20220713 Beeldvormende avond - Memo Omgevingswet

memo Onderwerp

: Adviesrecht raad, verplichte participatie en delegatiebesluit Omgevingsplan

Van

: R. Klaver

Aan

: De gemeenteraad

Cc

:

Datum

: 28 juni 2022

Bijlagen

:

Zaaknummer

: 1285605

Documentnummer

: 1285614

Inleiding Naar verwachting treedt op 1 januari 2023 de Omgevingswet in werking. Bij de implementatie van de Omgevingswet hoort een andere manier van samenwerken tussen raad, college en inwoner. Deze memo omvat voor een aantal processen een voorstel voor het anders werken met elkaar. Het geeft invulling aan de adviesrol die de raad straks heeft bij initiatieven die afwijken van het omgevingsplan, het geeft inzicht in een keuze in het al dan niet aanwijzen van categorieën van activiteiten waarbij participatie verplicht wordt en het bevat het delegeren van een aantal (praktische) zaken aan het college. 1. Adviesrecht raad Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verandert de rol van de raad bij afwijkingen van het planologisch kader. Voor activiteiten in strijd met het bestemmingsplan (‘grote buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’) kan de gemeenteraad in de huidige situatie - voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet - beslissen dat er ‘geen bedenkingen’ zijn, met een zogenoemde ‘verklaring van geen bedenkingen’. Om het werkbaar te houden wijst de raad gevallen aan waarin die verklaring van geen bedenkingen niet nodig is. Voor alle overige gevallen is deze verklaring dus wel nodig. Onder de Omgevingswet is het precies omgekeerd. Dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin zij vinden dat wel een bindend advies nodig is van de raad om af te wijken van het omgevingsplan.

Voor de niet-aangewezen gevallen vervalt het adviesrecht. Proces afwijken van bestemmingsplan of omgevingsplan met omgevingsvergunning Huidig recht Met het verlenen van een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de strijdigheid met het geldende bestemmingsplan. Het verlenen van een omgevingsvergunning is een bevoegdheid van het college. Het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het geldende bestemmingsplan kan met een reguliere procedure (kruimelgevallenregeling) of een uitgebreide procedure.

Onderdeel van deze uitgebreide procedure is het verlenen van een verklaring van geen bedenkingen door de raad. Deze verklaring is niet vereist voor door de raad aangewezen categorieën van gevallen. De proceduretijd voor een reguliere procedure bedraagt 8 weken en voor een uitgebreide procedure 26 weken. Nieuw recht Na invoering van de Omgevingswet bestaan de zogenaamde kruimelgevallen niet meer. Een belangrijke reden voor de kruimelgevallenregeling was dat de reguliere procedure gevolgd kon worden. Bij invoering van de Omgevingswet is de procedure voor een omgevingsplanactiviteit standaard de reguliere. Zo vervalt de noodzaak voor de kruimelregeling. Onder de Omgevingswet geldt als hoofdregel dat de reguliere procedure van toepassing is, ook bij afwijkingen van het omgevingsplan. Dat wil zeggen dat op een aanvraag omgevingsvergunning binnen 8 weken een besluit moet worden genomen met een mogelijkheid van een eenmalige verlenging met 6 weken. Er zijn enkele gevallen waarbij de termijn kan worden verlengd, onder meer op verzoek van de aanvrager of als het bevoegd gezag dat beslist, vanwege aanzienlijke gevolgen en mogelijke bedenkingen van belanghebbenden. In het nieuwe recht kan de gemeenteraad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan gevallen aanwijzen waarvoor een advies van de raad nodig is om te kunnen afwijken van het omgevingsplan.

Het advies van de raad is bindend, het college mag er niet van afwijken. Regelt de raad niets, dan hoeft het college de raad niet om advies te vragen. Het verschil tussen het oude en nieuwe recht is dat de lijst van aan te wijzen gevallen onder de Omgevingswet positief geformuleerd moet worden. Oftewel bij besluit moeten die buitenplanse omgevingsplanactiviteiten worden benoemd waarbij de raad gebruik wil maken van het adviesrecht. Voorstel voor lijst van gevallen adviesrecht raad Bij het opstellen van de lijst moet rekening worden gehouden met de doelen van de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft als doel om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Voor een afwijkingsprocedure geldt dan ook de normale beslistermijn van 8 weken. Het aanwijzen van gevallen waarvoor het adviesrecht geldt heeft dan ook consequenties voor de vergadercyclus van de raad. Bij de huidige vergaderdata en de daarbij behorende aanlevertijden is het praktisch onmogelijk om aan de beslistermijn van 8 weken te voldoen. Indien de raad gebruik wil maken van het adviesrecht zullen goede afspraken gemaakt moeten worden over de procesgang, zodat de beslistermijn niet in het gedrang komt. Het advies van de gemeenteraad is bindend, het college mag er niet van afwijken. Het verlenen van vergunningen is evenwel een bevoegdheid van het college.

Een te ruime invulling van de adviesbevoegdheid van de raad kan leiden tot een verkapte verschuiving van bevoegdheden. Gelet op het bovenstaande is het zaak om het adviesrecht te beperken tot activiteiten met een grote ruimtelijke impact of strijd met de vastgestelde beleidskaders (zoals de omgevingsvisie). Voorgesteld wordt om voor de volgende gevallen het adviesrecht te gebruiken:

pagina 2 van 6 REFNUMBER

• • • • • • • • • • • •

het bouwen van meer dan 5 woningen; het realiseren van windmolenparken en weiden met zonnepanelen; indien de activiteit strijdig is met de omgevingsvisie Nuenen; indien de activiteit strijdig is met de structuurvisie Nuenen; indien de activiteit strijdig is met de structuurvisie Nuenen-Zuid; indien de activiteit strijdig is met de structuurvisie Gerwen; indien de activiteit strijdig is met de structuurvisie Nederwetten; indien de activiteit strijdig is met de structuurvisie Rijk van Dommel en Aa; indien de activiteit strijdig is met de Landschapsvisie Buitengebied Nuenen; indien de activiteit strijdig is met amendement 22 Initiatiefvoorstel Kaders voor hoger bouwen Nuenen c.a. van 17 februari 2022; indien de activiteit strijdig is met de notitie Bouwen in het buitengebied van Nuenen, Richtlijn voor Ruimte voor Ruimte-initiatieven in bebouwingsconcentraties; indien de activiteit strijdig is met het Programma Wonen.

2. Verplichte participatie Participatie bij de omgevingsvergunning is onder de Omgevingswet standaard opgenomen als een aanvraagvereiste. Bij de aanvraag geeft de initiatiefnemer aan of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Als dit het geval is meldt hij ook hoe deze partijen zijn betrokken en wat de resultaten zijn. Het kan ook zijn dat de aanvrager simpelweg niets aan participatie heeft gedaan, dit is geen weigeringsgrond. Voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan de gemeenteraad gevallen aanwijzen waarvoor participatie verplicht is (artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet). In dat geval is de aanvrager verplicht om een participatieproces vorm te geven, en aan te geven wat met de resultaten is gedaan. Voorgesteld wordt om participatie te verplichten voor dezelfde categorie gevallen waarvoor het adviesrecht van de raad geldt. Dit zijn immers gevallen met veel ruimtelijke impact of initiatieven die strijdig zijn met eerder vastgesteld beleid (dat met participatie is voorbereid). 3. Delegatiebesluit De gemeenteraad stelt het omgevingsplan vast. Zij kan deze bevoegdheid voor delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (artikel 2.8 Omgevingswet). Dit betekent dat het college deze taken mag uitvoeren zonder besluit in de raad.

De raad blijft uiteraard de kaderstellende en controlerende taak behouden. Als het gaat om de Omgevingswet zijn er enkele zaken die om praktische redenen zijn te delegeren. Met praktisch wordt bedoeld dat er zaken sneller afgehandeld kunnen worden of dat voorkomen wordt dat zaken dubbel worden gedaan. Dit past ook bij één van de doelen van de Omgevingswet, namelijk een snellere dienstverlening. Het gaat hierbij om aanpassingen van het omgevingsplan die geen betrekking hebben op de kaderstellende taken van de raad, te weten: a. het vertalen van verleende omgevingsvergunningen in afwijking van het omgevingsplan in het omgevingsplan; b. wijzigingen die noodzakelijk zijn vanwege gewijzigde hogere wet- of regelgeving; c. corrigeren kennelijke omissies, verschrijvingen en verkeerde verwijzingen; d. het vertalen van vastgesteld beleid in het omgevingsplan; e. het nemen van een voorbereidingsbesluit; pagina 3 van 6 REFNUMBER

f.

initiatieven die voldoen aan wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheden uit de geldende bestemmingsplannen.

Daarnaast kunnen ook aanpassingen gedelegeerd worden ten behoeve van initiatieven met een relatief beperkte impact. Voorgesteld wordt om hierbij aan te sluiten bij de bestaande door de raad vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is. Het gaat dan om de volgende initiatieven: g. de bouw van maximaal 5 woningen in het bestaand stedelijk gebied; h. de bouw van maximaal 5 ruimte-voor-ruimte woningen buiten het bestaand stedelijk gebied; i. het toestaan van een plattelandswoning; j. de plaatsing van tijdelijke woonunits, voor een termijn van niet langer dan 20 jaar; k. de bouw van een meergeneratiewoning; l. het behoud van of de ontwikkeling van natuur; m. activiteiten voor de omschakeling naar nieuwvestiging van, uitbreiding en/of wijziging van een grondgebonden landbouwbedrijf; n. de aanpassing van bestaande weg-, water-, parkeer- en groenvoorzieningen; o. het oprichten van bouwwerken geen gebouw(en) zijnde. Toelichting op punt a. Onherroepelijke omgevingsvergunningen voor afwijkingen van het omgevingsplan moeten verwerkt worden in het omgevingsplan. Het betreft de verwerking van een besluit dat al eerder is genomen. Een nadere afweging door de raad is onnodig en zorgt enkel voor vertraging in de verwerking. Toelichting op punt b In de loop van de tijd wijzigt wet- of regelgeving.

Een wijziging in wet-of regelgeving kan tot gevolg hebben dat bepaalde begrippen, verwijzingen, meetmethodes, normstellingen etc. in het omgevingsplan aangepast moeten worden. Dit betreffen technische aanpassingen waarvoor geen nadere afweging van de raad nodig is. Toelichting op punt c De ervaring leert dat er in bestemmingsplannen (en dus ook in het te ontwikkelen omgevingsplan) altijd wat schrijffouten, verkeerde verwijzingen etc. staan. Het is volledig in de lijn met de uitgangspunten van de Omgevingswet om het herstellen van dergelijke foutjes aan het college te laten. Net als bij de punten a en b betreft het technische aanpassingen waarvoor geen nadere afweging van de raad nodig is. Toelichting op punt d Door de raad vastgesteld beleid moet vertaald worden in het omgevingsplan. Hier geldt ook de redenering dat het gaat om een verwerking van een besluit dat al genomen is en dat we willen voorkomen dat er dubbele besluitvorming plaatsvindt. Hierbij moet er wel rekening mee worden gehouden dat het detailniveau van beleid kan verschillen. Er is beleid met brede strategische kaders en er is beleid met een concrete uitwerking wat wel en niet toegestaan wordt. Regels in het omgevingsplan zijn doorgaans heel concreet en het kan dus zijn dat er veel ruimte is tussen een breed strategisch kader en de vertaling naar concrete regels.

Het is daarom belangrijk om bij de vaststelling van beleid vervolgafspraken te maken over de verdere invulling van het beleid. Komt het college nog een keer terug bij de raad met een verdere invulling van de kaders of wordt het beleid direct vertaald naar het omgevingsplan?

pagina 4 van 6 REFNUMBER

Toelichting op punt e Een voorbereidingsbesluit is een verklaring dat een wijziging van het omgevingsplan wordt voorbereid, waarmee een aanhoudingsplicht geldt voor bouw- en aanlegactiviteiten. Hierdoor wordt voor het gebied waarvoor het besluit wordt genomen de bestaande situatie als het ware tijdelijk bevroren totdat het omgevingsplan is gewijzigd. Met het nemen van een voorbereidingsbesluit wordt voorkomen dat een initiatiefnemer kort voor aanpassing van het omgevingsplan bewust een vergunningaanvraag indient die in strijd is met de voorgenomen aanpassing. De noodzaak tot het nemen van een voorbereidingsbesluit komt niet vaak voor, maar wanneer dit nodig is, is het belangrijk dat er snel gehandeld kan worden. Het college kan hierin sneller acteren dan de raad. Uiteraard dien het college de raad te informeren wanneer zij gebruik maakt van het voorbereidingsbesluit. Toelichting op punt f De instrumenten van de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht vervallen onder de Omgevingswet. Op grond van de zogenaamde bruidsschat vormen de wijzigings- en uitwerkingsregels uit bestaande bestemmingsplannen een beoordelingskader voor binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning voor bouwwerken (artikel 22.32 van de bruidschat).

De omgevingsplanactiviteitvergunning voor het verrichten van de bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk kan daarmee worden verleend als de activiteit in overeenstemming is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht. Belangrijk is te beseffen dat bovenstaande alleen geldt voor bouwactiviteiten. De binnenplanse beoordelingsregel van artikel 22.32 van de bruidsschat voorziet niet in een tijdelijk beoordelingskader voor de toepassing van de wijzigings- en uitwerkingsregels voor andere activiteiten die niet (ook) gepaard gaan met bouwactiviteiten. Als de wijzigingsbevoegdheid bijvoorbeeld voorziet in sec een functiewijziging van ‘bedrijf’ naar ‘wonen’, zonder dat daarmee een bouwactiviteit gepaard gaat, dan kan niet met toepassing van artikel 22.32 van de bruidsschat een vergunning verleend worden. Door de bevoegdheid te delegeren aan het college om delen van het omgevingsplan vast te stellen met inachtneming van de bestaande wijzigings- en uitwerkingsregels, kan aan initiatieven die voldoen aan deze wijzigings- en uitwerkingsregels worden meegewerkt overeenkomstig de bedoeling van de raad bij de vaststelling van de betreffende bestemmingsplannen.

Toelichting op de punten g tot en met o Op 24 september 2020 heeft de gemeenteraad de lijst met categorieën van gevallen vastgesteld waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is. Voor de in de lijst aangegeven gevallen is het college bevoegd om omgevingsvergunningen te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan, zonder dat de raad daarbij nog een formele rol heeft. Bij het vaststellen van de lijst van categorieën van gevallen speelden de argumenten van snellere besluitvorming en het beperken van de bestuurlijke en administratieve last een rol. Deze argumenten zijn onder de Omgevingswet nog steeds van toepassing. Sterker nog, ze passen uitstekend binnen de doelstellingen van de Omgevingswet. Vandaar dat voorgesteld wordt aanpassingen van het omgevingsplan te delegeren aan het college voor initiatieven die passen binnen de gevallen zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is. 4. Evaluatie De hier behandelde voorstellen zijn zaken die we met elkaar geregeld moeten hebben bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. We weten nog niet precies hoe de praktijk er straks uit gaat zien en welke ruimtelijke ontwikkelingen er precies aan ons voorgelegd gaan worden.

pagina 5 van 6 REFNUMBER

Ook lopen we gelijk op met andere gemeenten en zijn er op het gebied van delegatie en adviesrol nog geen bewezen voorbeelden. Het is belangrijk dat we met elkaar volgen wat er gebeurt en of we met dit besluit straks allemaal vanuit de gewenste rol kunnen acteren. Als het gaat om het delegatiebesluit wordt daarom bijgehouden welke doorvertalingen het college maakt naar het omgevingsplan en als het gaat om de adviesrol wordt bijgehouden welke verzoeken om afwijking worden gedaan (ook de afwijkingen waarvoor geen adviesrecht voor de raad geldt) en hoe er op deze verzoeken is besloten. Jaarlijks wordt deze lijst met de gemeenteraad gedeeld samen met een evaluatie van de lijst. De evaluatie ziet in ieder geval op de volgende aspecten: • aantal verzoeken om afwijking; • aantal geweigerde / verleende afwijkingen; • reden weigering / verlening; • ervaringen met lijst van gevallen adviesrecht raad; • beoordeling of het beleid en/of de lijst moet worden aangepast gelet op de aangevraagde afwijkingen. Door bovengenoemde zaken bij te houden kan de gemeenteraad zien wat er gebeurt en hoe de nieuwe verhoudingen daadwerkelijk zijn komen te liggen. Eventueel kan de gemeenteraad dan besluiten deze besluiten aan te passen.

pagina 6 van 6 REFNUMBER