9. Amnesty International - rapport ‘Demonstratierecht onder druk – Regels en praktijk in Nederland moeten beter’

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK REGELS EN PRAKTIJK IN NEDERLAND MOETEN BETER

Amnesty International Netherlands Keizersgracht 177 PO Box 1968 1000 BZ Amsterdam The Netherlands P

020 626 44 36

E

amnesty@amnesty.nl

I

www.amnesty.nl

Foto cover: © Shutterstock november 2022

Inhoud

Samenvatting 

5

Hoofdstuk 1. Inleiding 

9

Hoofdstuk 2. Demonstreren, een mensenrecht  11 2.1 De mensenrechtenverdragen12 2.2 Nationale wet- en regelgeving  12 2.3 Bijkomende nationale kaders  14 Hoofdstuk 3. Wat is (g)een demonstratie?  3.1 Vreedzaam protest  Kader: Burgerlijke ongehoorzaamheid  3.2 Geen onbegrensd recht  Kader: Geen sprake van beschermwaardige demonstratie  3.3 Beperken moet de uitzondering zijn  Kader: Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn  Kader: Demonstraties bij abortusklinieken  3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden 

15 16 19 20 21 23 24 26 28

Hoofdstuk 4. Landelijke barrières voor het demonstratierecht  4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten  4.2 Gebrek aan kennis en begrip  Aanbevelingen

30 30 32 33

Hoofdstuk 5. Lokale barrières voor het demonstratierecht  5.1 De voorbereiding  5.1.1 De kennisgeving  5.1.2 Dialoog  5.1.3 Het Wom-besluit  5.2 Onnodig veel onrechtmatige beperkingen  5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af  Kader: Vijandig publiek – vrees voor ernstige wanordelijkheden  5.2.2 Beperken op inhoud is censuur  5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij  Kader: Verkeersblokkades  5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut  Aanbevelingen 

34 34 34 36 37 38 42 44 46 48 49 51 52

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

3

Hoofdstuk 6. Vrijheidsbeneming, politiegeweld, strafrechtelijk sanctioneren  54 6.1 De faciliterende rol van de politie 54 6.1.1 Surveillance van protest  56 6.1.2 ID-controles  57 6.2 Politiegeweld  57 6.2.1 Geweldsmiddelen: de wapenstok 58 6.2.2 Geweldsmiddelen: handboeien  58 6.2.3 Geweldsmiddelen: rubberkogels, traangas en waterkanon 58 6.2.4 Verantwoording over geweldstoepassing  59 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten  59 6.3.1 Vrijheidsbeneming  60 6.3.2 Het insluiten van vreedzame demonstranten: ‘kettling’ 61 6.3.3 Bestuurlijke verplaatsing  62 6.3.4 Gebiedsverboden: de facto verbod op deelname aan protest 62 Aanbevelingen  63 Hoofdstuk 7. Transparantie en verantwoording  7.1 Jounalisten en onafhankelijke waarnemers  7.2 Evaluatie, leren en verantwoording  7.3 Toezichthouders  7.3.1 Nationale ombudsman  7.3.2 College voor de Rechten van de Mens  7.4 Gebrekkige rechtsbescherming Kader: Rechtsbescherming  Aanbevelingen 

65 66 68 69 69 71 71 72 74

Hoofdstuk 8. Aanbevelingen 

76

Bijlage – wetteksten 

79

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

4

Samenvatting

Het recht om te demonstreren staat wereldwijd onder druk. Ook in Nederland. Amnesty Internationaal Nederland (Amnesty) maakt zich zorgen, want juist dit fundamentele recht is de zuurstof voor de democratie, een ventiel voor ongenoegen. Historisch gezien heeft de uitoefening van het demonstratierecht mensen in staat gesteld allerlei kwesties te agenderen en mensenrechten op te eisen en zo bijgedragen aan maatschappelijke verandering. Demonstraties zijn een belangrijke manier voor mensen om samen te komen en een forum voor publiek debat en politieke betrokkenheid. Grote demonstraties behoren tot de meest toegankelijke middelen voor mensen om hun mening te laten horen. Door te demonstreren kan iedereen, ook zij die tot een gemarginaliseerde groep behoren, een stem opeisen en kracht putten uit het feit dat zij deel uitmaken van een grotere groep of beweging. Het demonstratierecht vloeit voort uit verschillende rechten die zijn vastgelegd in de internationale verdragen. Uit die verdragen volgt dat de Nederlandse overheid de plicht heeft het demonstratierecht te respecteren, beschermen en verwezenlijken. Amnesty laat in deze publicatie zien dat zowel de landelijke als de lokale overheden te kort schieten in het waarborgen van het demonstratierecht. Demonstreren is een recht, geen gunst.

Demonstraties worden primair gezien als een risico voor de openbare orde, niet als de uitoefening van een mensenrecht. Verreweg de meeste demonstraties verlopen echter zonder problemen, en dat moet ook het uitgangspunt zijn; de overheid moet demonstraties en demonstranten als vreedzaam beschouwen, zolang het tegendeel niet vaststaat.

Onnodige voorschriften en regels Toch krijgen veel demonstraties te maken met voorschriften en regels, of mogen helemaal niet doorgaan. Uit vrees voor mogelijke ongeregeldheden, of omdat de overheid ook rekening wil houden met omstanders of winkelend publiek, nemen burgemeesters maatregelen die het recht op protest inperken. Burgemeesters beroepen zich vaak op hun verantwoordelijkheid voor de openbare orde als grond voor ingrijpen. Die lat moet echter veel hoger liggen; een protestmars met veel lawaai is immers al een verstoring van de openbare orde. Slechts als er sprake is van (dreigende) wanordelijkheden, in het belang van de nationale of openbare veiligheid, of ter bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van anderen kan een demonstratie worden ingeperkt, en alleen dan wanneer dit absoluut noodzakelijk is en andere opties om bijvoorbeeld geweld te beteugelen niet toereikend zijn. Ook ziet Amnesty nog regelmatig dat gemeenten standaard voorschriften verbinden aan demonstraties. Iedere demonstratie is echter anders, en moet als zodanig beoordeeld worden. De regels voor het aanmelden van demonstraties en de daaropvolgende besluiten van burgemeesters bevatten bevatten in veel gemeenten onnodige en onrechtmatige aspecten. De kennisgevingsprocedure verschilt bovendien van gemeente tot gemeente.

Mede hierdoor verloopt het contact tussen demonstranten en overheid geregeld moeizaam, terwijl goed contact tussen alle betrokken partijen vooraf en tijdens de demonstratie zo belangrijk is. Al deze punten vormen onnodige barrières voor het uitoefenen van het demonstratierecht.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

5

Geregeld ziet Amnesty ook dat burgemeesters een beroep doen op hun noodbevoegdheden om demonstraties te reguleren. Ook hier speelt de vrees voor ‘gedoe’ een te grote rol. Inzet van de noodbevoegdheid is bovendien niet nodig; het instrumentarium van de Wom biedt voldoende mogelijkheden om eventuele problemen het hoofd te bieden.

Rol van de politie Daarnaast wordt tijdens demonstraties geregeld door de politie onrechtmatig ingegrepen op de uitoefening van het demonstratierecht. De rol van de politie zou primair gericht moeten zijn op het faciliteren en beschermen van het protest, en ook hier moet het uitgangspunt zijn dat demonstranten vreedzaam zijn. In de praktijk vraagt de politie vreedzame demonstranten veelvuldig om hun legitimatie. Uit Amnesty’s onderzoek bleek ook dat demonstranten soms via social media gemonitord worden of zelfs onaangekondigd bezoek ontvingen van de politie. Vooral bij grote demonstraties en blokkades gaat de politie nogal eens over tot (massale) aanhoudingen of het insluiten van een groep demonstranten (kettling), of worden demonstranten bestuurlijk verplaatst. Vanwege het belang van het demonstratierecht zou de overheid echter juist uiterst terughoudend moeten zijn in het strafrechtelijk optreden tegen demonstranten. Wanneer optreden tegen (vermoedelijk) strafbare gedragingen noodzakelijk is, gebeurt dat bij voorkeur achteraf. Er zijn voldoende instrumenten die ingezet kunnen worden op een manier die vreedzame demonstraties niet verstoort.

De wet is niet in lijn met de mensenrechten Uit voorgaande punten blijkt dat het demonstratierecht onder druk staat in Nederland. Een deel van de oorzaak ligt volgens Amnesty in de Wet openbare manifestaties (Wom); deze is niet in lijn met de mensenrechten. Een aantal bepalingen uit de Wom biedt teveel ruimte voor inperkingen, die daarmee indruisen tegen het internationaal recht; een demonstratie mag niet beëindigd of verboden worden enkel vanwege het verkeersbelang. Ook mag een niet (tijdig) aangemelde demonstratie niet uitsluitend om die reden ingeperkt of verboden worden.

Gebrek aan kennis over het demonstratierecht Een andere oorzaak waarom het demonstratierecht onder druk staat is volgens Amnesty een gebrek aan kennis bij de overheid over het belang en de reikwijdte van het demonstratierecht. Gemeenten maken het demonstratierecht onterecht onderdeel van een belangenafweging. De Nationale ombudsman zei het in 2018 al: het demonstratierecht mag geen onderdeel zijn van een belangenafweging; de essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zich tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.1 Niet alleen de overheid, ook het Nederlandse publiek blijkt onvoldoende kennis van en begrip te hebben voor het demonstratierecht. Amnesty ziet dat, als gevolg daarvan, mensen oproepen tot generieke demonstratieverboden en burgemeesters onder druk zetten om preventief in te grijpen op demonstraties. Onvoldoende begrip bij burgers leidt er ook toe dat zij met bedreigingen en geweld demonstraties van anderen (proberen te) verhinderen. De overheid trad daar meer dan eens niet (zichtbaar) tegen op. Dat komt ook omdat vijandig publiek en omstanders – ten onrechte – soms als legitieme ‘tegendemonstranten’ worden aangemerkt.

1

Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht? (rapport 2018/015), 14 maart 2018, https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/bijlage/2018%20015%20RAP%20Demonstraties.pdf

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

6

Transparantie en evaluatie zijn noodzaak Duidelijke regels, transparante besluitvorming en effectieve verantwoording voor eventueel gemaakte fouten dragen bij aan een betere waarborging van het demonstratierecht. Amnesty ziet echter dat kennisgevingsprocedures per gemeente sterk kunnen verschillen. Ook ziet Amnesty Wom-besluiten die slecht gemotiveerd zijn. Onafhankelijke waarnemers en de pers krijgen niet altijd de ruimte om hun rol als public watchdog naar behoren te vervullen, en aanbevelingen van onafhankelijke toezichthouders als de Nationale ombudsman worden niet (voldoende) opgevolgd. Minstens net zo belangrijk is het recht op een goede rechtsbescherming. Demonstranten die (menen) nadeel te hebben ondervonden van een beslissing of het optreden van de overheid, moeten dit aan een onafhankelijke instantie ter beoordeling voor kunnen leggen. In de praktijk duren die procedures vaak lang, zijn ingewikkeld en/of komen niet tot een bindend eindoordeel. Bindend of niet bindend, er ontbreekt een landelijk verzamelpunt waarin deze uitspraken verzameld zijn. Een oordeel blijft daardoor veelal op gemeenteniveau, waardoor herhaling in een andere gemeente niet voorkomen wordt. Amnesty merkt bovendien op dat meer dan eens een adequate, onafhankelijke evaluatie van overheidsoptreden achterwege blijft.

Het uitblijven van effectieve verantwoording, het niet (voldoende) naleven van de aanbevelingen van onafhankelijke toezichthouders en de gebrekkige rechtsbescherming maken dat het demonstratierecht nog verder onder druk komt te staan.

Methodologie van het rapport Dit rapport is enerzijds gebaseerd op uitgebreide casuïstiek: ervaringen die Amnesty opdeed tijdens eigen demonstraties en als waarnemer bij de demonstraties van anderen, aangevuld met de input van talloze activisten en demonstranten van andere organisaties en bewegingen die Amnesty om advies vroegen bij (mogelijke) schendingen van hun demonstratierecht. Verder baseert Amnesty zich op beleidsdocumenten en rapporten van lokale en nationale overheden, raadpleegde ze experts en advocaten en analyseerde berichtgeving in de media. De bevindingen zijn getoetst en gestaafd aan de mensenrechtelijke kaders, wetenschappelijke publicaties, rapporten van internationale organisaties en commissies en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder EHRM).

Opzet van het rapport Het rapport zet allereerst het belang en de juridische kaders van het demonstratierecht uiteen (hoofdstuk 2), waarna een toelichting op de reikwijdte van het mensenrecht volgt (hoofdstuk 3). Vervolgens licht Amnesty toe wat de voornaamste barrières in het demonstratierecht in de Nederlandse praktijk zijn – en waar dit soms ronduit een schending van de mensenrechten oplevert. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen barrières op landelijk (hoofdstuk 4) en lokaal niveau (hoofdstuk 5). Vervolgens gaat het rapport in op de verschillende wijzen waarop politie en justitie optreden respectievelijk zou moeten optreden tijdens demonstraties (hoofdstuk 6). In het voorlaatste hoofdstuk werpt het rapport een licht op het belang van transparantie en effectieve verantwoording in de waarborging van het demonstratierecht (hoofdstuk 7). Om de door Amnesty gesignaleerde tekortkomingen bij het waarborgen van het demonstratierecht weg te nemen, doet Amnesty verder specifieke aanbevelingen, zowel in de afzonderlijke hoofdstukken als aan het einde van het rapport. De aanbevelingen in het afsluitende hoofdstuk (hoofdstuk 8) zijn gericht aan de wetgever en landelijke overheid, burgemeesters en gemeenteraden, en politie en het Openbaar Ministerie.

Amnesty hoopt met dit rapport te kunnen voorzien in een behoefte aan meer kennis van en begrip voor de complexiteit van het demonstratierecht. Het rapport is zo geschreven, met verwijzingen naar relevante paragrafen, dat de hoofdstukken veelal afzonderlijk te raadplegen zijn.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

7

Uitgangspunten voor de overheid Amnesty ziet veel steun voor het demonstratierecht, zowel bij burgers als bij de overheid. De analyse uit dit rapport laat echter zien dat het demonstratierecht onvoldoende gewaarborgd wordt in Nederland. Terwijl dat juist van het grootste belang is, zeker gezien de maatschappelijke spanningen rondom grote vraagstukken als klimaat, wonen, armoede, racisme en discriminatie. Amnesty ziet ook veel kansen en de wens om het beter te doen. Tot besluit wil Amnesty onderstaande uitgangspunten meegeven, die leidend moeten zijn bij overheidshandelen bij elke demonstratie: • Span u tot het uiterste in om alle demonstraties maximaal te faciliteren en te beschermen. •

Communiceer met demonstranten vanuit vertrouwen.

•

Beschouw demonstraties en demonstranten als vreedzaam (zolang het tegendeel niet vaststaat).

•

Behandel alle demonstranten gelijk en discrimineer niet.

•

Neem de wensen van demonstranten over vorm, locatie, tijdstip als uitgangspunt.

•

Beoordeel elke demonstratie op haar eigen merites.

•

Leg geen onnodige en onrechtmatige beperkingen op en motiveer eventuele inperkingen zorgvuldig.

•

Bescherm demonstraties tegen vijandig publiek.

•

Handel transparant en leg effectief verantwoording af.

•

Evalueer samen met demonstranten het verloop van demonstraties.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

8

Hoofdstuk 1. Inleiding

Demonstratierecht: een ventiel voor ongenoegen, een laagdrempelige manier waarop iedere burger deel kan nemen aan het publieke debat. Het recht om te demonstreren is een belangrijk mensenrecht en een van de fundamenten van de democratische rechtsstaat. Het biedt een ventiel voor ongenoegen, een laagdrempelige manier waarop iedere burger deel kan nemen aan het publieke debat. Het is een recht, nadrukkelijk géén gunst, en vastgelegd in alle belangrijke mensenrechtenverdragen, de Nederlandse Grondwet en andere wetgeving. In de praktijk staat het demonstratierecht wereldwijd onder druk. Ook in Nederland. Veel demonstraties krijgen te maken met belemmerende voorschriften en regels of mogen helemaal niet doorgaan. Uit vrees voor ongeregeldheden of omdat de overheid ook rekening wil houden met omstanders, winkelend publiek of het verkeer, nemen burgemeesters maatregelen die het recht op protest inperken. Terwijl het recht op protest een net zo gelegitimeerd gebruik van de openbare ruimte is als verkeer of handel en dus niet ondergeschikt zou moeten zijn. Bovendien, juist ook opvattingen die afwijken van ‘de norm’ en mede daarom als schokkend of controversieel kunnen worden ervaren, verdienen maximale bescherming. Weliswaar komen in Nederland geen generieke verboden voor en was het ook tijdens de lockdowns vanwege de coronapandemie nog steeds mogelijk om (beperkt) te demonstreren.

Dat het in Nederland beter gaat dan in bijvoorbeeld Rusland of Iran is geen argument om niet ook hier waakzaam te blijven. De huidige regels en praktijk knellen en zijn soms ronduit in strijd met de mensenrechten. Dat leidt onnodig vaak tot verdere polarisatie, terwijl het juist dan van het allergrootste belang is dat de overheid messcherp handelt volgens de mensenrechtelijke kaders. Te vaak ontstaan er problemen door handelen van de autoriteiten dat in strijd is met de mensenrechten. Dat komt deels doordat de Wet openbare manifestaties (Wom), de Nederlandse wet waarin het demonstratierecht ligt verankerd, op een aantal punten niet in lijn is met diezelfde mensenrechten. En deels doordat overheden en veel Nederlanders zich onvoldoende bewust zijn van het belang en de reikwijdte van dit grondrecht. Zo denkt circa de helft van de mensen in Nederland dat een demonstratie verboden kan worden omdat deze niet is aangemeld of vanwege overlast voor winkeliers.2 Bij problemen is de reflex van de overheid vaak om de oplossing te zoeken in het inperken van het demonstratierecht. Dat is een verkeerde reflex. Daarom presenteert Amnesty International Nederland (hierna: Amnesty) een aantal aanbevelingen.

Aanpassing van de regels en praktijk kosten tijd en moeite, maar die zal worden teruggewonnen: Nederlanders zullen gemakkelijker hun ongenoegens kunnen uiten, en in een demonstratie een vreedzame uitlaatklep vinden. Iedereen ervaart daarbij een gelijke behandeling en kan daadwerkelijk zonder belemmeringen zijn of haar grondrecht uitoefenen. Burgers zullen minder vaak in hun recht en belangen geschaad zijn en het zal leiden tot een toename van vertrouwen in en begrip voor die gevallen waar beperkend overheidsoptreden absoluut noodzakelijk was. 2

I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, p. 29, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/09/Definitief-rapport-Amnesty-Demonstratievrijheid.pdf

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

9

Iedere demonstratie is anders en moet ook zo beoordeeld worden. Gemeenten en politie moeten voor iedere demonstratie een eigen afweging maken en geen standaard format toepassen op elke demonstratie. Amnesty pretendeert met dit rapport geen uitputtende analyse van het demonstratierecht in Nederland neer te zetten. We leggen de nadruk op knelpunten die we met grote regelmaat in de praktijk tegenkomen. Een aantal onderwerpen komt in deze publicatie slechts zijdelings aan bod, zoals politiegeweld bij demonstraties, of surveillance van protest. Deze onderwerpen brengt Amnesty in aparte publicaties aan de orde. Voor een diepgaande studie van het demonstratierecht, uitgelegd in het licht van de internationale verdragen en de rechtspraktijk, verwijzen we naar de evaluatie die prof. dr. J. Brouwer en hoofddocent dr. mr. B. Roorda van de Rijksuniversiteit Groningen en prof. mr. E.A. Schilder van de Vrije Universiteit deden van de Wet openbare manifestaties (2015),3 het proefschrift van Roorda, Het recht om te demonstreren (2016),4 en meer recentelijk het onderzoek van Roorda en zijn collega’s Antwoorden op recente demonstratie- en vergaderingsrechtelijke vraagstukken (2021).5 Amnesty demonstreert zelf al sinds de jaren zestig. Voor dit rapport putten we voor een deel uit eigen ervaring.

Daarnaast spraken medewerkers van Amnesty door de jaren heen met talloze activisten en demonstranten van andere organisaties en bewegingen die Amnesty om advies vroegen bij (mogelijke) schendingen van hun demonstratierecht en volgden we de berichtgeving in de media. Verder putte Amnesty voor dit rapport uit de ervaringen die zijn opgedaan als onafhankelijk waarnemer; Amnesty was de afgelopen vier jaar aanwezig bij ongeveer 25 demonstraties om toe te zien op het verloop van de protesten. Ook bestudeerde Amnesty beleidsdocumenten en rapporten van lokale en nationale overheden, en raadpleegde ze experts en advocaten. In het rapport wordt veel casuïstiek besproken van allerlei organisaties, en dan met name van organisaties uit de klimaat- en antiracismebeweging. Dit omdat deze organisaties Amnesty relatief vaker weten te vinden, maar ook omdat er veel te doen is (geweest) rondom de demonstraties van deze bewegingen. De observaties over waar het knelt en de bijbehorende aanbevelingen voor verbetering die Amnesty in dit rapport doet zijn bovendien getoetst en gestaafd aan de mensenrechtelijke kaders, wetenschappelijke publicaties, rapporten van internationale organisaties en commissies en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.6

3 4 5

6

B. Roorda, J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Evaluatie Wet openbare manifestaties in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 3 juli 2015. Berend Roorda, Het recht om te demonstreren. Een vergelijkende studie naar de betogingsvrijheid in Nederland, Duitsland en Engeland vanuit internationaalrechtelijk perspectief, 2016. B. Roorda, J.G. Brouwer en A.E. Schilder (red.), Antwoorden op recente demonstratie- en vergaderingsrechtelijke vraagstukken. Een onderzoek naar antwoorden op demonstratie- en vergaderingsrechtelijke vraagstukken in het Nederlandse recht die zich na de evaluatie van de wet openbare manifestaties in 2015 tot op heden (medio 2021) voordoen, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2021. De jurisprudentie van het EHRM is terug te vinden op de website van het Raad van Europa Hudoc, https://hudoc.echr.coe. int/eng. Een overzicht van de meest relevante uitspraken geordend per onderwerp is te raadplegen via Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, 30 april 2022, https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_11_eng.pdf.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

10

Hoofdstuk 2. Demonstreren, een mensenrecht

“The right to express grievances or aspirations for change through peaceful protest lies at the heart of any democratic society.” Maina Kiai, voormalig VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid.

Demonstraties zijn de zuurstof voor de democratie. Historisch gezien heeft de uitoefening van het demonstratierecht mensen in staat gesteld allerlei kwesties te agenderen en mensenrechten op te eisen en zo bijgedragen aan maatschappelijke verandering. Demonstraties zijn een belangrijke manier voor mensen om samen te komen en een forum voor publiek debat en politieke betrokkenheid. Grote demonstraties behoren tot de meest toegankelijke middelen voor mensen om hun mening te laten horen. Door te demonstreren kan iedereen, ook zij die tot een gemarginaliseerde groep behoren, een stem opeisen en kracht putten uit het feit dat zij deel uitmaken van een grotere groep of beweging. Vooral daar waar zij niet (voldoende) toegang hebben tot de media of de politiek. Demonstraties worden beschermd door de internationale mensenrechtenverdragen, ongeacht de kwestie waarvoor mensen de straat op gaan en of de motivatie al dan niet voortvloeit uit een mensenrechtenkwestie. Met een betoging kunnen grote bedrijven of overheidsinstanties ter verantwoording worden geroepen, wat bijdraagt aan goed bestuur. Maar een demonstratie kan ook meer symbolisch zijn, of een combinatie van elementen bevatten.

Denk aan een stille tocht ter nagedachtenis van een slachtoffer van zinloos geweld7, of een herdenkingsbijeenkomst voor een ambassade voor de slachtoffers van verdwijningen, waarbij tegelijkertijd gerechtigheid geëist wordt voor diezelfde slachtoffers.8 Demonstraties zijn daarmee fundamenteel voor een gezonde democratie. Dat volgt ook uit de internationale verdragen en jurisprudentie van het EHRM.9 Ook al is het demonstratierecht niet vastgelegd als een apart mensenrecht, het vloeit voort uit verschillende mensenrechten die zijn vastgelegd in de internationale verdragen. De belangrijkste daarvan zijn het recht op vreedzame vergadering en, nauw daarmee samenhangend, het recht op vrijheid van meningsuiting. Zonder de vrijheid van meningsuiting zijn demonstraties slechts bijeenkomsten van mensen zonder boodschap. Zonder de mogelijkheid bij elkaar te komen, kan de mening de kracht van de aantallen missen om ook daadwerkelijk gehoord te worden. 7 8

9

NOS, “Honderden mensen lopen stille tocht in Amsterdamse Pijp na mesaanvallen”, 27 mei 2021, https://nos.nl/artikel/2382561-honderden-mensen-lopen-stille-tocht-in-amsterdamse-pijp-na-mesaanvallen SMX Collective, Facebook post, 26 september 2020, https://www.facebook.com/smxcollective/posts/pfbid02TeFMdZfw5gCLR5ScqDFS4ujf6KDgDZw4uuEHefQQSXXxGJehkjawKkjNwcZ1KxDtl, “Six years ago 43 students from #Ayotzinapa were forcibly disappeared by the Mexican State […]”. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Djavit An tegen Turkije, verzoekschrift 20652/92, 20 februari 2003, par. 56, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-60953. Zie voor meer voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM: B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 8.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

11

2.1 De mensenrechtenverdragen Verschillende internationale mensenrechteninstrumenten leggen het recht op vreedzame vergadering vast. Het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten van de Verenigde Naties (hierna IVBPR) in artikel 21, de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens in artikel 20 en het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie in artikel 12.10 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna EVRM), beschermt het demonstratierecht in artikel 11.11 Internationale verdragen zoals het EVRM hebben rechtstreekse werking in de Nederlandse rechtsorde en hebben bovendien voorrang op het Nederlandse recht. Dat is zo bepaald in onze Grondwet.12 Een Nederlandse rechter kan zich baseren op de bepalingen uit het EVRM bij het komen tot een vonnis. Een Nederlandse wet of regel die in strijd is met het EVRM moet juist buiten beschouwing worden gelaten. Wie kan aantonen dat zijn of haar zaak in eigen land niet goed is behandeld, kan deze uiteindelijk voorleggen aan het EHRM. Het EHRM is van groot belang voor het demonstratierecht, ook in Nederland; in talloze zaken hebben de rechters van dat Hof uitleg gegeven over de inhoud en reikwijdte van het demonstratierecht en het daarmee samenhangende recht op vrijheid van meningsuiting.

Deze uitspraken van het EHRM zijn bindend voor Nederland, ook waar het uitspraken over situaties in andere landen betreft. Aanvullende interpretatie volgt uit internationale rapporten en aanbevelingen. Op VN-niveau is er het VN-Mensenrechtencomité, dat toeziet op de naleving van het IVBPR. Recent heeft dit comité in Algemeen Commentaar 37 (2020) over het recht op vreedzame vergadering een nadere uitleg gegeven van hoe artikel 21 IVBPR geïnterpreteerd moet worden.13 De uitleg die het comité geeft aan het demonstratierecht komt voor een groot deel overeen met die van het EHRM over artikel 11.14 Binnen VN-verband is er daarnaast een Speciale VN-Rapporteur voor fundamentele vergaderingsen verenigingsvrijheid, die met enige regelmaat rapporten uitbrengt over specifieke landen of meer algemeen over thema’s gerelateerd aan het demonstratierecht. Meer op Europees niveau zijn er de Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering uit 2010 (tweede editie)15 en 2020 (derde editie)16, van het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) en de Europese Commissie voor Democratie door Recht (Commissie van Venetië). Ook dit zijn gezaghebbende bronnen voor de interpretatie van het demonstratierecht.

2.2 Nationale wet- en regelgeving In Nederland is het recht op betoging sinds 1983 expliciet vastgelegd in de Grondwet in artikel 9, dat “het recht tot vergadering en betoging… [erkent], behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet”.17 Tot dan toe maakte het recht op betoging onderdeel uit van het artikel dat het recht op vergadering verankerde. Bij de grondwetswijziging lichtte de regering het belang van het betogingsrecht toe; het is voor velen de enige wijze waarop zij ‘gevoelens of wensen op maatschappelijk en politiek gebied’ kunnen uiten, daar waar zij geen toegang hebben tot de drukpers of andere communicatiemedia.18 10 11 12 13 14 15

16 17 18

Zie bijlage voor de volledige tekst van de artikelen. Zie bijlage voor de volledige tekst van het artikel. Grondwet, artikel 93 en 94. VN Mensenrechtencomité , Algemeen Commentaar 37 (2020) over het recht op vreedzame vergadering (artikel 21), 17 sept 2020, CCPR/C/GC/37. B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 7. Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Europese Commissie voor Democratie door Recht (Venetië Commissie), Guidelines on freedom of peaceful assembly, tweede editie, 25 oktober 2010, https://www.osce.org/files/f/documents/4/0/73405.pdf. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020. Zie bijlage voor de volledige tekst van het artikel. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 39.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

12

Het is de taak van de overheid om ervoor te zorgen dat grondrechten worden gerespecteerd. De overheid heeft de plicht het demonstratierecht te eerbiedigen en te beschermen, en zoveel mogelijk te verwezenlijken. Enerzijds moet zij zich zo min mogelijk mengen in de uitoefening ervan. Anderzijds brengt die verplichting met zich mee dat overheden waar nodig maatregelen moeten treffen om de uitoefening van het demonstratierecht mogelijk te maken. Het wettelijk kader hiervoor is vastgelegd in de Wet openbare manifestaties (Wom). De Wom geeft aan onder welke voorwaarden het bevoegd gezag, de burgemeester, een demonstratie mag inperken. Amnesty heeft sterke kritiek op de Wom (zie paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten). Hieronder eerst een overzicht van de relevante bepalingen (zie de bijlage voor de volledige tekst van de relevante artikelen). Op grond van artikel 5 kan een burgemeester de nodige voorwaarden verbinden aan een demonstratie, of zelfs overgaan tot een verbod. Voor een demonstratie die al gaande is bestaat de mogelijkheid om op basis van artikel 6 aanwijzingen te geven aan demonstranten. In artikel 7 ligt de mogelijkheid de opdracht te geven een demonstratie direct te beëindigen, en aan demonstranten om uiteen te gaan vastgelegd.

Een dergelijke opdracht kan volgens de Wom gegeven worden indien de vereiste kennisgeving niet is gedaan, een manifestatieverbod is uitgevaardigd, of wanneer betogers handelen in strijd met eerder genoemde voorwaarden, beperkingen of aanwijzingen. Volgens artikel 11 is het houden van of deelnemen aan een demonstratie waarvoor geen kennisgeving is gedaan strafbaar. Hetzelfde geldt voor een demonstratie die door de burgemeester is verboden. Ook het niet opvolgen van een inperking voorafgaande aan een demonstratie, of een aanwijzing of een bevel tot uiteengaan van de burgemeester tijdens een demonstratie is strafbaar volgens artikel 11. Deze strafbaarheidsbepaling is in strijd met de mensenrechten; een demonstrant zou bijvoorbeeld niet bestraft moeten kunnen worden enkel voor het deelnemen aan een niet aangemeld protest (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten). Artikel 2 bepaalt dat de bevoegdheden uit de artikelen 5 tot en met 7 uitsluitend ingezet mogen worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Ook hier voldoet de Wom niet aan de internationale verplichtingen die volgen uit de verdragen; het internationaal recht biedt geen ruimte voor inperkingen van het demonstratierecht enkel op grond van het verkeersbelang (zie ook paragraaf 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij). Ten slotte geeft de Wom in artikel 4 gemeenteraden de mogelijkheid regels op te stellen omtrent de kennisgevingsprocedure. Elke gemeente bepaalt dus zelf binnen welke termijn en de wijze waarop demonstranten een kennisgeving moeten doen. Amnesty meent dat een in elke gemeente vergelijkbare procedure wenselijk is (zie paragraaf 5.1.1 De kennisgeving). Dat de Wom op een aantal punten niet in lijn is met de mensenrechten, stellen ook demonstratierechtdeskundigen als prof. dr. J. Brouwer en hoofddocent dr. mr. B. Roorda van de Rijksuniversiteit Groningen en prof. mr. E.A. Schilder van de Vrije Universiteit.19 Uit de praktijk en de knelpunten die Amnesty daarin signaleert, blijkt dat het niet in lijn zijn met de mensenrechten extra barrières oplevert voor het demonstratierecht. Amnesty pleit ervoor om de Nederlandse wet en praktijk in overeenstemming te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

19 B. Roorda, J.G. Brouwer en A.E. Schilder, Evaluatie Wet openbare manifestaties in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 3 juli 2015. Zie ook het meer recentelijk onderzoek Antwoorden op recente demonstratie- en vergaderingsrechtelijke vraagstukken (B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021).

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

13

2.3 Bijkomende nationale kaders Naast de wettekst van de Wom en de Grondwet zijn er verschillende documenten gepubliceerd door lokale overheden en onafhankelijke organisaties die het betogingsrecht in Nederland verder duiden. De Nationale ombudsman publiceerde in 2007 Demonstreren staat vrij, waarin hij antwoord gaf op veel gestelde vragen van demonstranten. Hij schetste daarmee een kader en de regels van de demonstratievrijheid schetste.20 In 2018 publiceerde de Nationale ombudsman een vervolgrapport, Demonstreren, een schurend grondrecht?21 Het rapport concludeert dat gemeenten het demonstratierecht niet altijd voldoende waarborgen en ziet een belangrijke oorzaak in de (onterechte) belangenafweging die zij maken; ter bescherming van de openbare orde en veiligheid worden demonstraties ingeperkt, terwijl de kern van het demonstratierecht is dat een overheid zich tot het uiterste moet inspannen om een demonstratie mogelijk te maken. Ook als dat een zeker risico of enige hinder met zich meebrengt. Het rapport geeft praktische aanbevelingen voor zowel gemeenten als demonstranten om dit recht beter te waarborgen.22 Uit de analyse van Amnesty blijkt dat een deel van deze aanbevelingen in de praktijk nog niet (voldoende) zijn opgevolgd; de aanbevelingen die Amnesty doet in dit rapport sluiten aan bij die van de ombudsman (zie ook paragraaf 7.3 Toezichthouders).

Ook het in 2018 gepubliceerde boek Demonstreren ‘Bijkans heilig’, opgesteld en uitgegeven door de gemeente Amsterdam, biedt een praktische handleiding voor gemeenten voor het faciliteren van demonstraties.23 Over de rol van de politie bij het faciliteren van demonstraties publiceerde Amnesty International Nederland in 2013 een overzicht van succesvolle handelswijzen van de politie tijdens demonstraties in verschillende landen. De publicatie zet concrete voorbeelden op een rij van hoe politie en andere wetshandhavers een mensenrechtenbenadering kunnen opnemen in de ingewikkelde taak van het faciliteren van protest.24 Ten slotte geven eerder genoemde publicaties van Berend Roorda en zijn collega’s een uitgebreide analyse van de reikwijdte van het demonstratierecht, uitgelegd in het licht van relevantie nationale en internationale jurisprudentie.25

20 Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij. Veelgestelde vragen van demonstranten (rapport 2007/290), 13 december 2007, https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/rapport2007-290.pdf 21 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 15. 22 Ibid. 23 Gemeente Amsterdam, Taco Temminck Tuinstra, Demonstreren ‘bijkans heilig’, 2018, https://assets.amsterdam.nl/publish/ pages/893835/demonstratieboek_bijkans_heilig_112018_web.pdf 24 Amnesty International Netherlands, Policing assemblies, december 2013, https://www.amnesty.nl/actueel/short-paper-series-no-1-policing-assemblies 25 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016; B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

14

Hoofdstuk 3. Wat is (g)een demonstratie?

Er is geen juridische definitie van het begrip demonstratie dan wel manifestatie, en van wat in de verdragen en Grondwet als ‘vergadering’ wordt aangeduid. Over het algemeen wordt onder deze begrippen een opzettelijke, tijdelijke bijeenkomst op een publieke of niet-publieke plek met een specifiek doel verstaan.26 Dat kunnen ‘klassieke’ demonstraties zijn, zoals een manifestatie op een plein of een protestmars. Maar bijvoorbeeld ook stakingen, processies, stille tochten, flashmobs, protestbijeenkomsten en sit-ins die uiting geven aan een ongenoegen of juist een streven vallen binnen die definitie. Zelfs vieringen, sportevenementen en concerten vallen soms onder het demonstratierecht. En hoewel de meeste demonstraties heel tijdelijk van aard zijn, kunnen ook langer durende sit-ins, blokkadeacties en bezettingen bescherming genieten onder het demonstratierecht.27 Online protesten vallen eveneens onder de reikwijdte van het demonstratierecht.28 Ondanks alle verschillen zijn er drie bepalende kenmerken. Het gaat om: •

een collectieve (twee of meer personen)

•

meningsuiting

•

die plaatsvindt in het openbaar.29

De bijeenkomst is meestal doelbewust. De inhoud van het protest doet er niet toe.

“A demonstration may annoy or give offence to persons opposed to the ideas or claims that it is seeking to promote.” EHRM, Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, par. 32.

Aanstootgevende en schokkende uitingen zijn evengoed beschermd. Dat volgt ook uit de rechtspraak van het EHRM. 30 Ook uitlatingen die de Staat (of anderen) beledigen, schokken of storen zijn beschermd, want “[…] such are the demands of pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society’”.31 26 Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, rapport, 21 mei 2012, A/HRC/20/27, par. 24. 27 Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid en Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor buitengerechtelijke, standrechtelijke en willekeurige executies, Joint report on proper management of peaceful assemblies, 4 februari 2016, A/HRC/31/66, par. 10. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 44. Zie voor voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM hierover: B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 8. 28 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 6, 13 en 34. Zie ook specifiek het rapport uit 2019 van de Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid over vreedzame vergadering in het digitale tijdperk; Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, Rapport, 17 mei 2019, A/HRC/41/41, par. 10 en verder. 29 B.

Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 38. 30 De inhoud doet er immers niet toe. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, verzoekschrift 10126/82, 21 juni 1988, par. 32, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-57558 31 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Handyside tegen Verenigd Koninkrijk, verzoekschrift 5493/72, 7 december 1976, par. 49, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57499

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

15

Alle vormen van collectieve meningsuiting in het openbaar, mits vreedzaam, zijn beschermd door het demonstratierecht.32 Dat geldt voor georganiseerde en spontane, voor aangemelde en niet aangemelde protesten.33 Zowel de nationale als de internationale rechtspraak is heel duidelijk: het ontbreken van een kennisgeving mag op zichzelf geen grond vormen voor een verbod of andere beperkende maatregelen ten aanzien van vreedzame demonstraties.34 Ook het opleggen van boetes enkel voor het niet aanmelden van een protest, of deelname aan een niet-aangemeld protest, is in strijd met de mensenrechten.35 Toestemming van de gemeente is niet nodig, een vergunning al helemaal niet.36

3.1 Vreedzaam protest EVRM artikel 11 en IVBPR artikel 21 beschermen vreedzame demonstraties. Een demonstratie is vreedzaam wanneer de intenties van de demonstranten dat zijn.37 Dat is best een lastig gegeven en kan voor veel discussie zorgen. Wat als een deel van de demonstranten vreedzame intenties heeft, maar een kleine minderheid niet? En is geweld tegen objecten, bijvoorbeeld een gebouw, ook geweld? Amnesty licht deze punten hieronder toe. Vreedzaamheid is het uitgangspunt Demonstraties waarbij het mis gaat zijn de uitzondering.38 Vrijwel alle demonstraties gaan gepaard met enige overlast en hinder. Dat hoort erbij en dat moeten de autoriteiten en ook omstanders tolereren.39 Demonstraties waarbij het echt uit de hand loopt en geweld toegepast moet worden komen echter gelukkig veel minder vaak voor. En daar moet de overheid dan ook vanuit gaan; ze moet demonstraties als vreedzaam beschouwen en niet onmiddellijk in verband brengen met geweld of als een bedreiging voor de openbare orde labelen.40 De overheid moet ervan uitgaan dat de intenties van de demonstranten vreedzaam zijn (presumption of peacefulness), tenzij er overtuigend bewijs is van het tegendeel.41 En het is aan de overheid om dat tegendeel te bewijzen.42 De term ‘vreedzaam’ moet ruim worden geïnterpreteerd.

Het omvat gedrag en acties die anderen kunnen irriteren of beledigen.43 Het EHRM geeft geen duidelijk omlijnde definitie van wat onder een

32 Ook het protest van een eenling is beschermd, dit valt echter onder de vrijheid van meningsuiting, vastgelegd in het EVRM, artikel 10 en IVBPR, artikel 19. 33 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 44. 34 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Bukta e.a. tegen Hongarije, verzoekschrift 25691/04, 17 juli 2007, par. 36, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-81728. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 71. Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. Rechtbank Den Haag, 6 oktober 2016, r.o. 4.4, ECLI:NL:RBDHA:2016:11985. 35 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Bumbeş tegen Roemenië, verzoekschrift 18079/15, 3 mei 2022, par. 89-102, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-216937. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, verzoekschrift 37553/05, 15 oktober 2015, par. 149, https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-158200 36 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 14. 37 Het Europees Hof stelt dat een demonstratie niet meer vreedzaam is wanneer de organisatie en deelnemers gewelddadige intenties hebben, oproepen tot geweld, of op andere wijze de fundamenten van een democratische rechtsstaat onderuit halen. EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 92-94. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 25. En B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 11.

38 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend. 39 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 7 en 44. 40 Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, rapport, 24 april 2013, A/HRC/23/39, par. 50. 41 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 18. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par.21 en 76. 42 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Makhmudov tegen Rusland, verzoekschrift 35082/04, 26 juli 2007, par. 68, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-81966. Van eventueel gevonden bewijs moeten demonstranten de kans krijgen dit te weerleggen. Zie de OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 73, en OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 49. 43 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 46.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

16

vreedzaam protest verstaan moet worden. Maar het heeft in een hele reeks uitspraken wél duidelijkheid gegeven over wanneer een betoging nog steeds bescherming onder EVRM artikel 11 geniet. Niet-vreedzame gedragingen van een enkeling of deel van de demonstranten betekent niet dat het protest als geheel niet meer vreedzaam is.44 Het recht op vreedzame vergadering is een individueel recht; dit recht vervalt voor de vreedzame demonstrant dus niet door gewelddadig gedrag van een ander. Ook het feit dat gewelddadige groeperingen zich later aansluiten bij het protest is op zichzelf geen reden om de betoging niet langer als vreedzaam aan te merken.45 Zelfs wanneer er een reëel risico bestaat dat de demonstratie uitmondt in wanordelijkheden.46 Uit de rechtspraak van het EHRM valt af te leiden dat zo lang de organisatie en het merendeel van de deelnemers vreedzame intenties hebben, de demonstratie als vreedzaam moet worden aangemerkt. En deze moet dus ook als zodanig door de overheid gefaciliteerd worden. Het gedrag van een enkeling of (kleine) groep in een demonstratie doet niets af aan het vreedzame karakter van een protest.47 Wanneer een enkeling of kleine groep binnen een demonstratie geweld dreigt te gebruiken, of ander strafbaar gedrag vertoont, kan het Openbaar Ministerie hierop handhaven. Het protest als geheel verliest niet de bescherming van het grondrecht.

Gedraagt een aanzienlijk aantal demonstranten zich gewelddadig, dan ligt de situatie anders. In Rotterdam werd in november 2021 op sociale media een demonstratie aangekondigd tegen mogelijk nieuwe coronamaatregelen en een net afgekondigd vuurwerkverbod.48 Wat wellicht was aangekondigd als een demonstratie, mondde al snel uit in rellen. Er werd vuurwerk afgeschoten, er werden op grote schaal vernielingen aangericht, winkels geplunderd en politiewagens in brand gezet. Dagblad NRC beschrijft: “Op de talloze beelden die op sociale media worden gezet, soms live gestreamd, zijn weinig protestborden te zien. Er lijkt niet echt een doel te zijn”. De gemeenschappelijke meningsuiting was ver te zoeken, de vreedzaamheid ook. Dit is een voorbeeld van een situatie waarbij de bescherming van het demonstratierecht vervalt. Zoals altijd zijn de specifieke omstandigheden van de demonstratie van belang. In deze context: waar ligt de oorsprong van het geweld? Het EHRM heeft geoordeeld dat in specifieke gevallen, waarin het geweld van demonstranten een reactie is op onrechtmatig geweldsgebruik van de politie, het zo kan zijn dat ook dan de bescherming van het demonstratierecht nog steeds geldt.49 Demonstranten moeten zich in principe gewoon aan de wet houden.

Toch kan een demonstratie tegelijk vreedzaam zijn en de wet overtreden.50 Zo overtreed je al snel met een grote protestmars de verkeersregels, maar ook overlast en zelfs enige schade veroorzaakt door demonstranten betekent niet automatisch dat een demonstratie niet langer vreedzaam is (zie ook: het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid).51

44 Zie bijvoorbeeld EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 94 en EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 155. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 50, VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 20, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17. 45 EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 155. 46 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Schwabe en M.G. tegen Duitsland, verzoekschriften 8080/08 en 8577/08, 1 december 2011, par. 103, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-107703 47 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Frumkin tegen Rusland, verzoekschrift 74568/12, 5 januari 2016, par. 99, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-159762. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 20, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17, OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 50. 48 NRC, “Waar ging het mis in Rotterdam?”, 21 november 2021, https://www.nrc.nl/nieuws/2021/11/21/een-iemand-probeert-het-bloeden-te-stelpen-een-ander-filmt-a4066277 49 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Aldemir e.a. tegen Turkije, verzoekschrift (onder meer) 32124/02, 18 december 2007, par. 45-48, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-84054; EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 157-163. 50 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 48.

51 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Taranenko tegen Rusland, verzoekschrift 19554/05, 15 mei 2014, par. 91-93, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-142969

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

17

Vreedzaam is de afwezigheid van geweld tegen personen, maar het kan ook de afwezigheid van geweld tegen goederen betekenen. Wanneer die grens bereikt is en we van geweld spreken, wordt (bewust) niet heel duidelijk omschreven in de uitspraken van het EHRM en de Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering. Wel maken de Richtlijnen heel duidelijk dat ‘geweld’ restrictief moet worden geïnterpreteerd; het gaat dan om het gebruik van, of openlijk aanzetten tot, fysiek geweld dat verwondingen of serieuze schade aan eigendommen tot gevolg heeft (of tot doel heeft), waarbij die verwondingen of gevolgen redelijkerwijs verwacht mogen worden.52 Volgens het VNMensenrechtencomité is ‘geweld’ in de context van het recht op vreedzaam protest het gebruik door deelnemers van fysiek geweld tegen anderen dat waarschijnlijk zal leiden tot letsel of de dood, of tot ernstige schade aan eigendommen. Zoals verduidelijkt door het comité is simpel duwen en trekken, of het verstoren van het verkeer of dagelijkse activiteiten, niet gelijk aan geweld.53 De definitie van gedrag dat geweld vormt of veroorzaakt in de context van demonstraties moet strikt worden uitgelegd, om zoveel mogelijk ruimte te laten voor het demonstratierecht. Amnesty spreekt van ernstige schade wanneer deze meer is dan tijdelijk van aard, niet ongedaan gemaakt kan worden, of niet makkelijk te repareren of vervangen is.

Het beplakken van een bankfiliaal met posters waarbij een biologische, in water oplosbare lijm gebruikt wordt, valt daar nadrukkelijk niet onder. Amnesty zet dan ook vraagtekens bij de aanhouding van klimaatdemonstranten die eerder dit jaar posters plakten op het hoofdkantoor van de Rabobank; aanhouding van vreedzame demonstranten mag alleen wanneer dat strikt noodzakelijk is - het beëindigt effectief hun demonstratierecht (zie ook paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten). Bovendien moet de aanhouding in verhouding staan tot het vergrijp. Nu het om relatief makkelijk te verwijderen posters ging, vraagt Amnesty zich af of aanhouding noodzakelijk was; had geen of een minder ingrijpende sanctionering achteraf niet volstaan?54 In 2020 werd een activist van Exctinction Rebellion veroordeeld in een vergelijkbare situatie; ze had een op olie lijkende substantie over de trap bij de ingang van het Shell-hoofdkantoor gegoten, waardoor de trap tijdelijk deels onbruikbaar was.55 De substantie was gemakkelijk schoon te maken, daar had de actiegroep van te voren onderzoek naar gedaan, een schoonmaakploeg van de actiegroep stond bovendien klaar om deze klus te klaren. Ook was de trap slechts deels en tijdelijk onbruikbaar. De op olie lijkende substantie was bovendien duidelijk een onderdeel van de boodschap, nu deze in beide gevallen tegen Shell was gericht.

Desondanks oordeelde de rechter dat zij daarmee het eigendomsrecht van Shell onrechtmatig had aangetast en veroordeelde haar tot een boete van € 350.56 Amnesty betwijfelt of hier de juiste mensenrechtelijke afwegingen zijn gemaakt; er was immers geen sprake van geweld of noemenswaardige schade.

52 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 27. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 51. 53 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 15. 54 AD, “Weer klimaatactivisten opgepakt bij Utrechts hoofdkantoor Rabobank”, 25 februari 2022, https://www.ad.nl/utrecht/ weer-klimaatactivisten-opgepakt-bij-utrechts-hoofdkantoor-rabobank~a6a84686/ 55 Extinction Rebellion, “Rebel van Extinction Rebellion schuldig verklaard door rechter na actie bij Shell”, 24 maart 2020, https://extinctionrebellion.nl/rebel-van-extinction-rebellion-schuldig-verklaard-door-rechter-na-actie-bij-shell/ 56 Rechtbank Den Haag, 24 maart 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:2591.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

18

Burgerlijke ongehoorzaamheid Burgerlijke ongehoorzaamheid is niet juridisch gedefinieerd. In algemene zin wordt het gezien als een uitingsvorm van het recht op betoging en valt daarmee in beginsel onder de bescherming van het demonstratierecht. Burgerlijke ongehoorzaamheid wordt doorgaans omschreven als het formeel, maar openlijk en geweldloos overtreden van de wet, uit protest tegen die wet zelf, of om, in het publieke belang, een misstand onder de aandacht te brengen. Aan de basis ligt de idee dat de actie te rechtvaardigen is op ideologische gronden. Burgerlijke ongehoorzaamheid is een vorm van geweldloze directe actie. Uit internationale en nationale rechtspraak en literatuur leidt Amnesty de volgende karakteriserende elementen af: •

De actie vindt plaats in het openbaar. Dat kan doordat de actie daadwerkelijk in de publieke ruimte plaatsvindt, maar ook door bijvoorbeeld er breed aandacht aan te besteden op sociale media.

•

De actie is geweldloos (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest).

•

Met de acties wordt doelbewust de wet overtreden met het doel een maatschappelijke misstand dan wel mensenrechtenschending aan te kaarten. De overtreden wet kan in strijd zijn met de mensenrechten óf het overtreden van de wet (zoals lokaalvredebreuk of een wegblokkade) is onderdeel van een strategie om verandering teweeg te brengen.

•

Het doel van de actie is het teweegbrengen van verandering in het publiek belang.

De Nederlandse rechter heeft daarbij opgemerkt dat een actie hieraan kan voldoen wanneer bovendien is voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit; de actievoerders hebben geen andere middelen meer tot hun beschikking om hun doel te bereiken en de gebruikte middelen zijn niet onevenredig ten nadele voor degene wiens belangen geschaad worden met de actie.57 Uit bovenstaande volgt dat een burgerlijke-ongehoorzaamheidsactie tot strafrechtelijk optreden kan leiden; er kan bijvoorbeeld een boete opgelegd worden voor het overtreden van de wet. Bij het beoordelen van de sanctie neemt de rechter veelal wel mee dat de gedraging gedaan is in de context van een protest, waardoor de strafbaarheid lager uit kan vallen en soms geheel vervalt. In 2019 oordeelde de rechtbank Amsterdam bijvoorbeeld dat demonstranten van Greenpeace die een boorplatform bezetten niet strafbaar waren, onder andere omdat zij deze actie uitvoerden in het kader van een protest.58 Van belang is dat de sanctie proportioneel is tot het vergrijp. De bescherming van het demonstratierecht valt in principe niet weg. Dat betekent echter niet dat strafrechtelijk optreden niet zou kunnen.

Veelal aanvaarden actievoerders het risico van strafrechtelijk optreden.59 Nu burgerlijke ongehoorzaamheidsacties onder het recht op vrijheid van geweten, meningsuiting en vreedzame vergadering kunnen vallen, moeten eventuele beperkingen en sancties van dergelijke acties, strikt worden getoetst conform de mensenrechten. Immers, voor elke beperking van deze rechten geldt dat er een wettelijke basis moet zijn, dat deze een legitiem doel dient, en noodzakelijk en proportioneel is.

57 Amsterdam, 10 april 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:2071, r.o. 4.2. 58 Rechtbank Amsterdam, 2 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4022, in hoger beroep is dit vonnis bevestigd, zie Gerechtshof Amsterdam 12 juni 2020, ECLI:NL:GHAMS:2020:2056. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 115. 59 Amsterdam, 5 oktober 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX9310, r.o. 5.11.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

19

3.2 Geen onbegrensd recht Het recht op demonstratie wordt allereerst dus begrensd door het vreedzame karakter van een protest. De internationale verdragen beschermen het recht op vreedzame vergadering. Wanneer een demonstratie niet langer vreedzaam is, kan het zijn dat een protest niet langer onder de bescherming van EVRM artikel 11 valt.60 Het begrip vreedzaam moet echter ruim worden geïnterpreteerd (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Maar niet elke disruptieve actie of wegblokkade valt daarmee automatisch buiten de bescherming van het demonstratierecht.61 Het is een grijs gebied. Enerzijds heeft het EHRM bepaald dat het fysiek en doelbewust ernstig verstoren van de dagelijkse activiteiten van anderen niet tot de kern van het demonstratierecht behoort.62 In sommige gevallen spreken we om die reden niet langer van een beschermwaardig protest (zie ook het kader Geen sprake van beschermwaardige demonstratie voor voorbeelden).

Anderzijds heeft het EHRM in een zaak tegen Litouwen bepaald dat een blokkade met tractoren van meerdere snelwegen gedurende meerdere dagen nog steeds binnen de reikwijdte van het demonstratierecht kan vallen; in deze zaak oordeelde het EHRM dat de intenties en ook het verloop van de blokkade, ondanks het gebruik van tractoren, grotendeels vreedzaam waren geweest, het was duidelijk waarom de boeren de weg hadden geblokkeerd, en er was geen enkele aanleiding om aan te nemen dat de fundamenten van de democratische samenleving in gevaar waren.63 Kortom: de blokkade was nog steeds een beschermwaardig protest.64 Het feit dat een protest nog onder de bescherming van het demonstratierecht valt wil dus niet zeggen dat demonstranten niet gesanctioneerd kunnen worden (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid in paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Het EHRM oordeelde in de Litouwse zaak namelijk ook dat ingrijpen door de politie om de blokkade te beëindigen vervolgens geen onrechtmatige inperking van het demonstratierecht opleverde. Ook al waren de demonstranten op zichzelf vreedzaam, het blokkeren van drie grote snelwegen gedurende langere tijd was volgens het EHRM aan te merken als ‘laakbaar gedrag’, waarmee ingrijpen gerechtvaardigd was.

65 Uit de Nederlandse wetsgeschiedenis volgt dat wanneer intimidatie en lastigvallen het hoofddoel worden en de meningsuiting naar de achtergrond verdwijnt, we spreken van een dwangmiddel. De (protest)actie kan daarmee niet langer als een vreedzame demonstratie aangemerkt kan worden. 66 Dat geldt overigens ook voor protesten die als doel hebben om het demonstratierecht van anderen te verhinderen of belemmeren. Denk bijvoorbeeld aan de ‘blokkeerfriezen’; deze groep voorstanders van de figuur Zwarte Piet blokkeerde in 2017 de snelweg om een anti-Zwarte Piet-demonstratie in Dokkum te verhinderen. Deze actie valt niet onder de bescherming van het demonstratierecht; het verhinderen of verstoren van een demonstratie is in Nederland expliciet strafbaar gesteld.67 De ‘blokkeerfriezen’ zijn hiervoor dan ook strafrechtelijk veroordeeld.68

60 Voor een meer uitvoerige bespreking, zie B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 363-364 en B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 61 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Tuskia e.a. tegen Georgië, verzoekschrift 14237/07, 11 oktober 2018, par. 74, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-186667. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 17. 62 EHRM, Tuskia e.a. tegen Georgië, par. 74. 63 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 92-99. 64 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 99. 65 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 178-181. 66 Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet en de Wom blijkt dat een demonstratie geen grondwettelijke bescherming meer geniet wanneer de gemeenschappelijke mening naar de achtergrond verdwijnt en de actie ‘het karakter heeft van een dwangmaatregel jegens overheid of jegens derden’. B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 17. 67 Vastgelegd in het Wetboek van strafrecht (Sr), artikel 143 en 144. 68 Hoge Raad, 15 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:2020.