te geven. Indien meerdere verordeningen en onderdelen ervan hetzelfde onderwerp in de fysieke leefomgeving betreffen, dient vanuit de integratiegedachte te worden bezien of deze onderdelen tegelijkertijd en in samenhang moeten worden gewijzigd of kunnen worden overgeheveld naar het omgevingsplan. De ambitie was om ook voor de modelverordening een integrale benadering te kiezen voor de openbare orde (en veiligheid) in de openbare en voor het publiek toegankelijke ruimten. Die ambitie is binnen het project niet geheel gerealiseerd, maar is wel sturend geweest voor het behouden van een samenhang in de model-APV. Het begrip ‘openbare orde’ is niet vastomlijnd, maar hangt sterk samen met het gedrag van mensen. Voor de hand-

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

having van de openbare orde is de burgemeester bevoegd.20 De ambitie bij het omgevingsplan is gericht op een integrale benadering van de regulering van de effecten van gedragingen/activiteiten op de fysieke leefomgeving. Voor de model-APV geldt een ambitie voor een integrale benadering van regels over gedrag van mensen met effecten voor de openbare orde, veiligheid en publieke gezondheid in openbare en voor publiek toegankelijke ruimten. Als een regeling van een gedraging in de fysieke leefomgeving noodzakelijk is uit oogpunt van beide motieven, heeft dit tot gevolg dat er zowel een regeling in het omgevingsplan als in de nieuwe modelverordening opgenomen wordt. Zie bijvoorbeeld paragraaf 6.4.18 over artikel 5:32 van de APV. Aandachtspunten daarbij zullen dan zijn de samenloop en gecoördineerde afhandeling van besluitvorming over met name vergunningen en ontheffingen voor een activiteit die in de nieuwe modelverordening gereguleerd is, maar ook een omgevingsplanactiviteit is. In dat kader is ook het advies om in die gevallen in de nieuwe modelverordening de coördinatieregeling uit afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren.

20 Onder andere op grond van o.m. de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet. In artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit is bepaald dat de voorschriften genoemd in artikel 172, tweede lid, en 174, derde lid, van de Gemeentewet, NIET opgenomen mogen worden in het omgevingsplan. Zie verder hoofdstuk 3 .

10

3 Dwingend beoordelingskader Niet voor alle bepalingen uit de model-APV geldt dat er een keuze is over de opname van een bepaling in een omgevingsplan. Sommige bepalingen ‘moeten’ in het omgevingsplan worden opgenomen. Sommige bepalingen ‘mogen niet’ in het omgevingsplan opgenomen worden en zouden juist in de APV moeten blijven staan (‘mogen niet’). In deze paragraaf wordt ingegaan op de bepalingen die in deze ‘moeten’ en ‘mogen niet’ categorie vallen. 3.1 Moet in omgevingsplan 3.1.1 Artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit Artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit bepaalt dat “regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen” alleen in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Deze bepaling sluit voor gemeenten uit dat een regel opgenomen wordt in een verordening.21 ´Regels over activiteiten die (onderdelen van) de fysieke leefomgeving wijzigen´ behoeft nadere duiding. In de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet is gesteld dat in de eerste plaats een onderscheid moet worden gemaakt tussen het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving en het gebruik van de fysieke leefomgeving.

Bij het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving gaat het volgens de toelichting om directe fysieke ingrepen door de mens die een blijvende en tastbare verandering van de fysieke leefomgeving teweegbrengen.22 Uitgegaan is dus van een gegeven dat onder ‘wijziging’ van de fysieke leefomgeving niet verstaan hoeft te worden een omstandigheid die van korte duur is. Tevens is ervan uitgegaan dat de activiteit (tot op zekere hoogte) gericht moet zijn op het tot stand brengen van die wijziging. Een regel over een activiteit die een wijziging van de fysieke leefomgeving niet beoogt, maar uitsluitend als neveneffect bewerkstelligt, valt niet onder het gebod van artikel 2.1, eerste lid van het Omgevingsbesluit. Daarnaast moet een onderscheid worden gemaakt tussen het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving en het veroorzaken van emissies, hinder of risico’s.

Ook voor het veroorzaken van emissies, hinder of risico’s geldt dat dit niet onder het gebod valt.23 Op grond van deze interpretatie vallen de volgende bepalingen uit de model-APV in hun geheel onder het gebod uit artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit en moeten deze in het omgevingsplan opgenomen worden: • artikel 2:11 dat ziet op de (omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen of veranderen van een weg; • artikel 2:12 dat het maken of veranderen van een uitweg regelt; • artikel 4:10 dat de definities voor het vellen van een houtopstand bevat; en • artikel 4:11 dat voorschriften geeft over de (omgevings)vergunning voor het vellen van een houtopstand. Voor de bovenstaande bepalingen geldt dat als deze niet voor het einde van de overgangstermijn in het omgevingsplan worden opgenomen, de regel na de overgangsperiode van rechtswege vervalt. 3.1.2 Artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet In artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet wordt bepaald dat het omgevingsplan ‘in ieder geval de regels’ bevat ‘die nodig zijn met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.

21 De uitzondering hierop is o.m. als de Omgevingswet niet van toepassing is, bijv. op grond van artikel 1.4 van de Omgevingswet, of als een wet in formele zin een grondslag bevat voor een gemeentelijke verordening. 22 Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, p. 1702. 23 Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, p. 1702.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Deze regel is geïnterpreteerd als de verplichting die alle regels treft die nodig zijn voor de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit betreft de regels die gesteld zijn met het oog op de bescherming van de functie van een locatie of met het oog op het kunnen blijven benutten van de locatie overeenkomstig die functie. Het gaat dan om activiteiten die niet verenigbaar zijn met andere activiteiten op die locatie en gereguleerd worden om die verenigbaarheid te bewaken. Op grond van deze interpretatie gaat het voor de model-APV in ieder geval deels over de volgende bepaling: • Artikel 2:10 Voorwerpen op of aan [de weg OF een openbare plaats] Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 6.3.1. •

Artikel 4:5b Geluidhinder in openlucht, derde en vierde lid

Deze leden regelen dat er binnen bepaalde gebieden afwijkende geluidhinderregels gelden. Deze regels zijn, voor zover het niet het rechtstreeks toedelen van een functie aan een locatie betreft, daarmee nauw verwant. De gebiedsgerichte afwijking van generieke geluidsregels moet afgewogen worden tegen de andere functies in of nabij die gebieden. Deze artikelleden horen daarom thuis in het omgevingsplan. •

Artikel 5:32 Crossterreinen, tweede lid

Het lid regelt dat er een terrein is waar afwijkende regels gelden met betrekking tot crossen. Deze regels zijn, voor zover het niet het rechtstreeks toedelen van een functie aan een locatie betreft, daarmee nauw verwant. De gebiedsgerichte afwijking van generieke regels moet afgewogen worden tegen de andere functies in of nabij die gebieden. Deze artikelleden horen daarom thuis in het omgevingsplan. Voor een aanvullende toelichting hierop zie paragraaf 6.4.18. Niet voldoen aan het gebod van artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet, leidt er in eerste instantie toe dat het omgevingsplan niet voldoet aan de Omgevingswet. Een regel die nodig is met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar ook een ander oogmerk heeft, wordt niet direct bedreigd met van rechtswege verval op grond van artikel 122 van de Gemeentewet. 3.1.3 Omgevingsrechtelijke gemeentetaken In artikel 2.4 van de Omgevingswet is geregeld dat gemeenten regels over de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan moeten opnemen.

Welke regels over de fysieke leefomgeving het gemeentebestuur moet of kan stellen, wordt volgens de memorie van toelichting bij of krachtens andere artikelen van de Omgevingswet bepaald.24 Op verzoek van onder meer het IPO en de VNG is in een aparte afdeling verduidelijkt om welke taken van de overheidsorganen het precies gaat.25 In de handreiking ‘Verordeningen en het omgevingsplan’ van de VNG en BZK wordt hierop ingegaan: “In paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet zijn specifieke taken voor de fysieke leefomgeving toegedeeld aan gemeenten. Als ter uitvoering van die taak regels worden gesteld – bijvoorbeeld regels die strekken tot het behoeden van de staat en werking van openbare wegen – volgt uit artikel 2.4 van de Omgevingswet dat die regels moeten worden opgenomen in het omgevingsplan.”26 Of een regel strekt tot het ‘behoeden van de staat en werking van openbare wegen’ vergt duiding van het oogmerk van de regel, en nadere duiding van het begrip ‘werking’. Voor dat laatste geldt dat daarmee niet bedoeld is ieder gebruik van de openbare weg. Evenmin gaat het om de functie van de openbare weg (hoewel regels daarover ook in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, zie hierboven). Het gaat wel om regels die de functionaliteiten bewaken die een openbare

24 Kamerstukken II 2013/14, 33 963, nr. 3, p. 402. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33 963, nr. 3, p. 370. 26 Pagina 8 van de Handreiking verordeningen en het omgevingsplan (2020).

12

weg moet hebben om de functie(s) te vervullen, bijvoorbeeld de afvoer van hemelwater. Deze interpretatie leidt ertoe dat sommige bepalingen die (voornamelijk of uitsluitend) gericht zijn op het voorkomen van schade aan de openbare weg, opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Dat gaat om de volgende bepalingen van de APV: • Artikel 2:10 Voorwerpen op of aan [de weg OF een openbare plaats] (variant 1 en variant 2, die in het eerste lid, onder a, respectievelijk tweede lid, onder a, verwijzen naar het beheer en het onderhoud van de weg) • Artikel 2:46 Rijden over bermen • Artikel 5:28 Beschadigen van waterstaatswerken Voor deze bepalingen geldt dat deze materie in het omgevingsplan geregeld moet worden, maar is nog niet direct duidelijk of deze bepalingen van rechtswege vervallen na afloop van de overgangsfase op grond van artikel 122 van de Gemeentewet. 3.2

Mag niet in omgevingsplan Daarnaast stelt artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit grenzen aan wat in het omgevingsplan geregeld mag worden. In dat lid wordt verwezen naar bepalingen in de Gemeentewet, waarvoor het niet is toegestaan om de daarin bedoelde regels op te nemen in het omgevingsplan. Het gaat om grondslagen voor bepalingen of onderdelen van de APV. Hieronder wordt nader op de bepalingen ingegaan die in dat kader in het Omgevingsbesluit worden genoemd.

3.2.1 Artikel 2.1, tweede lid, onder a, b, en d van het Omgevingsbesluit Artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet Dit artikel betreft het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Het artikel is de grondslag voor Hoofdstuk 3 Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen van de model-APV. Artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet Dit artikel betreft het aanwijzen van veiligheidsrisico-gebieden en is de grondslag voor artikel 2:76 (Veiligheidsrisicogebieden) van de model-APV. Artikel 151c, eerste lid van de Gemeentewet Dit artikel betreft het cameratoezicht op openbare plaatsen en is de grondslag voor artikel 2:77 (Cameratoezicht op openbare plaatsen) van de model-APV. Artikel 151d, eerste lid, van de Gemeentewet Dit artikel betreft het voorkomen van overlast door gebruikers van een woning of erf, die daarvan tegen betaling gebruik maken. Dit artikel is de grondslag voor artikel 2:79 (Woonoverlast als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet) van de model-APV. Artikel 154a, eerste lid, van de Gemeentewet Dit artikel betreft de gebiedsontzeggingen en is de grondslag voor artikel 2:78 (Gebiedsontzegging) van de model-APV.

Artikel 154, eerste lid en artikel 154b, eerste lid van de Gemeentewet Deze leden betreffen de strafbepalingen en zijn de grondslag voor artikel 6:1 (Sanctiebepaling) van de model-APV. Artikel 216 van de Gemeentewet Dit artikel is de grondslag voor gemeentelijke belastingen en is geen grondslag voor een artikel in het omgevingsplan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

3.2.2 Artikel 2.1, tweede lid, onder c, van het Omgevingsbesluit Artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet Artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is bij overtredingen van voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde. Openbare orde is een containerbegrip. Hoewel openbare orde niet (formeel)wettelijk is gedefinieerd, wordt hieronder doorgaans verstaan “de door het lokale bestuur gewenste gereguleerde normale gang van zaken van het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte”, dan wel “het ordentelijk verloop van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte”. Zodoende kunnen aspecten die vallen onder de fysieke leefomgeving ook raken aan de openbare orde, zodat een zekere overlap bestaat.27 Bepalingen die de openbare orde betreffen mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Het oogmerk van een bepaling heeft daarmee dus consequenties voor de mogelijkheid deze in het omgevingsplan op te nemen. Voor veel bepalingen in de model-APV geldt dat openbare orde daar als oogmerk zou kunnen gelden. Of dat zo is, wordt niet vaak expliciet benoemd. In paragraaf 5.2 wordt aandacht besteed aan de oogmerken en in de beoordeling van specifieke bepalingen in de hoofdstukken 6 en verder wordt vaak aandacht besteed aan het oogmerk ‘openbare orde’.

Artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet Artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.’28 In strikte zin is dit artikel geen grondslag voor de bepalingen in de APV. Het bedoelde toezicht wordt wel in de model-APV geregeld. Het betreft dan de volgende bepalingen in de modelAPV. • Hoofdstuk 2, afdeling 3. Evenementen, artikelen 2:24 tot en met 2:26. • Hoofdstuk 2, afdeling 4. Toezicht op openbare inrichtingen, artikelen 2:27 tot en met 2:3329. • Hoofdstuk 2, afdeling 6. Toezicht op inrichtingen tot het verschaffen van nachtverblijf • Artikel 5:22 en 5:23 (Snuffelmarkten). Niet iedere bepaling die hierboven genoemd is, heeft concreet betrekking op het toezicht dat erop wordt gehouden. Voor die bepaling waar enige ruimte voor interpretatie is, wordt in hoofdstuk 6 concreet gewezen op het verband met deze grondslag en dit oogmerk.

27 Bijvoorbeeld bij bepalingen die geluidsoverlast moeten voorkomen. De openbare orde omvat ook de ‘rust’ die door geluidsoverlast verstoord kan worden. Maar geluid is evengoed een emissie in de fysieke leefomgeving. 28 Het derde lid van artikel 174 verwijst terug naar het eerste lid van dat artikel. 29 De regels over openingstijden zijn in ieder geval ten dele gesteld met het oog op het woon- en leefklimaat, Met datzelfde oogmerk is er ruimte om deze regels in een omgevingsvergunning voor een bedrijf of in een omgevingsplan op te nemen. Vandaar dat in artikel 2:29, vijfde lid, van de model-APV een voorrangsbepaling is opgenomen.

14

4 Algemene overwegingen: de gevolgen van overheveling naar omgevingsplan Hoofdstuk 6 gaat in op de bepalingen uit de model-APV die in het omgevingsplan mogen. Deze bepalingen betreffen de fysieke leefomgeving, maar opname in het omgevingsplan is in die gevallen niet voorgeschreven of verboden.30 Deze bepalingen mogen in het omgevingsplan worden opgenomen. Gemeenten kunnen daarmee een keuze maken tussen het omgevingsplan en de APV. Hoofdstuk 5 beschrijft het afwegingskader dat een rol kan spelen bij deze keuze. In hoofdstuk 6 wordt dit afwegingskader toegepast op de individuele bepalingen uit de model-APV. Het gaat dan om de bepalingen die in de categorie ‘mogen’ vallen en geeft aan de hand van het afwegingskader per bepaling een advies. Voordat op de inhoudelijke overwegingen voor de keuze tussen het omgevingsplan en de APV wordt ingegaan, zijn er algemene overwegingen die aandacht verdienen. Het opnemen van een bepaling in het omgevingsplan (en laten vervallen uit de APV) heeft gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling (paragraaf 4.1), verbodsbepalingen en afwijkingsbevoegdheid van omgevingsplan (paragraaf 4.2), de besluitvorming en rechtsbescherming (paragraaf 4.3), de uitvoering, het toezicht en de handhaving (paragraaf 4.4). In de meeste gevallen zijn dit geen overwegingen die de doorslag zouden moeten geven en is het vooral van belang deze gevolgen onder ogen te zien.

In sommige gevallen kunnen deze overwegingen wel een rol spelen bij de keuze tussen het omgevingsplan en de APV. 4.1

Gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling In het systeem van de Omgevingswet is het college het bevoegde gezag (uitvoerende bestuursorgaan). Het college dient bijvoorbeeld aanvragen voor omgevingsvergunningen te behandelen. Als gemeenten ervoor kiezen een bepaling in het omgevingsplan op te nemen waar tot dan toe de burgemeester de uitvoerende instantie was, dan wijzigt de bevoegdheidsverdeling en wordt het college bevoegd. Om die reden geldt voor bepalingen waarbij de burgemeester op grond van hogere regelgeving het bevoegde bestuursorgaan is (burgemeestersbevoegdheid) dat deze niet in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen (zie artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit). Ook voor andere bepalingen geldt echter dat het wenselijk kan zijn de bevoegdheid bij de burgemeester als eenhoofdig bestuursorgaan te laten, bijvoorbeeld omdat snelle besluitvorming nodig kan zijn (en mandaat aan een wethouder, de burgemeester of een ambtenaar onwenselijk of vanwege de aard van de bevoegdheid niet mogelijk is). Dit kan een reden zijn om af te zien van regeling in het omgevingsplan en een bepaling in de APV te laten staan.

4.2

Verbodsbepalingen en afwijkingsbevoegdheid van omgevingsplan Een verboden activiteit in het omgevingsplan kan, onder bepaalde omstandigheden, namelijk toch worden toegelaten op grond van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Gemeenten kunnen beleid ontwikkelen over de gevallen waarin en de omstandigheden waaronder dit type omgevingsvergunning kan worden verleend. Dit biedt houvast gelet op het uitgangspunt dat een gemeente overeenkomstig haar beleid handelt (artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht).

30 Die bepalingen zijn in hoofdstuk 3 besproken.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

De mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit biedt flexibiliteit om een activiteit onder bepaalde omstandigheden toe te staan en maakt een verbodsbepaling minder absoluut. Als een absoluut verbod gewenst is, dan kan dat dus een overweging zijn om de bepaling in de APV te laten staan. Met name omdat er, als eenmaal duidelijk is dat het voornemen bestaat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen, ook sprake is van een concreet zicht op legalisatie en een gemeente dan dus ook van handhaving af moet zien. Een nuancering is hierbij wel op haar plaats. Bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet het bevoegd gezag namelijk op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) beoordelen of de aangevraagde activiteit aanvaardbaar is in verband met ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. De mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is dus niet onbegrensd. 4.3

Gevolgen voor procedure van vaststelling Het proces voor de totstandkoming of wijziging van regelgeving verschilt tussen omgevingsplan en verordening. Zo moet een verordening vaak, maar niet altijd voor inspraak worden vrijgegeven en is in veel gemeenten ook geregeld dat in een participatietraject moet worden voorzien, terwijl op een omgevingsplan of de wijziging daarvan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.31 Verder kan een wijziging van een omgevingsplan worden aangevraagd, terwijl voor het wijzigen van een verordening in de mogelijkheid van een burger- of volksinitiatief moet zijn voorzien. Daar gelden bovendien specifieke vereisten voor. Daarnaast is van belang dat de opname van een algemeen verbindend voorschrift in een omgevingsplan maakt dat dit voorschrift op zichzelf – in uitzondering op artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht – vatbaar is voor beroep. Dit zou bij gemeenten tot de overweging kunnen leiden om een bepaling in de APV te laten staan. In dat kader speelt mogelijk ook een rol dat beroepsprocedures kunnen leiden tot grotere uitvoeringslasten bij de gemeente. Het valt te bezien of veel gebruik gemaakt gaat worden van deze beroepsmogelijkheid tegen algemeen verbindende voorschriften afkomstig uit geldende verordeningen.

Verder is ook een nuancering voor wat betreft het beroep tegen de algemeen verbindende voorschriften uit de APV op zijn plaats. Deze voorschriften zijn weliswaar uitgesloten van bezwaar en beroep (op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht), maar deze kunnen wel onderworpen zijn aan een rechterlijke (exceptieve) toets in beroep tegen concretiserende besluiten van algemene strekking (als aanwijzingsbesluiten) en beschikkingen (als vergunningen, ontheffingen en handhavingsbeschikkingen) die op grond van de APV worden genomen. Dit is geen aanleiding geweest om af te zien van het advies om een bepaling van de APV over te hevelen naar het omgevingsplan, maar het is wel van belang hier bij de implementatie rekening mee te houden.

4.4

Gevolgen voor de uitvoering, het toezicht en de handhaving De keuze voor het omgevingsplan of de APV heeft ook gevolgen voor de uitvoering, het toezicht en de handhaving. Voor de uitvoering betekent de keuze voor het omgevingsplan dat andere medewerkers gaan beoordelen of een handeling binnen het omgevingsplan past en de vergunningen daarvoor gaan verlenen. De verantwoordelijkheid voor het toezicht en de handhaving van de bepalingen uit de APV ligt voorts niet alleen bij de daartoe aangewezen bijzondere opsporingsambtenaren van de gemeente, maar ook bij de politie. Dat is bij de bepalingen uit het omgevingsplan niet het geval; bij

31 Op grond van artikel 16.30 van de Omgevingswet,

16

het toezicht op en de handhaving van deze regels zijn alleen de daartoe aangewezen (en opgeleide) bijzondere opsporingsambtenaren van de gemeente verantwoordelijk. Ook wijzigt de juridische basis van sancties, zoals de strafbeschikkingen en lasten onder bestuursdwang, die worden opgelegd. Dit brengt onder meer met zich dat de verwijzingen in de lasten onder bestuursdwang en de feitcodes in de Tekstenbundel misdrijven, overtreding en Muldergedragingen van het OM en het feitenboekje moeten worden aangepast. Hierover heeft de VNG contact met het OM. Als uit het inhoudelijk afwegingskader, dat hierna wordt toegelicht, niet zonder meer volgt dat een bepaling in het omgevingsplan dan wel de APV moet worden opgenomen, dan kunnen de aspecten die zien op de uitvoering, het toezicht en de handhaving een aanvullende rol spelen om hierin tot een keuze te komen. Een overweging om een bepaling in de APV te laten staan zou kunnen inhouden dat er in dat geval voor die bepaling geen wijziging optreedt in de uitvoering, het toezicht en de handhaving en dat de politie dus bijvoorbeeld bevoegd blijft om te handhaven.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

5 Inhoudelijke overwegingen 5.1

Vier vragen Bij het antwoord op de vraag of het wenselijk is een bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan of dat het wenselijk is deze in de APV te laten staan, spelen verschillende inhoudelijke overwegingen een rol. In het kort hebben deze overwegingen betrekking op de volgende vragen: A. Wat is het oogmerk van de bepaling? B. Wat is er over het onderwerp in de bruidsschat opgenomen? C. Wat is de aard van de handeling die gereguleerd wordt? D. Wat is de samenhang met andere bepalingen? Hieronder komen deze overwegingen puntsgewijs aan de orde en worden ze nader toegelicht.

A. Wat is het oogmerk van de bepaling? Een belangrijk aspect is wat het voornaamste oogmerk van een bepaling is. Indien de nadruk ligt op een onderwerp dat valt onder de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, dan is dat een indicatie om de bepaling in het omgevingsplan op te nemen. Als een ander oogmerk leidend is, dan ligt de APV eerder voor de hand. Om deze afweging te kunnen maken moet allereerst onderscheid worden gemaakt tussen het ‘doel’ en het ‘oogmerk’ van regelgeving. Het doel is meer in algemene zin het resultaat dat een regeling (of een hoofdstuk of afdeling daaruit) beoogt te realiseren, terwijl het oogmerk betrekking heeft op hetgeen een specifieke bepaling aan het realiseren van dat doel bijdraagt. Het oogmerk van een bepaling kan dus niet los van het doel van de regeling worden gezien. Dit geldt ook voor de bepalingen in de APV en het omgevingsplan. In de Omgevingswet zijn in artikel 1.3 de (maatschappelijke) doelen expliciet benoemd. Het gaat dan om (a) het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en (b) het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften.

Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ omvat daarbij in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed (artikel 1.2 van de Omgevingswet). Bij activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving gaat het om activiteiten die bijvoorbeeld de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving veranderen. Als een bepaling betrekking heeft op de fysieke leefomgeving of ziet op een activiteit die daar gevolgen voor heeft en het oogmerk van de bepaling sluit aan bij de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, dan is dat een aanwijzing dat het de voorkeur heeft de bepaling op te nemen in het omgevingsplan. Als een ander oogmerk leidend is, dan is dat een indicatie dat de APV eerder voor de hand ligt. Te denken valt bijvoorbeeld aan het beschermen van de openbare orde, de openbare veiligheid of de publieke gezondheid, het voorkomen of beëindigen van overlast of het zorgen voor veilig verkeersgedrag. Kanttekening is dat niet ieder oogmerk een eenduidige definitiebepaling dan wel anderszins een duidelijke afbakening kent. Het containerbegrip ‘openbare orde’ is daar een voorbeeld van.32 Ditzelfde geldt voor het begrip ‘openbare gezondheid’.

Het belang van openbare gezondheid vormt enerzijds de kern van verschillende APV-bepalingen; in dat kader heeft dit begrip betrekking op de volksgezondheid, en daarmee de gezondheid van de gemeentelijke bevolking als collectief. Anderzijds is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving – waaronder ook de volksgezondheid valt – een van de maatschappelijke doelen van de

32 Zie paragraaf 3.2.2.

18

Omgevingswet. Kort en goed is een bepaling met het oogmerk (het beschermen en bevorderen van) de openbare gezondheid, niet zonder meer toe te kennen aan de APV dan wel het omgevingsplan. B. Wat is er over het onderwerp in de bruidsschat opgenomen? De Omgevingswet en daarop gebaseerde regelgeving bevatten onderwerpen die niet langer door de Rijksregelgever worden gereguleerd, maar waarvan de regulering wordt overgedragen aan gemeenten. Gemeenten moeten dus op termijn besluiten of en hoe ze deze onderwerpen willen reguleren. Gedurende deze overgangsfase zijn regels over de betreffende onderwerpen opgenomen in de zogeheten ‘bruidsschat’ als bedoeld in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Regels die in deze bruidsschat zijn opgenomen, ‘verhuizen’ met de inwerkingtreding van de Omgevingswet naar het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Als een onderwerp in de bruidsschat is opgenomen, dan acht het Rijk regulering daarvan in het omgevingsplan dus zonder meer mogelijk. Dit kan voor gemeenten een indicatie vormen om deze onderwerpen in het omgevingsplan op te nemen. C. Wat is de aard van de handeling die gereguleerd wordt? De aard van de handeling die wordt gereguleerd kan ook een rol spelen bij de vraag of deze in het omgevingsplan kan worden opgenomen of in de APV kan blijven. De Omgevingswet gebruikt voor handelingen de term ‘activiteit’.

Het gaat dan om handelingen met een zekere planbaarheid of voorzienbaarheid. In dat geval kunnen betrokkenen vooraf nagaan of over de activiteit regels zijn gesteld en of daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Als dit het geval is, dan kan dit een indicatie zijn dat de handeling een plaats moet krijgen in het omgevingsplan. Als een handeling minder planbaar of voorzienbaar is, dan lijkt deze handeling dus meer het karakter van een gedraging (van een mens of van mensen onderling) te hebben. Dit pleit voor het opnemen van de handeling in de APV. Voorts kan een rol spelen of het handelingen betreft die zich herhalen of langere tijd voortduren. Bij dergelijke handelingen kan het namelijk noodzakelijk zijn om na te gaan hoe deze zich verhouden met de overige functies op die locatie. Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde parkeerexcessen of het houden van bepaalde dieren. Een handeling die zich herhaalt of voortduurt kan planologisch relevant zijn, hetgeen een indicatie is dat het voorkeur heeft de regels hierover in het omgevingsplan op te nemen. Als de bepaling een kortdurende handeling betreft (bijvoorbeeld wildplassen), dan is dat een indicatie dat deze planologisch niet of nauwelijks relevant is en dat het dus eerder voor de hand ligt de bepaling in de APV te laten staan. D.

Wat is de samenhang met andere bepalingen? Als het stelsel van de Omgevingswet bepalingen bevat die nauw aansluiten bij de APV-bepaling, dan ligt het voor de hand dat deze APV-bepaling overgaat naar het omgevingsplan. De regels over een onderwerp zijn dan immers gebundeld bij elkaar te vinden en ook ontsloten via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO). Dat bevordert een integrale benadering.33 Omgekeerd geldt dat als een bepaling uit de APV samenhangt met andere bepalingen uit de APV, dit een aanwijzing kan zijn dat het de voorkeur heeft de bepaling in de APV te handhaven. In de APV zijn bijvoorbeeld bepalingen opgenomen die zien op het tegengaan van parkeerexcessen. Als een gemeente besluit een van deze bepalingen in de APV te laten staan, dan kan dit een overweging zijn ook bepalingen die daarmee samenhangen in de APV te handhaven. Ook bij de APV is de inzet te kiezen voor een integrale benadering en soortgelijke bepalingen zoveel mogelijk te bundelen. In het verlengde daarvan is het van belang om uiteindelijk na te gaan of de bepalingen die in de

33 Een voorbeeld is het verbod op het beschadigen of veranderen van waterstaatswerken die bij gemeenten in beheer zijn (artikel 5:28 van de model-APV). In hoofdstuk 6 van het Besluit activiteiten leefomgeving (´Bal´) zijn namelijk vergelijkbare regels opgenomen voor de waterstaatswerken die het Rijk beheert. Ook voor de Rijkswegen voorziet het Bal in voorschriften die een zekere parallel hebben met de bepalingen in de APV die zien op de wegen die bij gemeenten in beheer zijn. Soortgelijke bepalingen over waterstaatswerken en wegen die bij de provincie in beheer zijn, zijn opgenomen in de provinciale omgevingsverordening.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

APV gehandhaafd blijven, nog voldoende samenhang hebben met de andere bepalingen in de APV. Voorkomen moet worden dat in de APV bepalingen opgenomen zijn die los staan van de rest van de APV, maar wel samenhangen met bepaalde bepalingen in het omgevingsplan. Die beoordeling kan echter pas worden gemaakt als per bepaling een keuze is gemaakt tussen het opnemen van bepaling in het omgevingsplan of het behoud van de bepaling in de APV. Om die reden is het advies alle keuzes in één keer te maken, zodat kan worden bezien of de bepalingen waarvan is besloten dat die in de APV blijven staan, nog voldoende aansluiten op de andere bepalingen in de APV en of er dus wellicht nog een nieuwe afweging moet worden gemaakt. 5.2

In het omgevingsplan en de APV Ook denkbaar is dat een handeling of gedraging zowel in de APV als in het omgevingsplan een plaats krijgt. Bij de regulering van onderwerpen in de huidige model-APV die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn er vaak meerdere oogmerken te onderscheiden of dient een oogmerk verschillende bovenliggende doelen. In een aantal gevallen ligt de nadruk dan wel specifiek op het reguleren van gedrag van personen met het oog op het effect daarvan op de fysieke leefomgeving of juist op het reguleren van het gedrag van personen met het oog op het effect ervan op de openbare orde, maar niet bij elke bepaling is duidelijk welk oogmerk voorop staat of aan welk doel het oogmerk een bijdrage moet leveren. Daar komt bij dat het oogmerk van sommige bepalingen zowel bij de APV als het omgevingsplan aansluit. De APV bevat bijvoorbeeld verschillende bepalingen die zien op hinder en overlast. Dat zijn regels betreffende de openbare orde, maar betoogd zou ook kunnen worden dat het voorkomen van hinder en overlast aansluit bij de maatschappelijk doelen uit de Omgevingswet. Ditzelfde geldt bijvoorbeeld als het om rust gaat. Dit kan aan het belang van de openbare orde worden gekoppeld, maar ook aan de maatschappelijke doelen uit de Omgevingswet. Zoals gezegd is zowel het omgevingsplan als de model-APV gericht op een integrale benadering.

Vanuit dat oogpunt kan er eventueel ook voor worden gekozen een bepaling zowel in het omgevingsplan als in de APV op te nemen. Een aandachtspunt daarbij is wel dat de bepalingen in dat geval een aanvulling op elkaar moeten vormen en dus verschillende oogmerken moeten hebben of aan verschillende doelen ondergeschikt moeten zijn. Verder moet er aandacht zijn voor de samenloop en gecoördineerde afhandeling van besluitvorming over met name vergunningen en ontheffingen voor activiteiten die in de APV gereguleerd zijn, maar ook omgevingsplanactiviteiten zijn. Het zou in die gevallen ook aanbeveling verdienen dit expliciet te maken en in de APV de coördinatieregeling uit afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren. Tot slot is van belang dat niet alle regels over het onderwerp dan worden ontsloten via het DSO, maar dat men ook de APV zal moeten raadplegen.

20

6 Artikelsgewijze beoordeling van bepalingen die naar omgevingsplan ‘mogen’ 6.1

Milieu De model-APV bevat verschillende bepalingen die zien op milieu. In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de hiervoor geschetste overwegingen per bepaling een advies gegeven over de keuze om de bepaling op te nemen in het omgevingsplan of de bepaling in de APV te laten staan.

6.1.1 Artikel 2:18: Rookverbod in bossen en natuurterreinen In deze bepaling is een verbod opgenomen om in bossen, op heide of veengronden dan wel in duingebieden of binnen een afstand van dertig meter daarvan te roken gedurende een door het college aangewezen periode of in de open lucht brandende of smeulende voorwerpen te laten vallen, weg te werpen of te laten liggen. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling is een aanvulling op het Wetboek van Strafrecht. Op grond van het Wetboek van Strafrecht is iemand strafbaar als hij door een gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan. De bepaling in de model-APV vult dit aan en verbiedt het roken in en om bossen, heide of veengronden in een door het college te bepalen periode en het in die periode laten vallen, wegwerpen of laten liggen van brandende of smeulende voorwerpen. Het oogmerk van de bepaling uit de model-APV is, net als de bepaling uit het Wetboek van Strafrecht, het voorkomen van branden in bos-, heide of veengebieden en het tegengaan van beschadiging van eigendommen. Een belangrijk oogmerk is daarmee het voorkomen van gevaarzetting (door brand). Dit oogmerk sluit nauw aan bij de openbare orde en pleit voor behoud van de bepaling in de APV. Dit oogmerk sluit echter ook aan bij het omgevingsplan.

Een brand brengt de veiligheid in gevaar, maar wijzigt ook de fysieke leefomgeving en heeft daarmee belangrijke gevolgen voor de natuurgebieden waar het verbod op ziet. Dit houdt rechtstreeks verband met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet die zien op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Het oogmerk van de bepaling biedt dus geen duidelijk aanknopingspunt voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of de APV. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepaling zal in de meeste gevallen niet op een planbare of voorzienbare handeling zien en de handeling zal zich in de meeste gevallen ook niet herhalen of voortdurend zijn. Het betreft een kortdurende gedraging. Dit pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling hangt samen met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet die betrekking hebben op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Er is echter ook sprake van samenhang met de bepaling die een verbod bevat om afvalstoffen te verbranden of anderszins vuur te stoken (artikel 5:34 van de APV). Het advies is die bepaling zowel een plaats in het omgevingsplan als een plaats in de APV te geven. Er is dus ook sprake van samenhang met de APV. Advies: In de APV laten staan. Het oogmerk van de bepaling en de samenhang met andere bepalingen biedt geen duidelijk aanknopingspunt voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of de APV. De aard van de handeling echter wel, die pleit voor behoud van de bepaling in de APV. Bovendien is er geen samenhang met de bruidsschat. Het advies is dan ook de bepaling in de APV te laten staan. Opname in het omgevingsplan is ook denkbaar, omdat het oogmerk zowel bij het omgevingsplan als de APV aansluit en er daarnaast (deels) een samenhang met de bepalingen uit het omgevingsplan is. 6.1.2 Artikel 2:57: Loslopende honden Dit artikel regelt verboden om honden te laten verblijven of te laten lopen onder bepaalde voorwaarden op bepaalde plaatsen. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van de bepaling is het voorkomen en bestrijden van overlast.

In het bijzonder gaat het om: • het beschermen van de verkeersveiligheid, die door loslopende honden in gevaar kan worden gebracht; • het voorkomen van beschadiging aan eigendommen van derden; • het voorkomen van hinder voor voetgangers; • het bestrijden van verontreiniging (van bijvoorbeeld speelweiden en zandbakken); • het voorkomen van schade en dierenleed, die worden veroorzaakt doordat loslopende honden andere dieren, met name schapen en kippen, aanvallen. Voor zover het oogmerk ziet op de bescherming van de verkeersveiligheid, sluit het aan bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en die veiligheid staat hier centraal. Voor de overige oogmerken geldt echter dat die aansluiten bij de APV. Deze oogmerken houden duidelijk verband met de bescherming van de openbare orde en daarbij gaat het om de openbare orde in de zin van ‘de door het lokale bestuur gewenste en gereguleerde normale gang van zaken van het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte’ en ‘het ordentelijk verloop van het maatschappelijk leven in de openbare ruimte’. Ook voor het oogmerk dat ziet op het tegengaan van verontreiniging geldt dat de openbare orde centraal staat en dat dit aansluit bij de APV.

Het gaat namelijk niet primair om de gevolgen van de verontreiniging voor de fysieke leefomgeving, maar de nadruk ligt op het tegengaan van verontreiniging van speelplekken van kinderen. Het oogmerk van de bepaling wijst dus duidelijk in de richting van de APV. B. Bruidsschat De bruidsschat bevat geen bepalingen die hiermee verband houden. C. Aard van de handeling Deze bepaling heeft geen betrekking op een planbare of voorzienbare handeling. Het gaat primair om een gedraging. Dit pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling hangt samen met andere bepalingen over overlast en hinder door (huis)dieren (zie onder andere artikel 2:58, artikel 2:59 en artikel 2:59a van de model-APV). Voor die bepalingen geldt

22

dat het advies is om deze in de APV te laten staan. Er is op dit punt dus sprake van samenhang met de APV. Daar staat tegenover dat er ook enige samenhang is met de bepaling die ziet op het voorkomen van loslopend vee (artikel 2:62 van de APV) en het advies is die bepaling op te nemen in het omgevingsplan. Er is dus ook sprake van enige samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Bij loslopend vee is echter voorzien in een zorgplicht, terwijl het in deze bepaling om een verbod gaat. Bovendien is het oogmerk bij de bepaling inzake loslopende vee met name het bevorderen van de verkeersveiligheid. Er lijkt dus meer samenhang te zijn met de bepalingen in de APV. Advies In de APV laten staan. Het oogmerk van de bepaling en de aard van de handeling pleiten voor opname van de bepaling in de APV. Verder zijn hierover ook geen regels opgenomen in de bruidsschat en is er de meeste samenhang met de APV. Het advies is dan ook deze bepaling in de APV te behouden. 6.1.3 Artikel 2:58: Verontreiniging door honden Op grond van dit artikel moeten uitwerpselen van een hond op een openbare plaats onmiddellijk worden verwijderd. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van deze bepaling is in de eerste plaats het beschermen van de publieke gezondheid.

Ook heeft de bepaling betrekking op het tegengaan van overlast waarbij een verband wordt gelegd met de welstand en het uiterlijk aanzien van de gemeente. Dit zijn oogmerken die verband houden met de kwaliteit van de leefomgeving waarbij in het bijzonder het in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving een rol speelt. Dit sluit aan bij het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bruidsschat bevat geen bepalingen die hiermee verband houden. C. Aard van de handeling Het al dan niet opruimen van de uitwerpselen van een hond is een handeling die in beperkte mate planbaar en voorzienbaar is. Het gaat daarentegen wel om een voortdurende en zich herhalende handeling, maar doorslaggevend is dat het een gedraging betreft. De aard van de gereguleerde handeling wijst dus op behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling hangt samen met andere bepalingen over overlast en hinder door (huis)dieren (zie onder andere artikel 2:57, artikel 2:59 en artikel 2:59a van de model-APV) en het advies is die bepalingen in de APV te laten staan. Er is dus ook de meeste samenhang met de APV. Advies In de APV laten staan. Het oogmerk van deze bepaling sluit weliswaar aan bij het omgevingsplan, maar de aard van de handeling sluit aan bij de APV en er is ook de meeste samenhang met de APV.