Notitie Grondbeleid in begroting en jaarverslaggeving juli 2019 - bijlage beantwoording D66

NOTITIE Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)

Juli 2019

Inhoudsopgave

1.

Inleiding.................................................................................................... - 4 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6.

Aanleiding nieuwe notitie .................................................................................. - 4 Achtergrond doorgevoerde wijzigingen vanaf 2016.......................................... - 5 Nadere uitleg (vermeende) knelpunten ............................................................ - 7 Leeswijzer........................................................................................................... - 9 Richtlijnen ........................................................................................................ - 10 Stellige uitspraken, aanbevelingen en overgangsbepalingen .......................... - 11 -

A.

Grondbeleid .............................................................................................- 17 -

2.

Het belang van het grondbeleid voor raadsleden ......................................- 17 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

3.

Paragraaf grondbeleid en overige paragrafen ...........................................- 23 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6.

4.

Wat is grondbeleid? ......................................................................................... - 17 Hoe wordt grondbeleid vormgegeven? ........................................................... - 17 Hoeveel kost grondbeleid? .............................................................................. - 20 Welke risico’s zijn er verbonden aan grondbeleid? ......................................... - 20 Hoe wordt de raad geïnformeerd? .................................................................. - 21 Visie op het grondbeleid .................................................................................. - 23 Wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd ........................................... - 24 Actuele prognose van de resultaten ................................................................ - 24 Onderbouwing en uitgangspunten bij (tussentijdse) winstneming................. - 25 Beleidsuitgangspunten bij reserves en risico’s in relatie tot grondzaken ....... - 26 Grondexploitatie in de andere paragrafen ...................................................... - 26 -

Gronden binnen het BBV ..........................................................................- 29 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.

Grond als vast actief......................................................................................... - 29 Grond, bestemd voor gebiedsontwikkeling op termijn door de gemeente .... - 29 Voorraad grond, waaronder ruilgronden ........................................................ - 31 Grondbanken zonder transformatie, bestemd voor derden ........................... - 31 Grondbanken met transformatie, bestemd voor derden ................................ - 31 Bouwgrond in exploitatie ................................................................................. - 31 Niet uit balans blijkende rechten/verplichtingen ............................................ - 32 -

B.

Grondexploitatie ......................................................................................- 33 -

5.

Bouwgronden in exploitatie .....................................................................- 33 5.1. Definitie............................................................................................................ - 33 5.2. Grondexploitatiecomplex ................................................................................ - 34 5.2.1. Budgetrecht ..................................................................................................... - 34 5.2.2. Wijziging grondexploitatiecomplexen ............................................................. - 36 5.3. Kostentoerekening ........................................................................................... - 37 5.3.1. Bovenwijkse voorzieningen ............................................................................. - 39 5.3.2. Voorbereidingskosten ...................................................................................... - 40 5.3.3. Investeringen in de openbare ruimte .............................................................. - 41 -2-

5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8.

6.

Rentetoerekening ............................................................................................ - 43 Disconteringsvoet ............................................................................................ - 45 Activering van baten en lasten......................................................................... - 46 Interne opbrengsten ........................................................................................ - 47 Het afsluiten van een grondexploitatiecomplex .............................................. - 47 -

Waardering ..............................................................................................- 49 6.1. 6.2. 6.3. 6.4.

Winst of verlies ................................................................................................ - 49 Tussentijds winst nemen ................................................................................. - 50 Risico’s.............................................................................................................. - 50 Verwerking van verliezen................................................................................. - 51 -

C.

Faciliterend grondbeleid ..........................................................................- 54 -

7.

Verslaggevingsaspecten faciliterend grondbeleid .....................................- 54 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7.

Kortlopende vordering bij getekende overeenkomst...................................... - 54 Overlopend actief bij ontbreken overeenkomst.............................................. - 55 Voorbereidende kosten ................................................................................... - 56 Overlopend passief .......................................................................................... - 57 Gemengde projecten ....................................................................................... - 57 Bijzondere projecten........................................................................................ - 58 Maximering verhaalbare kosten ...................................................................... - 58 -

Bijlagen ...............................................................................................................- 59 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

Kostensoortenlijst artikel 6.13 Wro / 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro ......................... - 59 Voorwaarden overheveling bestedingen openbare ruimte ................................. - 63 Voorbeeldberekening van het gewogen gemiddelde rentepercentage van de leningenportefeuille van de gemeente (omslagrente) ......................................... - 64 Bijlage 4 Nadere uitleg tussentijds winstnemen (POC-methode) ....................................... - 65 Bijlage 5 Verwerken onderhanden werk grondexploitatie ................................................. - 71 Bijlage 6 Verantwoordingsschema faciliterend grondbeleid .............................................. - 89 Bijlage 7 Vennootschapsbelasting ....................................................................................... - 91 Bijlage 8 Bronnen................................................................................................................. - 95 Bijlage 9 Wetgeving ............................................................................................................. - 97 Bijlage 10 Afkortingenlijst .................................................................................................... - 103 -

-3-

1. Inleiding 1.1. Aanleiding nieuwe notitie Sinds de wijziging van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) 1 in 2016 heeft de commissie BBV diverse uitingen gedaan en een veelheid aan vragen beantwoord over grondexploitatie en grondbeleid en daarmee samenhangende problematiek. Teneinde dit complexe vraagstuk voor de gebruiker overzichtelijk te houden is besloten de verschillende uitingen samen te voegen in één document. Met deze nieuwe notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken is daaraan invulling gegeven. Daarbij zijn niet alleen de bestaande notities over grondexploitatie en faciliterend grondbeleid aangevuld en geactualiseerd, maar zijn ook hoofdstukken toegevoegd over het belang van het grondbeleid voor raadsleden 2 en over de paragaaf grondbeleid en de overige paragrafen. Hiermee wordt specifiek ingegaan op de informatiebehoefte voor de raad. Voorts wordt voor enkele onderwerpen nadere uitleg gegeven over de achtergrond van sommige wijzigingen die in 2016 zijn doorgevoerd in de verslaggevingsregels. Met deze nadere uitleg zal de doelstelling van de regelgeving nader worden toegelicht, zodat onjuiste interpretatie - die in de praktijk soms leidt tot onnodige knelpunten - wordt beperkt. Deze nieuwe notitie gaat met name in op gemeentelijke grondexploitaties en faciliterend grondbeleid.

Publiek-private samenwerkingsverbanden gelden binnen het BBV als verbonden partijen. Gemeenten geven informatie daarover in de paragraaf verbonden partijen. Dit geldt ook voor samenwerkingsverbanden die op dit terrein actief zijn. De keuze en doelstelling om grondbeleid tot uitvoering te brengen via één of meerdere samenwerkingsverbanden is aan de gemeente en wordt toegelicht in de paragraaf grondbeleid. Deze notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken geldt met ingang van begrotingsjaar 2019 aangezien de notitie vooral verduidelijkingen en geen verzwaringen kent. Met deze notitie worden de volgende notities en uitingen buiten werking gesteld: • Notitie Grondexploitaties 2016 (maart 2016) • Notitie Faciliterend grondbeleid (maart 2016) • Aanvulling Tussentijds winst nemen grondexploitaties (maart 2018) • Verwerken onderhandenwerk grondexploitatie (februari 2008) In deze nieuwe notitie is rekening gehouden met de strekking van alle gegeven antwoorden uit de V&A-rubriek. Daarmee vervallen alle tot en met 1 mei 2019 gepubliceerde vragen en antwoorden die betrekking hebben op de vervallen notities en uitingen.

Actuele BBV: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/. Wijzigingen BBV: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2017-12-09/0/informatie#tab-wijzigingenoverzicht 2 In deze notitie wordt gesproken over gemeenten. Indien wordt gesproken over gemeenten wordt feitelijk bedoeld gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen, waar raad staat wordt bedoeld provinciale staten, algemeen bestuur enzovoorts. 1

-4-

Inhoudelijke wijzigingen en toevoegingen/toelichtingen ten opzichte van de vervallen notities: • Looptijd grondexploitaties: richttermijn was en blijft in beginsel maximaal 10 jaar; benadrukt wordt dat een langere looptijd dan 10 jaar onder voorwaarden was en blijft toegestaan (hoofdstuk 5.2). • Hoofdstuk over het belang van het grondbeleid voor de raad (hoofdstuk 2). • Hoofdstuk over de paragraaf grondbeleid en de overige paragrafen (hoofdstuk 3). • Nieuwe categorie grond, bestemd voor concrete gebiedsontwikkeling op termijn door de gemeente, de zogenoemde ‘warme gronden’ (hoofdstuk 4.2). • Niet uit de balans blijkende rechten en verplichtingen (hoofdstuk 4.7). • Vorderingen inzake faciliterend grondbeleid verzameld op balanspost overige nog te ontvangen bedragen (hoofdstuk 7). • Kostensoortenlijst Wro/Bro gecompleteerd (bijlage 1). • Subsidiebaten en de daarbij behorende subsidiabele kosten bij grondexploitaties maken geen onderdeel uit van de tussentijdse winstneming en worden verantwoord op het moment dat de subsidie volgens de subsidievoorwaarden is gerealiseerd (bijlage 4). • Aanbeveling om de keuze voor een voorziening voor verwachte verliezen tegen nominale waarde of contante waarde vast te leggen (hoofdstuk 6.4). • Gevolgen van de keuze van een voorziening voor verwachte verliezen tegen contante waarde (hoofdstuk 6.4).

• Benadrukken van de bijzondere risico’s bij grondbeleid versus de aanwending van tussentijdse winst (hoofdstuk 6.1). • Verplichte verslaggevingsregels versus vrijheden in administratieve inrichting en toerekening (hoofdstuk 1.3). 1.2. Achtergrond doorgevoerde wijzigingen vanaf 2016 Vanaf 2016 zijn in het BBV nadere regels gesteld voor gebiedsontwikkeling. Voor een goed begrip van de achtergronden hiervan worden de drie belangrijkste aanleidingen voor deze nadere regels hieronder toegelicht. Ten eerste is de invoering van de vennootschapsbelasting (Vpb) voor overheden op 1 januari 2016 een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en duidelijker af te bakenen van andere activiteiten die de gemeente uitvoert met grond en vastgoed. De commissie BBV heeft actief geparticipeerd in de Samenwerking Vennootschapsbelasting Lagere Overheden (SVLO) en is betrokken geweest bij de totstandkoming van de Handreiking vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf 3 van november 2015. Het is van belang gebleken om het begrippenkader van de fiscale wetgeving en van het BBV zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, zodanig dat geen onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de grondexploitatie-activiteiten en de lasten en baten die daaraan kunnen (moeten) worden toegerekend.

Vanuit de Vpb-optiek werd in aanvang van het overleg alleen het vervaardigen van de te verkopen grondkavel als ondernemershandeling aangemerkt en werd de aanleg van de benodigde gemeenschapsvoorzieningen gezien als overheidshandelen. Een dergelijke benadering zou – in de ogen van de commissie BBV ten onrechte - tot een zeer hoge Vpb-heffing bij de gemeentelijke grondbedrijven hebben geleid. Dit is de reden dat aansluiting is gezocht bij de (bestaande) wetgeving 3

https://vng.nl/files/vng/20151106_handreiking_vennootschapsbelasting_en_het_gemeentelijk_grondbedrijf.pdf

-5-

in de Wro en het Bro over faciliterend grondbeleid, op basis waarvan privaatrechtelijke ontwikkelaars verplicht zijn mee te betalen aan gemeenschapsvoorzieningen. Deze kosten verlagen de fiscale winst en daarmee de Vpb-heffing. Voorts was het voor gemeenten van belang de tot en met 2015 op de balans onder niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) opgenomen gronden buiten de definitie van grondexploitatie te brengen. De facto was hierbij immers geen sprake van een grondexploitatie. Vanwege de slechte marktomstandigheden zouden deze gronden tegen relatief zeer lage waarden fiscaal worden ingebracht. Dit terwijl gemeenten over de voorliggende jaren omvangrijke afwaarderingen hebben moeten toepassen. Afstemming van het begrippenkader tussen Vpb en BBV blijft van belang, ten einde onjuiste (te hoge) Vpb-heffing over de gemeentelijke grondexploitaties te voorkomen alsmede verschillen tussen de fiscale uitgangspunten en het BBV te minimaliseren en daarmee de administratieve lasten te beperken. Een tweede aspect dat van belang is geweest voor de wijzigingen is het beperken van de risico’s die gemeenten lopen met hun grondbeleid. Als het economische klimaat tegenzit kunnen deze risico’s aanzienlijk zijn, getuige de omvangrijke afwaarderingen die noodzakelijkerwijs door gemeenten in de periode 2009-2016 moesten worden doorgevoerd.

Het economisch herstel nadien heeft inmiddels gezorgd voor verbetering in de resultaten van de gemeentelijke grondbedrijven, maar niet in die mate dat de vele miljarden euro’s afwaarderingen zijn terugverdiend. De afwaarderingen moesten worden doorgevoerd vanwege het feit dat grondopbrengsten niet toereikend bleken om de geactiveerde kosten te dekken. Deze kosten hadden een hoog niveau gekregen door het hanteren van omvangrijke grondexploitatieprojecten en het gedurende lange looptijden activeren van aankopen, het ongelimiteerd bijschrijven van apparaatskosten en rente en het toerekenen van allerlei voorzieningen in de stad. De vanaf 2016 doorgevoerde wijzigingen in het BBV en de sindsdien verschenen notities over het grondbeleid van de commissie BBV hebben mede als doelstelling te voorkomen dat deze risico’s opnieuw in grote omvang gaan optreden ingeval van economische terugval. Ten derde is in het kader van het rapport Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten 4 door de toenmalige commissie Depla, gepleit voor meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving van gemeenten. De introductie van de vennootschapsbelasting voor overheden op 1 januari 2016 vroeg ook om meer eenduidigheid in de uitgangspunten en verslaggeving van grondexploitaties.

Met de wijzigingen in het BBV en met de notities van de commissie BBV is meer eenduidigheid en daarmee vergelijkbaarheid voor gemeentelijke grondbedrijven bewerkstelligd: • spelregels over start en eind van grondexploitatieprojecten, besluitvorming door de raad en verslaggeving in begroting en jaarrekening; • eenduidigheid in de kostentoerekening (Wro/Bro en voorschriften voor rente); • eenduidigheid in resultaatbepaling, verliesvoorziening en tussentijdse winstneming. De wijzigingen die vanaf 2016 in de (meer strikt geformuleerde) verslaggevingsregels en de notities rondom grondexploitatie zijn opgenomen hebben de vrijheden die tot en met 2015 op onderdelen https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/vernieuwing-van-de-begroting-en-verantwoordingvan-gemeenten/ 4

-6-

bestonden voor een deel ingeperkt. De overwegingen die hieraan ten grondslag hebben gelegen komen in belangrijke mate voort uit de aanbevelingen van de adviescommissie Vernieuwing BBV. Omdat door gemeenten (te) verschillend werd omgegaan met het toerekenen van investeringen aan grondexploitatie – soms zeer terughoudend, soms zeer ruim – is door de adviescommissie aanbevolen hiervoor kaders op te stellen. In het wijzigingsbesluit van 5 maart 2016 is dit aspect, almede het inperken van de risico’s van grondexploitatie en de aansluiting met de fiscale regelgeving (Vpb) meegewogen in het aanscherpen van de verslaggevingsregels. Tevens is daarbij de opdracht aan de commissie BBV gegeven voor het overeenkomstig aanpassen van de notitie Grondexploitatie uit 2012. Voor nadere achtergronden verwijzen we naar de nota van toelichting onderdeel 3.7 van het wijzigingsbesluit 5. 1.3. Nadere uitleg (vermeende) knelpunten Naar aanleiding van vragen die de afgelopen periode aan de commissie BBV zijn voorgelegd over mogelijke of vermeende knelpunten die zich in de praktijk voordoen bij het toepassen van deze gewijzigde regelgeving wordt hierbij in het kort ingegaan op enkele specifieke onderwerpen. Deze onderwerpen worden nader uitgewerkt en verderop in de notitie beschreven.

10 jaarstermijn In de praktijk blijkt de stellige uitspraak van de commissie over de maximale looptijd verschillend te worden geïnterpreteerd. De termijn van 10 jaar moet worden gehanteerd als maximale richttermijn. Hiervan mag gemotiveerd worden afgeweken en mag dus langer zijn dan 10 jaar. Hierbij gelden dan wel aanvullende voorwaarden, die erop zijn gericht om de risico’s die met een langere termijn van 10 jaar gepaard gaan te beperken. In hoofdstuk 5.2 wordt hierop nader ingegaan. Tussentijdse winst Tot en met 2015 was bij veel gemeenten de praktijk dat winstneming werd uitgesteld tot aan de afronding van het project of tussentijds pas werd genomen wanneer de opbrengsten de cumulatieve kosten daadwerkelijk overstegen. Daarbij moet worden aangevuld dat ook veelal rente over het eigen vermogen werd toegerekend (geactiveerd) gedurende de looptijd van de grondexploitatie en als baten (bespaarde rente) werd verantwoord in de jaarlijkse begroting/jaarrekening. Met deze handelwijze werd feitelijk tussentijds een vorm van winstneming toegepast. Sinds 2016 is dit niet meer toegestaan: rente over het eigen vermogen mag vanaf dat jaar niet meer ten laste van de grondexploitatie worden gebracht.

Deze wijziging, tezamen met alle andere risicobeperkende maatregelen die in de verslaggevingsregels zijn opgenomen, zorgen voor veel meer voorzichtigheid bij grondexploitaties ten opzichte van de praktijk tot en met 2015. Dit rechtvaardigt dat met projecten die naar verwachting winst zullen opleveren, deze winst ook tussentijds in de jaarrekening tot uitdrukking moet (kunnen) komen. Sterker nog, met in achtneming van het realisatiebeginsel, bestaat een verplichting de tussentijdse winst te verantwoorden. Als eenduidige systematiek is daartoe de Percentage of Completion (POC) methode voorgeschreven. Benadrukt wordt dat binnen deze methode afdoende rekening gehouden kan worden met projectspecifieke risico’s. Zie verder hoofdstuk 6.2. Daarmee wordt het voorzichtigheidsbeginsel bij het stelsel van tussentijdse winstneming naar het oordeel van de commissie voldoende in acht genomen.

5

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2016-101.html

-7-

Resterende risico’s ten aanzien van (toekomstige) marktontwikkelingen behoren – net als andere mogelijke risico’s die samenhangen met het gehele takenpakket van de gemeente – in ogenschouw genomen te worden bij de risicoparagraaf en de becijfering van het benodigde weerstandsvermogen voor de gemeente als geheel. Het is daarbij verstandig de risico’s van de gemeentelijke grondexploitaties nadrukkelijk aan bod te laten komen. Daarbij kan een gemeente besluiten een specifiek deel van het weerstandsvermogen als buffer voor de grondexploitaties te benoemen. Zie verder hoofdstuk 6.1. Beheersing versus verslaggeving Het BBV geeft voorschriften ten aanzien van de inrichting van de begroting en jaarverslaggeving, zoals deze aan de raad moeten worden voorgelegd en gepubliceerd. Het is evident dat voor de sturing en beheersing van gebiedsontwikkeling allerlei maatregelen nodig zijn die niet in het BBV zijn geregeld en waarvoor het BBV ook niet is bedoeld. De gemeente heeft de vrijheid om ten aanzien van de sturing en beheersing keuzes te maken. Het gaat dan bijvoorbeeld over interne spelregels over bevoegd- en verantwoordelijkheden, de inrichting van informatie- en administratieve systemen en het bedenken van verdeelsleutels om gezamenlijke kosten toe te rekenen. Bij gebiedsontwikkeling is in veel gevallen sprake van een mix van activiteiten.

Naast actieve grondexploitatie kan binnen een omlijnd plan ook renovatie of transformatie (bijvoorbeeld het omvormen van kantoren naar woningen), vervanging van voorzieningen in de openbare ruimte en faciliterend grondbeleid met kostenverhaal worden toegepast. Vanuit overwegingen van een effectief projectbeheer kan hierbij administratief gekozen worden voor een samengesteld project met een mix van de beschreven activiteiten/ontwikkelingen. Het is daarbij wel verstandig vooraf goed na te denken over de inrichting van de projectadministratie. Vraagstukken over het bepalen en inrichten van de kostentoerekening, verdeelsleutels en rapportages komen dan vroegtijdig aan bod. Daarbij kan tevens de verbinding met de verslaggeving worden gelegd teneinde de verschillende onderdelen van een project op de juiste balansposten en taakvelden/programma’s te kunnen verantwoorden. Op deze wijze kan de sturing en beheersing van een gemengd project als geheel worden ondersteund en tevens de link met begroting en verslaggeving overeenkomstig het BBV worden gemaakt. Voor nadere informatie hierover wordt verwezen naar de in voorbereiding zijnde publicatie van de commissie BADO 6. Zie ook hoofdstuk 7.5 (gemengde projecten).

‘Warme gronden’ Vanwege de grote opgaven in diverse regio’s op het gebied van woningbouw, verwerven gemeenten gronden met het oog op gebiedsontwikkeling die op langere termijn gaat spelen. Dergelijke gronden, waarvan op voorhand vaststaat dat deze als bouwgrond zullen gaan fungeren, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld worden in de regel als ‘warme grond’ geduid. Deze gronden worden op de balans opgenomen onder de materiele vaste activa tegen verwervingskosten. Ingeval de gronden nog geen bestemming hebben gekregen als bouwgrond, bestaat de kans dat (tijdelijk) afwaardering moet plaatsvinden naar de waarde volgens de geldende bestemming. Dit kan verstrekkende negatieve gevolgen hebben voor de financiële positie van een gemeente en daarmee de voortgang van de woningbouwprojecten stagneren.

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/bedrijfsvoering-en-auditsgemeenten-en-provincies 6

-8-

Aangezien het hierbij gaat om een naar verwachting tijdelijke en niet duurzame waardevermindering, mag - onder voorwaarden - bij de waardering worden uitgegaan van de grond tegen toekomstige bestemming in plaats van de huidige bestemming (zie hoofdstuk 4.2). Daarbij is als een van de voorwaarden aangegeven dat het moet gaan om woningbouw en niet om bedrijfsterreinen. De achtergrond hiervan is dat grootschalige aankoop van gronden voor ontwikkeling van bedrijfstermijnen op de zeer lange termijn in zijn algemeenheid als zeer risicovol wordt aangemerkt. Voor woningbouw zijn deze risico’s in de regel beperkter. Benadrukt wordt dat geen sprake is van een nieuwe categorie NIEGG-gronden. Bij het wijzigingsbesluit van maart 2016 is uitdrukkelijk uitgesloten dat een tussencategorie – niet zijnde bouwgrond in exploitatie - zou mogen blijven voortbestaan waaraan kosten toegerekend mogen worden. Overigens wordt nog opgemerkt dat fiscaal gezien de ‘warme’ gronden in beginsel vanaf het moment van verwerven voor de Vpb vallen binnen de onderneming ter zake van de gemeentelijke grondexploitaties (zie bijlage 7). Voorziening tegen contante waarde Grondexploitaties worden berekend op eindwaarde (= het resultaat op het tijdstip dat de grondexploitatie wordt afgesloten). Voor verliesgevende grondexploitaties moet direct een verliesvoorziening worden getroffen.

Het is een keuze van de gemeente om deze voorziening te waarderen tegen nominale waarde of tegen contante waarde. De omvang van de voorziening tegen nominale waarde is gelijk aan het verlies van de grondexploitatie op eindwaarde. Bij de keuze voor contante waarde betekent dit echter wel dat in de toelichting (paragraaf Grondbeleid en toelichting op de balans) voor de verliesgevende grondexploitaties ook de verliezen op eindwaarde moeten worden vermeld. Zie hoofdstuk 6.4. Faciliterend grondbeleid Mede vanwege de fiscaal noodzakelijke afbakening maakt het faciliterend grondbeleid vanaf 2016 geen deel uit van de grondexploitaties. Voor de verslaggeving moeten de faciliterende grondexploitaties worden afgezonderd van de bouwgronden in exploitatie. Het staat de gemeente wel vrij om beide vormen van grondbeleid als een gemengd project in de projectadministratie op te nemen en de sturing en beheersing hierop in te richten. Voor de verslaggeving moest het faciliterend grondbeleid, afhankelijk van de status van de vordering, worden opgenomen alsnog te verrekenen kosten onder een samenstel van balansposten. In praktijk bemoeilijkt dit het inzicht, vooral indien sprake is van meerdere projecten in verschillende stadia van ontwikkeling. Hierin wordt nu met deze notitie een wijziging aangebracht, zodanig dat de verantwoording eenvoudiger wordt en beter inzicht zal geven.

De verschillende vorderingen worden met de inwerkingtreding van deze notitie namelijk allemaal verzameld op de balanspost overige nog te ontvangen bedragen. Zie hiervoor hoofdstuk 7. 1.4. Leeswijzer In deze notitie wordt gewerkt met een driedeling: allereerst wordt het grondbeleid nader belicht, gevolgd door de grondexploitaties, waarna wordt afgesloten met het faciliterende grondbeleid. Deel A over grondbeleid start met hoofdstuk 2 dat zich specifiek richt op raadsleden. Dit hoofdstuk kan zowel zelfstandig door hen worden gebruikt of ter ondersteuning van de advisering door de vakspecialisten. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de paragraaf grondbeleid en de overige paragrafen voor zover het grondbeleid betreft. In hoofdstuk 4 worden de balansposten waarop gronden worden verantwoord nader toegelicht. -9-

Deel B gaat over grondexploitaties en is alleen van toepassing in gevallen waarin de gemeente een actief grondbeleid voert. Dat betekent dat de gemeente grond koopt, die bouw- en woonrijp maakt en weer verkoopt aan ontwikkelaars, aannemers en particulieren of in erfpacht uitgeeft. Hoofdstuk 5 gaat over de grondexploitatieberekeningen en de wijze van kostentoerekening. Hoofdstuk 6 is gewijd aan de waardering (winst of verlies, tussentijds winst nemen, risico’s en de verwerking van verliezen). Deel C wordt gevormd door hoofdstuk 7 en richt zich op de verslaggevingsaspecten van het faciliterend grondbeleid. Hiervan is sprake wanneer bouwplannen worden gerealiseerd op grond van private partijen en de gemeente kostenverhaal pleegt. In deze notitie zijn 10 bijlagen opgenomen. Bijlage 1 bevat kostensoorten uit de Wet ruimtelijke ordening (artikel 6.13) en het Besluit ruimtelijke ordening (artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5), welke kunnen worden verhaald dan wel worden betrokken in een grondexploitatie (kostensoortenlijst Wro/Bro). Bijlage 2 vermeldt de voorwaarden waaronder bestedingen uit een grondexploitatie overgeheveld kunnen worden naar de materiële vaste activa. In bijlage 3 is een voorbeeld opgenomen hoe de gemiddelde rentepercentages van een leningenportefeuille en van de grondexploitaties worden berekend.

In bijlage 4 wordt nader toegelicht hoe tussentijds winstnemen volgens de POC-methode werkt. Bijlage 5 bevat een voorbeeld van de boekhoudkundige verwerking van een meerjarige grondexploitatie. In bijlage 6 staat het verantwoordingschema faciliterend grondbeleid. Bijlage 7 beschrijft de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de verslaggevingsregels volgens het BBV en de fiscale regels voor de Vpb. In bijlage 8, bijlage 9 en bijlage 10 zijn de bronnen voor deze notitie, de BBV regelgeving inzake grondbeleid en grondexploitatie en een afkortingenlijst vermeld. 1.5. Richtlijnen Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten en andere decentrale overheden zijn een belangrijk instrument van de commissie BBV om de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen, zoals artikel 75 BBV verlangt. De richtlijnen van de commissie BBV worden – in navolging van de richtlijnen van de Raad voor de jaarverslaglegging – onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De betekenis van beide categorieën kan voor de praktijk van de begrotingscyclus inclusief jaarverslaggeving verschillen. Met stellige uitspraken geeft de commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is.

Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd en indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook ‘BBV-proof’ is), zij dit expliciet moet motiveren en kenbaar moet maken bij de begroting en jaarstukken. Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’. De commissie BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). De richtlijnen die de commissie BBV in deze notitie heeft geformuleerd zijn hierna opgenomen. Bij elk van de richtlijnen wordt aangegeven aan welk hoofdstuk deze is ontleend.

- 10 -

1.6. Stellige uitspraken, aanbevelingen en overgangsbepalingen In deze notitie zijn de volgende stellige uitspraken, aanbevelingen en overgangsbepalingen opgenomen. Deze gelden met ingang van 2016 ongewijzigd, tenzij hieronder aangegeven: • verduidelijkt: o stellige uitspraken C, E, H, I, J, L, M en N; o aanbeveling A; • nieuw / gewijzigd: o stellige uitspraken A, O, P en Q; o aanbeveling C, D en E. I.

Stellige uitspraken

Grondexploitatie A. Uit hoofdstuk 4.2 van deze notitie Gronden die zijn verworven met het oog op concrete ontwikkeling door de gemeente, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld mogen, voor wat betreft de toepassing van artikel 65 lid 1 BBV, worden gewaardeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, mits wordt voldaan aan de voorwaarden zoals verwoord in hoofdstuk 4.2 van deze notitie. B. Uit hoofdstuk 5.1 van deze notitie Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. C. Uit hoofdstuk 5.2 van deze notitie Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt. Deze 10 jaar dient te worden gehanteerd als richttermijn, die voortschrijdend moet worden bezien en waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat een langere looptijd is toegestaan, mits deze langere looptijd en de motivatie expliciet zijn geautoriseerd door de raad en verantwoord in de begroting en de jaarstukken.

De motivatie moet tevens zijn voorzien van risicobeperkende beheersmaatregelen die de gemeente heeft genomen om de onzekerheden en risico’s die gepaard gaan met de langere looptijd te mitigeren. D. Uit hoofdstuk 5.2.2 van deze notitie Jaarlijks moet een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld.

- 11 -

E. Uit hoofdstuk 5.3 van deze notitie Voor de bepaling van kosten van de BIE die tot de vervaardigingkosten als bedoeld in artikel 63 lid 3 lid BBV kunnen worden gerekend, wordt aangesloten op de kostensoorten zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (artikel 6.13) en het Besluit ruimtelijke ordening (artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5). Dit betekent dat maximaal deze kostensoorten kunnen worden toegerekend aan de BIE, waarbij ten aanzien van de rente onder punt ‘n’ van de kostensoorten artikel 6.2.4 Bro alleen de rente over het vreemd vermogen mag worden toegerekend en geen rente over het eigen vermogen (zie hoofdstuk 5.4 van deze notitie) en waarbij dotaties/bijdragen aan een voorziening (fonds) voor bovenplanse kosten (artikel 6.13 lid 7 Wro) (bedoeld voor bovenwijkse voorzieningen) in de BIE niet zijn toegestaan (zie hoofdstuk 5.3.1). F. Uit hoofdstuk 5.3.1 van deze notitie Het deel van de kosten van bovenwijkse voorzieningen dat aan een in de toekomst te openen grondexploitatie wordt toegerekend, moet tot het moment dat de betreffende grond feitelijk in exploitatie wordt genomen, worden geactiveerd onder de betreffende categorie materiële vaste activa. Naar de aard van de bovenwijkse voorzieningen zal de betreffende activacategorie veelal de activa met maatschappelijk nut zijn (bijv. ontsluitingswegen, bruggen, etc.).

In de periode van activering als maatschappelijk nut tot en met het eventueel openen van de betreffende grondexploitatie, moet conform artikel 64 lid 3 BBV, vanaf de ingebruikname worden afgeschreven op het actief op basis van de verwachte gebruiksduur. G. Uit hoofdstuk 5.3.1 van deze notitie Het is vanaf 2016 niet meer toegestaan om dotaties te doen aan een voorziening voor bovenwijkse voorzieningen. Bestaande voorzieningen per ultimo 2015 blijven gehandhaafd en kunnen volgens planning worden afgewikkeld. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen die na het afsluiten van een grondexploitatie zullen worden aangelegd, is nog wel mogelijk via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve. Toevoegingen aan deze bestemmingsreserve kunnen alleen plaatsvinden via resultaatbestemming of via een ander specifiek daartoe door de raad genomen besluit. H. Uit hoofdstuk 5.3.2 van deze notitie Het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties als kosten van onderzoek en ontwikkeling onder de immateriële vaste activa is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst Wro/Bro (overeenkomstig stellige uitspraak E); en 2.

de kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de immateriële vaste activa; na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een actieve grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE, dan wel worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat; en 3. plannen tot ontwikkeling van de grond waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit. I. Uit hoofdstuk 5.4 van deze notitie De toegestane toe te rekenen rente aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (die vervolgens mag worden toegevoegd aan de post voorraden, bouwgronden in - 12 -

exploitatie (BIE)) moet worden gebaseerd op de daadwerkelijk betaalde rente over het vreemd vermogen. Het is niet toegestaan om rente over het eigen vermogen toe te rekenen aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (BIE). Het over het vreemd vermogen te hanteren rentepercentage moet als volgt worden bepaald: • het rentepercentage van de direct aan de grondexploitatie gerelateerde financiering in het geval van projectfinanciering; • het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente, naar verhouding vreemd vermogen/totaal vermogen, indien geen sprake is van projectfinanciering. Indien de gemeente geen externe financiering heeft, dan wordt dus ook geen rente toegerekend aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (BIE). De rentetoerekening vindt plaats op basis van de bruto-boekwaarden van de grondexploitaties van de BIE per 1 januari. Ook over grondexploitaties waarbij de verantwoorde baten hoger zijn dan de lasten, waardoor de boekwaarde van een BIE negatief is, wordt rente (in dit geval een baat) toegerekend. J.

Uit hoofdstuk 5.5 van deze notitie De disconteringsvoet die moet worden gehanteerd in de berekening van de contante waarde ten behoeve van het treffen van een verliesvoorziening voor negatieve grondexploitaties wordt voor alle gemeenten bepaald op 2% zijnde het maximale meerjarige streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor inflatie binnen de Eurozone. K. Uit hoofdstuk 5.6 van deze notitie De lasten en baten verband houdende met grondexploitaties worden in de exploitatie verantwoord en via een tegenboeking (onderhanden werk) naar de balans gemuteerd. Het is niet toegestaan om gelden uit eigen middelen (reserves) in mindering te brengen op de onderhanden werk positie van de bouwgronden in exploitatie. L. Uit hoofdstuk 6.2 van deze notitie Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Hierbij dient de percentage of completion methode te worden gevolgd. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen: 1. het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én 2.

de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én 3. de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). M. Uit hoofdstuk 6.4 van deze notitie De presentatie van de te verwachten resultaten in de paragraaf grondbeleid en de toelichting op de balans dient te gebeuren op eindwaarde. Wanneer bij de waardering van de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties niet wordt geopteerd voor de nominale waarde maar voor de contante waarde, dan moet het effect hiervan op de te verwachten resultaten voor de negatieve grondexploitaties worden toegelicht in de paragraaf grondbeleid. - 13 -

N. Uit hoofdstuk 6.4 van deze notitie Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die maximaal voor de boekwaarde van het onderhanden werk van betreffende bouwgrond in exploitatie worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. Faciliterend grondbeleid O. Uit hoofdstuk 7.1 van deze notitie Kosten die gemeenten hebben gemaakt en die in het kader van faciliterend grondbeleid op basis van een overeenkomst kunnen worden verhaald op derden, zijn een vordering die opgenomen moet worden bij de balanspost overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 onderdeel b BBV) op de gemeentelijke balans. In de toelichting op deze balansposten moeten deze vorderingen expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde ‘verhaalbare kosten’. P.

Uit hoofdstuk 7.2 van deze notitie Als de gemeente reeds gemaakte kosten verhaalt op basis van een exploitatieplan en inmiddels is een vergunning aangevraagd dan zijn deze te verhalen kosten te beschouwen als een vordering die moet worden opgenomen bij de balanspost overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 onderdeel b BBV) op de gemeentelijke balans. In de toelichting op deze balansposten moeten deze vorderingen eveneens expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde ‘verhaalbare kosten’. Als de gemeente reeds gemaakte kosten verhaalt op basis van een exploitatieplan, maar verrekening nog niet kan plaatsvinden doordat nog geen posterieure overeenkomst is gesloten of nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd, dan dienen de gerealiseerde nog te verhalen kosten te worden verantwoord als ‘nog te verhalen kosten’ onder de overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 onderdeel b BBV), voor zover wordt verwacht dat deze binnen 10 jaar nog verrekend kunnen worden. In de toelichting op deze balansposten moeten deze vorderingen en nog te verhalen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde vorderingen in het kader van de faciliterende grondexploitatie. Als geen zicht is op een toekomstige verrekening dan rest slechts een vermelding als ‘niet in de balans opgenomen recht’ bij de toelichting op de balans. Q.

Uit hoofdstuk 7.3 van deze notitie Het kwalificeren van voorbereidingskosten voor faciliterende exploitatieplannen of nog te sluiten anterieure overeenkomsten als ‘nog te verrekenen kosten’ onder de overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a, lid 1 onderdeel b BBV) is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst Wro/Bro; en 2. de kosten mogen maximaal 5 jaar als overige nog te ontvangen bedragen blijven staan; na maximaal 5 jaar moet het kostenverhaal zijn gerealiseerd dan wel dienen de kosten te worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat; en 3. er is een besluit door de raad of het college genomen tot het maken van voorbereidingskosten voor faciliterend grondbeleid in een aangewezen gebied voor het ontwikkelen van het exploitatieplan of tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. - 14 -

4. in de toelichting op de overige nog te ontvangen bedragen op de balans moeten deze nog te verrekenen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde voorbereidingskosten van faciliterende grondexploitaties. II. Aanbevelingen Grondexploitatie A. Uit hoofdstuk 5.3.1 van deze notitie De commissie BBV beveelt aan om de wijze waarop met de toerekening van bovenwijkse voorzieningen wordt omgegaan, vast te leggen in de paragraaf grondbeleid, een nota grondbeleid of de financiële verordening ex artikel 212 Gw. B. Uit hoofdstuk 5.7 van deze notitie De commissie BBV beveelt gemeenten aan een grondprijzenbrief op te stellen met een vastgestelde uitgifteprijs voor zowel maatschappelijke grond als intern door te leveren grond, waar bij interne levering alleen fiscaal gezien winsten of verliezen worden gerealiseerd. Herwaardering van gronden is binnen het BBV niet toegestaan. C. Uit hoofdstuk 6.1 van deze notitie De commissie BBV beveelt aan om de wijze waarop met conjuncturele risico’s en de omvang van het weerstandsvermogen wordt omgegaan uit te werken in bijvoorbeeld de paragraaf grondbeleid of weerstandsvermogen en risico’s, een van beide gelijknamige nota’s of de financiële verordening. D.

Uit hoofdstuk 6.3 van deze notitie De commissie BBV beveelt aan om de wijze waarop met projectspecifieke risico’s wordt omgegaan bij het bepalen van de tussentijdse winstneming en de omvang van het weerstandsvermogen uit te werken in bijvoorbeeld de paragraaf grondbeleid of weerstandsvermogen en risico’s, een van beide gelijknamige nota’s of de financiële verordening. E. Uit hoofdstuk 6.4 van deze notitie De commissie BBV beveelt aan om de keuze om de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties of tegen nominale waarde of tegen contante waarde te waarderen, vast te leggen in de financiële verordening. III. Overgangsbepalingen Grondexploitatie A. Uit hoofdstuk 5.8 van deze notitie NIEGG’s en BIE’s die per 1 januari 2016 uit exploitatie zijn genomen konden zonder afwaardering worden omgezet naar de materiële vaste activa tegen de boekwaarde per 1 januari 2016 (ingangsdatum wijzigingsbesluit BBV van 5 maart 2016). Deze overgangsbepaling heeft een looptijd van 4 jaar. Uiterlijk 31 december 2019 moet een toets plaatsvinden op de marktwaarde tegen de geldende bestemming (marktwaardetoets) van NIEGG’S en BIE’s die per 1 januari 2016 uit exploitatie - 15 -

zijn genomen en zijn overgeboekt naar de materiële vaste activa. Wordt daarbij een duurzame waardevermindering vastgesteld, dan moet dat uiterlijk 31 december 2019 leiden tot een afwaardering van deze gronden.

- 16 -

A. Grondbeleid 2. Het belang van het grondbeleid voor raadsleden In dit hoofdstuk voor de raad geven we op hoofdlijnen aan wat grondbeleid is en welke taken en verantwoordelijkheden de raad op dit vlak heeft. We gaan ook kort in op de aandachtspunten en informatie waar raadsleden zich van bewust moeten zijn. Vooropgesteld: grondbeleid is een onderwerp waar de drie W-vragen bij uitstek kunnen helpen om als raad de weg te vinden in dit specialistische vraagstuk. De commissie BBV verwijst ook naar de lezenswaardige Handreiking grondbeleid voor raadsleden 7 van de Verenging van Nederlandse Gemeenten. 2.1. Wat is grondbeleid? Eén van de middelen van een gemeente om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken bij het uitvoeren van het omgevingsbeleid van de overheid is het grondbeleid. In het kader van het omgevingsbeleid wordt de maatschappelijk gewenste bestemming van de grond vastgelegd. Dit gebeurt via een plan of besluit op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) 8. De gemeenteraad heeft de kaderstellende en controlerende functie ten aanzien van het grondbeleid en dus ook de daarbij behorende begrotingen en verantwoordingen. Grondbeleid vergt keuzes van een gemeenteraad die gevolgen hebben voor de lange termijn. De ontwikkeling van gebieden houdt meer in dan het maken van een bestemmingsplan.

Zaken als eigendom van grond, het al dan niet verwerven en uitgeven ervan, het gebruik voor openbare ruimte en infrastructuur, inspraak en voldoen aan vereisten als milieu maken gebiedsontwikkeling complex met vaak tijdrovende procedures (denk ook aan onteigeningen). Dat vraagt om een zorgvuldige afweging. Gezien de lange looptijd en de blijvende invloed op de gemeente van de uitvoering en de bouwresultaten is het van belang dat de gemeenteraad de relatie legt met het maatschappelijk doel. Dit kan bijvoorbeeld gaan om het beperken van de krapte op de woningmarkt, het stimuleren van economische bedrijvigheid en werkgelegenheid, het beter aansluiten op de samenstelling en bevolkingsopbouw van de gemeente of het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving. Het beleid biedt daarmee de handvatten om te kunnen sturen op de te bereiken doelstellingen en evenwichtig om te gaan met de (schaarse) ruimte. 2.2. Hoe wordt grondbeleid vormgegeven? Actief grondbeleid Een gemeente kan zelf gronden ontwikkelen die in eigendom zijn of komen van de gemeente. Er wordt naar gestreefd de daarvoor benodigde grond in eigendom te krijgen. De gronden kunnen op verschillende wijzen worden verkregen.

Dit kan bijvoorbeeld via vrijwillige aankoop, grondruil, de inzet van de Wet voorkeursrecht gemeenten of door middel van onteigening van grond in het https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/grondzaken-beleid/publicaties/grondbeleid-voorraadsleden 8 Op termijn gaat de wet ruimtelijke ordening op in de Omgevingswet. 7

- 17 -

algemeen belang. De gemeente voert zelf de werkzaamheden uit om grond geschikt te maken voor bouw - dit wordt het bouw- en woonrijp maken van grond genoemd - en wijzigt (eventueel) het bestemmingsplan. Met de aanleg van wegen en voorzieningen zorgt de gemeente er bovendien voor dat deze grond wordt ontsloten. De grond wordt vervolgens functiegeschikt gemaakt door deze bouwrijp- en woonrijp te maken. Het uitgeefbare deel van de grond wordt in eigendom of in erfpacht uitgegeven aan één of meerdere partijen (bouwers, projectontwikkelaars, beleggers, corporaties, en/of particulieren). Bij verkoop of uitgifte in erfpacht zorgt de derde partij vervolgens voor bebouwing. Het verschil tussen de aankoopprijs van de grond en de uitgifteprijs van het perceel (de opbrengst van de uitgifte in eigendom of erfpacht), komt toe aan de gemeente. Met dit verschil dekt zij de kosten voor het woon- en bouwrijp maken. Afhankelijk van de omstandigheden kan dit kostendekkend zijn, dan wel winst of verlies opleveren voor de gemeente. Met actief grondbeleid kunnen gemeenten naast publiekrechtelijk via het ruimtelijke beleid ook privaatrechtelijk sturen. Juridisch en financieel is er makkelijker te sturen dan alleen met ruimtelijke plannen.

Door de verwerving van grond en eventuele opstallen en na sloop, bouw- en woonrijp maken, wordt de gemeente met het aanbieden van bouwgrond economisch deelnemer op de grondmarkt. Vanuit de uitgifteprijzen dekt zij haar kosten van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen) en komt haar eventuele winst ten goede. Een belangrijk nadeel van actief grondbeleid is dat er grote (financiële) risico’s kunnen worden gelopen bij het bouw- en woonrijp maken. Die risico’s betreffen in zijn algemeenheid de afzet (tempo, omvang en opbrengsten), de verwervingskosten, de bouw- en ontwikkelingskosten, de verwervingskosten, rentekosten etc. Faciliterend grondbeleid Een gemeente kan er ook voor kiezen om faciliterend op te treden. Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf geen grondexploitaties voert maar dit overlaat aan private ontwikkelaars. De gemeente 'faciliteert' deze grondexploitaties door te investeren in plankosten, zoals het maken van een nieuw bestemmingsplan, het treffen van voorzieningen in de openbare ruimte en het aanleggen van nutsvoorzieningen, welke kosten vervolgens zullen worden verhaald op betrokkenen. Het verhalen van deze kosten kan gebeuren op basis van vrijwilligheid.

De gemeente en een ontwikkelaar sluiten in die situatie voorafgaand aan de wijziging van het bestemmingsplan een zogenaamde anterieure overeenkomst af. Daarin wordt vastgelegd hoe de verrekening plaatsvindt en welke kosten door de ontwikkelaar aan de gemeente worden vergoed. Deze vorm van verrekening wordt in de meeste gevallen (ca. 95%) toegepast. In een beperkt aantal gevallen wordt vooraf geen overeenstemming bereikt tussen een private ontwikkelaar en de gemeente. In die situatie wordt de kostenverrekening gebaseerd op een exploitatieplan en het sluiten van een nadere (posterieure) overeenkomst. In sporadische gevallen vindt pas op termijn een gedwongen verrekening plaats via een dan aangevraagde omgevingsvergunning. Een gemeente kan ook tot faciliterend grondbeleid worden gedwongen, bijvoorbeeld als een grondeigenaar zijn grond niet aan de gemeente wil overdragen, maar zelf de realisatie ter hand wil nemen of wanneer er voor een bestemmingsplan met ontwikkelpotentie nog geen ontwikkelaar beschikbaar is.

- 18 -

Doordat de gemeente bij faciliterend grondbeleid alleen kosten verhaalt, kan zij in beginsel geen winst maken 9. De invoering van de vennootschapsbelasting voor overheden met ingang van 2016 is een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en een nadrukkelijke administratieve scheiding aan te brengen tussen actieve en faciliterende grondontwikkeling. Met faciliterend grondbeleid loopt de gemeente minder financiële risico’s, omdat de ontwikkelingsrisico’s meer bij de marktpartijen liggen. Ook met faciliterend grondbeleid kan het plan dat de gemeente voor ogen staat gerealiseerd worden. Het nadeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente minder privaatrechtelijke sturingsmogelijkheden heeft en dat zij zich in financieel opzicht toespitst op het kostenverhaal. Publiek-private samenwerking Joint venture Vanzelfsprekend bestaan er ook mengvormen waarbij de gemeente en private partijen ervoor kunnen kiezen om samen een stuk grond te gaan ontwikkelen. Bij een dergelijke samenwerking wordt dan een gezamenlijke onderneming gestart, waarin partijen samen gronden inbrengen en ontwikkelen. Het voordeel is dat partijen door de samenwerking kunnen profiteren van elkaars expertise, waarmee de mogelijkheid wordt geboden dat ieder doet waarin ze het best zijn (winwinsituatie). De samenwerking kan in verschillende vormen plaatsvinden.

Meestal wordt een aparte entiteit opgericht, bijvoorbeeld een BV, NV, CV/BV, VOF of stichting. In deze samenwerkingsverbanden wordt het economisch risico op het bouwrijp maken gedeeld tussen gemeente en marktpartijen. Indien gronden worden ontwikkeld in een aparte entiteit, dan moeten de verslaggevingsregels worden toegepast die voor de betreffende entiteit van toepassing zijn. Bouwclaim Bij een bouwclaim komen gemeente en private partijen overeen dat de private partijen hun ruwe bouwgrond verkopen aan de gemeente, in ruil waarvoor zij de grond na het bouw- en woonrijp maken (door de gemeente) weer overnemen. Het economisch risico komt dan, net als bij actief grondbeleid, geheel bij de gemeente te liggen. Het is dus van belang dat de overname van de bouwrijpe grond goed verzekerd is. De gemeente bindt zich immers aan deze private partijen. Concessie Bij een concessie wordt de ontwikkeling zoveel mogelijk aan private partijen overgelaten. De gemeente vraagt dan een bieding op de grond en besteedt de gehele ontwikkeling aan. Tot aan verlening van de concessie ligt het economisch risico bij de gemeente omdat zij grondeigenaar is, na verlening ligt dat risico bij de private partijen omdat zij grondeigenaar zijn geworden.

Vorm grondbeleid is beleidskeuze De keuze van actief of faciliterend grondbeleid, maar ook de keuze van hoe de markt wordt benaderd is een beleidskeuze die door de gemeenteraad dient te worden gemaakt. Deze keuze kan,

Afgezien van een bij de eindafrekening herberekende exploitatiebijdrage die minder dan vijf procent lager is dan een betaalde exploitatiebijdrage (zie 6.20 lid 3 Wro), dan blijft deze ‘winst’ voor de gemeente.

9

- 19 -

overigens afhankelijk van de specifieke omstandigheden voor diverse gebieden binnen een gemeente, verschillend worden ingevuld. 2.3. Hoeveel kost grondbeleid? De kosten van grondbeleid zijn afhankelijk van de specifieke omstandigheden en de conjunctuur. Meerdere factoren zijn van invloed op het grondbeleid. Een deel van deze factoren is niet of nauwelijks door een gemeente te beïnvloeden. Denk aan macro-invloeden zoals rentepercentages, grond- en verkoopprijzen of andere marktomstandigheden of aan meer specifieke risico’s zoals kans op vertragingen door inspraakprocedures, het moeten voldoen aan milieuvereisten of afhankelijkheden van betrokken andere partijen (provincie, Rijkswaterstaat, leveranciers). De kosten van gebiedsontwikkeling op binnenstedelijke locaties zijn hoog. Vanwege de bestaande bebouwing, infrastructuur en eigendomssituatie, zullen wijzigingen hierin gepaard gaan met hoge kosten die niet altijd binnen sluitende grondexploitaties of via volledig kostenverhaal kunnen worden gedekt en daarmee dus een inzet van gemeentelijke middelen vergen. Bij locaties die minder intensieve ingrepen met zich meebrengen kunnen daarentegen - afhankelijk van de marktprijzen – in geval van actief grondbeleid voordelige resultaten worden behaald. Gemeenten maken steeds vaker afwegingen om kosten en risico’s te beperken.

Bijvoorbeeld door bij gebiedsontwikkeling te kiezen voor een combinatie van enerzijds sloop en nieuwbouw en anderzijds het omvormen van bestaande bebouwing voor nieuwe functies en bestemmingen (transformatie). De kosten en opbrengsten die samenhangen met het grondbeleid strekken zich uit over meerdere jaren. De raad moet – alvorens goedkeuring te geven aan de gebiedsontwikkeling – vooraf informatie krijgen over de voorgenomen ingrepen en de kosten, opbrengsten, risico’s en looptijd. Tevens moet daarbij in beeld worden gebracht hoe verliezen zullen worden gedekt en ingeval van winstgevende projecten, ten gunste waarvan deze middelen zullen worden gebracht, zowel tussentijds als na afronding van het project. Vanwege de impact van gebiedsontwikkeling voor een gemeente en haar financiële positie is een jaarlijkse actualisatie - zeker bij actief grondbeleid - nodig. De gemeente kan ervoor kiezen dit bijvoorbeeld via de begroting te doen, of door een afzonderlijke meerjarenprognose grondexploitaties (MPG) aan de raad voor te leggen om op basis daarvan - al dan niet in geconsolideerde vorm - de begroting te actualiseren. De actualisatie via een MPG is feitelijk een nieuwe begroting en daarmee onderhevig aan besluitvorming door de gemeenteraad. 2.4. Welke risico’s zijn er verbonden aan grondbeleid? Aan grondbeleid zijn verschillende soorten risico’s verbonden.

Deze kunnen van financiële aard zijn (resultaat aanbestedingen, verschil geraamde en begrote bouwkosten), uitvoerend van aard zijn (planning) of maatschappelijk gerelateerd zijn (realiseren van ruimtelijke doelstellingen). De meest omvattende vorm is het actief grondbeleid. Dit gaat doorgaans gepaard met hoge kosten die over een langere periode financiering behoeven. De mate waarin deze worden terugverdiend en welke risico’s daarbij worden gelopen is per situatie verschillend.

- 20 -

Een grondexploitatiecomplex heeft altijd inherente onzekerheden en risico’s in zich ten aanzien van het begrote financiële eindresultaat. Voor de toekomstige verwachte kosten en opbrengsten worden aannames gebruikt ten aanzien van de planning, verwachte verkoopprijzen, geraamde kosten, verwachte rentelasten en plankosten etc. Er zijn verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij is het van belang onderscheid te maken tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatiecomplex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden. De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille. De risico’s met betrekking tot bouwgronden in exploitatie moeten worden betrokken bij het bepalen van het noodzakelijk weerstandsvermogen van de gemeente.

In veel gevallen zullen gemeenten daartoe specifiek voor de grondexploitaties een deel van het weerstandsvermogen afzonderen en als buffer gebruiken voor het opvangen van de risico’s die met de grondexploitatie samenhangen. Zie over dit onderwerp ook hoofdstuk 3.5 en 3.6. Het is van belang dat de raad goed inzicht krijgt in de financiële begroting over de gehele looptijd van de grondexploitatieprojecten en het verwachte resultaat, de projectspecifieke risico’s en risico’s voor de portefeuille als geheel. De gemeenteraad zal moeten bepalen of het verwachte resultaat en de risico’s acceptabel zijn in relatie tot het maatschappelijk doel dat ze wil behalen en de (meerjarige) begrotingsruimte Bij een verwacht negatief saldo moet direct een voorziening ter grootte van dit tekort ten laste van de begroting worden getroffen. Bij een verwacht positief saldo wordt dit lopende het project ten gunste van de begroting gebracht. Hierbij gelden wel specifieke spelregels, die in de paragraaf grondbeleid kunnen worden vastgelegd. 2.5. Hoe wordt de raad geïnformeerd? Een samenvattende vastlegging van de visie van een gemeente over het grondbeleid, de keuzen die een gemeente heeft gemaakt voor de uitvoering en de resultaten en de risico’s moeten in de begroting en in de jaarrekening tot uitdrukking worden gebracht in de paragraaf grondbeleid.