Blink - Wijziging GR Bijlage 1 - Berenschot Eindrapportage traject GGR Blink

•

Daarnaast verdient het aanbeveling om de raden ook daarna nauwer te betrekken en te informeren, vanuit hun kaderstellende en controlerende rol. Belangrijke onderwerpen daarbij zijn: -

de publieke waarde (dienstverlening, de voortgang richting meer circulariteit);

-

kosten (er leven bijvoorbeeld vragen bij raadsleden over de stijgende afvalstoffenheffing).

Hierbij is van belang op te merken dat -tot voor enkele jaren geleden- Blink voor de deelnemende raden periodiek een gezamenlijke bijeenkomst organiseerde, zo werd aangegeven vanuit een respondent. Dit was veelal

De heffing wordt geheven op al het afval dat gestort of verbrand wordt (en niet op afval dat wordt gescheiden of als grondstof wordt ingezet). 24 De VNG heeft een overzicht gemaakt van subsidies vanuit het Rijk gerelateerd aan de energietransitie en verduurzaming, zie https://vng.nl/sites/default/files/2020-06/overzicht-regelingen-financiering-energietransitie.pdf. Een voorbeeld van een Europese subsidie is het LIFE programma, gericht op de bescherming van milieu en natuur. Het huidige LIFE programma loopt van 2021 t/m 2027 en verleent subsidies voor projecten voor een van de volgende onderwerpen: natuur, milieu, klimaat, circulaire economie. Het budget voor dit programma is verhoogd naar € 5,4 miljard. Voor de transitie naar een duurzame leefomgeving zet de EU de Green Deal in. Zie https://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines/society/20200618STO81513/green-deal-essentieel-voor-eenklimaatneutrale-en-duurzame-eu. Wellicht zijn er in dit kader kansen voor het grootschalig inzetten van een upcycleplein en die in verbinding te stellen met andere upcyclepleinen, met als doel zo van de hoge verwerkingskosten voor GFT af te komen én de huishoudens met een warmtenet te voorzien van duurzame energie. 23

64363 – Vertrouwelijk

23

gekoppeld aan het verschijnen van de begroting/jaarrekening. Doel van deze gezamenlijke bijeenkomst was het delen van informatie en het geven van inhoudelijke toelichting op een actueel thema. Gebrek aan animo vanuit de raden was uiteindelijk reden om deze bijeenkomsten niet meer te houden. Vanwege de grote inhoudelijke ontwikkelingen die op de gemeenten afkomen, de ‘actieve informatieopgave’ vanuit Blink en de interesse vanuit de raadsleden in dit onderzoek (zie hoofdstuk 8 voor een verslag van de twee raadsavonden die in het kader van dit onderzoek zijn georganiseerd) geven wij in overweging om vaker gezamenlijke bijeenkomsten te gaan organiseren. Meer hierover hieronder bij aanbeveling 4.

3. Laat een aanbestedingsjurist onderzoek doen naar de juridische constructies tussen Blink enerzijds en de gemeenten en SUEZ anderzijds Op voorhand is duidelijk dat er, alhoewel wij geen definitief oordeel over de rechtmatigheid kunnen geven op basis van de huidige informatie, er aanbestedingsrechtelijke risico’s kleven aan de huidige vormgeving. Wij adviseren daarom dat een aanbestedingsjurist de feitelijke situatie nader onderzoekt. Wij merken hierbij op dat, indien GRR Blink niet compliant is waar het gaat om de aanbestedingsregels, dit kan leiden tot het onthouden van goedkeuring van de jaarrekeningen door de accountant. Daaraan zijn potentieel ook politieke en financiële risico’s verbonden.

4. Herijk de governance van Blink op basis van de uitkomsten van aanbeveling 1 Een onderdeel dat vaak terugkomt bij (evaluaties van) gemeenschappelijke regelingen, is de rolduidelijkheid en rolverdeling tussen de deelnemers. We bevelen aan om de hierna te beschrijven rolverdeling te herijken na afloop van het strategische traject.

Wie is waarvan in een GR? Om het ‘goede gesprek’ aan de goede tafel te voeren, is het belangrijk om te weten wat ieders rol is in een gemeenschappelijke regeling. Wij doen hiervoor een eerste aanzet vanuit onze expertise en ervaring: •

Het Dagelijks Bestuur handelt primair vanuit het belang van de verbonden partij (de GR). Daarbij is het belast met personele aangelegenheden, privaatrechtelijke rechtshandelingen en het voorbereiden en uitvoeren van besluiten van het Algemeen Bestuur. De leden van het DB praten niet vanuit hun eigen gemeente (c.q. SUEZ), maar vanuit het belang van de GR (en haar organisatie) zelf. Het DB legt verantwoording af aan het AB.

•

Het Algemeen Bestuur is het hoogste orgaan van de GR en vertegenwoordigt dus het belang van de verbonden partij, daarbij rekening houdend met de belangen van de deelnemers. Het is een vertegenwoordigend orgaan dat de deelnemers aan de samenwerking vertegenwoordigt. De leden leggen verantwoording af binnen hun eigen gemeente (wethouders aan het college en de gemeenteraad) en onderneming. Het AB opereert bestuurlijk en vervult – voorbereid door het DB - een meer strategische rol. Om in het AB meer aandacht te krijgen voor de strategische vraagstukken, adviseren wij om onderscheid aan te brengen tussen: -

Zakelijke/formele bijeenkomsten. In deze bijeenkomsten worden met name de verplichte documenten in het kader van de P&C cyclus besproken, namelijk de kadernota, de begroting en de jaarrekening.

-

Thematische/strategische bijeenkomsten. In deze bijeenkomsten vindt het ‘goede gesprek’ plaats over een beperkt aantal strategische thema’s. Wij adviseren om per jaar twee thematische bijeenkomsten te beleggen, bijvoorbeeld één in de eerste en één in de tweede helft van het jaar. Op basis hiervan kan het AB in een daaropvolgende ‘formele’ vergadering richtinggevende besluiten nemen ten aanzien van de besproken strategische vraagstukken.

Een vergelijkbare indeling zou ook voor de DB vergaderingen gehanteerd kunnen worden. •

De gemeenteraden hebben een kaderstellende en controlerende functie op afstand. Zij kunnen via de P&C cyclus (beperkt) sturen, met name via zienswijzen, en hebben recht op informatie van leden van het

64363 – Vertrouwelijk

24

Algemeen Bestuur. Deze positie kan beter worden ingevuld om inhoudelijk richting te geven (welke publieke waarde is gewenst); zie ook aanbeveling 2. Voorbeelden van manieren om de raden nog nadrukkelijker te betrekken bij de inhoudelijke richting van de GR Blink zijn: -

Met betrekking tot de informatiepositie van raadsleden kan dat met (gezamenlijke) informatiesessies vanuit de GR richting de raden, werkbezoeken en een (gezamenlijke) raadswerkgroep met raadsleden die dan vervolgens in hun eigen raad(scommissie) rapporteren.

-

Uit de raadssessies ten behoeve van dit onderzoek bleek een grote inhoudelijke betrokkenheid bij het onderwerp en behoefte om verder en dieper in gezamenlijkheid over thema’s zoals de afvaltransitie te spreken. Zelfs zou samen kunnen worden gebouwd aan een (nieuwe en gezamenlijke) visie van de gemeenten. De raden richten zich daarbij primair op de inhoud (het wat), terwijl AB en DB zich richten op de strategie van de GR zelf (vanuit het wat naar het hoe).

5. Herijk de bedrijfsvoering van Blink op de uitkomsten van aanbeveling 1 Afhankelijk van de uitkomsten van aanbeveling 1 zal de bedrijfsvoering van Blink op een andere manier moeten worden ingericht. Anders gezegd zijn er bij elke keuze (voor elk van de te beantwoorden vragen inzake de toekomst van Blink) andere randvoorwaarden die volgens ons ingevuld zouden moeten worden om de betreffende keuze tot een succes te maken. Als vervolg op het traject waarin de strategische vragen worden beantwoord is het daarom van belang de bedrijfsvoering van Blink te herijken.

25

64363 – Vertrouwelijk

Deel 2.

Beantwoording onderzoeksvragen/ nota van bevindingen

26

64363 – Vertrouwelijk

4. Onderzoeksvragen KPMG evaluatie en SMP 2018-2022 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoorden we de vragen inzake de opvolging van de verbeterpunten uit de KPMG evaluatie en de mate waarin het -mede daarvan afgeleide- Strategische Meerjarenplan (afgekort: SMP) als richtinggevend document heeft gefunctioneerd.

4.2 Opvolging verbeterpunten KPMG evaluatierapport In 2017 is door KPMG de vorige evaluatie van Blink uitgevoerd. Deze evaluatie diende ook concrete handvatten te bieden voor integratie in het ondernemingsplan 2018-2021 van BLINK. Onderzoeksvraag (1c) betreft de vraag in welke mate de verbeterpunten zijn gerealiseerd zoals geformuleerd in het eindrapport van KPMG van 16 november 2017. Daarom beschrijven we in deze paragraaf relatief uitgebreid wat de genoemde verbeterpunten waren uit het KPMG rapport en wat de mate van realisatie is van deze verbeterpunten. KPMG geeft in het rapport aan dat de bevindingen vanuit het onderzoek en de beantwoording van de onderzoeksvragen een positief beeld laten zien over de huidige uitvoering van de dienstverlening door BLINK. Tegelijkertijd constateert KPMG dat er uit het onderzoek een aantal ontwikkelpunten naar voren komen voor het bestuur van Blink. In de nu volgende drie tabellen zijn deze ontwikkelpunten weergegeven en onderverdeeld naar drie aandachtsgebieden: Dienstverlening, Interne organisatie en Governance. Per ontwikkelpunt beantwoorden we (beknopt) de vraag in welke mate deze zijn gerealiseerd. We baseren ons hierbij zowel op de ontvangen documenten als de gevoerde gesprekken. Ontwikkelpunten t.a.v. Dienstverlening

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd?

Maak afspraken in het nieuwe ondernemingsplan over de mogelijke expertise– beleidsondersteunende rol voor BLINK.

Deze afspraken zijn gemaakt in het SMP 2018-2022. In het SMP zijn namelijk ambities uitgesproken ten aanzien van deze rol. Dit heeft geresulteerd in diverse projecten en maatregelen onder het ‘Deelprogramma maatschappelijke meerwaarde’, waaronder ‘Blink als kenniscentrum en proactieve adviseur’. Er is daarnaast een werkgroep beleid grondstoffen- en afvalbeheer contactambtenaren Blink ingericht waarin gesproken wordt over thema’s gerelateerd aan deze rol.

Verken in samenwerking met gemeenten de mogelijkheid om te komen tot voorwaarden en/of uitgangspunten voor het wijzigen (of beëindigen) van bepaalde dienstverlening in relatie tot gevraagde investeringen. Onderzoek daarnaast de mogelijkheid om te komen tot een bepaalde mate van standaardisatie van het cafetariamodel (beperken van het aantal aangeboden diensten en/of variaties op de operationele uitvoering van deze diensten). Borg hierbij het regioperspectief en maak hierbij de potentiële efficiency- en kwalitatieve voordelen inzichtelijk van een optimale (deels gestandaardiseerde) dienstverlening voor gemeenten als collectief.

In het nieuwe Financieel Fundament is in DVO deel A artikel 9 (‘Regeling gevolgen wijzigingen in dienstverlening’) een regeling opgenomen die het mogelijk maakt dat een gemeente een wijziging in de dienstverlening doorvoert. Daarnaast kennen de statuten van de GR een desintegratieregeling.

•

•

•

In het beleidsoverleg grondstoffen- en afvalbeheer wordt op ambtelijk niveau (onder meer) gesproken over de mogelijkheden van harmonisatie en standaardisatie. Een actueel voorbeeld zijn de milieustraten en de daarvoor gehanteerde tarieven. Tegelijkertijd is het cafetariamodel nog wel leidend voor de wijze waarop de dienstverlening van Blink wordt aangeboden. Dat belemmert een verdergaande mate van harmonisatie en standaardisatie.

27

64363 – Vertrouwelijk

Ontwikkelpunten t.a.v. Interne organisatie •

•

Blijf in nauwe samenwerking met betrokken gemeenten en SUEZ de gewenste inhoudelijke invulling van de strategische ontwikkeling verkennen (bijvoorbeeld met betrekking tot duurzaamheid en VANG-doelstellingen). Breng daarnaast prioritering aan in de strategische keuzes die je als organisatie maakt en vastlegt in het ondernemingsplan.

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd? •

•

Blink werkt nauw samen met de betrokken gemeenten en heeft o.a. realisatie van VANG-doelstellingen opgenomen in het SMP. Uit diverse gesprekken blijkt dat na oplevering van het SMP (begin 2018) deze strategische keuzes in het SMP, zoals realisatie van de VANG doelstellingen en het betrekken van Blink bij beleidsontwikkeling ten aanzien van duurzaamheid, niet zijn opgevolgd via concrete acties. Hier liggen verschillende factoren aan ten grondslag, zo blijkt uit de interviews. Zie voor een verdere uitwerking de volgende paragraaf. Ten aanzien van de samenwerking met SUEZ verwijzen wij naar hoofdstuk 4. De strategische keuzes zijn gemaakt in het SMP (zie de volgende paragraaf) en vertaald in twee programma’s met deelprojecten. Deze strategische keuzes zijn vervolgens geprioriteerd. Daarnaast is prioritering aangebracht binnen de projecten van het SMP.

Onderzoek of met de reeds genomen maatregelen (waaronder de zoektocht naar een hoofd bedrijfsbureau en (administratieve) ondersteuning) de ontwikkeling tot een robuuste kennisorganisatie kan worden gerealiseerd of dat aanvullende maatregelen/investeringen nodig zijn vanwege verder toegenomen en nog te voorziene groei van BLINK sinds de begrotingsaanpassing van 2017.

• •

Er is een hoofd bedrijfsbureau aangesteld. Uit de bestudeerde documenten en de interviews komt naar voren dat Blink nog niet alle stappen heeft kunnen zetten om de kennisorganisatie te worden zoals beoogd in het SMP. Zie de volgende paragraaf voor een overzicht van oorzaken.

Voer een portfolioanalyse uit waarbij in kaart wordt gebracht welke operationele en ondersteunende taken worden uitgevoerd om bepaalde dienstverlening voor gemeenten uit te voeren. Kom mede op basis van een dergelijke analyse tot kengetallen over de benodigde operationele en administratieve inzet om bepaalde dienstverlening uit te voeren. Voer een dergelijke analyse tevens uit in het geval gemeenten nieuwe taken onderbrengen bij BLINK / nieuwe diensten afnemen en treed hierover in gesprek met de desbetreffende gemeente.

•

In het SMP is een aantal acties opgenomen die hierop betrekking hebben, met name: - “Uitvoeren portfolio analyse in geval van nieuwe opdrachtverlening door gemeente(n) aan Blink” - “Verder reguleren relatie van opdrachtgever-opdrachtnemer tussen gemeenten en Blink onder andere door opstellen van Dienstverleningsovereenkomsten en Service level agreements en benoemen Kritische prestatie Indicatoren (KPI’s)”. Ten aanzien van dit ontwikkelpunt is een aantal concrete resultaten geboekt. Er is een overzicht gemaakt welke diensten bij welke gemeente aangeboden worden. In het project Financieel Fundament is sprake van een drietal ‘opslagen’ voor de indirecte kosten die met ingang van de begroting 2022 gehanteerd worden (eigen werk, werk derden en contracten). Voor wat betreft de operationele inzet (directe kosten/uren) wordt dat in de begrotingsopzet betrokken, maar of daar (een lijst van) kengetallen voor vastgelegd zijn is niet duidelijk. In het kader van de mogelijke toetreding van Son en Breugel en later Cranendonck is een uitbreide kostenraming (‘bidbook’) opgesteld Daarnaast is dit aspect aan de orde geweest bij de afwegingen hoe te reageren op de mogelijke toetreding van beide gemeenten. 25

•

•

•

•

•

In deze trajecten zijn aan beide genoemde gemeenten randvoorwaarden gemeld waarvan het bestuur wil dat er -bij een eventuele toetreding- invulling aan wordt gegeven. Dit betreft zaken als: • Gelijkblijvende of dalende kostprijzen. • Geen noodzaak tot niet renderende investeringen tenzij de toetredende gemeente het niet-renderende deel voor haar rekening wil nemen. • Commitment uitspreken aan het bestaande SMP. • Geen ‘cherrypicking’ in de af te nemen dienstverlening. Het bestuur heeft deze aspecten benoemd tot standaard randvoorwaarden indien er sprake is van een verzoek tot toetreding, waarbij er potentieel sprake is van maatwerk. Bij een eerstvolgend toetredingsverzoek zullen in ieder geval deze randvoorwaarden aan de potentiële toetreder voorgelegd worden. 25

28

64363 – Vertrouwelijk

Ontwikkelpunten t.a.v. Interne organisatie

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd?

Geef op korte termijn uitvoering aan het voorgenomen onderzoek om te komen tot voorwaarden/ visie voor verdere groei van het samenwerkingsverband.

In het SMP staat aangegeven dat er binnen het AB meerdere visies bestaan op de vraag of verdere groei van de GR door toetreding van andere gemeenten in de regio wenselijk is of niet. Het AB geeft daarom opdracht tot “een nadere verkenning waarbij pro’s en contra’s in beeld dienen te worden gebracht van uitbreiding van de GR”. In het document ‘Plan van aanpak Uitvoering projecten, verbetermaatregelen en ontwikkelingen Blink 2019 e.v.’. is te lezen dat er een “Project Voorwaarden verdere groei” is geformuleerd, dat opgestart zal gaan worden. Dit project is nog niet opgestart.

•

•

Houd bij het opstellen en uitvoeren van de groeiambitie van BLINK voldoende aandacht voor aanbestedingsrechtelijke aspecten. Werk daarbij gericht aan het verkrijgen van exclusief recht voor dienstverlening met betrekking tot beheer/reiniging openbare ruimte.

KPMG stelde vast dat er geen 1:1 relatie was te leggen tussen de opdrachtenportefeuille van Blink en de formele onderlegger daarvan in de vorm van toegekend alleenrecht of inbestedingsopdrachten. Daarnaast was de constatering dat in de relatie Opdrachtgever (OG)-Opdrachtnemer (ON), dus tussen de opdrachtgevende gemeenten en Blink, er weinig tot niets was vastgelegd over de door Blink te leveren prestaties, voorwaarden waaraan voldaan moet worden, in rekening te brengen kosten etc. Het herinrichten van die OG-ON relatie is onderdeel geworden van het project Financieel Fundament en heeft geleid tot de documenten DVO deel A en deel B die zijn vastgesteld in het AB van 28 oktober 2020. De hierbij behorende product- en prestatiebladen dienen nog ingevuld te worden. Deze taak wordt onderdeel van een nieuwe functie, namelijk projectmedewerker. Hiervoor is Blink capaciteit aan het werven. In paragraaf 3.3 gaan we nader in op het vraagstuk van exclusief recht (alleenrecht).

Ontwikkelpunten t.a.v. Governance •

•

•

Stem met leden van het AB, DB en directeur de rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de diverse gremia zoals deze staan beschreven in de GR af. Gebruik de inzichten die dit oplevert als input voor de actualisatie van de financiële verordening van BLINK. Borg hierbij de rol van de gemeenteraden door het beschrijven van een duidelijk proces, dat leidt tot de invulling van haar verantwoordelijkheden.

Gebruik het nieuwe ondernemingsplan als jaaragenda c.q. koersdocument voor de organisatie op een wijze dat het richting kan geven aan het AB en DB en dat het AB hier op kan sturen.

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd? In het SMP is een project “Verduidelijken en verbeteren besturingsmodel GR” opgenomen. Het formuleren van de Governance, het actualiseren van de Financiële Verordening en de beschrijving van de relatie met de gemeenteraden is sinds medio 2019 onderdeel geworden van het project “Actualiseren Financieel Fundament/ herdefiniëren Governance/ Opstellen DVO’s en SLA’s”. Omdat de uitkomsten van dit lopende Onderzoeks- en Evaluatie traject (O&E-traject) daarop invloed heeft, is er voor gekozen dit onderdeel on hold te zetten en de uitkomsten van dit traject af te wachten. 26 Het SMP is het opgestelde koersdocument, wat weer vertaald is in twee deelprogramma’s met daaronder verschillende (deel)projecten en activiteiten. De status van deze projecten wordt zeer regelmatig besproken in de DB en AB vergaderingen, bijvoorbeeld via presentaties van de directeur van Blink en via de P&C documenten.

Dit omdat deze uitkomsten (toekomstscenario’s voor Blink) een directe relatie hebben met het formuleren/beschrijven van de organisatie, taken, bevoegdheden, mandaten en verantwoordelijkheden, oftewel de Governance. Deze denklijn is terug te vinden in de besluiten van het DB/AB van met name 2e helft 2020. 26

29

64363 – Vertrouwelijk

Ontwikkelpunten t.a.v. Governance

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd?

Verken de behoefte voor BLINK om over een eigen vermogen/ werkbudget te beschikking of om een post onvoorzien op te nemen in de reguliere begroting. Besteed hierbij voldoende aandacht aan het belang van afspraken en waarborgen ten aanzien van de voorwaarden waaronder dit budget mag worden aangesproken.

Uit het accountantsverslag over 2018 (opgeleverd maart 2019) komt het volgende citaat: “Wij denken daarom dat instelling van een dergelijk buffervermogen de effectiviteit van de GR kan vergroten en de financiële afstemming met de deelnemers kan verbeteren. Wij adviseren u daarom om dit in overweging te nemen”. In het jaarverslag over 2019 (opgeleverd april 2020) staat hierover het volgende: “De GR Blink beschikt niet over een eigen vermogen om niet begrote en onvoorziene kosten te dekken.” Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen draagvlak was bij het bestuur voor eigen vermogen (weerstandsvermogen) bij Blink, omdat men in het algemeen niet wil dat er ‘dood geld’ (reserves) in de balans van de diverse gemeenschappelijke regelingen opgenomen is. Het onderwerp risicomanagement is daarom aan het project Financieel Fundament toegevoegd. Dit heeft -onder meergeleid tot een bepaling en becijfering van de benodigde omvang van de post onvoorzien in de begroting van Blink. Er is een concept-risicomodel opgesteld ten behoeve van een systematische bepaling en selectie van risico’s; hierover moet nog bestuurlijke besluitvorming plaatsvinden.

•

•

•

Voorkom achterstanden in het opleveren van maandrapportages en onderzoek op welke wijze achterstanden kunnen worden ingelopen. Verken daarbij de mogelijkheden tot verdere automatisering van dit verantwoordingsproces en maak potentiële besparingen inzichtelijk. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de automatische verwerking van facturen. Stem daarnaast met gemeenten de inhoudelijke aanscherping en wensen van de verantwoordingsrapportages verder af.

De huidige werkwijze is dat Blink kwartaalrapportages oplevert (Blink totaal en per deelnemers) over de (financiële) ontwikkelingen. Deze worden zowel aan de aan inhoudelijk betrokkene beleidsmedewerkers en de financials van de deelnemers gestuurd; op verzoek kan nadere informatie worden aangeleverd aan de genoemde functionarissen. In het SMP zijn (onder meer) de volgende acties opgenomen: • •

Versterken toepassen PDCA-cyclus in werkprocessen Blink Verdergaande automatisering bedrijfsprocessen Blink (m.n. t.a.v. onderwerp opstellen rapportages).

In een memo van medio 2019 gericht aan het DB met als titel “Overzicht werkvoorraad i.h.k.v. ontwikkeling Blink” zijn de volgende twee gerelateerde projecten terug te vinden: • •

Project Robuust maken bedrijfsadministratie Doorontwikkelen organisatie Blink n.a.v. evaluatie KPMG en accountantsverslag 2017

Deze twee, nog lopende, projecten vloeien voort uit de in het SMP genoemde acties. Een belangrijke oorzaak dat deze projecten begin 2021 nog niet zijn afgerond is dat er geen eenduidig beeld bleek te bestaan over wat noodzakelijk en wenselijk is op het gebied van informatiemanagement. Blink heeft daarom hiervan een inventarisatie laten maken27 en gesprekken gevoerd. Op basis hiervan is een beeld verkregen van de systemen die behulpzaam kunnen zijn bij efficiënt rapporteren en verantwoorden.

Dit heeft geresulteerd in het document ‘Blauwdruk voor de gewenste informatievoorziening en functionele applicatie-eisen’ (30 december 2020). 27

30

64363 – Vertrouwelijk

Ontwikkelpunten t.a.v. Governance

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd?

Zorg voor een duidelijke beschrijving van de gewenste rol- en taakverdeling en bijbehorende verantwoordelijkheden van werknemers van SUEZ en BLINK. Ga na of de formele vastlegging van bovenstaande vragen oproept en verduidelijk deze wanneer gewenst.

In het SMP zijn de volgende gerelateerde acties terug te vinden (als onderdeel van het deelprogramma “Doorontwikkeling organisatie Blink”):

• •

•

Laat SUEZ haar visie en ambities ten aanzien van BLINK delen met de gemeenten. Vervolgens dient in gezamenlijkheid met gemeenten de gewenste rol van SUEZ in het samenwerkingsverband te worden verkend. De behoefte van SUEZ om investeringen in onder meer materieel beter te borgen is hierbij een aandachtspunt, net als de wens van gemeenten om te komen tot prikkels voor SUEZ die leiden tot een efficiëntere bedrijfsvoering/uitvoering van taken. Maak ten slotte afspraken met elkaar op basis van bovengenoemde verkenningen en leg deze formeel vast in de Gemeenschappelijke Regeling.

Verder reguleren relatie van opdrachtgever-opdrachtnemer tussen gemeenten en Blink onder andere door opstellen van Dienstverleningsovereenkomsten en Service level agreements en benoemen Kritische prestatie Indicatoren (KPI’s) • Actueel houden financieringsmodel Blink en vergoedingen SUEZ Deze acties zijn medio 2019 opgenomen in het al eerder genoemde project “Actualiseren Financieel Fundament/ herdefiniëren Governance/ Opstellen DVO’s en SLA’s”. Het vastleggen van afspraken tussen Blink en SUEZ is daarmee onderdeel geworden van het project Financieel Fundament (blok OG/ON en Governance). Dit onderdeel is echter ‘on hold’ gezet, omdat de inhoud mede wordt bepaald door de uitkomst van dit O&E onderzoek. •

•

•

De gewenste rol van SUEZ is in het SMP benoemd (zie de volgende paragraaf), maar lijkt op basis van de ontvangen documenten en diverse gesprekken niet de in het SMP beoogde vorm te hebben gekregen. In hoofdstuk 4 gaan wij hier nader op in. Wat betreft het vastleggen van afspraken is de constatering dat er op dit moment (februari 2021) geen onderleggers zijn in de vorm van SLA’s/DVO’s tussen SUEZ en Blink. Hierover wordt opgemerkt dat dit O&E onderzoek ervoor zorgde dat deze ontwikkeling ‘on hold’ is gezet. Wel is er een Excel sheet beschikbaar met een tarievenoverzicht.

31

64363 – Vertrouwelijk

Ontwikkelpunten t.a.v. Governance

In welke mate zijn verbeterpunten gerealiseerd?

Continueer de afstemming/gesprekken met de werkbedrijven in de regio (zoals Senzer, Ergon en WSD) waarin de huidige en toekomstige samenwerking tussen partijen wordt besproken. Adresseer in deze gesprekken in ieder geval de kansen en (juridische) uitdagingen met betrekking tot de overlap in taken tussen de werkbedrijven en BLINK in het gedeelde werkgebied (dit speelt bij Senzer).

In het SMP is een actie opgenomen “Verbetering afstemming activiteiten arbeidsparticipatie”. Een memo van medio 2019 getiteld “Overzicht werkvoorraad i.h.k.v. ontwikkeling Blink” geeft een overzicht van lopende projecten en bevat onder meer een project “Intensiveren samenwerking Senzer”. Dit project resulteerde in een additionele aanvraag vanuit Blink aan Senzer om een 7 tot 10-tal SROI-medewerkers binnen Blink te detacheren. Deze uitvraag heeft Senzer niet kunnen invullen vanwege gebrek aan geschikte arbeidskrachten. Verder is er in toenemende mate sprake van afstemming tussen Senzer en Blink waar het de werkzaamheden in de openbare ruimte betreft. Op 19 februari 2021 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de algemeen directeur van Senzer en de directeur van Blink met als doel te komen tot verdergaande en structurele vormen van samenwerking en afstemming. Hieraan wordt projectmatig verdere invulling gegeven. Het bestuur heeft Senzer alleenrecht toegekend v.w.b. haar werkzaamheden t.b.v. Blink. Tot slot merken we op dat uit het onderzoek naar voren komt dat er t.a.v. de werkzaamheden van Blink en Senzer in de openbare ruimte sprake is van deels overlappende, en daardoor mogelijk concurrerende activiteiten (en daarmee mogelijk suboptimale invulling).28 Dit kan een belemmering vormen in de samenwerking.

Maak gemeenten ervan bewust dat zij keuzes moeten maken in de toekenning van taken en het bijbehorende exclusieve recht aan ofwel de werkbedrijven dan wel BLINK.

In het SMP is als actie opgenomen “Verder toekomstbestendig maken samenwerkingsmodel d.m.v. vestigen door gemeenten van exclusief recht op Blink voor al haar taken.” Er is op dit punt geen verdere actie genomen (die resulteert in een verbeterde situatie dan door KPMG vastgesteld). Zie ook paragraaf 3.3. Wel is binnen Blink voorbereid dat Senzer en WSD via een verordening worden aangewezen als preferente leveranciers van SROI (Social Return On Investment). Formele besluitvorming hierover moet nog plaatsvinden.

4.3 Beoordeling SMP als richtinggevend document In deze paragraaf beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag: Het beoordelen of dan wel in welke mate het SMP 2018-2022 daadwerkelijk als richtinggevend document heeft gefunctioneerd en de daarin genoemde doelstelling (wel/niet) worden of zijn gerealiseerd. Als achtergrondinformatie bij deze vraag zijn in bijlage 2 de hoofdlijnen van het SMP en de daarin opgenomen twee deelprogramma’s (met diverse in de periode 2018-2022 uit te voeren projecten en acties) terug te vinden. Uit de interviews komt naar voren dat het SMP niet als hét richtinggevend document voor de toekomst van Blink heeft gefunctioneerd. Hiervoor zijn diverse oorzaken genoemd. Aan de kant van de gemeenten gaat het, zo komt uit de gesprekken naar voren, met name om: •

Bij sommige gemeenten hadden andere dossiers (thema’s) hogere prioriteit, bijvoorbeeld duurzaamheid (RES). Daardoor had het SMP van Blink minder urgentie. Bovendien was er sprake van een ‘rimpelloze’ uitvoering door Blink. Mede als gevolg van deze grote mate van tevredenheid heeft het thema afval relatief

28

Gedacht kan worden aan bepaalde werkzaamheden op het gebied van onkruidbestrijding.

64363 – Vertrouwelijk

32

weinig politiek-bestuurlijke aandacht, zo komt uit de interviews naar voren. De aandacht bij de deelnemers ging daardoor naar thema’s met meer urgentie. Betrokkenen geven aan dat als gevolg van deze factoren het thema afval een “ondergeschoven kindje” is geweest. Het heeft lang geduurd voordat afval op de politieke agenda kwam, waardoor de ingezette ambtelijke capaciteit bij gemeenten op dit thema gering was (en is). •

Blink wordt door een aantal deelnemers primair gezien als een uitvoerende partij en als een onderling kennisplatform. Daadwerkelijke beleidsontwikkeling wordt primair gezien als de verantwoordelijkheid van de deelnemer.

•

Ten aanzien van beleidsontwikkeling op het vlak van circulariteit en duurzaamheid zijn sommige gemeenten verder in de transitie dan andere. Het contact tussen sommige vooroplopende gemeenten is daarmee vanuit Blink intensiever dan met andere gemeenten. Blink wordt bij dit beleidsontwikkelingsproces primair gezien als een partij die expertise inbrengt van de (on)mogelijkheden van het nieuwe beleid in de uitvoeringspraktijk.

•

Mede als gevolg van de verschillende snelheden qua beleidsontwikkeling op het gebied van afval en circulariteit is er geen gezamenlijke strategie van de gemeenten op de door Blink te leveren publieke waarde en de samenwerking. Tegelijkertijd dient hierbij opgemerkt te worden dat de deelnemers op specifieke thema’s wel proberen te komen tot harmonisatie en standaardisatie. Een vaak genoemd voorbeeld zijn hierbij de milieustraten en de gehanteerde tarieven. Ondanks de lastigheid dat dit per gemeente ‘geven en nemen’ betekent proberen de gemeenten er wel samen uit te komen.

•

Er is sprake van veel wisselingen van sleutelfiguren geweest bij deelnemers. Na de verkiezingen in 2018 kwamen er nieuwe wethouders (portefeuillehouders) en ook veel nieuwe en/ of tijdelijke (interim) beleidsmedewerkers. Hierbij werd door een beleidsmedewerker opgemerkt dat het enige tijd kost om ingewerkt te raken op de specifieke vraagstukken van het afvaldossier. Deze nieuwe sleutelfiguren waren niet actief betrokken geweest bij de totstandkoming van het SMP. Vanuit Blink is er wel inspanning gepleegd om de inhoud van het SMP over het voetlicht te krijgen. Dat neemt niet weg dat de inhoud van het SMP niet “doorleefd’ was bij de (nieuwe) gemeentelijke sleutelfiguren. Wel waren deze sleutelfiguren in de afgelopen jaren betrokken bij de uitwerking van en de besluitvorming over deelonderwerpen van het SMP. Het effect daarvan is dat veel bestuurders het SMP als zodanig niet doorleven, maar afzonderlijke onderwerpen ervan wel herkennen en daarop sturen.

•

Er ontbrak bestuurlijk eigenaarschap (portefeuillehouderschap) van de projecten. Een bestuurder merkte hierbij het volgende op: “Als iedereen verantwoordelijk is, is uiteindelijk niemand verantwoordelijk”. De in eerdere instantie in het DB afgesproken portefeuilleverdeling tussen de leden wordt niet meer ingevuld (en is daardoor niet meer actueel).

•

Mede als gevolg van de bovenstaande punten lag binnen de AB vergaderingen de focus vooral op de ‘going concern’, namelijk tactische en operationele vraagstukken. Er zijn geen periodieke ‘benen op tafel’ sessies waarbij de AB leden met elkaar de meer strategische vraagstukken bespreken. Gevolg is dat -in de woorden van een beleidsmedewerker- ook het SMP zelf getypeerd kan worden als ‘going concern’.

Aan de kant van Blink worden als oorzaken genoemd: •

Er was (en is) gebrek aan capaciteit bij Blink voor het uitvoeren van de (vele) projecten die voortvloeiden uit het SMP. Een van de respondenten gaf aan dat er binnen Blink een laag mist tussen het managementteam en de uitvoering die dit op zich kan nemen. In de begroting van het SMP was geen beleids- en projectformatie opgenomen voor de uit te voeren projecten. Dit betekent dat de met de projecten benodigde werklast met name bij de MT-leden van Blink kwam te liggen. Deze hadden -mede daardoor- te maken met een grote werkdruk.29

Hierbij is van belang op te merken dat begin 2020 in de Blink organisatie de functie van Hoofd Projecten en Advies is geïntroduceerd. Deze is vooral bedoeld om invulling te geven aan de (toenemende) projectmatige en inhoudelijke vragen van 29

64363 – Vertrouwelijk

33

Daarbij blijkt uit diverse onderzoeken dat Blink over beperkte (indirecte) formatie beschikt.30 In het verslag over 2019 heeft de accountant hierover opmerkingen gemaakt. Een citaat: “Ondanks het feit dat Blink de afgelopen jaren een forse groei heeft doorgemaakt in exploitatie valt het ons in algemene zin op dat Blink nochtans met een beperkte organisatie en middelen opereert. Dit maakt Blink inherent genomen kwetsbaar zowel in continuïteit als in kwaliteit. Dit heeft de nadrukkelijke aandacht van het bestuur.” •

Daarbij wordt in de gesprekken met Blink vertegenwoordigers diverse malen genoemd dat de huidige gebruikte informatiesystemen -vanwege de brede range aan producten en diensten van Blink- de noodzakelijke (administratieve/ bedrijfseconomische) werkzaamheden onvoldoende ondersteunen. Dit zorgt voor extra werklast voor de MT-leden.

•

Begin 2019 heeft het DB besloten voorrang te geven aan projecten die te maken hebben met de (financiële) compliance, mede naar aanleiding van opmerkingen van de accountant. Het bestuur heeft in de gewijzigde 2021 begroting extra middelen opgenomen ten behoeve van de doorontwikkeling van de interne organisatie. Het gaat dan om projecten die beogen aspecten van non-compliance op te heffen en/of verschillende disciplines aan de organisatie toe te voegen. Dit betreft met name de volgende aandachtsgebieden: inkoop/ aanbestedingen, Arbo/ HSE, AVG/ privacy en informatiemanagement. Een aantal SMP projecten inzake maatschappelijke meerwaarde zijn toen on hold gezet.

Hierbij merken we op dat de hiervoor genoemde oorzaken elkaar versterken.

Resultaten van projecten voortvloeiend SMP Ter nuancering van de vorige paragraaf is het van belang op te merken dat er wel vele, direct uit het SMP voortgekomen, projecten zijn uitgevoerd en afgerond. We noemen met name: •

Actualisatie van het financieel fundament was een belangrijk project dat eind 2020 afgerond is (en veel tijd heeft gekost). Dit project heeft met name het volgende opgeleverd: o

Aansluiting van de P&C cyclus Blink op die van de gemeenten.

o

Verdere implementatie van de BBV richtlijnen in de bedrijfsadministratie van Blink.

o

(Financiële) rapportages vanuit Blink die beter inspelen op de behoeften van de gemeenten. Het gaat dan onder meer om de frequenties van rapportages; informatie is nu zelfs realtime beschikbaar.

o

Het leggen van een systematische koppeling van de groei van Blink in de uitvoering (primair proces) met de daarbij benodigde indirecte organisatie (via opslagen voor de indirecte kosten). Aan het einde van deze paragraaf staat hierop een nadere toelichting. 31

o

Risicomanagement: een analyse van de risico’s van Blink, de daarbij behorende beheersmaatregelen en de benodigde omvang van de post onvoorzien in de begroting.32

Uit de gesprekken met de gemeenten komt naar voren dat deze tevreden zijn over deze resultaten. •

Het voldoen als Blink organisatie aan rechtmatigheid c.q. wetgeving inzake aanbestedingen, naar aanleiding van opmerkingen van de accountant. Dit vereiste dat er diverse aanbestedingstrajecten in de markt werden gezet. Tevens is het inkoopbeleid en contractmanagement ontwikkeld en vastgesteld. De inkoopfunctie is opgehoogd naar 0,4 fte. Zie ook paragraaf 3.3.

•

Ontwikkeling en implementatie van AVG beleid (privacy) en arbo en milieu beleid (HSE en RI&E) heeft plaatsgevonden.

de gemeenten. Verder is het bestuur sinds 1 januari 2021 akkoord gegaan met het toevoegen van een projectmedewerker aan dit organisatieonderdeel. Deze twee nieuwe functies spelen geen rol bij beleidsontwikkeling/ beleidsadvisering. 30 De conclusie van de IPR Normag benchmark uit 2017 was dat Blink relatief lage indirecte kosten heeft; zie bijlage 3. Uit de benchmark van Berenschot komt naar voren dat Blink werkt tegen relatief lage kosten per inwoner; zie paragraaf 3.2. 31 Zie verder ook de eerdere opmerking in de paragraaf over de opvolging van de KPMG ontwikkelpunten: de drie opslagen indirecte kosten en het bidbook voor toetreding van Son en Breugel. 32 Over de omvang van de post onvoorzien moet nog bestuurlijke besluitvorming plaatsvinden.

64363 – Vertrouwelijk

•

34

De interne organisatie is versterkt. Er is een hoofd Bedrijfsbureau aangesteld33 en een Hoofd Projecten en Advies. Een projectmedewerker wordt momenteel geworven.

•

Er is door een adviesbureau onderzoek gedaan naar het verzamelen en verwerken van GFT afval. Voor deze categorie afval is een contract voor twee jaar aangegaan.34 Toekomstige stappen gericht op verdere circulaire verwerking van GFT afval wordt nog verder uitgedacht.

•

Er loopt een masterplan ten behoeve van harmonisatie van de milieustraten en -tarieven. Dit valt onder het project “Versnellen en Uniformeren”. Het AB heeft besloten de milieustraten in drie fasen onder de loep te nemen. Komend kwartaal gaat de laatste fase in.

•

Er wordt onderzoek gedaan naar de mogelijke toetreding van Son & Breugel en Cranendonck.

•

Conceptuele communicatie is ontwikkeld en er is invulling gegeven aan een communicatieplan. Resultaten zijn onder meer een Afval App en een periodieke nieuwsbrief. Blink is hierdoor zichtbaarder geworden.

(Deel)resultaat project Financieel Fundament: koppeling ontwikkeling uitvoering (groei of krimp) met de omvang van de indirecte organisatie Tot 2020 werd geen systematische koppeling gelegd tussen de groei van Blink in de operatie/ uitvoering (primair proces) en de groei van de indirecte organisatie. Om een automatische koppeling te leggen tussen de omvang van de uitvoering en de omvang van de indirecte organisatie is -als onderdeel van het project Financieel Fundament- een andere kostprijsberekeningswijze vastgesteld. Er komt een procentuele toeslag op ieder uur dat operationeel of qua dienstverlening wordt ingevuld. Deze toeslag moet borgen dat er, voor ieder operationeel uur, financiële middelen ontstaan. Deze methode wordt voor het eerst toegepast op de nu in voorbereiding zijnde concept-begroting 2022 en zal dan nog niet leiden tot een verhoging van het budget voor de indirecte organisatie. Daarvan is wel sprake indien er sprake is van groei binnen de uitvoering van Blink, bijvoorbeeld in de situatie dat de gemeenten Son en Breugel en Cranendonck besluiten toe te treden.

Vóór het aantreden van het hoofd bedrijfsbureau werden de betreffende taken uitgevoerd door een controller (die in dienst is van SUEZ). De rol van de controller als adviseur van het bestuur is wel gebleven. Hiermee wordt beoogd een extra borging aan te brengen die het bestuur voedt met informatie, naast de informatie die het bestuur krijgt via het hoofd bedrijfsbureau en de directeur van Blink. Deze functie van controller Blink is vanuit SUEZ in de afgelopen jaren overigens door diverse personen ingevuld. 34 Blink heeft in de Europese aanbesteding hiervoor als penvoerder opgetreden van meerdere gemeenten en samenwerkingsverbanden, waarna een contract voor twee jaar tot stand is gekomen 33

64363 – Vertrouwelijk

35

5. Onderzoeksvragen marktconformiteit en compliance 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen inzake de beoordeling van Blink op marktconformiteit en compliance op het gebied van aanbestedingsrecht en ARBO- en milieuwetgeving.

5.2 Beoordeling Blink op marktconformiteit De beoordeling van de marktconformiteit van Blink doen we aan de hand van een benchmark van IPR Normag uit 2017 (zie bijlage 3 voor de hoofdlijnen van deze benchmark) en een benchmark van Berenschot van begin 2021.

Benchmark Berenschot (2021) Aanpak In het kader van dit evaluatieonderzoek naar Blink is door Berenschot een beknopte benchmark uitgevoerd. We hebben daarbij de uitvoeringskosten voor de taken inzake afvalinzameling en -verwerking voor de deelnemende gemeenten vergeleken met de cijfers in de Berenschot benchmark database. Het betreft een vergelijking van de apparaatskosten35. Het maakt hierbij niet uit welke partij de werkzaamheden uitvoert (de gemeente zelf of -via uitbesteding- aan een gespecialiseerde organisatie), omdat we de kosten vergelijken voor de werkzaamheden inzake afvalinzameling- en verwerking. De volgende werkzaamheden zijn uitgevoerd in het kader van deze benchmark: 1.

Op basis van de begrotingen 2019 (inclusief een doorkijk naar 2021) is achterhaald welk bedrag de individuele gemeenten betalen aan BLINK ten behoeve van de afvalinzameling- en verwerking.36 Hierbij zijn meegenomen:

2.

a.

De directe kosten (personeel, materieel en derden).

b.

De kosten van transport en verwerking.

c.

De indirecte kosten (indirect werk, overhead en de management fee van SUEZ).

Aanvullend hebben we een uitvraag gedaan bij de deelnemende gemeenten om te achterhalen in hoeverre er nog uitvoeringskosten in de eigen gemeentelijke begroting zitten.37

3.

De ingevulde gegevens hebben wij vergeleken met de cijfers in onze benchmark. Waar nodig zijn er aanvullende checkvragen gesteld aan de deelnemende gemeenten.

4.

Daarnaast hebben wij gebruik gemaakt van open data inzake de omgevingsadressendichtheid en het aantal woningen om zo een beeld te vormen van de zogenaamde ‘werklast’ van elke gemeente voor Blink.

5.

Op basis van de verzamelde gegevens hebben wij tot slot de kosten per inwoner38 van BLINK vergeleken met de gegevens in onze benchmark database.

De apparaatskosten bestaan uit de loonkosten (voor formatie), inhuurkosten bovenop de vaste gestelde formatie, materiële kosten (zoals vastgoedkosten voor een milieustraat), kosten taken belegd bij derden (de bijdrage van de gemeenten aan Blink) en gecorrigeerd voor eventuele opbrengsten uit diensten voor derden. Inkomsten uit de afvalstoffenheffing maken geen onderdeel uit van de vergelijking. 36 Hierbij merken we op dat taken zoals gladheidsbestrijding en straatreiniging geen onderdeel uit maken van deze benchmark inzake afvalinzameling- en verwerking. 37 Bijvoorbeeld verwerkingskosten, kosten voor de milieustraat en (eventueel aanwezige) uitvoerende formatie. 38 Dit hebben we becijferd door de (voor deze benchmark relevante) kosten van Blink en de kosten in de begrotingen van de deelnemende gemeenten bij elkaar op te tellen en vervolgens te delen door het totaal aantal inwoners van de in Blink deelnemende gemeenten. 35

36

64363 – Vertrouwelijk

Waarde en beperkingen van deze benchmark Een benchmark gaat altijd gepaard met waarde en beperkingen. Zo gaan we uit van de begrote cijfers, wat geen inzicht geeft in de realisatiecijfers (en het mogelijke verschil ten opzichte van de begroting). Ook gaat een benchmark uit van een puur cijfermatige vergelijking; het geeft daarmee geen oordeel in hoeverre de uitkomsten van de benchmark ‘goed’ of ‘fout’ zijn. De benchmark geeft immers geen oordeel over de kwaliteit, het dienstverleningsniveau, het ambitieniveau en andere omgevingskenmerken die allen een impact kunnen hebben op de uitkomsten. De benchmark geeft wel een eerste handvat om het gesprek verder te voeren. Tot slot merken we op dat diverse gemeenten de kosten voor uitvoerende taken nog in de eigen gemeentelijke begroting hebben zitten, waarbij het lastig bleek te zijn om te achterhalen hoeveel tijd (en daarmee formatie en kosten) hiermee gepaard gaat. Naar verwachting gaat dit niet om grote bedragen en zorgt dit daarmee niet voor een grote impact op de vergelijking.

Uitkomst Op basis van de aangeleverde gegevens is er voor gekozen om twee referentiegroepen samen te stellen, namelijk: •

Vergelijking met het landelijk gemiddelde.39

•

Vergelijking met gemeenten van +/- 30.000 inwoners. 40

Deze indeling in twee verschillende referentiegroepen komt voort uit het feit dat de in Blink deelnemende gemeenten verschillend zijn qua grootte. De gemeente Helmond is veruit de grootste deelnemende gemeente. De andere gemeenten hebben allen minder dan 35.000 inwoners en hebben veelal een uitgestrekter gebied dan de gemeente Helmond.

Totaal alle gemeenten

Gemiddelde referentiegroep (landelijk)

% verschil t.o.v. landelijk gemiddelde

Uitvoeringskosten afval Aantal woonruimten per 1.000 inwoners

€ 70 432

€ 82 445

-14% -3%

Omgevingsadressendichtheid

1160

1172

-1%

In bovenstaande tabel is te zien dat de uitvoeringskosten voor afvalinzameling en -verwerking lager liggen dan gemiddeld in onze benchmark, terwijl de werklast een gemiddeld beeld laat zien.

Totaal alle gemeenten

Gemiddelde referentiegroep (+/- 30.000 inwoners)

% verschil t.o.v. 30.000 inwoners

Uitvoeringskosten afval Aantal woonruimten per 1.000 inwoners

€ 70 432

€ 79 443

-11% -2%

Omgevingsadressendichtheid

1.160

1.008

15%

De tweede tabel bevat een vergelijking met gemeenten van gemiddeld +/- 30.000 inwoners. Hierbij zien we dat de uitvoeringskosten per inwoner lager liggen dan gemiddeld.41

Dit betreft een gemiddelde van Nederlandse gemeenten, er zijn geen specifieke cijfers beschikbaar voor gemeenten in de regio. 40 Het gemiddelde aantal inwoners van de in Blink deelnemende gemeenten (inclusief Helmond) komt namelijk uit op circa 30.000 inwoners. 41 De werklast laat zien dat het aantal woonruimten vergelijkbaar is, terwijl de omgevingsadressendichtheid hoger is dan gemiddeld. Dit heeft er mee te maken dat de gemeente Helmond qua omvang afwijkt van de andere gemeenten. 39

37

64363 – Vertrouwelijk

Het beeld wat uit beide vergelijkingen naar voren komt is dat de kosten van afvalbeheer42 per inwoner lager liggen dan gemiddeld in onze benchmark, waarbij de werklast gemiddeld is. We merken hierbij nogmaals op dat dit puur een cijfermatige vergelijking is, waarbij we geen uitspraken doen over de kwaliteit, het dienstverleningsniveau of andere omgevingskenmerken die impact kunnen hebben op de kosten. 43

5.3 Compliance op het gebied van aanbestedingsrecht In deze paragraaf gaan we in op de onderzoeksvraag inzake compliance op het gebied van het aanbestedingsrecht.

Context Om de analyse in het vervolg van deze paragraaf te kunnen duiden geeft de nu volgende figuur op hoofdlijnen inzicht in de context van Blink vanuit het oogpunt van aanbestedingsrecht.

Deelnemende gemeenten

Deelnemers

Suez

Opdracht; uitsluitend recht

GRR Blink

Deelnemer Opdrachten; aanbesteden?

100% aandelen; inbesteden Opdrachten; aanbesteden?

Andere private partijen

Blink Personeel B.V.

Uit de gewijzigde begroting 2020 komt het volgende citaat: “Naar aanleiding van de controle over het jaar 2018 heeft de accountant de goedkeuring over de rechtmatigheid van de uitgaven over dat jaar aan Blink onthouden. Reden hiervoor was het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels bij het verstrekken van opdrachten aan een aantal leveranciers. Tevens stelde hij vast dat de Inkoopfunctie binnen Blink niet is ontwikkeld” Uit de bestudeerde documenten blijkt dat het DB van Blink naar aanleiding hiervan op 29 maart 2019 tot de nodige maatregelen heeft besloten die uiteindelijk tot een plan van aanpak hebben geleid (welke is vastgesteld in het AB van 26 juni 2019). De ambities van deze maatregelen waren dat: •

Aanbestedings- en inkoopprocedures binnen de organisatie van Blink op de juiste wijze zouden worden belegd en geborgd.

Het gaat hierbij om de optelling van de kosten van Blink en om de uitvoeringskosten inzake afvalbeheer die door elke gemeente zelf worden uitgevoerd. 43 Ook maakt deze benchmark geen onderscheid tussen directe en indirecte kosten. 42

64363 – Vertrouwelijk

•

38

Er voor de relevante contracten nieuwe overeenkomsten/ contracten zouden worden aangegaan die voldoen aan de aanbestedingswet- en regelgeving.

•

Dit uiterlijk eind 2019 zodanig gerealiseerd zou zijn dat een en ander de rechtmatigheidstoets zou kunnen doorstaan.

Compliance analyse Vanuit aanbestedingsrechtelijk perspectief staan een paar punten niet ter discussie: •

GRR Blink is een aanbestedende dienst in de zin van artikel 1.1 van de Aanbestedingswet. De deelnemende gemeenten zijn (uiteraard) ook allemaal aanbestedende diensten.

•

SUEZ is een private onderneming en (bijgevolg) geen aanbestedende dienst.

•

GRR Blink voert dienstverlening uit voor de deelnemende gemeenten. De deelnemende gemeenten betalen hiervoor een vergoeding.

•

In de uitvoering door GRR Blink worden diensten van SUEZ en andere private partijen afgenomen, waarvoor vergoedingen worden betaald.

Vanuit het oogpunt van compliance op het gebied van de aanbestedingsregels doen zich drie rechtmatigheidsvragen voor.

1. Rechtmatigheid van de opdrachten tussen deelnemende gemeenten en GRR Blink De eerste vraag die zich voordoet is of de opdrachten van de deelnemende gemeenten aan GRR Blink aanbesteed moeten worden. Omdat de gemeenten aanbestedende dienst zijn en het om substantiële bedragen gaat, is dit in beginsel het geval, tenzij er sprake is van een uitzondering. Twee denkbare uitzonderingen springen in het oog: •

Allereerst de uitzondering “quasi-inbesteden”. Deze uitzondering moet getoetst worden aan de drie criteria van artikel 2.24a Aanbestedingswet. Beschouwing verdient of door de deelname van SUEZ in de GR sprake is van ‘directe participatie van privékapitaal” in de zin van artikel 2.24a van de Aanbestedingswet, eerste lid onder c. Indien dit het geval is, kunnen gemeenten niet op deze uitzonderingsgrond terugvallen.

•

Ten tweede de uitzondering van het “uitsluitend recht”, zoals geregeld in artikel 2.24, sub a, Aanbestedingswet. Voor deze uitzonderingsgrond moet een aanbestedende dienst aan een andere aanbestedende dienst -kort gezegd- een expliciete en transparante opdracht verstrekken die verenigbaar is met Europees recht. Hiervan zou tussen de gemeenten en de GRR Blink sprake kunnen zijn, omdat dit allen aanbestedende diensten zijn.

Voor een beoordeling van de rechtmatigheid is relevant te bezien of: 1.

Voldaan is aan de criteria voor “quasi-inbesteden”, met name gelet op de deelname van SUEZ in GRR Blink.

2.

Zo dit niet het geval is, of voldaan is aan de criteria voor een “uitsluitend recht”. Concreet vraagt dit per deelnemende gemeente een analyse of: a.

inderdaad geldig een uitsluitend recht is verleend, bijvoorbeeld door middel van een college- of een raadsbesluit;

b.

dit uitsluitend recht verleend had mogen worden, gelet op de deelname van de private onderneming SUEZ in GRR Blink;

c.

bewoordingen van het uitsluitende recht en de dienstverlening door GRR Blink op elkaar aansluiten, kortom dat er geen licht zit tussen de dienstverlening door GRR Blink en de door de gemeente aan GRR Blink gegeven opdracht.

64363 – Vertrouwelijk

39

2. Rechtmatigheid van de opdracht van GRR Blink aan SUEZ Zoals aangegeven staat niet ter discussie dat SUEZ diensten verleent aan GRR Blink. De vraag is of deze dienstverlening, waarvoor GRR Blink aan SUEZ een (substantiële) vergoeding betaalt, kwalificeert als een overheidsopdracht in de zin van de Aanbestedingswet. Indien dit het geval is, is het in onze visie onwaarschijnlijk dat de juridische constructie van Blink met SUEZ voldoet aan de aanbestedingsregels. Blink is, zoals al aangegeven, een aanbestedende dienst en zal overheidsopdrachten dus moeten aanbesteden. Wettelijke uitzonderingen op deze aanbestedingsplicht lijken ten opzichte van SUEZ niet van toepassing te zijn: •

Quasi-inbesteding is niet mogelijk omdat niet is voldaan aan de eisen daarvoor (het merendeel en toezichtscriterium, bovendien is SUEZ een private partij).

•

Uitsluitend recht (alleenrecht): SUEZ is geen aanbestedende dienst. Een uitsluitend recht is daardoor niet mogelijk, omdat dit altijd betrekking heeft op een opdracht tussen twee aanbestedende diensten.

3. Rechtmatigheid van de opdracht van GRR Blink aan derde private partijen Naar wij begrijpen zijn -afgezien van de relatie met SUEZ- alle andere overheidsopdrachten (die boven de drempels uitstijgen) naar aanleiding van de eerder vermelde opmerkingen van de accountant inmiddels aanbesteed of is het tender proces opgestart. Compliance op het gebied van aanbesteding blijft een aandachtspunt, maar er is geen aanleiding te twijfelen aan de rechtmatigheid van de nu (via een aanbesteding) gegunde opdrachten.

Vervolgstappen Op voorhand is duidelijk dat er, alhoewel wij geen definitief oordeel over de rechtmatigheid kunnen geven op basis van de huidige informatie, er grote aanbestedingsrechtelijke risico’s kleven aan de huidige vormgeving. Berenschot adviseert om -gezien deze risico’s- een gespecialiseerde aanbestedingsadvocaat de feitelijke situatie minutieus tegen het licht te laten houden. Dit advies zou in ieder geval in moeten gaan op de risico’s zoals genoemd onder de punten 1 en 2. Wij merken hierbij op dat, indien GRR Blink niet compliant is waar het gaat om de aanbestedingsregels, dit kan leiden tot het onthouden van goedkeuring van de jaarrekeningen door de accountant. Daaraan zijn potentieel ook politieke risico’s verbonden. Ook kleven er juridische risico’s aan, met name omdat het kan leiden tot schadeclaims door concurrenten.

5.4 Compliance op het gebied van ARBO- en milieu wetgeving Ten aanzien van de compliance van Blink op het gebied van ARBO- en milieuwetgeving benoemen we de volgende bevindingen. Uit de bestudeerde documenten maken wij op dat in november 2019 een ernstig ongeval heeft plaatsgevonden bij Blink. Dit riep bij het management van Blink de vraag op: hoe heeft dit kunnen gebeuren als er nauwelijks veiligheidsmeldingen zijn? Om deze vraag te beantwoorden is begin 2020 een gespecialiseerde HSE44 adviseur ingehuurd. Deze adviseur kwam tot een aantal dieperliggende oorzaken en adviseerde vervolgens een aantal maatregelen om deze dieperliggende oorzaken te adresseren. Uit de gesprekken komt als belangrijke oorzaak naar voren dat de aanname was dat facilitaire zorg en veiligheidsbeleid onder verantwoordelijkheid van SUEZ zou vallen. Blink en SUEZ gebruiken hetzelfde pand en terrein en SUEZ is met eigen deskundigen actief op veiligheidsgebied. Het veiligheidsbeleid is echter wel degelijk een eigen verantwoordelijkheid van Blink. Vanuit die verantwoordelijkheid dient Blink ook te beschikken over een 44

HSE staat voor Health, Safety en Environment.

64363 – Vertrouwelijk

40

zogenaamde Risico Inventarisatie en - Evaluatie (RI&E). 45 Blink beschikte echter niet over een RI&E, vanuit de genoemde aanname dat dit de verantwoordelijkheid zou zijn van SUEZ. Als gevolg hiervan moest er bij Blink op het gebied van veiligheid een inhaalslag gepleegd worden. Om hier invulling aan te geven heeft de eerder genoemde externe adviseur diverse aanbevelingen geïmplementeerd om de veiligheidsstrategie van Blink te verbeteren. Zo is medio 2020 de RI&E vastgesteld. Per februari 2021 wordt deze adviseur nog steeds ingehuurd (voor 0,2 ft) om Blink te ondersteunen bij voldoen aan relevante wetgeving op het gebied van arbo en milieu.

Het doel van een RI&E is het bieden van een veilige en gezonde werkomgeving aan het personeel. Vanuit de Arbowet is elke organisatie met personeel verplicht om een RI&E uit te voeren, ongeacht de omvang van het bedrijf. Met een RI&E worden alle arbeidsrisico’s in kaart gebracht. Een werkgever is ook verplicht om een plan van aanpak op te stellen om deze risico’s te mitigeren. 45

64363 – Vertrouwelijk

41

6. Onderzoeksvragen relatie Blink-SUEZ / governance Blink 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven wij eerst antwoorden op de volgende onderzoeksvragen. 3. Het, door middel van interviews of een andere beproefde methode, genereren van de bij de deelnemers aan de GRR Blink aanwezige meningen, ideeën, beelden over: a. De inhoud van de deelname/bijdrage van SUEZ aan Blink en de vergoedingen/incentives die zij daarvoor ontvangt; b. De vraagstelling of de (voortschrijdende) verzelfstandiging van Blink (uiteindelijk) leidt tot realisatie van de maximale synergie die een publiek-private samenwerking zoals Blink voor alle partijen op kan leveren c. Daarbij zijn de volgende deelvragen te stellen: - Wat wordt ervaren als knelpunten in de huidige en toekomstige samenwerking

Tot slot bevat dit hoofdstuk een paragraaf over het thema governance. Er is geen onderzoeksvraag die specifiek gericht is op dit thema. Ten behoeve van deze evaluatie leek het ons echter van belang om ook (beknopt) op dit thema in te gaan.

6.2 De inhoud van de deelname/bijdrage van SUEZ aan Blink en de vergoedingen/incentives die zij daarvoor ontvangt Uit de gesprekken met diverse respondenten van gemeenten en van Blink komen ten aanzien van de vraag inzake de deelname/bijdrage van SUEZ aan Blink en de vergoedingen/incentives die zij daarvoor ontvangt twee knelpunten naar voren: •

onvoldoende ervaren transparantie over opbouw tarieven/ kostprijzen;

•

onvoldoende ervaren synergie (toegevoegde waarde) van SUEZ.

We werken beide punten nu verder uit.

Onvoldoende ervaren transparantie over tarieven/ kostprijzen Uit de gesprekken met de gemeenten komt naar voren dat de bijdrage van SUEZ als onvoldoende transparant wordt ervaren. Zo wordt er volgens de gemeenten onvoldoende openheid gegeven omtrent de opbouw van de kostprijzen die SUEZ rekent. Bij sommige gemeentelijke respondenten en sommige medewerkers van Blink bestaat de indruk dat de kostprijzen te hoog zijn. 46 Daarnaast worden vraagtekens geplaatst bij de hoogte van de algemene fee die SUEZ doorrekent. Deze fee is in 2017 aangepast. Tot aan het moment dat anders werd besloten verkreeg SUEZ een fee van 5.5% op basis van de volgende formule:

Voor de goede orde: wij doen hiermee niet een uitspraak of dit beeld klopt of niet. Wel zien we het als een bevinding die van belang is om te rapporteren, aangezien het een antwoord vormt op de gestelde onderzoeksvraag. Dit geldt ook voor andere meningen die in dit hoofdstuk -als bevinding- naar voren worden gebracht. Verder merken we ten aanzien van dit punt op dat we voor de beoordeling van de marktconformiteit van Blink gebruik hebben gemaakt van de Berenschot benchmark. Hieruit blijkt dat de uitvoeringskosten per inwoner van de Blink gemeenten van de taak afvalbeheer gemiddeld of lager liggen dan gemiddeld in onze benchmark. Het gaat hierbij overigens om alle uitvoeringskosten inzake afvalbeheer, dus zowel de taken die bij Blink zijn ondergebracht als de taken die door de eigen gemeentelijke organisatie worden uitgevoerd. 46

64363 – Vertrouwelijk

42

Omzet Blink minus inzet kosten SW-medewerkers minus vergoedingen verwerking stromen milieustraten minus omzet SUEZ voortkomend uit het PMD-verwerkingscontract= Totaal * 5,5% = fee. In 2017 werd vastgesteld dat SUEZ structureel te weinig aantoonbare kosten bij Blink in rekening bracht waarvan zij, op basis van de GR, wel het recht heeft/ had die door te berekenen. Het ging hierbij om een bedrag van €190.100 per jaar. De hernieuwde afspraak is toen gemaakt dat:47 •

SUEZ de niet gefactureerde kosten vanaf 2018 mocht gaan toevoegen en doorrekenen.

•

In dat jaar de fee werd verlaagd van 5,5% naar 4%. De formule waarlangs de hoogte van de fee werd bepaald is toen geworden: Omzet Blink minus omzet PMD-contract minus kosten SW-medewerkers = totaal * 4% = fee.

Dit is vastgelegd in het document “Advies en Besluitvorming inrichting en aanpassing Financieel verrekenmodel”. Het Algemeen Bestuur van Blink heeft in haar overleg van 12 april 2017 op basis van deze notitie als bovenstaand besloten. Deze hernieuwde afspraak komt erop neer dat de fee is verlaagd en de grondslag is verbreed. Sommige respondenten (vanuit gemeenten en Blink) vinden dat het bedrag wat uit deze nieuwe rekensom voortvloeit hoog is ten opzichte van de meerwaarde die SUEZ levert aan Blink. Over deze twee bovenstaande punten – kostprijzen en fee – wordt vanuit het management van Blink aangegeven dat de afspraken complex zijn en niet (meer) bij iedereen scherp op het netvlies staan. 48