20220201 Ruimte - Spreektekst dhr. Jager Bijdrage F. VNG Leegstand-te-lijf-2.0 zienswijze 16c

Leegstand te lijf 2.0 Met speciale aandacht voor winkels en kantoren

Colofon Auteurs Thierry Wever, RIGO Research en Advies Rosalie Post, RIGO Research en Advies Yvonne Grooten, Grooten advies & management Begeleidingscommissie Jeroen de Leede, VNG Pieter Habets, gemeente Amsterdam Marjolein Vink, gemeente Amsterdam Wietse Bruinsma, Gemeente Bodegraven Reeuwijk Remi van den Berg, Ministerie van BZK Arjen Drijgers, Erfgoedvereniging Heemschut Manon Souren, gemeente Heerlen Gert Jan van ’t Land, gemeente Oldambt Aty de Wolf, Provincie Zuid-Holland Tim van Huffelen, Provincie Zuid-Holland Roland Geurts, gemeente Sittard-Geleen Wij danken alle gemeenten en organisaties die hun kennis en praktijkervaring met de auteurs hebben willen delen. Vormgeving en opmaak Chris Koning, VNG

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Voorwoord

4

2

Oorzaken van leegstand 2.1 Leegstand in winkels 2.2 Leegstand in kantoren

5 5 5

3

Naar een leegstandaanpak 3.1 Maatschappelijk belang 3.2 Gemeentelijke ambitie en keuzes 3.2.1 Stap 1) Analyse 3.2.2 Stap 2) Ambitie bepalen 3.2.3 Stap 3) Keuzes maken/ prioriteiten stellen 3.3 De betrokken partijen

6 7 7 7 8 8 9

4

De gereedschapskist 4.1 Transformatie, herbestemmen, revitalisering, tegengaan verloedering 4.2 Sturen op vraag en aanbod 4.3 Samen optrekken/visievorming/(financiële) belangen

12 12 18 21

5

Leegstandwet en leegstandverordening 5.1 Ervaringen met de toepassing van de leegstandverordening. 5.2 Wanneer is er sprake van leegstand? 5.3 De onderdelen van de leegstandverordening 5.4 Niet vrijblijvend, wel ruimte voor eigen invulling Bijlage 1 - Model-Leegstandverordening en artikelsgewijze toelichting

24 24 26 26 28

Bijlage 2 - Tijdelijke verhuur van woonruimte op grond van de Leegstandwet

36

29

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

1 Voorwoord Deze handreiking beschrijft hoe gemeenten leegstand te lijf kunnen gaan en is een actualisatie van de handreiking uit 2011. Het onderwerp is nog altijd actueel. Zo rekende het CBS uit dat er alleen al in 2018, 13.000 woningen ontstaan zijn door transformatie van bestaande gebouwen, zoals kantoren, scholen en winkels. Dit is bijna veertien procent van alle woningen die in 2018 aan de woningvoorraad werden toegevoegd.1 In de afgelopen jaren is de gemeentelijke opgave op dit gebied daarnaast van aard en inhoud veranderd. Belangrijker nog is dat gemeenten en provincies veel ervaring hebben opgedaan met de aanpak van leegstand en de gereedschapskist is uitgebreid. Deze ervaringen geven we een plaats in deze handreiking. De verwachting is dat tijdperk van en na Covid-19 de ontwikkelingen met betrekking tot leegstand zullen gaan versnellen. Veel gemeenten verwachten dat de kans groot is dat meer winkels en kantoren dan eerder werd gedacht leeg komen te staan. Dit creëert dus een nieuwe realiteit, die vraagt om creatieve oplossingen. In deze handleiding vindt men een overzicht, van de instrumenten en mogelijkheden die gemeenten nu al hebben, en de afgelopen jaren hebben ingezet, om leegstand te lijf te gaan. Er staan veel voorbeelden in, van kleine beleidsingrepen, tot aan samenwerkingen binnen de gemeente en grootschalige aanpakken in regio- of provincieverband.

De bedoeling is dat zo inspiratie en kennis kan worden opgedaan en uitgewisseld, en gemeenten elkaar kunnen vinden. Daarnaast bevat de handleiding wettelijk instrumentarium dat ingezet kan worden voor verschillende vragen. In het bijzonder beschrijven we de mogelijkheden die de Leegstandwet biedt, samen met een nieuwe modelverordening. Ook zijn verschillende checklists opgenomen die kunnen helpen bij de procesmatige aspecten van een leegstandsaanpak. Hierbij past de uitnodiging om op basis van wat hier wordt aangereikt, de komende jaren verder te ontwikkelen, in samenwerking met (andere) gemeenten, de VNG, provincies, eigenaren en andere betrokkenen. Nog niet alle oplossingen die nodig gaan zijn, zijn al uitgevonden; durf dus te dromen en te ontwikkelen en wees flexibel! De focus ligt in deze handreiking op de aanpak en preventie van: leegstand in winkelpanden en bedrijfsgebouwen en kantoren (al dan niet gelegen op bedrijventerreinen). Leegstand in de bestaande woningvoorraad (bijvoorbeeld als gevolg van bevolkings- en/of huishoudenskrimp) en leegstand in agrarisch vastgoed hebben geen plaats in deze handreiking. Deze vormen van leegstand zijn wel meegenomen in de modelverordening. De VNG hoopt met deze handreiking gemeenten te inspireren om leegstand te lijf te gaan.

1

4

Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/43/13-duizend-woningen-door-transformatie-van-gebouwen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2 Oorzaken van leegstand Er zijn diverse redenen te noemen waarom een gebouw leeg staat of niet snel wordt verhuurd. In dit hoofdstuk is een opsomming opgenomen. De lokale oorzaken van leegstand zijn eenvoudig te achterhalen in gesprekken met de eigenaren.

2.1 Leegstand in winkels Oorzaken voor de leegstand of factoren die herbestemming vertragen zijn er legio: • Veranderende economische omstandigheden die leiden tot besparingen in uitgaven van consumenten. Dit kan leiden tot bedrijfsbeëindiging of een faillissement bij het ontbreken van een toekomst in de activiteit, een omzetdaling of het niet halen gewenste omzet in geval van een keten of franchise. • Veranderende wensen van de consument (wensen voor andere producten, of andere manieren van aanschaffen van die producten (internet)). • De focus van retailketens op enkele kernsteden per gebied of de sterke concurrentie tussen detailhandel en grootwinkelbedrijven. • Fysieke aspecten van de winkel (verouderd, op een locatie die onaantrekkelijk is geworden (bv. vanwege parkeren, niet kunnen afhalen of concurrentie met nabijgelegen winkelgebieden), indeling of grootte niet geschikt voor huidige wensen, monumentale status waardoor verbouwen kostbaar is). • Bedrijfsbeëindiging of faillissement, of pensionering of ziekte van de winkelier. • Afwachtende eigenaren die een te hoge huur of vraagprijs handhaven. • Eigenaren die het ontbreekt aan voldoende financiële middelen om het pand couranter en daarmee rendabel te maken; • Eigenaren die niet willen investeren in courant het houden van vastgoed , zolang de huurder onbekend is.

Zij hopen eerste zekerheid van inkomsten te creëren en de investering met de nieuwe huurder af te kunnen stemmen en mogelijk zelfs delen2; • Speculatie van eigenaren die gebouwen laten leegstaan met het oog op toekomstige (her)ontwikkeling; • Gemeentelijke procedures: waaronder bestemming of onduidelijkheden met betrekking tot de visie op een gebied of transformatieplannen. • Minder onttrekking van winkelpanden en herbestemming tot wonen, kantoor of een andere functie, door vraaguitval in die sectoren.

2.2 Leegstand in kantoren Ook voor de leegstand van kantoren zijn verschillende oorzaken aan te wijzen: • Veranderende economische omstandigheden die leiden tot minder vraag naar kantoor vierkante meters. • Complexen die niet meer voldoen aan veranderde eisen. Ze zijn niet duurzaam gebouwd, verouderd, of zijn niet toegesneden op de actuele gebruikersvragen. Denk hierbij aan de flexibiliteit om meerdere indelingen en gebruik te faciliteren. • De complexen zijn niet strategisch, onveilig of onaantrekkelijk gelegen en/of slecht ontsloten. • De opkomst van thuiswerken; • Afwachtende eigenaar. De eigenaar verwacht dat uiteindelijk het pand toch weer verhuurd wordt tegen dezelfde prijs. De gangbare meerjarige huurcontracten spelen hierbij een belangrijke rol. Vaak mag de huurprijs pas na verloop van een afgesproken termijn (veelal elke vijf jaar) worden aangepast (lees verhoogd). Wanneer begonnen wordt met een lagere huur, zit de eigenaar hier dus

2 In dit geval is de kans aanwezig dat een vicieuze cirkel ontstaat, waarbij iedereen op elkaar wacht.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

• • •

• •

voorlopig aan vast. Eigenaren willen zeker weten, dat ze de investering ook terug kunnen verdienen. Ook het huurrecht (huurbescherming) kan belemmerend werken. Afwachtende eigenaren: zodat ze niet hoeven te zakken in prijs, vanwege belastingaftrek, omdat de portefeuille groot is en een enkel leegstaand pand niet veel uitmaakt. Het ontbreken van een goede organisatiegraad van de eigenaren. Pas als de hele straat mee gaat, komen investeringen van de grond. Gebrek investeringsvermogen bij eigenaren en kleine beleggers. Voor eigenaren of kleine beleggers is het soms lastig kapitaal te verkrijgen om het pand op te knappen en aantrekkelijker te maken. Soms blijkt dit niet rendabel. Een pand zonder goede uitstraling is samen met een relatief hoge huur echter moeilijker te verhuren. Gemeentelijke visie: ontbreken van heldere visie of een transformatieplan dat in de maak is. Complicaties bij functieverandering: bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning moet aan veel verschillende regels voldaan worden die een functieverandering moeilijk maken (o.a. op het gebied van brandveiligheid, parkeren, daglichttoetreding en ventilatie).

Bij een (gedeeltelijke) transformatie naar woningbouw kunnen ook zaken als het woningwaarderingssysteem (met het oog op de prijs), de gemeentelijke Huisvestingsverordening (sturing op woningvoorraadbeheer) en de beschikbare ruimte in het woningbouwprogramma problemen opleveren. Leegstand in cijfers In 2019 was de leegstand als aandeel van het totale vloeroppervlak het hoogst bij kantoren en winkels. Van kantoren stond ruim 3,3 miljoen vierkante meter administratief leeg; 6 procent van de totale kantoorvloeroppervlakte in Nederland. Bij winkels was 2,6 miljoen vierkante meter niet in gebruik: ook 6 procent van de totale winkelvloeroppervlakte in Nederland. Figuur Administratief leegstaand oppervlak, per 1 januari (bron: CBS) % 7,5

5

2,5

0 2015

2016

2017

2018

2019

Kantoren

Winkels

Industrie

Niet-woningen met meerdere functies

Maatschappelijk vastgoed

Het percentage langdurig leegstaand oppervlak, dat op zowel de peildatum als een jaar daarvoor niet in gebruik was, is tussen 2016 en 2019 vrijwel gelijk gebleven voor alle typen vastgoed. Op 1 januari 2019 waren kantoren en winkels het moeilijkst te vullen; 4 procent van het vloeroppervlak stond langdurig leeg. Van het kantooroppervlak in Nederland dat in 2019 leegstond was hiermee 71 procent een jaar eerder ook niet in gebruik. Bij winkels was dit 67 procent. In totaal stonden bijna 5,9 duizend kantoren en 6,6 duizend winkels langdurig leeg. Kijk voor het leegstaand oppervlak per gemeente en provincie op het CBS-dashboard.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Naar een leegstandaanpak Wat is het maatschappelijk en daarmee gemeentelijk belang om leegstand aan te pakken/ als gemeente een rol te gaan spelen op dit gebied? Het antwoord op deze vraag markeert de start van het proces om als gemeente te komen tot een leegstandaanpak. Als helder is wat de maatschappelijke opgave voor de gemeente is en wat de ambities zijn, dan is een strategie vervolgens scherp te formuleren. Het is voor de gemeente dan gemakkelijker om een keuze uit de beschikbare instrumenten te maken, te bepalen met welke partijen de samenwerking moet worden gezocht en hoeveel geld en moeite de gemeente er in wil steken. Na het ambtelijk en bestuurlijk beantwoorden hiervan kan ook het gesprek met de gemeenteraad worden aangegaan. De volgende stap is vervolgens het bepalen van de gemeentelijke ambities, het maken van keuzes en de bestuurlijke en politieke bekrachtiging hiervan.

3.1 Maatschappelijk belang Vanuit de gemeente geredeneerd zullen eigenaren in het algemeen primair verantwoordelijk worden gehouden voor het oplossen van leegstand van hun vastgoed. In de meeste gevallen wordt dit anders wanneer leegstand maatschappelijke problemen met zich mee brengt. Om hier zicht op te krijgen is in ieder geval een analyse nodig van de huidige situatie in de gemeente. Op basis hiervan kan de gemeente in het formuleren van leegstandbeleid de grenzen van de opgave voor de gemeente in beeld te krijgen. Deze maatschappelijke effecten kunnen zichtbaar worden op meerdere vlakken: a maatschappelijk o.a.: het tegengaan van onbenutte ruimte, (on)leefbaarheid, onveiligheid, verminderde sociale cohesie en vandalisme; b ruimtelijk-economisch o.a.: het verlies van de (regionale) verzorgingsfunctie van een kern voor het ommeland, eenzijdigheid in het winkelaanbod of gebrek aan courante kantoorruimte, ruimte geven aan krakers; c sociaal-economisch o.a.: daling van de werkgelegenheid en daarmee een hogere druk op sociale voorzieningen; d financieel-economisch o.a.: risico’s voor de eigen gemeentelijke vastgoedportefeuille (inefficiëntie, kosten, kapitaalvernietiging, waardevermindering, wettelijke aansprakelijkheid) en handhavingskosten in het geval van een leegstandverordening; e politiek-bestuurlijk o.a.: de vermindering van draagvlak en ondermijning vertrouwen in

politiek en bestuur en publieke druk op het nemen van verantwoordelijkheid als gemeente. Hierbij wordt aangetekend dat er ook kansen kunnen voortkomen uit leegstand. Er is bijvoorbeeld letterlijk ruimte om andere activiteiten te ontplooien die bijdragen aan de sociaal-economische structuur van de gemeente. Ook is enige frictieleegstand normaal en wenselijk voor een goed functionerende kantoren- en winkelmarkt.

3.2 Gemeentelijke ambitie en keuzes 3.2.1 Stap 1) Analyse Signalen die de gemeente binnenkrijgt geven de gemeente een goede indicatie van de aanwezige maatschappelijke problemen en zijn een vertrekpunt in het bedenken van een aanpak. Denk dan bijvoorbeeld aan signalen van bewoners over (het achteruitgaan van) de leefbaarheid of vragen van eigenaren om een bestemmingswijziging voor hun vastgoed mogelijk te maken. Maar ook juist positieve signalen, zoals mensen die ruimte zoeken, kunnen een bron van een oplossing zijn. Het is vervolgens zaak snel het gesprek aan te gaan met de betrokken partijen bij het leegstandsvraagstuk. Dit is

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

de snelste weg naar een goede kennisbasis en analyse van de leegstand. Aanvullend bureauonderzoek kan dit inzicht uiteraard vergroten, maar brengt ook een langere doorlooptijd met zich mee. In deze fase is het verstandig om de fysieke leegstand en potentiële ruimtebehoefte in kaart te brengen. Zo blijkt welke gebieden prioriteit verdienen en waar een mogelijke match denkbaar is. Leegstand of onderbezetting van het eigen gemeentelijke (maatschappelijk) vastgoed verdienen daarbij ook aandacht. Makelaars en marktpartijen kunnen bij deze inventarisaties behulpzaam zijn. Het up-todate houden van deze informatie is ook van waarde, maar kan wel veel tijd in beslag nemen, en daardoor niet in alle gevallen rendabel. Checklist fysieke inventarisatie leegstand 1. Waar bevindt zich de leegstand? Wat is het profiel van het gebied, last van leefbaar-heidsproblemen of niet? 2. Hoe groot is de omvang van de leegstand? 3. Is er sprake van frictieleegstand of problematische leegstand? 4. Zijn de leegstaande panden onveilig en zijn er gevolgen voor de openbare ruimte?

Checklist ruimtebehoefte 1. 2. 3. 4.

Voor welke activiteiten is behoefte aan ruimte? Welk oppervlak hoort hierbij? Waar bevinden zich deze ruimtebehoeften, zijn ze locatie gebonden of gunstig te situeren? Welke huur- of koopprijs kan de potentiële gebruiker betalen?

3.2.2 Stap 2) Ambitie bepalen Na een analyse van oorzaken van leegstand en de maatschappelijke problemen en kansen die er zijn kan de gemeentelijke ambitie worden bepaald. Vervolgens kunnen ook de bijbehorende doelen worden bepaald en kan de gemeente hier haar (financiële) inzet aan verbinden. Hierbij kan ook gekeken worden naar welke partners in de aanpak belangrijk zijn en onder welke voorwaarden of vanuit welke rol zij willen helpen bij het bestrijden van leegstand. Zie hiervoor ook paragraaf 3.3. Het leidt geen twijfel dat verschillende beleidsterreinen die met leegstand te maken hebben de samenwerking moeten opzoeken. Denk aan economie, toerisme, veiligheid en leefbaarheid, ruimtelijke ordening en wonen. Vaak kunnen verbindingen worden gelegd tussen de aanpak van leegstand en andere beleidsdoelstellingen en instrumenten. Zodoende komen kansen maar ook eventuele strijdige belangen binnen de gemeente aan het licht. 3.2.3 Stap 3) Keuzes maken/ prioriteiten stellen Vervolgens kunnen keuzes worden gemaakt of prioriteiten binnen de gemeente (of zelfs binnen de regio of provincie) worden gesteld3.

Wat is het gewenste voorzieningenniveau of kantooraanbod in de verschillende wijken en buurten, maar ook tussen steden en kernen onderling? Hoe kijkt de gemeente, regio en provincie bijvoorbeeld aan tegen de ontwikkeling van grote winkel- of outletcentra met een sterke regionale aantrekkingskracht? Aan de leegstand in winkels en kantoren liggen vergelijkbare oorzaken ten grondslag. Ook de oplossing lijkt meer op elkaar lijken dan in eerste instantie gedacht zou worden. Maar de opgave is in de meeste gevallen niet meer uitsluitend een economische opgave, maar vraagt ook om een infrastructurele of ruimtelijk-economische strategie of visie. Een aanpak van “rotte kiezen” alleen is niet voldoende. Een goed antileegstandsbeleid vraagt duidelijke uitspraken over de wenselijke functie van

3

8

Deze prioritering is ook bruikbaar in de aanwijzing van de werkingsgebieden en de categorieën gebouwen in de Leegstandverordening, wanneer de gemeente van dit instrument gebruik wil maken. Zie voor meer informatie hoofdstuk 4.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

een winkel- of kantorencentrum. Hier hoort in sommige gevallen de acceptatie bij dat niet overal alle functies behouden kunnen blijven. Zeker in gebieden die met bevolkingsdaling te maken krijgen is dit het geval. Maar ook in gebieden waar sprake is van een grote ruimtebehoefte is dit een vraagstuk. Denk dan bijvoorbeeld aan de trend waar hoge winkelhuren leiden tot een afwisseling van leegstaand vastgoed en winkels gericht op toeristen of andere specifieke doelgroepen. Deze panden wisselen vervolgens regelmatig van invulling, waarmee geen continuïteit in het winkelaanbod ontstaat en andere winkels (waaronder basisvoorzieningen) verdrongen worden. Hierbij is de conjunctuur een onzekere factor. Waar in tijden van crisis kantoorruimte moet worden onttrokken en bijvoorbeeld kan worden omgezet naar wonen, kan een paar jaar later de vraag naar kantoorruimte weer aantrekken. Een aantal gemeenten zetten dan ook in op het combineren van wonen en werken in de wijken. Zij zien dit als een vorm van risicomanagement, waarmee de kans kleiner wordt dat het kantoor in de toekomst leeg komt te staan.

3.3 De betrokken partijen Alle betrokken partijen bij leegstand hebben hun eigen kennis en informatie in handen die samen kan leiden tot oplossingen. Door met elkaar in gesprek te gaan, komen de wederzijdse verantwoordelijkheden sneller in beeld, ontstaat er een vertrouwensbasis en kunnen problemen sneller en effectiever worden aangepakt. Communicatie, toegankelijkheid van de gemeente en een goede coördinatie van alle informatie rond leegstand zijn essentieel voor een effectieve aanpak. Het is voor iedereen belangrijk te begrijpen waarom de gemeente leegstand wil oplossen en wat de prioriteiten zijn. Vanaf een zo vroeg mogelijk stadium zullen gemeenten moeten optrekken met maatschappelijke organisaties, bewoners en gebruikers die betrokken zijn bij leegstand. Zelfstandig opererende organisaties hebben hun eigen doelen en verantwoordelijkheden, maar de gemeente kan wel de regie voeren en spelers meenemen in een bepaalde richting. Daarom is het belangrijk hen te leren kennen. De volgende checklist kan daarbij van dienst zijn: Checklist inventarisatie van betrokken partijen 1 2 3 4 5 6

Wie zijn er betrokken bij leegstand? Heeft de gemeente contact met deze partijen? Wat is de verantwoordelijkheid van de gemeente en wat van de betrokken partijen? Hoe actief of ambitieus zijn de betrokken partijen om iets aan de leegstand te doen en in hoeverre zijn zij daartoe in staat? Welke rol heeft de gemeente als vastgoedeigenaar? Welke belangen spelen mee en welke onderdelen van de ambtelijke organisatie zijn betrokken? Welke rol kan de gemeente nemen: actief (initiatief nemen en actief partijen over de streep trekken) of passief (voorwaardenscheppend en bemiddelend)?

Eigenaren Leegstand is voor eigenaren4 een ongewenste situatie. De kosten lopen door en er staan geen inkomsten tegenover. Dit naast de kans dat de waarde van het vastgoed kan dalen en het pand ten prooi valt aan vandalisme of kraak. Indirect kan een eigenaar imago- en relatieschade oplopen door leegstand.

4

Denk bij eigenaren naast particulieren en vastgoedbeleggers ook aan de woningcorporaties of het Rijksvastgoedbedrijf en samenwerkingsverbanden als ondernemersverenigingen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Financiële aspecten bij Leegstand Voor eigenaren kunnen een aantal belangrijke financiële aspecten meewegen in de keuzes die zij voor de toekomst van leegstaand vastgoed maken. Zo kan het met het oog op een financieel haalbare transformatie van het leegstaande vastgoed noodzakelijk blijken om het vastgoed af te waarderen. Hierbij speelt de WOZ-waarde vastgesteld door de gemeente een belangrijke rol. De mogelijkheden die er zijn om het vastgoed af te waarderen (af te schrijven) zijn gekoppeld aan de WOZ-waarde. De wet bepaalt dat op bedrijfspanden kan worden afgeschreven tot op de bodemwaarde. Voor beleggingspanden is de bodemwaarde gelijk aan de WOZ-waarde. Wanneer de WOZ-waarde bijvoorbeeld als gevolg van leegstand niet meer correspondeert met de reële waarde van het pand en (nog) op een hoog niveau is vastgesteld, zijn de mogelijkheden om af te waarderen beperkt. De afwaardering van het pand als gevolg van leegstand is voor de eigenaar aftrekbaar van de belasting als een verlies, dit laatste kan ervoor zorgen dat de eigenaar wanneer leegstand ontstaat niet direct zal willen overgaan tot afwaardering of het vaststellen van lagere huurprijzen. Een dergelijke afwaardering is overigens altijd tijdelijk. Wanneer in betere tijden de waarde toeneemt moet het pand weer worden opgewaardeerd, waarmee een winst wordt gerealiseerd die belast wordt.

Naast deze fiscale aspecten zijn veel eigenaren afhankelijk van een bank of andere financiers (aandeelhouders). Met een eventuele afwaardering (gekoppeld aan huurverlaging) of investeringsbeslissing moeten deze partijen akkoord gaan, waarbij de belangen sterk kunnen verschillen (denk aan de waarde van het onderpand van de bank en daarmee samenhangend hun balanspositie en de verwachting aangaande het rendement (eventueel na investering van de aandeelhouders). Mogelijk willen deze partijen niet (of in ieder geval niet snel) bewegen.

Particuliere vastgoedeigenaren voelen zich over het algemeen ongemakkelijk bij inmenging door de overheid. Als gemeente is het dan ook zaak om je in de gesprekken met eigenaren/ verhuurders bewust te zijn van de financiële aspecten die een rol kunnen spelen en dit ook bespreekbaar te maken. Tegelijkertijd is de invloed die je hier als gemeente op kan hebben beperkt, zolang je als gemeente niet zelf wil gaan subsidiëren of investeren.

“Gekwetsten hebben een olifantengeheugen; Hierdoor neemt de slaagkans van projecten echt af.”

Ook doen gemeenten er goed aan om eigenaren duidelijkheid te verschaffen over het gemeentelijk leegstandbeleid en de onderliggende (politieke) agenda. Het is zaak deze te verbinden met de ambities van de pandeigenaren. Inzicht van bestuurders en ambtenaren in de ervaringen en wensen van de vastgoedeigenaren is hierin behulpzaam. Ook hebben verstoorde verhoudingen uit het verleden vaak een effect op de slaagkans van de gemeentelijke leegstandaanpak. Leegstandbeheerders Om leegstandsrisico’s zoals kraak te vermijden, is leegstandbeheer ontstaan. Oorspronkelijk bestond er vooral behoefte aan antikraak om onrechtmatige ingebruikname en waardevermindering tegen te gaan. Tegenwoordig biedt leegstandbeheer ook oplossingen in afwachting van daadwerkelijke verkoop, verhuur of andere bestemming. Ook kunnen zij namens verschillende eigenaren optreden en het gesprek aangaan met de gemeente.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Keurmerk Leegstand Beheer De Vereniging Leegstandbeheerders Nederland (VLBN) heeft in 2010 het Keurmerk Leegstand Beheer (KLB) ontwikkeld. Dit keurmerk wordt na een succesvolle audit aan bonafide leegstandbeheerders afgegeven. Het doel is verdere professionalisering in de branche tot stand te brengen. Zie: www.keurmerkleegstandbeheer.nl.

Potentiële gebruikers Er zijn altijd personen, bedrijven, instellingen, stichtingen of verenigingen op zoek naar woon- en/of werkruimte. Vaak hebben gemeenten vanuit hun maatschappelijke beleidsdoelstellingen al kennis van de ruimtebehoeften van verschillende maatschappelijke partners. Deze kennis kan een gemeente inzetten bij het zoeken naar gebruikers. Regio’s en provincie Regio’s en provincies kunnen een regierol vervullen in de aanpak van leegstand. Het gaat dan vooral om het samenbrengen van regionale bestuurders en het ondersteunen van de gemeenten in beleidsvorming. Zeker in gemeenten met problematiek rond bevolkingsdaling zal regionale afstemming belangrijk zijn. Uiteindelijk kunnen op regionaal-niveau afspraken gemaakt worden over bijvoorbeeld het inkrimpen van de planvoorraad op nieuwe locaties, het onttrekken van panden of herontwikkeling. Wellicht kunnen ook mogelijkheden gevonden worden om fondsen te vormen die voor de aanpak of het voorkomen van leegstand ingezet worden. Ook kunnen provincies hun onder andere sturen op de beschikbare planologische ruimte voor nieuwe kantoren. Stichtingen Stadsherstel Stichtingen Stadsherstel richten zich op de restauratie, herbestemming, het beheer en openstelling van monumenten.

Dit vanuit de gedachte dat monumenten en oude gebouwen de tastbare dragers van de geschiedenis van de stad, bewoners en bedrijvigheid zijn en daarom gekoesterd moeten worden. De stichtingen beschikken over veel kennis en netwerken onder ondernemers, zzp’ers en maatschappelijke- en culturele organisaties, welke zeer bruikbaar is in het vormgeven van het gemeentelijk leegstandbeleid.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

4 De gereedschapskist Er zijn voor de gemeente allerlei mogelijkheden om te acteren op leegstand. In dit hoofdstuk beschrijven we welke instrumenten de gemeente kan inzetten aan de hand van voorbeelden en lessen uit de praktijk. De gereedschapskist bestaat uit drie categorieën: transformatie van het fysieke, sturen op vraag en aanbod, en gezamenlijke visievorming met partners. In elke categorie is er vervolgens onderscheid tussen korte termijn en lange termijn instrumenten. In de praktijk een gemeente waarschijnlijk niet alle instrumenten uit de gereedschapskist willen of kunnen inzetten, en dat is ook niet de insteek; het is bedoeld om te inspireren, te verbinden, zo dat eenieder kan onderzoeken wat het beste past. Tegelijkertijd is combineren uiteraard mogelijk.

4.1 Transformatie, herbestemmen, revitalisering, tegengaan verloedering Instrumenten voor de korte termijn 1 Leegstandbeheer Een leegstandsbeheerder (zie ook 3.3) kan op een snelle manier een pand vullen met een tijdelijke bewoner of gebruiker. Afhankelijk van het pand en de beheerder plaatsen zij bijvoorbeeld kunstenaars of startende bedrijfjes, of juist bewoners die het groen op het terrein kunnen opknappen. Het voordeel is dat zij een lijst hebben van potentiële ruimtegebruikers die op zeer korte termijn hun intrek kunnen nemen in het pand. Een goed centrumbeheer gaat verloedering tegen. Gemeenten geven uit ervaring aan dat het werkt als objecten er netjes uit blijven zien, ondanks de leegstand. Ook met de inrichting van de openbare ruimte kan men veel doen veranderen in de beleving van bewoners. Plantenbakken, bankjes of een anders geplaatst zebrapad kunnen al zorgen voor een andere looprichting, waarmee donkere hoekjes of andersoortige verloedering voorkomen kunnen worden. Ook straatkunstenaars (zoals graffitikunstenaars) kunnen een wijk een ander aangezicht geven. Streetart Museum Amsterdam is een voorbeeld van een stichting die een verloederde buurt in Amsterdam Geuzenveld in 2014 weer nieuw leven in blies met 31 straatkunstwerken, tegen een kleine vergoeding van woningcorporatie Stadgenoot.

Stichting Centrummanagement Oss De gemeente Oss heeft in 2016 de ‘Koers Stadshart Oss’ vastgesteld. Deze koers moet leiden tot een vitale en toekomstbestendige binnenstad. De gemeente heeft namelijk een vrij groot centrumgebied en heeft al jaren te maken met leegstand van winkelpanden. Met de nieuwe koers kiest Oss voor een compact, herkenbaar en aaneengesloten centrumgebied. Daarom is Centrum Management Oss opgezet; een belangenorganisatie die ondernemers in het centrum vertegenwoordigt. Een goed functionerend centrum is van groot belang voor aantrekkelijk wonen, het behouden of aantrekken van nieuwe ondernemers en het imago van de gemeente Oss. Het CMO zet zich in om samen met belangenorganisaties, waaronder partner gemeente Oss, het bovenstaande te realiseren. De centrummanager vult bijvoorbeeld lege etalages op, wat mede winkelstraat waar bezoekers zich welkom voelen. Ook is er een nieuw initiatief gestart, genaamd Volop Oss. Volop Oss biedt lokale ondernemers lege winkelruimte tijdelijk aan voor geen of weinig huur. Denk hierbij ook aan kunstenaars en makers. Hiermee ontstaat reuring in de binnenstad en wordt een leegstaand pand een plek om te ontmoeten. Daarnaast is Steengoed Oss in mei 2020 van start gegaan.

Hierin onderzoekt de gemeente Oss hoe vastgoedeigenaren in de binnenstad aankijken tegen de plannen om het centrum compacter, herkenbaarder en meer aaneengesloten te maken. Ook de invulling van het gebied gaat veranderen.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2 Aanpak verloederd vastgoed Burgemeester en wethouders kunnen handhavend optreden tegen vervallen of verwaarloosde panden op basis van het Bouwbesluit, de welstandnota en via de Woningwet. Zo mag iemand een bestaand gebouw niet in een staat houden of brengen die in strijd is met het Bouwbesluit. In het Bouwbesluit is het onder meer verboden: om een woning op een brandgevaarlijke manier te gebruiken; om die te laten vervuilen; en om een woning op een hinderlijke wijze te (laten) gebruiken. In artikel 1a Woningwet is bovendien een vangnetbepaling opgenomen. Op grond van deze bepaling is het verboden om door de staat of het gebruik van de woning een gevaar voor de gezondheid of veiligheid te laten ontstaan of te laten voortduren. Uiteindelijk is het mogelijk met bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te treden tegen achterstallig onderhoud. Het uiterlijk van een gebouw mag niet in strijd zijn met ‘redelijke eisen van welstand’ (artikel 12 Woningwet). Om die eisen te handhaven, kan de gemeente een welstandsnota opstellen met criteria waaraan de eisen van welstand worden getoetst (artikel 12a Woningwet). De redelijke eisen van welstand gaan over het uiterlijk van een bouwwerk of over de staat van onderhoud. Ook kan een gemeente desgewenst eisen stellen aan de stijl-kwaliteit van (herstel)bouwwerkzaamheden.

Aanpak verloederd Erfgoed Wanneer cultuurhistorisch belangrijk vastgoed verloedert kan de gemeente publiekrechtelijk ingrijpen. Denk hierbij ook aan moedwillige verwaarlozing of verwaarlozing als gevolg van een dispuut over een erfenis of bij wijze van drukmiddel richting de gemeente in de hoop op het verwerven van een grotere bijdrage voor herstel. Een eigenaar kan op grond van de Erfgoedwet verplicht worden zijn rijksmonument te onderhouden. Op basis van deze instandhoudingsplicht kan een gemeente een eigenaar aanspreken die zijn rijksmonument niet onderhoudt. In het uiterste geval kunnen gemeenten handhavend optreden om het noodzakelijke onderhoud af te dwingen. Zie hiervoor ook de handreiking voor gemeenten van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed met daarin een stappenplan voor handhaving op de instandhoudingsplicht. Op grond van een gemeentelijke erfgoedverordening kan eenzelfde soort instandhoudingsplicht worden opgelegd voor gemeentelijke monumenten. Zie voor een beschrijving van deze mogelijkheden en de model-erfgoedverordening de website van de VNG. Hiernaast kan in een bestemmingsplan een verbod worden vastgelegd om zonder omgevingsvergunning een pand te slopen (artikel 3.3 Wet ruimtelijke ordening). Dat kan bijvoorbeeld voor beschermde stads- en dorpsgezichten of voor karakteristieke panden.

In deze trajecten is het verstandig de samenwerking te zoeken met de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en bijvoorbeeld Erfgoedvereniging Heemschut. Deze particuliere vereniging zet zich in voor de bescherming van cultuurmonumenten. Huize Ivicke Wassenaar In Wassenaar staat Huize Ivicke, een voorbeeld van hoe cultuurhistorisch erfgoed verloederde. Het vervallen, monumentale buitenhuis werd sinds 2018 bewoond door krakers. De gemeente heeft de eigenaar eerst meermaals gesommeerd de monumentale status van het pand te beschermen door afdoende restauraties uit te voeren. Toen dit geen resultaat had heeft de gemeente besloten beslag te leggen op Huize Ivicke, zodat de gemeente de villa als onderpand kan inzetten wanneer zij de villa zelf laat opknappen. Om deze stap uiteindelijk te kunnen nemen heeft de gemeente een garantie afgesproken met de provincie. De gemeente volgt in de aanpak het stappenplan uit de handreiking voor gemeenten van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Hiermee is zorgvuldigheid in de te volgen procedure gegarandeerd en wordt gewaarborgd dat uiteindelijk een oplossing wordt gevonden. Wel is dit een langdurig proces, waarbij veel de gang naar de rechter wordt gemaakt.

Denk dan bijvoorbeeld over verschillen van inzicht over het kwaliteitsniveau van de gewenste restauratie of de precieze maatregelen noodzakelijk om het monument wind- en waterdicht te houden zonder dat de monumentwaarde verloren gaat. Je moet als gemeente bereid zijn deze kosten te maken. Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

3 Inventarisatie plancapaciteit in bestemmingsplannen Een actueel zicht op de bestaande plancapaciteit is belangrijk in de leegstandsaanpak. Staat er nieuwbouw van kantoren gepland terwijl er ook kantoren leeg staan, en is daar een oplossing voor te bedenken? Het is zaak geen nieuwbouw te realiseren wanneer er veel leegstaand vastgoed is. Instrumenten voor de lange termijn 1 Herbestemming Herbestemming is een oplossing voor leegstand. Daarin zijn er lichtere en zwaardere varianten mogelijk, van functieverbreding, tot functiemenging, tot functieverandering van een heel gebied. In een winkelstraat kun je bijvoorbeeld ook een reisbureau of een yogaschool huisvesten. Ook wonen kan in en boven winkels worden gerealiseerd, en denk ook aan het huisvesten van buurtinitiatieven of (buurt/ mantel)zorgorganisaties. Het is mogelijk om overcapaciteit aan te pakken door het (gedeeltelijk) herbestemmen of ‘wegbestemmen’ van vastgoed. Overcapaciteit kan daarnaast worden bestreden door het weg bestemmen van ongebruikte bouwtitels voor percelen en locaties waarvan het vermoeden bestaat dat realisatie niet binnen afzienbare termijn zal plaatsvinden (en welke niet meer gewenst zijn). Hierbij kunnen zich verschillende situaties voordoen die van invloed zijn op de te volgen procedure en het beroep dat op planschade gedaan kan worden.

Wanneer een bouwtitel volgt uit een verleende (omgevings)vergunning kan het college van Burgemeester en Wethouders de vergunning intrekken wanneer er gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning (zie Wabo artikel 2.33, lid 2). In dit geval kan het intrekken van een omgevingsvergunning niet leiden tot planschade. In een ander geval kan een bouwtitel voortvloeien uit een vigerend bestemmingsplan. Er is dan nog geen omgevingsvergunning verleend, maar indien een aanvraag om omgevingsvergunning wordt ingediend moet deze worden verleend (mits er geen andere weigeringsgronden zijn). In een dergelijk geval kan een beroep op planschade worden gedaan (Wro, artikel 6.1). Indien de aanvrager van de omgevingsvergunning de planwijziging echter kon voorzien en geen actie heeft ondernomen, heeft hij het risico van de planwijziging, en daarmee het vervallen van de bouwtitel, aanvaard en kan een beroep op planschade worden gedaan. Hierbij kan een termijn van ongeveer een jaar worden aangehouden. In sommige gevallen stelt een gemeente een bestemmingsplan vast dat eerst moet worden uitgewerkt of gewijzigd voordat een omgevingsvergunning kan worden verleend (de mogelijkheid hiervoor is opgenomen in Wro, artikel 3.6, lid 1).

Zolang er geen uitwerkingsplan is vastgesteld, geldt er een bouwverbod, wel stijgt in veel gevallen al de grondwaarde anticiperend op de nieuwe bestemming. Het wegbestemmen van een nog niet uitgewerkte, globale bouwbestemming leidt derhalve tot daling van de waarde van de grond en daarmee tot planschade. Wanneer er sprake is van een wijzigingsbevoegdheid is het nog onzeker of een locatie ook de beoogde bestemming daadwerkelijk krijgt. Herziening van het bestemmingsplan met als gevolg dat de wijzigingsbevoegdheid verdwijnt voordat deze is gebruikt, levert dan ook geen planschade op. Wanneer de gemeente als private partij een overeenkomst aangaat met een andere private (markt)partij (de ontwikkelaar), zijn de partijen van elkaar afhankelijk in de realisatie van de gebiedsontwikkeling. Omdat een publiekrechtelijke procedure –door inspraak, zienswijzen en door een mogelijk beroep op de bestuursrechter –met onzekerheid is omgeven, kan de gemeente in een overeenkomst met betrekking tot gebiedsontwikkeling niet garanderen dat de bouwtitels tot stand zullen komen en onherroepelijk zullen worden. Om die reden wordt in overeenkomsten vrijwel altijd een verplichting voor de gemeente opgenomen om zich (maximaal) in te spannen om de gebiedsontwikkeling planologisch en op het vlak van de vergunningverlening doorgang te laten vinden.

Wanneer het vervolgens de gemeente zelf is die zich inzet voor het weg bestemmen van een

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

bouwtitel – al dan niet nadat dit voorzienbaar is gemaakt – dan handelt de gemeente in strijd met de aangegane inspanningsverplichting. Indien een gemeente ongebruikte bouwtitels in het kader van een gebiedsontwikkeling weg bestemt en dat doet nadat voorzienbaarheid is georganiseerd, is het risico van het moeten betalen van planschadevergoeding geëlimineerd. Wel kan de gemeente dan een schadeclaim van de contractspartner(s) verwachten. Een oplossing voor overcapaciteit in gebieden met betrekking waartoe een gemeente contracten heeft gesloten met private partijen, moet dan ook niet worden gezocht in eenzijdige maatregelen van gemeentewege, maar in eerste instantie in overleg met de contractspartners. Zie ook de RVO-notitie: Het terugdringen van planologische overcapaciteit en het risico van (plan)schade.

Deventer: “De visie op de binnenstad is door de jaren heen veranderd. Vroeger was het vooral detailhandel en horecapleinen, en nu wordt er meer gekeken naar de transformatie van een place to buy naar een place to be. Zo kwamen we op het idee om functie te verbreden en bijvoorbeeld een reisbureau en een yogaschool zich te laten vestigen in de aanloopstraten. We hebben een binnenstadsmanager die samen met de ondernemers daar goede gesprekken over voert. En we hebben het geluk in Deventer dat we een historische binnenstad hebben. Dat is soms ook lastig, want de hele binnenstad is beschermd stadsgezicht (dat kan woningvorming in de weg staan), maar biedt ook kansen.”

Het is zaak om bij herbestemmingstrajecten door te pakken. Het gaat dan om de noodzakelijke participatietrajecten maar ook om de onderlinge samenwerking van de betrokken gemeentelijke afdelingen.

Sittard Geleen: ”We hadden een apotheekje, en dat stond leeg, en iemand wilde daar een koffietentje van maken, met een restaurant erachter, twee panden moesten ervoor worden verbouwd. Het feit dat de bestemming moest worden gewijzigd, inspraakprocedures moesten worden doorlopen en recht moest worden gedaan aan de monumentale status, maakte dat de realisatie erg vertraagde, ondanks dat we als gemeente erg hard hebben gewerkt om een mooi resultaat te bereiken…”

Herbestemmingssubsidie monumenten en gebouwen met cultuurhistorische waarde Met het oog op het voorkomen van langdurige leegstand van monumenten en gebouwen met een cultuurhistorische waarde is er vanuit de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed een herbestemmingssubsidie beschikbaar. Hiermee draagt de rijksoverheid bij in de kosten voor onderzoek naar de haalbaarheid van de herbestemming en in de kosten om het bouwwerk in de tussentijd winden waterdicht te houden. Ook is het mogelijk om subsidie aan te vragen voor onderzoek naar het verduurzamen van niet-woonhuismonumenten. De regeling is bestemd voor rijks- , provinciale- en gemeentelijke monumenten; gebouwen zonder monumentenstatus en gebouwen, ook woonhuizen, die onderdeel uitmaken van een samenstel van monumenten of van een complex. Voor gebouwen zonder monumentenstatus moet het college van burgemeester en wethouders in een verklaring aangeven dat het de bijzondere cultuurhistorische waarde van het bouwwerk erkent. Hiernaast zijn er soms provinciale fondsen beschikbaar. Zo is met een bijdrage uit het Fonds Erfgoedparels van de Provincie Utrecht in 2019-2020 het oude hoofdpostkantoor aan de Neude verbouwd tot een bibliotheek, enkele winkels en horecagelegenheden. Daarnaast is er via het restauratiefonds veel mogelijk in het financieren van restauratie, herbestemming, verduurzaming of aankoop van monumenten.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

Kerkenleegstand voor zijn Het kabinet zet actief in op de toekomst van religieus erfgoed om leegstand van kerkgebouwen voor te zijn. Vanuit de groeiende aandacht voor kerkgebouwen is een samenwerkingsprogramma opgezet; de nationale kerkenaanpak. Dit is een samenwerking van provincies, gemeenten, kerkeigenaren en verschillende erfgoedorganisaties. Het doel van de nationale kerkenaanpak is het ontwikkelen van een duurzaam toekomstperspectief voor kerken in Nederland. Zie voor meer informatie de website van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en https://www.toekomstreligieuserfgoed.nl/

Lessen uit de praktijk: creatief met leegstaande panden In Bodegraven stonden een aantal ‘diepe’ winkelpanden leeg, die maar niet verhuurd werden. De gemeente heeft toegestaan om de winkelruimte te splitsen door aan de voorkant een winkelruimte te creëren en achter te benutten voor wonen. Toen zijn allerlei leegstaande panden gevuld: “de panden waren te groot voor de gegadigden onder de winkeliers, en jonge winkeliers hebben vaak ook behoefte aan woonruimte.” Het creëren van achter- of zij-opgangen om wonen in, achter of boven winkels mogelijk te maken of het herindelen van een pand is een goede oplossing voor leegstand. Ook het verruimen van de regels voor afval op eigen terrein kan verschil maken. Een ander instrument is het uitschrijven van een prijsvraag om een nieuwe functie voor een leegstaand pand te vinden. Voorbeelden hiervan zijn er bijvoorbeeld in Sluis (zie hieronder) en OostGelre (waar het de herbestemming van een voormalige school betrof).

Sluis: “In een kern begonnen een aantal jonge ondernemers een winkel en breiden deze uit met een café. De eigenaren openden vervolgens een restaurant. Toen er een gymzaal leeg kwam te staan (de school had een nieuwe gymzaal in een multifunctioneel centrum gekregen), hebben we daar als gemeente een prijsvraag voor uitgeschreven. De eigenaren van het restaurant, café en de winkel stelden toen voor om daar hun bierbrouwerijtje dat ze al achterin het restaurant hadden, uit te gaan bouwen. Zij hebben de prijsvraag gewonnen. Er kan dus heel veel.”

Lessen uit de praktijk: subsidies Veel gemeenten overwegen (of maken gebruik van) subsidies, met name voor het vullen van leegstaand winkelvastgoed. Men kan dan denken aan subsidies voor verbouwing van het pand, voor planvorming en omzetten naar woningen, voor verplaatsen van aanloopstraat naar kernwinkelgebied en voor duurzame verbouwingen of het opwaarderen van de uitstraling van de gevel. Daarnaast kan men ook bemiddelen tussen ondernemer en pandeigenaar, bijvoorbeeld door subsidie te geven waardoor de startende ondernemer een tijd een aanloophuur betaalt, alvorens hij de gehele huurprijs van het pand betaalt. Er zijn gemeenten die zich afvragen of deze subsidies altijd nodig zijn, of op de juiste wijze worden ingezet. Bijvoorbeeld als de pandeigenaar zelf niet bereid is te investeren of te zakken in huurprijs, is het dan aan de gemeente om dit te doen? Daarnaast het voor veel gemeenten de vraag of de gegeven subsidie bijdraagt aan een oplossing die op de lange termijn effect heeft. Een andere oplossing kan zijn om te kijken naar varianten waarbij een samenwerkingsverband van ondernemers nauw betrokken is, en zelf financiële middelen bijeen brengt. In Tilburg bijvoorbeeld werken ze per gebied met een BIZ (Bedrijven Investeringszone). Dit op verzoek van de ondernemers zelf.

In de BIZ-gebieden stelt de gemeente per gebied een heffing vast, die als een belastingaanslag bij de ondernemers wordt geïnd. Vanuit deze middelen verstrekt de gemeente vervolgens subsidies, in samenspraak met de ondernemers. Dit kan juridisch gezien als hiervoor een gemeentelijke verordening is vastgesteld. De gemeente zorgt er daarnaast ook voor dat de ondernemers een centrummanager of andere locatiemanager kunnen aanstellen.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Lessen uit de praktijk: subsidies (vervolg) Vanuit de Rijksoverheid zijn ook verschillende subsidies en financieringen beschikbaar. Deze kunnen worden gevonden in de Subsidie- en Financieringswijzer op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Zo is er bijvoorbeeld de Transformatie Faciliteit. Dit is een lening die kan worden aangevraagd door initiatiefnemers die moeite hebben met de voorfinanciering van de transformatie van bedrijfs- of industrielocaties tot woningbouw. 2 Opstellen transformatiebeleid Bij structurele overcapaciteit van gebouwen kunnen gemeenten een transformatiebeleid opstellen. Onder welke voorwaarden wil de gemeente transformatie van gebouwen toestaan, stimuleren en faciliteren? Door dit in transformatiebeleid vast te leggen, kan de gemeente eigenaren en ontwikkelaars sneller duidelijk maken wat de speelruimte is en hen zekerheid bieden. Het transformatiebeleid moet passen in de (nieuwe) ruimtelijke visie op het gebied. Voor het opstellen van transformatiebeleid is de volgende checklist behulpzaam: Checklist Transformatiebeleid 1. De gemeente kan in het transformatiebeleid het gebied, het type gebouw en het kwaliteitsniveau voor de te transformeren gebouwen vastleggen. 2. Onder welke condities zal de gemeente overgaan tot herbestemming? (bijvoorbeeld uitgifte eisen) 3.

Welke normen worden toegepast voor wat betreft het bouwbesluit (bestaand of nieuw) en het besluit (brand)veiligheid? 4. Welke ontheffingen kunnen worden gegeven van het geldende bestemmingsplan in de aangewezen gebieden of voor de aangewezen categorie gebouwen? 5. Welke ontheffingen kunnen worden gegeven voor het geldende geluidsbeleid en milieuwetgeving? 6. Hoe is het transformatiebeleid organisatorisch vormgegeven binnen een gemeente? Het kan zijn dat een winkelgebied of kantorenterrein lastig te vullen lijkt, ook op de langere termijn. Zoals in hoofdstuk 2 benoemd, kan de fysieke gebouwde omgeving soms simpelweg niet (meer) aansluiten bij wat er nu gewenst of verwacht wordt. In dat geval is het aan te raden om over te gaan tot het opstellen van een transformatiebeleid (dit kan samen met de betrokken partijen, waarover later meer). Hierbij aangetekend dat een dergelijk beleid ook periodiek geactualiseerd moet worden:

“In Geleen is er een aantal jaar geleden nieuwbouw gepleegd en geherstructureerd, maar nu is de eerste of tweede termijn van het huurcontract voorbij, en winkelketens trekken daar nu weer uit. We moeten kijken wat we daar nu het beste mee kunnen doen.”

Actieprogramma Slim Ruimtegebruik Zuid-Holland De provincie Zuid-Holland is erg betrokken bij de aanpak in de gemeenten, en is daarnaast ook zelf actief betrokken. Eén van de instrumenten die ze daarvoor hebben ingezet is het Actieprogramma Slim Ruimtegebruik. ‘Met het Actieprogramma Slim Ruimtegebruik stimuleert de provincie slimme ruimtelijke ordening door de bestaande bebouwing en infrastructuur beter te benutten, leegstand te voorkomen en aan te pakken en wonen en werken te mengen. Het Actieprogramma biedt gemeenten, ontwikkelaars en bedrijven diverse stimuleringsregelingen, kennis en expertise om Slim Ruimtegebruik verder in praktijk te brengen.’ Het actieprogramma zelf is niet langer actief, maar de instrumentenkoffer nog wel, als ook een zogenaamde vliegende brigade. Dat is een pool van werknemers die gedurende een jaar kunnen komen helpen bij het versnellen van woningbouwprojecten. Dit kunnen ook transformatieprojecten zijn, voor leegstaand vastgoed. Zie ook: de Toolbox Slim Ruimtegebruik Zuid-Holland.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

Heerlen: “We hebben een leegstandsvisie opgesteld, waarin een van de uitgangspunten is: accepteer dat sommige plekken leeg gaan staan. We focussen op een aantal boodschappenclusters. Dit jaar gaan we ook het kernwinkelgebied scherper definiëren.”

“In Heerlen hebben we een leegstandsoverleg, en je ziet dat dat tot nu toe goed lijkt te werken. We willen in gesprek met de eigenaren, stichting streetwise (helpt beginnende ondernemers), het ondernemersfonds, MKB Limburg, en de makelaars. We willen transitiecoaches aannemen. Ook hebben we het ondernemersfonds. Dit is een stichting met een eigen bestuur. De gemeente maakt OZB-gelden naar hen over. Zij hebben in elk gebied een omgevingsmanager aangesteld. Een baan van een dag in de week, die lokaal verbindingen gemaakt kunnen worden waarmee leegstand wordt aangepakt. Ook is er het ondernemershuis als onderdeel van de gemeente, daar helpen we ondernemers met praktische zaken. We willen vooral creativiteit en levendigheid stimuleren. Een manier waarop we dat doen is dat we binnen de gemeente samenwerken met verschillende afdelingen, om te kijken of we elkaars doelen kunnen versterken. Bijvoorbeeld dat we evenementen toestaan in het centrum maar dan niet met grote hekken met zwart plastic er om heen, maar gewoon in de openbare ruimte, zodat dit bedrijvigheid voor andere doeleinden oplevert.”

De Kantorenloods en Bedrijvenloods Meerdere gemeenten hebben inmiddels een Kantoren- of bedrijvenloods. Deze stimuleren vastgoedeigenaren bij het omzetten van hun leegstaande kantoorpanden en ‘loodsen’ partijen die kantoorgebouwen transformeren door de gemeentelijke organisatie, procedures en regelgeving. Ruimtevragers en aanbieders worden bij elkaar gebracht. De Kantorenloodsen helpen bij het organiseren, leiden en bijwonen van gesprekken en bijeenkomsten om o.a. financiers, beleggers en ontwikkelaars te bewegen tot het doen van investeringen in. Dit leidt ertoe dat potentiele gebruikers worden aangetrokken die actief in de ruimtebehoefte wordt voorzien. Zie ook hun platform: www.de-kantorenloods.nl.

Lessen uit de praktijk: Negatieve spiraal stoppen Leegstaande winkelpanden kunnen een stadscentrum in een negatieve spiraal trekken. Winkels clusteren graag samen om van elkaars bezoekers te profiteren. Leegstaande winkels hebben echter een negatieve invloed op de buren. Een inzet om samen met winkeliers en pandeigenaren de voordelen van de clustering beter te benutten en gezamenlijk te investeren in publieke voorzieningen en de uitstraling van het gebied is een van de oplossingsrichtingen. Dit geldt ook voor kantoorlocaties. Het imago van een kantoorlocatie loopt schade op. Dat vertaalt zich in financiële risico’s voor eigenaren van onroerend goed, investeerders en lokale overheden.

Deventer: De pandeigenaren van een bedrijventerrein klopten bij ons aan, steeds meer huurders trokken weg. We hebben toen gekeken hoe we het gebied een wat beter aanzicht konden geven, in ieder geval door kleine ingrepen. Op een gegeven moment zijn bijvoorbeeld de ‘te huur’ bordjes uit de gazons gehaald.

4.2 Sturen op vraag en aanbod Instrumenten voor de korte termijn 1 Tijdelijk gebruik & tijdelijke verhuur van woonruimte Leegstandbeheerders (zoals genoemd in paragraaf 4.1) zijn goed in het aandragen van een tijdelijke huurder of gebruiker voor een aantal jaar. Dit kan bijvoorbeeld goed werken als de verwachting is dat de conjunctuur weer binnen enkele jaren zal aantrekken in een bepaalde branche of regio. Ook kan men denken aan het vullen van een pand met studenten of kwartiermakers die buurtactiviteiten willen organiseren (zie bijvoorbeeld de website van VoorUit uit Amsterdam of de Springlevend

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Wonen-projecten), of met startende bedrijfjes die verwachten de komende jaren te zullen gaan groeien (zie de website van “B. Building Business” voor het eerste voorbeeld van zo’n concept in Nederland). Ook in Sittard bleek hier animo voor:

Sittard-Geleen: “De hogeschool had een aanvraag gedaan voor een pand, economiestudenten en starters, net afgestudeerden, konden dan in de lege winkelruimte een bedrijfje opzetten. Dat is uiteindelijk niet gelukt, omdat er angst was van anderen dat er misschien jongeren gingen ‘rondhangen’ in de winkeletalage. Dat vind ik wel jammer. De leegstand is een probleem en burgers zeggen vaak Ja, gemeente, doe daar wat aan! Maar ze denken dan toch uiteindelijk verkokerd. De ondernemers zien niet altijd het voordeel van ‘beleven’. En ik denk dat we daar wel steeds meer naar toe moeten, een binnenstad die over beleven gaat, waar reuring is en ontmoeting.”

Instrumenten voor de lange termijn 2 Continu werken aan de balans tussen vraag en aanbod

Lessen uit de praktijk: Retailagenda’s Sinds de start van de Retailagenda, in februari 2015, hebben 158 gemeenten en zeven regio’s een RetailDeal gesloten. Een RetailDeal houdt in dat gemeenten het initiatief nemen om belangrijkste belanghebbenden bij elkaar te brengen en samen tot een toekomstgericht beleid voor de detailhandel te komen. Een beleid waarmee ingespeeld kan worden op eventuele leegstand en de gevolgen die dit heeft voor de positie van retail en horeca, de leefbaarheid en de kwaliteit van het voorzieningenniveau. Centraal hierin staat het maken van duidelijke keuzes, een lagere regeldruk en publiek-private samenwerking waar dat noodzakelijk is. Door ondertekening van de RetailDeal committeert een gemeente zich aan de uitgangspunten van de landelijke Retailagenda. Zij verklaart hiermee actief te werken aan een toekomstgericht beleid voor detailhandel in samenwerking met alle relevante partijen. De gemeente vervult de rol van ‘arrangeur’ op lokaal en regionaal niveau. Er is ook Provinciale Retaildeal, hierin werken alle provincies sinds 2016 samen.

Lessen uit de praktijk: bouweisen voor nieuwbouw kantoren In de gemeente Amsterdam wil men flexibel bouwen met oog op de toekomst en geeft ontwikkelaars bouweisen mee. Er is een motie aangenomen om te vragen aan ontwikkelaars om kantoren te bouwen die geschikt zijn voor transformatie naar woningen, als dat nodig blijkt in de toekomst. In de praktijk is dat lastig als harde eis te stellen, maar het spreekt ontwikkelaars en eigenaren wel aan, dus het gebeurt wel.

Het PlaBeKa in de Metropoolregio Amsterdam Sinds 2005 is in de Metropoolregio Amsterdam het Programma PlaBeka (Platform Bedrijven en Kantoren) actief. PlaBeKa richt zich op het verminderen van leegstand van werklocaties binnen de MRA. Hierbij wordt er samengewerkt met gemeenten, provincies en ondernemers. Door bijvoorbeeld leegstaande kantoorpanden te transformeren heeft in één jaar tijd een half miljoen vierkante meter kantoorruimte in de MRA een andere functie gekregen. Uiteindelijk heeft de transformatie ertoe geleid dat de kantorenleegstand in de MRA in 3 jaar is gedaald van 17,9% (1-1-2016) tot 11,6% (1-1-2019). Er wordt verwacht dat de kantorenleegstand in 2020 is gedaald tot 8,1%. PlaBeKa heeft als doel om voldoende ruimte én kwaliteit van werkmilieus in de MRA te creëren, om zo bij te vragen aan de internationale concurrentiepositie van de MRA. De gemeente Amsterdam streeft, in samenwerking met marktpartijen, naar een goede invulling van leegstaande gebouwen in de stad. Zo kunnen de leegstaande gebouwen worden getransformeerd naar bijvoorbeeld woningen, scholen, horeca of kantoorpanden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

Vastgoedetalage Achterhoek In 2017 hebben gemeenten in de Achterhoek de handen ineen geslagen over leegstaand vastgoed. Ze hebben leegstand in grote, karakteristieke, mooie panden, zowel in de kernen als op knooppunten (zoals bij een station). Op de website worden die panden weergegeven, inclusief een beschrijving van waar de gemeente naar op zoek is qua invulling, voor welke aspecten er financiering beschikbaar zou zijn (bijvoorbeeld voor verbouwing), en wat de minimale eisen zijn voor de invulling. Zoals ze zelfs schrijven: ‘De website Vastgoedetalage Achterhoek zet leegstaande, karakteristieke, beeldbepalende en unieke gebouwen in de spotlights. Om te worden ontdekt, om gezien te worden. Want er liggen kansen voor initiatiefnemers, ontwikkelaars, potentiële eigenaren en gebruikers. De panden kennen verschillende bestemmingen, liggen op uiteenlopende locaties en bieden nieuwe mogelijkheden.’ Zie voor inspiratie: de Vastgoedetalage Achterhoek, maar ook bijvoorbeeld het Makelpunt van de gemeente Utrecht. In de gemeente Utrecht kunnen ook particuliere vastgoedeigenaren adverteren. Naast de vastgoedetalage hebben de gemeenten in de Achterhoek samen een instrumentenkoffer opgesteld voor de aanpak van leegstand. Hierin komen onder andere ervaringen aan de orde met de actieve aankoop van vastgoed of grond.

Zo heeft de gemeente Doetinchem actief leegstaande panden aangekocht en heeft de gemeente Aalten grond aangekocht bij een te transformeren bedrijventerrein. De gemeente Doetinchem heeft in de bestrijding van leegstand geëxperimenteerd met stedelijke kavelruil. Met het in werking treden van de Omgevingswet zal dit ook een wettelijk instrument zijn. Zie ook: de instrumentenkoffer leegstand Achterhoek.

3 Sloopfonds Soms zal een alternatieve bestemming voor een kantoor- of winkelpand onmogelijk gevonden kunnen worden of ontbreekt de mogelijkheid om het slopen van het pand te realiseren binnen een gebiedstransformatie. Op dat moment moet het pand eigenlijk gesloopt worden. Tegelijkertijd ontbreekt het in die situaties veelal aan voldoende financiële middelen om dit betaalbaar te maken. Het instellen van sloopsubsidies of een sloopfonds biedt dan uitkomst of verzacht de pijn. Voorbeelden van dergelijke subsidies of fondsen zijn vooralsnog vooral te vinden voor woningen of agrarisch vastgoed. Toch is het ook goed denkbaar om dit voor kantoren en winkels te doen. Hierbij zijn verschillende modellen denkbaar. Zo is er de mogelijkheid een sloopsubsidie in te stellen, eventueel in samenwerking met de Provincie. Zo is er de Provinciale Impuls Wonen van de Provincie Zeeland. Dit is een subsidieregeling voor huizenbezitters die hun oude woning willen slopen, of samenvoegen (of drie of meer aaneengesloten rijwoningen toekomstbestendig willen maken). Projecten waarbij verouderde sociale en vrije sector huurwoningen worden gesloopt en er geen of minder woningen voor teruggebouwd worden komen ook in aanmerking. Particulieren, gemeenten, bedrijven, stichtingen en corporaties kunnen subsidie aanvragen. Ook is er de mogelijkheid om te sturen via de structuurvisie en grondexploitatie.

Een goed voorbeeld hiervan op woongebied is te vinden in Zuid-Limburg. In de Structuurvisie wonen Zuid-Limburg (SVWZL) hebben de 18 gemeenten een gezamenlijke ruimtelijke visie op de woningmarkt beschreven en hierbij beleidsafspraken gemaakt. Een van deze afspraken is dat nieuwbouw alleen is toegestaan wanneer voor het nieuwe pand een oud pand wordt gesloopt. Wanneer dat niet het geval is, wordt de vergunning alleen verleend wanneer de aanvrager per te bouwen woning een bedrag in een fonds stort, waarmee vervolgens elders een woning kan worden gesloopt (financiële compensatieregeling). Dit is mogelijk op basis van de Wet ruimtelijke ordening. Op grond van artikel 6.24 kunnen in de grondexploitatie van een nieuw plan bepalingen worden opgenomen over een bijdrage aan een dergelijk