2021-43 RIB Bijlage Eindrapportage Onderzoeks- en evaluatieopdracht GGR Blink
Tekst van het document
a. b.
Onderzoeks- en evaluatieopdracht GRR Blink
Eindrapportage
64363 – Openbaar 29 september 2021
1
64363 – Openbaar
Onderzoeks- en evaluatieopdracht GRR Blink
Daniël Huisman Philip van Veller Jeroen Boot Bram van den Boogaard 29 september 2021
64363 – Openbaar
2
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Inleiding
6
1.1
Kort profiel Blink
6
1.2
Doelstelling opdracht en onderzoeksvragen
6
1.3
Aanpak onderzoek
7
1.4
Leeswijzer
7
1.5
Enige opmerkingen vooraf
8
Analyse Blink langs het publieke waardemodel
11
2.1
Inleiding
11
2.2
Publieke Waarde
11
2.3
Organisatie
14
2.4
Legitimiteit
16
Conclusies en aanbevelingen
19
3.1
Inleiding
19
3.2
Belangrijkste conclusies
19
3.3
Aanbevelingen
21
Onderzoeksvragen KPMG evaluatie en SMP 2018-2022
26
4.1
Inleiding
26
4.2
Opvolging verbeterpunten KPMG evaluatierapport
26
4.3
Beoordeling SMP als richtinggevend document
31
Onderzoeksvragen marktconformiteit en compliance
35
5.1
Inleiding
35
5.2
Beoordeling Blink op marktconformiteit
35
5.3
Compliance op het gebied van aanbestedingsrecht
37
5.4
Compliance op het gebied van ARBO- en milieu wetgeving
39
Onderzoeksvragen relatie Blink-SUEZ / governance Blink
41
6.1
Inleiding
41
6.2
De inhoud van de deelname/bijdrage van SUEZ aan Blink en de vergoedingen/incentives die zij daarvoor ontvangt
41
6.3
Mate van ervaren synergie; knelpunten in de huidige en toekomstige samenwerking
44
6.4
Governance
46
Rode lijnen uit de twee raadsavonden
49
7.1
Inleiding
49
7.2
Publieke waarde
49
7.3
Organisatie
49
7.4
Legitimiteit
50
64363 – Openbaar
3
Samenvatting 1 Deze samenvatting gaat eerst in op wat volgens ons de belangrijkste conclusies zijn die uit dit onderzoek naar voren komen. Op basis daarvan hebben wij vervolgens onze aanbevelingen geformuleerd.
Belangrijkste conclusies Conclusies ten aanzien van de door Blink gerealiseerde publieke waarde Feiten en beelden tonen aan dat Blink met haar (huidige) prestaties voldoet aan de eisen die aan haar worden gesteld door de stakeholders (zoals de betrokken portefeuillehouders en de raadsleden). Er bestaat overwegend tevredenheid over de dienstverlening van Blink, over het kostenniveau en over de organisatie. Voor de beoordeling van de marktconformiteit van Blink hebben wij gebruik gemaakt van de Berenschot benchmark. Hieruit blijkt dat de uitvoeringskosten per inwoner van afvalbeheer2 gemiddeld of lager liggen. Ten aanzien van de compliance van Blink op het gebied van ARBO- en milieuwetgeving constateren we dat -als gevolg van een aantal factoren- er vanaf eind 2019 op het gebied van (arbeids)veiligheid een inhaalslag is gepleegd. Er is in onze visie sprake van aanbestedingsrechtelijke risico’s ten aanzien van de juridische constructie van: •
De gemeenten met Blink. Niet in alle gevallen lijkt voldaan te zijn aan de criteria voor een zogenaamd “uitsluitend recht”.
•
Blink met SUEZ. Blink is een aanbestedende dienst en zal overheidsopdrachten dus moeten aanbesteden. Wettelijke uitzonderingen op deze aanbestedingsplicht lijken niet van toepassing te zijn.
Conclusies ten aanzien van de door Blink te realiseren toekomstige publieke waarde Wat betreft de basistaken constateren wij dat de ambities van de deelnemers (gemeenten en SUEZ) gelijkluidend zijn: Blink moet op een efficiënte wijze dienstverlening leveren op het gebied van afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte. Daar bovenop leven verschillende -meer of minder ver reikende- ambities ten aanzien van: •
De wijze waarop de (wettelijk ingegeven) transitie naar circulariteit wordt vormgegeven.
•
De mate waarin men van het huidige cafetariamodel toe wil naar een model waarbij meer wordt geharmoniseerd en gestandaardiseerd (met als doel dat Blink effectiever en efficiënter kan werken).
Conclusies ten aanzien van de Blink organisatie en de onderlinge samenwerking Uit het onderzoek blijkt dat de interne organisatie van Blink in de afgelopen periode sterk is geprofessionaliseerd, onder meer naar aanleiding van de vorige evaluatie (KPMG 2017), het daarop gebaseerde Strategisch Meerjarenplan 2018-2022 (afgekort: SMP) en aanbevelingen van de accountant. Wat betreft het onderlinge samenspel van de deelnemers en de rol en positie van SUEZ daarin, komen uit de interviews diverse knelpunten naar voren.3 Over de verschillende knelpunten wordt beperkt gezamenlijk het gesprek gevoerd; dit versterkt het ‘wij-zij denken’ tussen de betrokken partijen.
Aan het einde van de onderzoeksperiode is SUEZ Nederland is overgenomen door PreZero. Overal waar in deze rapportage SUEZ staat, kan dus PreZero gelezen worden. 2 Dit betreft de taken inzake afvalinzameling en verwerking. Deze taken zijn grotendeels bij Blink ondergebracht. 3 Zie voor een nadere uitwerking paragraaf 7.2 en paragraaf 7.3. 1
64363 – Openbaar
4
Aanbevelingen Sinds de vorige evaluatie uit 2017 is veel werk verzet om de interne organisatie te verbeteren. Daarbij zijn er nog diverse lopende projecten en acties vanuit het SMP 2018-2022 die zich hierop richten. Bij onze aanbevelingen hebben we daarom de focus gelegd op een aantal cruciale te maken keuzes inzake de toekomstrichting van Blink.
1. Maak concrete keuzes over de gewenste toekomstrichting van Blink Zowel het beleidsonderwerp (de transitie naar circulariteit) als de Blink organisatie (met toenemende eisen, verwevenheid met andere terreinen en een private partner die sinds kort in andere handen is) bevinden zich in een tijdperk waarin veel gaat veranderen. Daarom is onze belangrijkste aanbeveling dat de betrokken gemeenten en SUEZ samen met Blink op korte termijn eenduidige keuzes gaan maken over de gewenste toekomstrichting. Hiervoor wordt een (separaat) traject ingericht waarin een aantal strategische vragen zullen worden beantwoord. Wij constateren dat vergelijkbare vraagstukken ook voorlagen bij het SMP, begin 2018. De gemeenten lopen risico’s als de fundamentele beslissingen over de toekomst van Blink opnieuw worden uitgesteld, bijvoorbeeld tot na de volgende verkiezingen. De urgentie voor het maken van keuzes vloeit voort uit de volgende factoren: •
In de eerste plaats zijn er (landelijke) doelstellingen ten aanzien van circulariteit en duurzaamheid. De rijksoverheid stuurt bijvoorbeeld op het terugdringen van de hoeveelheid restafval door het heffen van steeds meer belasting (op restafval). Om de afvalstoffenheffing niet te laten groeien is het van belang het aantal kilo restafval per inwoner te verminderen. De samenwerking in Blink verband (met SUEZ) is een belangrijke kans om op een effectievere en efficiëntere manier om te gaan met deze en andere ontwikkelingen op het gebied van circulariteit en duurzaamheid.
•
Een andere factor is dat de onderlinge verhoudingen tussen gemeenten en SUEZ ‘groot onderhoud’ behoeven op de verschillende (bestuurlijke en ambtelijke) niveaus.
2. Betrek de raadsleden bij de inhoudelijke keuzes en de voortgang Mede gezien het feit dat afvalbeheer, door de toenemende verwevenheid met het vraagstuk van circulariteit, in belang alleen maar zal toenemen is betrokkenheid van raadsleden bij de te maken beleidskeuzes volgens ons cruciaal. We zien hierbij twee invalshoeken: •
In de eerste plaats moeten de raden volgens ons betrokken worden bij de bovenstaande fundamentele (inhoudelijke) beleidskeuzes die voorliggen. Informeer de raden daarom -beknopt- over de inhoudelijke keuzes en dilemma’s van het afvalbeleid, met name rond de gewenste publieke waarde, en betrek hen bij de te maken keuzes. Juist als de gemeenten steeds meer gaan samenwerken, moeten de raden in hun inhoudelijke kaderstellende rol komen en daarin worden gefaciliteerd.
•
Daarnaast verdient het aanbeveling om de raden ook daarna nauwer te betrekken en te informeren, vanuit hun kaderstellende en controlerende rol. Belangrijke onderwerpen daarbij zijn: -
de publieke waarde (dienstverlening, de voortgang richting meer circulariteit);
-
kosten (er leven bijvoorbeeld vragen bij raadsleden over de stijgende afvalstoffenheffing).
3. Laat een aanbestedingsjurist onderzoek doen naar de juridische constructies tussen Blink enerzijds en de gemeenten en SUEZ anderzijds Wij zien aanbestedingsrechtelijke risico’s bij de huidige (juridische) vormgeving. Wij adviseren daarom dat een aanbestedingsjurist de feitelijke situatie nader onderzoekt.
4. Herijk de governance van Blink op basis van de uitkomsten van aanbeveling 1 We bevelen aan om de rolverdeling in de governance te herijken na afloop van het strategische traject. We lichten er specifiek het volgende uit: het AB, de gemeenteraden en de directeur van Blink.
64363 – Openbaar
5
Om in het AB meer aandacht te krijgen voor de strategische vraagstukken, adviseren wij om onderscheid te maken tussen: •
Zakelijke/formele bijeenkomsten. In deze bijeenkomsten worden met name de verplichte documenten in het kader van de P&C cyclus besproken, namelijk de kadernota, de begroting en de jaarrekening.
•
Thematische/strategische bijeenkomsten, waarin het ‘goede gesprek’ plaatsvindt over een beperkt aantal strategische thema’s.
De gemeenteraden hebben een kaderstellende en controlerende functie op afstand. Uit de raadssessies ten behoeve van dit onderzoek bleek een grote inhoudelijke betrokkenheid bij het onderwerp en behoefte om verder en dieper in gezamenlijkheid over thema’s als de afvaltransitie te spreken. Dit kan bijvoorbeeld via (gezamenlijke) informatiesessies vanuit de GR richting de raden, werkbezoeken en een (gezamenlijke) raadswerkgroep met raadsleden die dan vervolgens in hun eigen raad(scommissie) rapporteren. Een specifiek aandachtspunt is de complexe scharnierfunctie van de directeur tussen de verschillende belangen. Mede gezien de hiervoor geschetste ontwikkeling van Blink in de afgelopen jaren adviseren we dat de directeur in dienst komt bij het openbaar lichaam.
5. Herijk de bedrijfsvoering van Blink op de uitkomsten van aanbeveling 1 Afhankelijk van de uitkomsten van aanbeveling 1 zal de bedrijfsvoering van Blink op een andere manier moeten worden ingericht. Als vervolg op het traject waarin de strategische vragen worden beantwoord is het daarom van belang om de bedrijfsvoering van Blink te herijken.
64363 – Openbaar
6
1. Inleiding 1.1 Kort profiel Blink De Gemeenschappelijke Regeling Reiniging Blink (hierna te noemen: Blink) is een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie in de vorm van een openbaar lichaam, waarin de gemeenten Gemert-Bakel, Heeze Leende, Helmond, Laarbeek, Nuenen, Someren, Asten en Deurne samenwerken met SUEZ Recycling & Recovery Netherlands. De gemeenten en SUEZ zijn allen vertegenwoordigd in het Algemeen Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Reiniging Blink. De gemeenten bepalen de beleidsmatige kaders voor de werkzaamheden, geven deze in opdracht bij Blink en stellen voor de uitvoering hiervan de financiële middelen aan Blink ter beschikking. SUEZ draagt zorg voor het ter beschikking stellen van de operationele bedrijfsmiddelen, been verwerkingsmogelijkheden van de afval- en grondstofstromen, ondersteunende bedrijfsprocessen, fungeert als expertisecentrum, etc. Het servicegebied van Blink in de Peelregio (Zuidoost-Brabant) telt ongeveer 110.000 huisaansluitingen. Blink is hier namens de genoemde gemeenten actief op het gebied van afvalinzameling, grondstoffenbeheer, reiniging en onderhoud van de openbare ruimte en beheer van de milieustraten. Kortom, Blink is een overheidsbedrijf van en voor de gemeenten en wordt daarin gefaciliteerd door de private onderneming SUEZ. Dagelijks zijn er circa 110 medewerkers actief.
Jaarlijks wordt er zo’n 105.000 ton aan grof en fijn huishoudelijk afval ingezameld, waarvan een deel door SUEZ duurzaam wordt verwerkt en een ander deel door contractpartners. Daarnaast speelt Blink een rol in het aanjagen van de regionale circulaire economie.
1.2 Doelstelling opdracht en onderzoeksvragen Artikel 43 van de Gemeenschappelijke Regeling van Blink voorziet in een driejaarlijkse evaluatie gericht op de prijskwaliteitsverhouding van de geleverde dienstverlening en het juridisch functioneren (aanbestedingsrechtelijk, milieurechtelijk en arbeidsrechtelijk). Naast deze aspecten bestaat de behoefte aan een doorkijk naar de toekomst. Het bestuur van Blink heeft Berenschot gevraagd een evaluatieonderzoek uit te voeren dat inzicht geeft in de mogelijke verbeteringen en wensen ten aanzien van de verdere dienstverlening en samenwerking in Blinkverband. De doelstelling van de opdracht is als volgt geformuleerd.
Deze doelstelling hebben wij vertaald in de volgende kernvraag: Welke publieke waarde moet Blink in de toekomst leveren, en wat zijn mogelijke toekomstscenario’s voor de organisatiestructuur en de legitimiteit die dit in kunnen vullen? Om deze kernvraag te beantwoorden bestaat dit onderzoek uit de volgende onderdelen: •
Het in beeld brengen en evalueren van de huidige situatie.
•
Daartegenover moeten de toekomstbeelden komen te staan zoals die door de eigenaren van de GRR Blink worden gezien en beleefd.
•
Het organiseren van een strategische sessie waarin de toekomst, inrichting en werkwijze van het bedrijf Blink en daarmee de samenwerking tussen de gemeenten en SUEZ centraal staan.
7
64363 – Openbaar
Daartoe dienden de werkzaamheden te worden uitgevoerd c.q. de onderzoeksvragen beantwoord te worden die staan aangegeven in onderstaande tabel. In de rechterkolom hebben we aangegeven waar (hoofdstuk of paragraaf) een vraag wordt beantwoord. Onderzoeksvragen 1.
Het beoordelen van de GRR Blink op: a. Marktconformiteit b. Compliance op het gebied van aanbestedingsrecht, ARBO- en milieuwetgeving c. Het realiseren van de verbeterpunten zoals geformuleerd in het eindrapport van KPMG van 16 november 2017
2.
Het beoordelen of dan wel in welke mate het SMP 2018-2022 daadwerkelijk als richtinggevend document heeft gefunctioneerd en de daarin genoemde doelstelling (wel/niet) worden of zijn gerealiseerd.
3.
Het, door middel van interviews of een andere beproefde methode, genereren van de bij de deelnemers aan de GRR Blink aanwezige meningen, ideeën, beelden over: a. De inhoud van de deelname/bijdrage van SUEZ aan Blink en de vergoedingen/incentives die zij daarvoor ontvangt; b. De vraagstelling of de (voortschrijdende) verzelfstandiging van Blink (uiteindelijk) leidt tot realisatie van de maximale synergie die een publiek-private samenwerking zoals Blink voor alle partijen op kan leveren c. Daarbij zijn de volgende deelvragen te stellen: 1. Wat wordt ervaren als knelpunten in de huidige en toekomstige samenwerking 2. Wat betekenen die voor de voortzetting van de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten, SUEZ en (de ontwikkeling van) Blink? d. Het vertalen van de uitkomsten van het bovenstaande naar de gewenste vorm, omvang en inrichting van de Blink-organisatie.
Beantwoording a. b. c.
§ 5.2 § 5.3 en § 5.4 § 4.2 § 4.3
Hoofdstuk 6 Hoofdstuk 6
Hoofdstuk 6 Onderdeel strategisch traject Onderdeel strategisch traject
De cursief gedrukte vragen (c2) en (d) hebben betrekking op de te formuleren toekomstscenario’s. Om invulling te geven aan de toekomstscenario’s is een vervolgtraject gestart (waarin een aantal strategische vragen beantwoord zullen worden).4 Wij hebben deze verschillende onderzoeksvragen tevens in het perspectief gezet van het model van de ‘publieke waarde’. Daartoe hebben wij op de drie domeinen van het Publieke Waarde model – publieke waarde, organisatiestructuur en legitimiteit – een aantal deelvragen geformuleerd. Informatie over het Publieke Waarde model en de deelvragen is opgenomen in hoofdstuk 2 en bijlage 1.
1.3 Aanpak onderzoek Bestuurlijk opdrachtgever van dit onderzoek is de stuurgroep. Gedurende de uitvoering van dit onderzoek is uitgebreid contact geweest met een ambtelijke begeleidingsgroep. In een startgesprek met de ambtelijke begeleidingsgroep is het volgende besproken: de onderzoeksvragen, de wederzijdse verwachtingen, de aanpak en de planning. Na dit startgesprek is een analyse gemaakt van relevante documenten vanuit Blink. Mede op basis hiervan is een interviewleidraad gemaakt. Langs de lijnen van de interviewleidraad zijn gesprekken gevoerd met sleutelfiguren bij zowel de gemeenten, SUEZ, Blink en vertegenwoordigers van andere -voor dit onderzoekrelevante organisaties. Een overzicht van documenten en interviews treft u aan in bijlage 4.
1.4 Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit twee delen. We lichten beide delen nu nader toe.
4
Dit strategische traject komt in de plaats van de -bij de start van de opdracht voorziene- strategische sessie.
64363 – Openbaar
8
Deel 1. Analyse, conclusies, aanbevelingen en toekomstscenario’s Ten behoeve van de leesbaarheid van de rapportage starten we met de analyse, conclusies en aanbevelingen in deel 1. De analyse en conclusies zijn gebaseerd op de bevindingen die in deel 2 zijn opgenomen. De lezer met weinig tijd adviseren wij om dit eerste deel door te nemen en dan specifiek hoofdstuk 3. Deel 1 is verdeeld over de volgende hoofdstukken: •
Hoofdstuk 2 analyseert de situatie van Blink vanuit het perspectief van het zogenaamde Publieke Waarde model.
•
Hoofdstuk 3 bevat de (samenvattende) conclusies en aanbevelingen.
Deel 2. Beantwoording onderzoeksvragen/ nota van bevindingen Deel 2 bevat de nota van bevindingen. In dit deel beantwoorden wij de onderzoeksvragen. 5 We maken bij de beantwoording steeds onderscheid tussen feitelijkheden rond het bestaan en de ontwikkeling van Blink en de verwachting en de beleving daarvan van sleutelfiguren. In de aanpak hebben wij eerst de nota van bevindingen opgeleverd. Na vaststelling van deze nota van bevindingen door de stuurgroep hebben wij -als onafhankelijke onderzoekers- op basis hiervan onze analyse en conclusies geformuleerd; zie hiervoor deel 1 van deze rapportage. De nota van bevindingen bestaat uit de volgende hoofdstukken: •
In hoofdstuk 4 beantwoorden we de onderzoeksvragen die betrekking hebben op de evaluatie van KPMG uit 2017 en het Strategisch Meerjarenplan (SMP) 2018-2022.
•
Hoofdstuk 5 geeft antwoord op de onderzoeksvragen inzake marktconformiteit en compliance.
•
Hoofdstuk 6 bevat de antwoorden inzake de onderzoeksvragen over de relatie van Blink met SUEZ. Tevens gaat dit hoofdstuk in op het thema governance.
•
Hoofdstuk 7 geeft inzicht in de uitkomsten van de twee raadsavonden die in het kader van dit onderzoek zijn georganiseerd.
Daarnaast bevat deze rapportage de volgende bijlagen: 1.
Interviewleidraad op basis van Publieke Waarde model.
2.
Hoofdlijnen Strategisch Meerjarenplan 2018 -2022.
3.
Benchmark IPR Norm.
4.
Overzicht van bestudeerde documenten en interviews.
5.
Ontwikkelingen in afvalbeheer.6
1.5 Enige opmerkingen vooraf Voordat we in de komende hoofdstukken op de inhoud zullen ingaan, hebben we vooraf nog enige opmerkingen. In de eerste plaats hoeven wij in het kader van deze evaluatie niet de vraag te beantwoorden in welke mate de gemeentelijke deelnemers tevreden zijn over de prestaties van de Blink organisatie. 7 In de komende hoofdstukken zullen diverse aandachtspunten de revue passeren over de (context van de) Blink organisatie. Voor de interpretatie (duiding) van deze onderzoeksbevindingen vinden we het belangrijk om op te merken dat er bij de gemeenten
Met uitzondering van de onderzoeksvragen die gaan over de gewenste toekomst van Blink. Dit betreft de onderzoeksvragen c2 en 2 (zie paragraaf 1.2). Deze vragen komen aan de orde in het hoofdstuk met de toekomstscenario’s. 6 De sector van afvalbeheer – ook van huishoudelijk afval – is reeds enige jaren in (geleidelijke) ontwikkeling. In deze bijlage vatten wij de belangrijkste ontwikkelingen samen. 7 We zullen dit thema overigens wel adresseren in hoofdstuk 2, over de door Blink gerealiseerde publieke waarde. 5
64363 – Openbaar
9
een grote mate van tevredenheid bestaat over de prestaties van de Blink organisatie. Het is dus van belang de bevindingen in de komende hoofdstukken in deze context te bezien. In de tweede plaats bevat deze rapportage, en specifiek deel 2 (met de nota van bevindingen) niet een waardeoordeel ten aanzien van een bevinding. Anders gezegd zult u in de komende hoofdstukken geen oordeel aantreffen of een bevinding ‘goed’ of ‘fout’ is. 8 Daarbij merken we op dat dit onderzoek zich -met de bevindingen als vertrekpunt- gezien de eerder vermelde doelstelling van dit onderzoek primair richt op een handelingsperspectief voor Blink richting de toekomst, zoals verder uitgewerkt zal worden in het strategische traject. In aanvulling hierop willen wij enige opmerkingen maken over het onderscheid en gebruik van feiten, beelden (meningen) en expertise in dit onderzoek: •
Om tot een transparante en navolgbare evaluatie te komen, is het voor ons in de eerste plaats van belang om uit te gaan van de juiste feitelijke informatie. We baseren ons in dit onderzoek daartoe op documenten, rapportages en ander feitelijk materiaal. Dit feitelijke beeld legt de basis voor de evaluatie.
•
Daarnaast haalden we beelden op via de diverse gevoerde gesprekken. Daaronder verstaan wij de verwachtingen en belevingen (meningen/oordelen) van belanghebbenden, bijvoorbeeld de portefeuillehouders en beleidsambtenaren van de gemeenten, vertegenwoordigers van SUEZ, management van Blink, partners van Blink (zoals Senzer) et cetera. Ofschoon beelden soms worden afgedaan als ‘subjectief’, hebben zij in onze ervaring een niet te onderschatten doorwerking. De beelden in dit rapport zijn alle meerdere keren door diverse respondenten aangegeven; het zijn dus (regelmatig terugkerende) patronen en geen individuele meningen. Waar relevant en van toepassing, wordt aangegeven welke groep(en) binnen de totale groep van respondenten het beeld naar voren bracht.
•
Onze expertise op dit gebied ondersteunde ons tenslotte in de analyse van de onderzoeksresultaten en het komen tot conclusies.
We maken dit onderscheid niet alleen in de uitvoering van het onderzoek, maar ook heel transparant in de rapportage. Daardoor is het duidelijk wat de (onweerlegbare) feiten zijn en wat betrokkenen ervan vinden (hetgeen voor hun eigen rekening komt).
8
Hierbij is van belang op te merken dat de door ons opgehaalde beelden (meningen) wél een waardeoordeel kunnen bevatten.
10
64363 – Openbaar
Deel 1.
Analyse, conclusies, aanbevelingen en toekomstscenario’s
64363 – Openbaar
11
2. Analyse Blink langs het publieke waardemodel 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een analyse van de opbrengsten uit het onderzoek langs de lijnen van het publieke waardemodel (public value model) van Mark Moore.9 Dit model is eenvoudig en toegankelijk, terwijl het tevens de essentie van de werking van publieke organisaties in een netwerkachtige setting systematisch in beeld kan brengen. Het model bestaat uit drie samenhangende elementen, te weten: publieke waarde (dat wat je bereikt voor samenleving en gebied, oplossingen voor publieke vraagstukken), de organisatiestructuur (hoe heb je het georganiseerd, wat kost dat aan middelen/mensen) en de legitimiteit (wat is de rechtmatigheid van publiek handelen en wat is het draagvlak onder de belangrijke stakeholders). Bijgaande figuur geeft dit schematisch weer, toegepast op Blink. Bij een goede balans tussen deze drie elementen ontstaat publieke waarde op een effectieve, gelegitimeerde en efficiënte wijze. Tezamen vormt dit een zeer bruikbaar kader om de GRR Blink te evalueren.
Hoe is zij georganiseerd en wat gaat daar aan menskracht/middelen in om? Hoe is de samenwerking gelegitimeerd, juridisch gezien én in termen van draagvlak? En wat bereikt het samenwerkingsverband eigenlijk? Hoe verhoudt dat zich tot de doelstellingen van de deelnemers? Daarbij is het natuurlijk zaak de drie elementen verder uit te werken en te laden met specifieke kenmerken en omstandigheden. In de komende paragrafen evalueren wij Blink aan de hand van de drie elementen van het model.
2.2 Publieke Waarde In de eerste plaats kijken we naar de publieke waarde: dat wat Blink toevoegt voor de deelnemers. Immers, uiteindelijk gaat het om deze inhoudelijke meerwaarde die de samenwerking biedt.
Dienstverlening Volgens de Gemeenschappelijke Regeling levert Blink aan alle gemeenten de dienstverlening om te zorgen voor de uitvoering van de inzameling, het vervoer, de sortering en overslag en de eventuele opslag van afvalstoffen. Ook zorgt Blink voor de sortering, vermarkting en (eind)verwerking van (grondstoffen in) grof en fijn huishoudelijke afvalstoffen afkomstig uit de deelnemende gemeenten. Blink kan nog meer dienstverlening leveren aan gemeenten die daarvoor een apart contract sluiten. Het gaat daarbij met name om de zorg voor de uitvoering van reinigingstaken, inclusief gladheidbestrijding (beheer openbare ruimte). Ten aanzien van de dienstverlening zien we het volgende: •
Ten eerste is de afgelopen jaren sprake geweest van (grote) groei. Blink groeit zowel in termen van producten en diensten als het aantal deelnemende gemeenten. In 2017 is de gemeente Heeze-Leende toegetreden en er wordt gekeken naar nog meer mogelijke toetreders.
9
Mark H. Moore: Recognizing Public Value. Harvard, 2013.
64363 – Openbaar
•
12
Ten tweede is de dienstverlening aan de gemeenten niet volledig geharmoniseerd en geoptimaliseerd. Dit vloeit voort uit het gehanteerde ‘cafetariamodel’ en het denken in termen van (individuele) gemeentelijke belangen bij de afname van diensten. De dienstverlening aan de gemeenten verschilt. Er zijn geen uniforme dienstenpakketten 10 die moeten worden afgenomen als deelnemer.11 Bovendien zijn er verschillen binnen dezelfde dienstverlening die doorwerken naar de effectiviteit en kostenefficiëntie. De (verschillen in) tarieven bij milieustraten vormen hier een evident en in de interviews vaak genoemd voorbeeld van. Rond diezelfde milieustraten wordt aangegeven dat winst zou kunnen worden behaald als de locaties niet per gemeente zouden worden bepaald, maar de spreiding zou worden geoptimaliseerd in de regio. Immers, voor inwoners is de reistijd naar een milieustation meer bepalend dan de ligging binnen de gemeentegrens. Ook kunnen de ophaalmomenten worden geoptimaliseerd. Hierover later meer bij de aanbevelingen en toekomstscenario’s.
•
Ten derde treedt Blink in termen van communicatie meer rechtstreeks op naar burgers. Waar eerst nog de gemeenten op de voorgrond traden en Blink uitvoerder was, maakt communicatie onder de vlag van Blink nu expliciet onderdeel uit van het dienstenpakket.
Kennis en beleidsondersteuning De publieke waarde van Blink zit verder in de ondersteuning van de kennispositie van de gemeenten op het gebied van afval en circulariteit. De (beoogde) ontwikkeling van Blink in het Strategisch Meerjarenplan 2018-2022 (afgekort: SMP) is die van een goede uitvoerder naar een kennis- en ondersteuningsorganisatie die de gemeenten een gezamenlijk platform biedt voor beleidsvoorbereiding, -afstemming en –uitvoering. Op het terrein van afval is in de afgelopen jaren landelijk een enorme ontwikkeling zichtbaar geweest. Na lange tijd te zijn beschouwd als een ‘basisvoorziening’, wordt dit terrein steeds meer gezien vanuit het veel bredere perspectief van het klimaat en duurzaamheid. Daarbij is uiteindelijk sprake van een transitie naar (meer) circulariteit, met een belangrijke rol van de lokale overheid.12 Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Dit betreft de huidige deelnemers van Blink. Voor de nieuwe gemeenten is wel een basispakket opgesteld. Blink levert bijvoorbeeld niet aan alle gemeenten diensten ten aanzien van het beheer van de openbare ruimte en de gladheidsbestrijding. 12 Bijlage 5 gaat nader in op ontwikkelingen in afvalbeheer. 10 11
13
64363 – Openbaar
Beleidsontwikkeling Circulariteit en duurzaamheid
Focus: transitie
Focus SMP
Uitvoeringsbeleid Realisatie VANG doelstellingen
Focus: stip op horizon t.a.v. VANG doelstellingen (gemeente afhankelijk)
Uitvoering Huidige focus gemeenten t.a.v. Blink
Klant contact
Afvalbeheer
Afvalverwerking
Beheer Openbare Ruimte
Ondersteunende functies
Focus: kostenbeheersing en dienstverlening
Het type organisatie wat Blink zou moeten zijn verschilt per onderdeel van de figuur. Onderin de figuur is Blink primair een uitvoeringsorganisatie, terwijl bovenin sprake is van een netwerkorganisatie. Blink kan (en moet volgens het SMP) de gemeenten ondersteunen bij deze transitie. Dat kan Blink doen door specifieke kennis te leveren die gemeenten zelf ontberen. De rol van Blink verschuift dan -in de lijn van het SMPvan uitvoering naar (ook) beleidsontwikkeling. In deze ontwikkeling liggen er nadrukkelijk kansen in de samenwerking van de Blink gemeenten met SUEZ; SUEZ kan immers kennis inbrengen. Het gaat dan niet zozeer om de materiële meerwaarde van SUEZ (in operationele zin), maar om de immateriële meerwaarde in termen van expertise.
Stagnatie van ontwikkeling Blink naar beleidsrijkere organisatie (zoals beoogd door het SMP) Veel van de verbeterpunten uit de vorige evaluatie (in 2017 uitgevoerd door KPMG) zijn verwerkt in het SMP en de twee daarin opgenomen deelprogramma’s. Uitvoering van de twee deelprogramma’s van het SMP, met daaronder diverse in de periode 2018-2022 uit te voeren projecten en acties, heeft echter vertraging opgelopen. Er kan daarmee niet worden gesproken van het SMP als richtinggevend document, zoals wel de bedoeling was van dit stuk. Hiervoor zijn diverse oorzaken genoemd. Aan de kant van de gemeenten gaat het dan met name om: •
Blink wordt door de gemeenten primair gezien als een uitvoerende partij; beleidsontwikkeling (een richting in het SMP) wordt als de verantwoordelijkheid van de gemeenten zelf gezien.
•
Er is geen gezamenlijke strategie van de gemeenten op de door Blink te leveren publieke waarde en de samenwerking.
•
Er waren veel wisselingen van sleutelfiguren bij deelnemers: na de verkiezingen in 2018 kwamen er nieuwe wethouders (portefeuillehouders) en er kwamen in de loop der tijd ook nieuwe beleidsmedewerkers.
•
Er ontbrak bestuurlijk eigenaarschap (portefeuillehouderschap) van de SMP-projecten.
•
Binnen de AB vergaderingen lag de focus vooral op de ‘going concern’, namelijk tactische en operationele vraagstukken.
•
Bij sommige gemeenten hadden andere dossiers hogere prioriteit, bijvoorbeeld duurzaamheid (RES).
14
64363 – Openbaar
Aan de kant van de Blink-organisatie gaat het dan met name om: •
Gebrek aan capaciteit13 bij Blink voor het uitvoeren van de (vele) projecten. Dit beeld wordt bevestigd door een drietal signalen: o
De conclusie van de IPR Normag benchmark is dat Blink lage indirecte kosten heeft; dit hangt samen met een kleine staf.
•
o
Opmerkingen van de accountant.
o
In SMP-begroting was geen beleids- en projectformatie opgenomen.
Begin 2019 heeft het DB besloten voorrang te geven aan projecten die te maken hebben met de financiële compliance; een aantal SMP projecten inzake maatschappelijke meerwaarde is on hold gezet.
Verbinding met andere publieke waarde: sociale doelstellingen gemeente Blink biedt meer dan dienstverlening en kennis op het gebied van afval en het beheer van de openbare ruimte. Met name moet hier worden genoemd dat Blink in samenwerking met de werkbedrijven Senzer, Ergon en WSD werk biedt aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Zo weet Blink haar dienstverlening te verbinden aan sociale doelstellingen van de deelnemende gemeenten. Dit is dan ook één van de strategische doelen van Blink zoals opgenomen in het SMP.
2.3 Organisatie Het tweede element van het publieke waardemodel is de organisatie. Immers, het voortbrengen van de (juiste) publieke waarde moet worden georganiseerd. Daartoe dient de -zelfstandige- organisatie Blink, die in relatie staat tot de organisatie van het private bedrijf SUEZ.
Groei en ontwikkeling Blink organisatie Bovenstaand werd al aangegeven dat Blink zowel groeit in producten en diensten als het aantal deelnemende gemeenten. Bovendien brengen autonome ontwikkelingen een grotere druk op de organisatie en specifiek de bedrijfsvoering met zich mee; denk aan factoren als de AVG , informatieveiligheid en wijzigingen in het aanbestedingsrecht. Verder constateren we dat -als gevolg van een aantal factoren- er bij Blink op het gebied van (arbeids)veiligheid vanaf eind 2019 een inhaalslag is gepleegd. 14 Mede in verband met de groei wordt verwacht dat de organisatie zich navenant door ontwikkelt. Het SMP moet daarin voorzien. Een belangrijk doel daarbij binnen het SMP is dat Blink zich ontwikkelt van uitvoerder meer naar inhoudelijke en beleidsmatige excellentie. Na een trage start (geweten aan capaciteitsproblemen) zijn diverse SMP-projecten op gang gekomen om deze ontwikkeling mogelijk te maken. Binnen Blink wordt echter betwijfeld of zij kan voorzien in de bovengenoemde inhoudelijke excellentie en/of hierbij aansluiting vindt bij de directe behoeften van de gemeenten. Het apparaat van Blink wordt nog gezien als ‘smal en kwetsbaar’; in de vorige paragraaf benoemden we al dat er gebrek aan capaciteit bij Blink was voor het uitvoeren van de (vele) projecten.
Uit de Berenschot benchmark blijkt dat de uitvoeringskosten voor afvalinzameling en -verwerking van de Blink gemeenten per inwoner lager liggen dan gemiddeld in onze benchmark, terwijl de werklast een gemiddeld beeld laat zien.15
Het gaat dan om capaciteit qua (a) beschikbare formatie (uren) en/ of (b) budget voor -bijvoorbeeld- inhuur. Een externe adviseur heeft diverse maatregelen geïmplementeerd om de veiligheidsstrategie van Blink te verbeteren. 15 Hierbij zijn de kosten van SUEZ en ook uitvoeringskosten die bij de gemeenten in de begroting zitten meegenomen. We merken hierbij tevens op dat dit puur een cijfermatige vergelijking is, waarbij we geen uitspraken doen over de kwaliteit, het dienstverleningsniveau of andere omgevingskenmerken die impact kunnen hebben op de kosten. 13 14
64363 – Openbaar
15
Ontwikkeling van de organisatie op het gebied van bedrijfsvoering en specifiek beleidsondersteuning blijven door de beperkte capaciteit achter. Daarnaast wordt in de gevoerde gesprekken genoemd dat investeringen in materiaal zijn achtergebleven (uitgesteld) in verband met de overname van SUEZ Nederland door PreZero.16
Blink als platform en verbinder De samenwerking via Blink biedt -naast het hiervoor genoemde- ook een platform aan de gemeenten en SUEZ om gezamenlijk te werken aan publieke waarde. Bovendien kan de Blink-organisatie zelf een rol spelen als verbinder tussen deze partijen, zodat zij kunnen profiteren en leren van elkaars capaciteiten en gezamenlijk richting kunnen geven aan de ondersteuning en uitvoering door Blink. Niet in de laatste plaats fungeert Blink als een verbinder tussen gemeenten en de private partij SUEZ. Blink wordt echter, zo blijkt uit de interviews, (nog) niet door alle gemeenten gezien als een kennisplatform, waarbij de Blink-organisatie de kennisuitwisseling tussen beleidsmedewerkers van de gemeenten onderling zou moeten entameren en faciliteren. Ondanks het feit dat vanuit de gemeenten beleidsambtenaren betrokken zijn die wisselende capaciteit beschikbaar hebben, is het overheersende beeld dat het beleid (voldoende) belegd moet blijven in de gemeenten zelf. Tegelijkertijd komt uit de interviews naar voren dat er bij diverse gemeenten vaak minimale capaciteit beschikbaar is om de steeds uitdijende en complexere opgaven op een juiste wijze in te vullen.
Uit de sessies met raadsleden komt naar voren dat zij wel een trend naar circulariteit zien en wensen, maar dat zij op afstand staan en (vanzelfsprekend) niet sturen op hoe de kennisontwikkeling op dit vlak tot stand komt.
Knelpunten in de samenwerking met SUEZ Zowel de gemeenten als SUEZ zijn partners in de BLINK-samenwerking; allen nemen zij deel aan de Gemeenschappelijke Regeling. Terwijl zij daarmee alle ‘eigenaar’ zijn van Blink, kunnen de gemeenten daarnaast worden gezien als opdrachtgever van de diensten, terwijl SUEZ daarnaast een rol heeft als strategisch partner/ leverancier. Tussen deze verschillende rollen kunnen spanningsvelden optreden, waarvan we er inderdaad een aantal zien. Uit de gesprekken met diverse respondenten van gemeenten en van de Blink-organisatie komen in de samenwerking van de gemeenten en Blink met SUEZ verschillende knelpunten naar voren. Wij hebben deze knelpunten als volgt gecategoriseerd: •
In de eerste plaats bestaat een gedeeld beeld tussen de betrokken partijen dat de maximale synergie (nog) niet wordt gerealiseerd. Als belangrijke oorzaak komt uit het onderzoek naar voren dat de primaire verwachtingen met name op het gebied van de gewenste ontwikkelrichting van de samenwerking (in ieder geval deels) uiteen lopen. SUEZ beschouwt Blink als een mogelijkheid om te experimenteren en innoveren op het gebied van circulariteit in de partner-rol van mede-eigenaar. Door de gemeenten wordt Blink echter, zoals hiervoor al aangegeven, niet als kennisbasis van beleidsontwikkeling gezien. De kennis die SUEZ inbrengt is veelal operationeel/ tactisch van aard, en in veel mindere mate strategisch, zo wordt aangegeven vanuit de gemeenten (en Blink). Een substantiële -gevraagde en ongevraagde- beleidsmatige (innovatieve) inbreng van SUEZ wordt niet herkend. Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat vanuit de gemeenten ook geen (of een beperkt) beroep op SUEZ wordt gedaan voor strategische vraagstukken. Anders gezegd ligt de beschikbare kennis van SUEZ op een breed vlak van circulariteit, maar de gevraagde/ ervaren/ genoemde kennis van SUEZ bevindt zich primair op het vlak van de (internationale en nationale) afvalmarkt en het netwerk op dit gebied.
•
Daarbij kijken de partners anders aan tegen de (beoogde en gewenste) status van Blink. Er is onduidelijkheid over de gewenste mate van zelfstandigheid van Blink en het achterliggende doel daarvan.
Inmiddels is de overname van SUEZ Nederland door Prezero formeel afgerond. Daar waar in dit rapport SUEZ staat, kan daarom ook Prezero worden gelezen als rechtsopvolger. 16
64363 – Openbaar
•
16
Afspraken tussen Blink en SUEZ zijn zeer beperkt vastgelegd. Afspraken (wat wordt geleverd, tegen welke kosten) zijn onduidelijk. In samenhang daarmee ervaren de gemeenten en de Blink-organisatie onvoldoende transparantie over de opbouw van de tarieven/ kostprijzen die door SUEZ worden gerekend. Daarbij leeft de vraag bij gemeenten in hoeverre deze tarieven marktconform zijn.17
•
Er is onzekerheid rondom de toekomst van SUEZ Nederland door de (inmiddels afgeronde) overname door PreZero.
•
De directeur van Blink, die op de loonlijst staat van SUEZ, heeft een complexe scharnierfunctie18 tussen de verschillende belangen. De aansturing van de directeur is daarmee diffuus: enerzijds moet hij verantwoording afleggen aan DB en AB, anders heeft hij ook een verantwoordingsrelatie met SUEZ. Een voorbeeld is dat tot dit jaar de afspraken tussen Blink en SUEZ over de te hanteren tarieven geaccordeerd werden door de directeur van Blink (die op de loonlijst staat van SUEZ en wordt gedetacheerd aan Blink).
•
De (dagelijkse/ operationele) samenwerking tussen Blink en SUEZ verloopt niet optimaal. Binnen de Blinkorganisatie leeft bijvoorbeeld weinig enthousiasme over de ondersteuning vanuit SUEZ. Het beeld is dat er onvoldoende en/of teveel vanuit de eigen procedures van SUEZ (in plaats van op maat) wordt gefaciliteerd.
Over de genoemde knelpunten wordt beperkt gezamenlijk het gesprek gevoerd; dit versterkt het ‘wij-zij denken’.
2.4 Legitimiteit Het derde element van het publieke waardemodel is de legitimiteit. Hierbij gaat het niet alleen om de legitimiteit van de juridische basis, maar ook (en met name) om het draagvlak voor Blink bij stakeholders. Dit betreft de mate van tevredenheid voor zowel de door Blink gerealiseerde publieke waarde (doen we de goede dingen) als voor de organisatie en de samenwerking (doen we de dingen goed) bij stakeholders als raadsleden, wethouders en beleidsmedewerkers (van de gemeenten).
Tevredenheid over de door Blink geleverde publieke waarde Een belangrijke bevinding in dit onderzoek is dat in de deelnemende gemeenten overwegend tevredenheid heerst over de dienstverlening en het kostenniveau van Blink. Weliswaar worden er verbeterpunten en kansen aangegeven in de interviews (bijvoorbeeld mogelijkheden om de dienstverlening meer te harmoniseren), maar dit gebeurt vanuit een uitgesproken positieve houding. De raadsleden gaven in de sessies aan dat de inwoners over het algemeen tevreden zijn over de dienstverlening van Blink, op een aantal operationele klachten na. De meeste gemeenten, zo blijkt uit de interviews met wethouders en beleidsmedewerkers, bezien Blink daarbij vooral in termen van ‘commodity’. Daarbij staan de continuïteit en kwaliteit van dienstverlening en het kostenaspect voorop. Ook in de raadssessies kwamen deze aspecten uitgebreid aan de orde. Diverse raadsleden geven aan dat er wel ontevredenheid bestaat bij inwoners over stijgende kosten voor afvalheffing, terwijl inwoners juist meer aan afvalscheiding (moeten) doen en er in bepaalde gevallen minder vaak wordt opgehaald. Sommige gemeenten werken aan nieuw beleid waar de duurzaamheidskant nadrukkelijker wordt ingebracht. Hiermee gaan deze gemeenten dus meer ‘naar boven’ in het schema dat hierboven is getoond: van uitvoering en uitvoeringsbeleid naar beleidsontwikkeling.
De geleverde kennis vanuit Blink (en via Blink door SUEZ) wordt minder gezien. Nog steeds is Blink in de ogen van de gemeenten meer een uitvoerder dan (in aanvulling daarop) een beleidsondersteuner. Raadsleden van kleinere gemeenten geven in dit kader aan dat zij wel zien dat hun eigen gemeente kwetsbaar is voor wat betreft eigen beleidsontwikkeling. Door beleidsruimte op te schalen naar het niveau van Blink zou volgens sommige raadsleden
Hierbij merken we op dat voor de beoordeling van de marktconformiteit van Blink we gebruik hebben gemaakt van de Berenschot benchmark. Hieruit blijkt dat de uitvoeringskosten per inwoner van afvalbeheer gemiddeld of lager liggen (ten opzichte van het gemiddelde in onze benchmark). 18 Zie voor een gedetailleerde uitwerking paragraaf 7.3. 17
64363 – Openbaar
17
ruimte kunnen ontstaan om beleidsambtenaren met elkaar te delen. Daarbij maakt een beleidsambtenaar beleid ‘vanachter een bureau’ gaf een raadslid aan, terwijl Blink in de praktijk ziet wat er feitelijk gebeurt. De (gezamenlijke) strategie van de in Blink deelnemende gemeenten en SUEZ op de (gewenste) publieke waarde is vastgelegd in het SMP. Tegelijkertijd constateren wij op basis van de interviews dat het SMP niet wordt ervaren als hét richtinggevende document inzake de gezamenlijke strategie. Portefeuillehouders spreken elkaar meer over uitvoeringszaken en kostenontwikkeling dan de strategische koers. Hier geven raadsleden aan dat zij op zich een gezamenlijke koers van de in Blink deelnemende gemeenten onderschrijven en ondersteunen, vanuit de gedachte dat harmonisatie kan leiden tot lagere kosten en een betere dienstverlening aan de eigen inwoners.
Wisselende tevredenheid over de organisatie en samenwerking Uit de interviews komt naar voren dat over de wijze waarop Blink is georganiseerd, de meningen en waarderingen verschillen. Er is overeenstemming tussen de gemeentelijke respondenten over de groei van Blink in termen van geleverde (en dus overgedragen) diensten en het aantal deelnemende gemeenten. Er is steun voor geleidelijke uitbreiding met een aantal gemeenten. Dat moet dan stapsgewijs gebeuren en met oog voor wat gemeenten met elkaar gemeen hebben. Daarentegen leeft een breder regionaal perspectief (bijvoorbeeld in MRE-verband, zoals aangegeven in het SMP) nauwelijks bij de gemeentelijke respondenten. De rapportage en transparantie over de financiën vormen een belangrijk element voor het draagvlak onder gemeenten. Zeker tegen de achtergrond van de kwetsbare financiële situatie van de gemeenten werken begroting en realisatie sterk door naar de waardering over Blink; zeker ook met kritische gemeenteraden in hun controlerende rol op de achtergrond. Een aantal waarnemingen: •
Uit de interviews komt naar voren dat het SMP, vanwege uiteenlopende oorzaken, niet als hét richtinggevend document voor de toekomst van Blink heeft gefunctioneerd, zoals hiervoor al opgemerkt.
•
Gemeenten worden regelmatig verrast met mee- en tegenvallers in financieel opzicht.
•
Diverse raadsleden gaven aan het niet te begrijpen dat de afvalstoffenheffing voor de inwoners stijgt, terwijl er tegelijkertijd steeds meer inspanning wordt gepleegd op afvalscheiding. Dit zorgt voor vermindering van de legitimiteit van Blink.
•
In de samenwerking met SUEZ worden door gemeenten én binnen Blink vraagtekens gesteld bij de ‘fee’ (opslagpercentage en grondslag) en andere kostendoorrekeningen vanuit SUEZ.
•
Zoals hiervoor opgemerkt blijkt uit de Berenschot benchmark dat de uitvoeringskosten voor afvalinzameling en -verwerking van de Blink gemeenten per inwoner lager liggen dan gemiddeld in onze benchmark, terwijl de werklast een gemiddeld beeld laat zien. Hierin is de fee van SUEZ meegenomen.
Als belangrijke rode draad kan hier een gebrek aan (ervaren) transparantie worden genoemd. Een sterkere informatiepositie kan helpen om de betrokkenheid en gevoel van grip te versterken.19 Dit kwam ook uit het vorige evaluatieonderzoek van KPMG (uit 2017) al als verbeterpunt naar voren. Tegelijkertijd merken wij hierbij op dat de informatievoorziening vanuit Blink naar de gemeenten de afgelopen jaren (sterk) is verbeterd; dit kwam voort uit één van de projecten die in het kader van het SMP zijn opgestart.
Juridische legitimiteit Naast het draagvlak bestaat de legitimiteit ook uit het juridische aspect. Hierover merken we het volgende op:
Daarbij is het -bij een beperkte beschikbare ambtelijke capaciteit (bij de deelnemers en bij Blink)- wel van belang dat afgesproken wordt wat specifiek de gewenste informatie is. 19
64363 – Openbaar
•
18
Het voldoen als Blink-organisatie aan de rechtmatigheid c.q. wetgeving inzake aanbestedingen, mede naar aanleiding van opmerkingen van de accountant, vereiste dat er in de afgelopen jaren diverse aanbestedingstrajecten in de markt werden gezet. Tevens is het inkoopbeleid en contractmanagement ontwikkeld en vastgesteld.
•
Er bestaan volgens ons aanbestedingsrechtelijke risico’s bij de huidige vormgeving van het juridisch construct. Dit valt in twee onderdelen uiteen: -
Wij zetten vraagtekens bij de vraag of de juridische constructie van Blink met SUEZ voldoet aan de aanbestedingsregels. Blink is een aanbestedende dienst en zal als gevolg daarvan overheidsopdrachten moeten aanbesteden. Wettelijke uitzonderingen op deze aanbestedingsplicht lijken niet van toepassing te zijn in de samenwerking met SUEZ.
-
Tevens lijkt de opdracht die de gemeenten bij Blink hebben belegd niet rechtmatig te zijn, omdat niet in alle gevallen voldaan is aan de criteria voor een zogenaamd “uitsluitend recht”.
Governance en sturing Uit het onderzoek komt als knelpunt naar voren dat er nog wel eens sprake is van onduidelijkheid ten aanzien van de (gewenste invulling van de) rollen eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer en strategisch partner (SUEZ). De bevoegdheden zijn weliswaar te vinden in de Wgr en opgeschreven in de Gemeenschappelijke Regeling, maar dat is iets anders dan dat de rollen worden ‘doorleefd’. Dit leidt er in de praktijk toe dat partners niet in gezamenlijkheid als eigenaren sturen op het maximaliseren van de voordelen van deze samenwerking via de Blink organisatie. Daardoor is niet primair sprake van het maximaliseren van synergie als gezamenlijk doel, maar zijn de doelen van de individuele gemeenten en SUEZ leidend. Daarbij bestaat ook onbekendheid over wat meer gezamenlijk sturen zou kunnen opleveren. In de aansturing zien we dat DB en AB vaak vergaderen. De vergaderingen worden meer gewaardeerd om de informatie die voor portefeuillehouders beschikbaar komt dan om de sturingsmogelijkheden. Openlijke conflicten tussen de deelnemers worden vermeden, zo komt uit de interviews naar voren. We zien tussen de gemeenten onderling solidariteit (bijvoorbeeld ten aanzien van kostenverdeling), maar geen gezamenlijke strategie op de samenwerking, zoals beoogd in het SMP. Diverse respondenten geven aan dat deze evaluatie en toekomstoriëntatie hiervoor dient.
Het verschil in karakter tussen de deelnemers (gemeenten en SUEZ; zie ook hierboven onder ‘organisatie’) speelt ook op in de governance. In de samenwerking met SUEZ speelt mee dat SUEZ en de gemeenten een eigen perspectief hebben (onder meer andere interne besluitvormingsprocessen) die naar hun aard verschillen. Gemeenten zoeken elkaar ook op in hun eigenaarsrol en opdrachtgeversrol, los van mede-eigenaar SUEZ, bijvoorbeeld over beleidsgerelateerde zaken. Over het algemeen gaven de raadsleden aan voldoende grip te ervaren op Blink. De informatievoorziening vanuit Blink is adequaat, aldus diverse raadsleden.
64363 – Openbaar
19
3. Conclusies en aanbevelingen 3.1 Inleiding De bevindingen in het tweede deel van dit rapport bieden een gestructureerd overzicht van de opbrengsten van dit onderzoek. Het vorige hoofdstuk bevat een analyse van deze bevindingen langs de lijn van het publieke waarde model. Dit hoofdstuk gaat in op wat volgens ons de belangrijkste conclusies zijn die uit dit onderzoek naar voren komen, met op basis daarvan onze aanbevelingen.
3.2 Belangrijkste conclusies Deze rapportage bevat de evaluatie van de GRR Blink over de periode januari 2018-februari 2021. Daarbij wordt gekeken naar het huidige presteren van de samenwerking en een toekomstige opzet daarvan. De vraag is dus drieledig: •
Het richten van de samenwerking: tot welke resultaten (publieke waarde) moet de samenwerking leiden (nu en in de toekomst). Dit is het niveau van de (bestuurlijke) ambities en doelen van de deelnemers ten aanzien van afval en gerelateerde taken en thema’s. Hierbij gaat het om de zogenaamde ‘wat-vraag’: wat moet Blink realiseren?
•
Het inrichten: wat is de beste manier om de samenwerking vorm te geven? Dit is het niveau van de organisaties die aan zet zijn om het beleid uit te voeren rond afval en gerelateerde taken en thema’s. Dit betreft de zogenaamde ‘hoe-vraag’.
•
Het verrichten: worden de beoogde resultaten ook daadwerkelijk bereikt? Dit is het niveau van de dagelijkse praktijk (uitvoering), waarbij medewerkers van Blink en andere betrokken organisaties aan zet zijn om -soms in samenwerking met elkaar- de (bestuurlijke) ambities/ doelen te realiseren.
Kort samengevat concluderen wij per onderdeel het volgende.
Richten: de door Blink te realiseren (gewenste) publieke waarde Ten aanzien van het richten komt uit de nota van bevindingen naar voren dat dat de doelstellingen van de deelnemers (gemeenten en SUEZ) niet allemaal even ver gaan. Over de basistaken is men het eens: Blink moet op een efficiënte wijze dienstverlening leveren op het gebied van afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte. Daar bovenop leven meer of minder vergaande ambities ten aanzien van: •
De wijze waarop de (wettelijk verplichte) transitie naar circulariteit wordt vormgegeven20.
•
De mate waarin men van het huidige cafetariamodel toe wil naar een model waarbij meer wordt geharmoniseerd en gestandaardiseerd (met als doel dat Blink effectiever en efficiënter kan werken).
We merken op dat een cafetariamodel op zich een transitie naar circulariteit niet in de weg hoeft te staan. Het behoud en (weer) laten circuleren van waardevolle grondstoffen kan via een (groot) aantal mogelijkheden in beleid en uitvoering worden bereikt. Gemeenten zouden -voor de eigen gemeente- kunnen kiezen voor (een mix aan) maatregelen die dan binnen het cafetariamodel van Blink worden afgenomen. Zo kan gemeenten maatwerk worden geboden in het bereiken van hun eigen ‘business case’ op het gebied van circulariteit. Bovendien kunnen gemeenten die dat wensen méér interventies plegen dan anderen.
20
Bijvoorbeeld via businesscases van grondstoffenstromen (samen met fabrikanten).
64363 – Openbaar
20
Inrichten: de organisatie om dit mogelijk te maken Ten aanzien van het inrichten van de samenwerking blijkt uit het onderzoek dat de Blink organisatie zich sterk heeft ontwikkeld. Dit is onder meer gebeurd naar aanleiding van de vorige evaluatie (KPMG 2017) en het SMP 2018-2022 die daarop was gebaseerd. Ook hebben interventies van de accountant geleid tot versterking van de interne organisatie. Onder de inrichting c.q. de ‘hoe-vraag’ verstaan we ook het onderlinge samenspel van de deelnemers en de rol en positie van SUEZ daarin. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat er diverse knelpunten zijn in dit samenspel. Het gaat dan met name om de volgende knelpunten:21 •
De maximale synergie wordt (nog) niet wordt gerealiseerd, daarover bestaat een gedeeld beeld tussen de betrokken partijen. Vanuit de gemeenten (en Blink) wordt onvoldoende toegevoegde waarde van SUEZ ervaren.
•
Er is onvoldoende ervaren transparantie over de opbouw van tarieven/ kostprijzen.
•
Afspraken tussen Blink en SUEZ zijn zeer beperkt vastgelegd.
•
Er is onduidelijkheid over de gewenste mate van zelfstandigheid van Blink en het achterliggende doel daarvan.
•
De directeur van Blink, die op de loonlijst staat van SUEZ, heeft een complexe scharnierfunctie tussen de verschillende belangen.
•
De (dagelijkse/ operationele) samenwerking tussen Blink en SUEZ verloopt niet optimaal. Binnen de Blinkorganisatie leeft bijvoorbeeld weinig enthousiasme over de ondersteuning vanuit SUEZ. Het beeld is dat er onvoldoende en/of teveel vanuit de eigen procedures van SUEZ (in plaats van op maat) wordt gefaciliteerd.
Over de verschillende knelpunten wordt beperkt gezamenlijk het gesprek gevoerd; dit versterkt het ‘wij-zij denken’ tussen de betrokken partijen.
Verrichten: de door Blink gerealiseerde publieke waarde Rond het verrichten van de huidige taken tonen feiten en beelden aan dat Blink met haar prestaties voldoet aan de eisen die aan haar worden gesteld door de stakeholders. Bij de deelnemende gemeenten bestaat overwegend tevredenheid over de dienstverlening en het kostenniveau van Blink. Uit de Berenschot benchmark blijkt daarnaast dat de uitvoeringskosten van afvalbeheer (waaronder de bij Blink neergelegde taken vallen) ten opzichte van andere gemeenten gemiddeld of lager zijn. Daarnaast merken we op dat de interne organisatie van Blink in de afgelopen periode sterk is geprofessionaliseerd. Wat betreft het draagvlak onder de belangrijke stakeholders komt uit het onderzoek naar voren dat er zowel rond de prestaties van Blink als de organisatie om die prestaties te realiseren voldoende draagvlak bestaat. Daarbij merken we wel op dat zowel het beleidsonderwerp (de transitie naar circulariteit) als de Blink organisatie (met toenemende eisen, verwevenheid met andere terreinen en een private partner die straks in andere handen is) zich in een tijdperk bevinden waarin veel gaat veranderen. Tot slot wijzen we op het aspect van de juridische legitimiteit. Er is in onze visie sprake van aanbestedingsrechtelijke risico’s ten aanzien van de juridische constructie van: •
De gemeenten met Blink. Niet in alle gevallen lijkt voldaan te zijn aan de criteria voor een zogenaamd “uitsluitend recht”.
21
Zie voor een nadere uitwerking paragraaf 7.2 en paragraaf 7.3.
64363 – Openbaar
•
21
Blink met SUEZ. Blink is een aanbestedende dienst en zal overheidsopdrachten dus moeten aanbesteden. Wettelijke uitzonderingen op deze aanbestedingsplicht lijken niet van toepassing te zijn.
3.3 Aanbevelingen Onze lijst van aanbevelingen houden we met opzet relatief kort. We hebben in dit onderzoek geconstateerd dat sinds de vorige evaluatie uit 2017 er veel werk is verzet om de interne organisatie op het niveau van de inrichting en de verrichting te verbeteren. In onze visie is het nu van belang om de focus te leggen op een aantal cruciale te maken keuzes inzake de toekomstrichting van Blink. Een lange lijst van aanbevelingen die gericht zijn op relatief detaillistische verbeteringen op het gebied van inrichting en verrichting zou af kunnen leiden van deze te maken strategische keuzes. Daarbij zijn er nog diverse lopende projecten en acties vanuit het SMP, die zich met name richten op verbetering van de inrichting en de verrichting van Blink. Op basis van onze analyse en de conclusies komen we tot de volgende aanbevelingen.
1. Maak concrete keuzes over de gewenste toekomstrichting van Blink Uit de analyse komen een aantal kernvraagstukken rondom de toekomst van Blink naar voren. De basistaken worden weliswaar naar tevredenheid b mnmuitgevoerd, maar zowel de ontwikkeling van Blink als de bredere context maken keuzes voor de toekomst noodzakelijk. Onze belangrijkste aanbeveling is daarom dat de betrokken gemeenten en SUEZ samen met Blink eenduidige keuzes gaan maken over de gewenste toekomstrichting van Blink en de door Blink te realiseren (gewenste) publieke waarde en wijze van organiseren. Hiervoor wordt een (separaat) traject ingericht waarin een aantal strategische vragen worden beantwoord. Tegelijkertijd constateren wij dat vergelijkbare vraagstukken ook voorlagen bij het SMP 2018-2022. De gemeenten lopen risico’s als de meer fundamentele beslissingen, inclusief de daaruit volgende implementatie van deze beslissingen, over de toekomst van Blink opnieuw worden uitgesteld, bijvoorbeeld tot na de volgende verkiezingen. Een ander risico is dat de keuzes wel op papier worden gezet, maar niet worden uitgevoerd. De urgentie om deze keuzes te maken komt voort uit de volgende factoren. In de eerste plaats zijn er (landelijke) doelstellingen ten aanzien van circulariteit en duurzaamheid. Het gaat dan onder meer om het aantal kilo fijn restafval per inwoner.
De nu volgende figuur (afkomstig uit het jaarverslag 2020 van Blink) laat zien dat de meeste gemeenten de doelstelling van 100 kilo in 2020 hebben gerealiseerd, terwijl er voor alle gemeenten een opgave ligt om het doel van 30 kilo in 2025 te realiseren. 22
Hierbij merken we op dat de gemeente Helmond ten opzichte van de andere gemeenten een andere stedelijkheidsklasse heeft (bijvoorbeeld als gevolg van relatief veel hoogbouw). De opgave van Helmond wijkt daardoor af van de andere gemeenten. 22
64363 – Openbaar
22
In bijlage 5 is te lezen dat de rijksoverheid stuurt op het terugdringen van de hoeveelheid restafval door het heffen van extra belasting (op de hoeveelheid restafval).23 Om de afvalstoffenheffing niet te laten groeien (of zelfs te verminderen) is het dus van belang het aantal kilo restafval per inwoner te verminderen. De samenwerking in Blink verband (met SUEZ) is een belangrijke kans om op een slimmere, effectievere en efficiëntere manier om te gaan met deze en andere ontwikkelingen die op de gemeenten afkomen ten aanzien van circulariteit en duurzaamheid. De (volledig) circulaire economie die landelijk voor 2050 vanuit wetgeving wordt afgedwongen, vereist immers zeker ook van gemeenten inzet. De Blink-gemeenten moeten daarop een (gezamenlijke) strategie formuleren en daadwerkelijk uitvoeren. Omdat het urgentiegevoel op Rijks en Europees niveau ten aanzien van het belang van verduurzaming en een klimaatneutraal Europa is toegenomen, zijn er diverse subsidies beschikbaar.24 Daarnaast zijn er ook andere initiatieven, bijvoorbeeld van ondernemers, die (grote) stappen willen zetten richting een circulaire economie.
Een andersoortig argument om beantwoording van de strategische vragen inzake de toekomst niet uit te stellen heeft te maken met het feit dat de onderlinge verhoudingen tussen gemeenten en SUEZ ‘groot onderhoud’ behoeven op de verschillende (bestuurlijke en ambtelijke) niveaus, om te voorkomen dat incidenten en misverstanden uitgroeien tot conflicten die de diepere samenwerking raken. Dit kan vervolgens zorgen voor risico’s in de uitvoering en het realiseren van de (wettelijke) verplichtingen ten aanzien van circulariteit in gevaar brengen.
2. Betrek de raadsleden bij de strategische keuzes en de voortgang De betrokkenheid van raadsleden is in termen van legitimiteit een absolute noodzaak, mede gezien het feit dat afvalbeheer in belang -wat betreft publieke waarde en financieel- alleen maar zal toenemen. We zien hierbij twee invalshoeken: •
In de eerste plaats moeten de raden volgens ons worden betrokken bij de bovenstaande (in het verlengde van aanbeveling 1) fundamentele inhoudelijke beleidskeuzes die voorliggen. Informeer de raden daarom beknopt- over de inhoudelijke keuzes en dilemma’s van het afvalbeleid, met name rond de gewenste publieke waarde, en betrek hen in de keuzes voor de richting die daarbij wordt gekozen. Juist als de gemeenten steeds meer gaan samenwerken, moeten de raden in hun inhoudelijke kaderstellende rol komen en daarin worden gefaciliteerd. Dat kan (ook) in gezamenlijkheid met een of meerdere beeldvormende en (voorbereidend) oordeelsvormende sessies.