Bijlage Bespreeknotitie Holland Rijnland

Democratische legitimiteit van Holland Rijnland Joseph Evers, D66 Noordwijk, 6 juni 2021

Onlangs werd de begroting 2022 van Holland Rijnland gepresenteerd. Holland Rijnland voorziet in de uitvoering van overeengekomen taken die betrekking hebben het sociale domein, energie en milieu, ruimtelijke inrichting en mobiliteit. Zij functioneert op deze gebieden ook beleidsvormend. Het is daarom een goed moment om de bestuurlijke verhouding tussen Holland Rijnland en de deelnemende gemeenten kritisch te beoordelen. Hoe is deze te plaatsen in het kader van democratische besluitvorming? Het gaat wel ergens over: in 2022 kennen de gemeenten gezamenlijk 8.5 miljoen euro toe aan Holland Rijnland, waarvan bijna 30% naar bestuur en beleidsvorming gaat. De consequenties van het gevoerde beleid komen direct terecht bij de burgers.

De opzet van Holland Rijnland De regio Holland Rijnland is een instelling voor samenwerking waarin dertien noordelijk gelegen gemeenten in de provincie Zuid Holland. Het beslaat drie clusters: Duin- en Bollenstreek, de Leidse regio en Rijn- en Veenstreek. Bij elkaar tellen deze gemeenten ongeveer 550.000 inwoners. De juridische basis is de wettelijke Gemeenschappelijke Regeling. Er is een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur. Gemeenten kiezen zelf hun vertegenwoordigende collegeleden of raadsleden of in het Algemeen Bestuur. Uit elk van de deelnemende gemeenten hebben twee leden zitting. Zij nemen de besluiten over het beleid en de budgettering. Voor Noordwijk zijn dit de burgemeester en een raadslid. Het Dagelijks Bestuur is door het Algemeen Bestuur aangewezen. Het heeft een voorzitter en zorgt voor de uitvoering van het beleid. Er zijn vijf portefeuillehouders en er is een Regionaal investeringsfonds dat diverse projecten beheert. Elk college van Burgemeester en Wethouders (B&W) van de deelnemende gemeenten is vertegenwoordigd in het portefeuillehoudersoverleg. In dit overleg worden adviezen geformuleerd aan het Dagelijks en Algemeen Bestuur. In dit verband spreken de gemeentelijke vertegenwoordigers namens de eigen gemeente.

De nieuwe wet Gemeenschappelijke Regelingen Er zijn verschillende wettelijke vormen van Gemeenschappelijke Regelingen. In dit verband gaat het om een openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid met een algemeen en dagelijks bestuur en een voorzitter. Een eerste versie van de wet trad in 1950 in werking en werd bijgesteld in 1985. Het uitgangspunt is verlengd lokaal bestuur. Hierbij vervullen de gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende rol

in beginsel door het aansturen en controleren van de eigen gemeentelijke vertegenwoordiger in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke instelling. Een punt van kritiek was het gebrekkige democratische functioneren. Immers het bestuur van een gemeenschappelijke regeling waaronder ook Holland Rijnland valt, heeft geen rechtstreekse democratische legitimatie. De controle geschiedt door de afzonderlijke gemeenten. Daarmee is de legitimatie direct gekoppeld aan de mogelijkheden die de gemeenteraden hebben om hun democratische taak uit te voeren. In gemeenschappelijke instellingen met omvangrijke beleidsvormende en uitvoerende taken, blijken de raden hun kaderstellende en controlerende taken onvoldoende te kunnen uitvoeren. De democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen staat hiermee onder druk, aldus de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In 2020 kwam minister Ollongren met een wetswijziging die gemeenteraden meer mogelijkheden geeft om hun wettelijke taken te kunnen uitvoeren. Het wetsvoorstel voorziet onder andere in verruiming van de procedures en de instrumenten. Het voorziet bovendien in diverse maatregelen ter ondersteuning van raadsleden en griffiers. Het beginsel van verlengd lokaal bestuur blijft van kracht: deelnemende gemeenten houden grip op het samenwerkingsverband. Het voorstel heeft inmiddels kracht van wet.

Nieuw zijn de volgende instrumenten: 





een uitbreiding van de zienswijzeprocedure: een procedure waarmee de raad van een deelnemende gemeente een zienswijze kan indienen. Het dagelijks bestuur moet daar inhoudelijk schriftelijk op reageren. instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie. In die commissie hebben raadsleden van deelnemende gemeenten zitting. Zij volgen een gemeenschappelijke regeling en geven advies aan het bestuur en aan de gemeenteraden. Ook kan deze commissie zienswijzen van de raden met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling voorbereiden. formaliseren van een actieve informatieplicht van het bestuur naar de betrokken gemeenteraden en eventuele gemeenschappelijke adviescommissie. Tussen het bestuur van een gemeenschappelijke regeling en de gemeenteraad ontstaat aldus op dit punt een vergelijkbare verhouding als die tussen B&W de gemeenteraad.

In de wet van 1985 kunnen raadsleden zitting hebben in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke instelling. Echter in de opzet als verlengd lokaal bestuur zijn de colleges zelf lokaal verantwoordelijk en leggen in die context rekenschap af aan hun gemeenteraden. De VNG en anderen achten dit bestuurlijke construct staatsrechtelijk ongewenst omdat dit leidt tot een rolvermenging van de gemeenteraad en het college van B&W. Immers dualisme is juist een leidend principe van democratisch bestuur. De VNG vindt dat de sturings- en verantwoordingsrelaties helder en eenduidig horen te zijn. De nieuwe wet sluit daarop aan. Dit betekent dat alleen collegeleden zitting kunnen hebben in het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke instelling, iets dat nu al

onder het label college regeling ook het meest gebruikelijk is. De zitting hebbende collegeleden verschaffen inlichtingen en leggen verantwoording af aan het college dat hen heeft aangewezen en in die context ook aan de raad. In een dergelijke college regeling zonder meer zouden de gemeenteraden in de voorbereiding van beleid binnen de gemeenschappelijke instelling buiten spel staan. Echter de instelling van de gemeenschappelijke adviescommissie in combinatie met de uitbreiding van de zienswijzeprocedure en de actieve informatieplicht, geven ruime mogelijkheden om daar in te voorzien. Een dergelijke adviescommissie kan daarmee binnen de gemeenschappelijke instelling functioneren zoals een gemeenteraad dit doet, maar natuurlijk wel in de context van verlengd bestuur. Concreet: stel dat elke deelnemende gemeente twee raads- of raadscommissieleden afvaardigt in de adviescommissie. Deze leden nemen actief deel in de besluitvorming van de gemeenschappelijke instelling, maar wel conform de ideeën van hun raad en leggen daar ook verantwoording aan af. Als een beleidsvoorstel de besluitvorming binnen de gemeenschappelijke instelling passeert, wordt deze door het college ter goedkeuring aan de raad voorgelegd. De raad kan daarover beslissen, maar is dan wel voorbereid door zijn vertegenwoordigende leden.

De nieuwe wet introduceert daarmee een verruiming van de mogelijkheid voor de raad om hun taakstellende en controlerende taak vooraf te kunnen uitvoeren. Zienswijzen kunnen behalve in de begrotingscyclus, ook worden ingediend bij het treffen van voorgenomen besluiten voordat die besluiten feitelijk genomen worden. Voorbeelden daarvan zijn besluiten met een aanzienlijk financieel belang, politiek gevoelige besluiten of belangrijke beleidsmatige keuzes. De voorgestelde instrumenten maken het voor de raad eenvoudiger om tijdig bij te sturen in het functioneren van een gemeenschappelijke regeling en respecteren het dualiteitsprincipe. Uiteraard heeft dit consequenties voor de begrotingscyclus en dit is ook de bedoeling. De gemeenschappelijke instelling zullen hun kadernota’s en ontwerpbegroting tenminste een maand voor de feitelijke acceptatie bij de deelnemend colleges en raden moeten inbrengen. Conform de wettelijke regeling zou dit voor de ontwerpbegroting uiterlijk 15 maart moeten zijn. De raad krijgt daarmee de mogelijkheid om de begroting zo nodig effectief te amenderen. Dit zal ook de betrokkenheid van de raad bij het beleid van de gemeenschappelijke instelling stimuleren. Overigens, gemeenten kunnen regionale samenwerking met elkaar regelen en afhankelijk van de bestaande behoefte zelf vormgeven.

De VNG is bezorgd over de toenemende belasting voor raadsleden die deze wet met zich meebrengt en daarmee ook over het praktisch functioneren. Daar is wel iets aan te doen. De gemeente kan voorzien in een ambtelijke ondersteuning. De vertegenwoordiging kan ook bestaan uit meerdere leden die bij toerbeurt afhankelijk van het onderwerp dat aan de orde is aan de beraadslaging deelnemen. Op die manier is ook extra expertise vanuit de gemeente in te brengen. Overigens, het functioneren van deze vertegenwoordiging valt of staat met de betrokkenheid van de raad en de tijd die zij daarin wil investeren.

Holland Rijnland als Gemeenschappelijke Regeling Een beeld van de financiële omvang geven de uitgaven op de vier beleidsdomeinen en de gemeentelijke bijdragen het Regionale Investeringsfonds (RIF). Vanuit dit fonds worden voornamelijk projecten inzake bereikbaarheid gefinancierd. In dit kader werd onlangs de Regionale Strategie Mobiliteit ter instemming aangeboden. De rubriek Organisatie en samenwerking beslaat voornamelijk de ontwikkeling van beleid en beslaat 30% van de uitgaven.

Beeld van de uitgaven beleidsterreinen x 1000 euro 2020

2021

2022

Ruimte en energie

8.164

3.192

2.778

Maatschappij en jeugd

5.625

4.254

4.073

151

288

291

Strategisch positioneren Organisatie en samenwerking

3.147

3.077

3.089

Totaal

17.087

10.711

10.231

Gemeentelijke bijdragen aan het RIF x 1000 euro, cumulatief Duin- en Bollenstreek Rijn- en Veenstreek

t/m 2021

t/m 2022

35.499

38.034

5.164

5.533

Leidse Regio

117.453

124.001

Totaal

158.755

168.255

De conceptbegroting over 2022 werd half mei aan de gemeenten gepresenteerd en beslaat 71 pagina’s. In de voorbereidende commissievergadering stelde het college dat amendering weinig effectief zou zijn. De activiteiten onder verschillende domeinen waren eerder gestart en de collectieve besluitvorming door dertien deelnemende gemeenten te gecompliceerd om binnen de gestelde termijn tot conclusies te komen. Eerder werd vanuit het Algemeen Bestuur geen mededelingen gedaan. Ook het vertegenwoordigende raadslid had desgevraagd daarover niets te melden. Inhoudelijk werden de verschillende rubrieken nauwelijks besproken. De gehele begroting werd binnen een halfuur met positief advies als “hamerstuk” doorgestuurd naar de raad. Onmacht of desinteresse? De eerdere presentatie van de Regionale Strategie Mobiliteit verliep net zo. Ook hier werden wijzigingen afgeraden. Wel nam de raad met bijna algemene instemmingen enkele kort geformuleerde amendementen aan met een algemene strekking. Waarschijnlijk zal dit tot niets leiden. Moties over beter openbaar vervoer die de afgelopen drie jaar breed werden aangenomen zijn onbeantwoord gebleven. Noordwijk neemt met twee vertegenwoordigers deel in het Algemeen Bestuur: de burgemeester en een raadslid. Deze opzet stemt niet overeen met de geest van de

nieuwe wet Gemeenschappelijke Regelingen omdat dit strijdig wordt geacht met het dualiteitsprincipe. Holland Rijnland heeft géén gemeenschappelijke adviescommissie, voorziet niet in een actieve informatieplicht en voor de zienswijzeprocedures is nauwelijks tijd.

Revisie van de organisatorische opzet De huidige organisatorische opzet van Holland Rijnland is door de nieuwe wet Gemeenschappelijke Regelingen achterhaald en de democratische legitimiteit van de beleidsvorming is beneden de maat. Het gebrek aan informatie en zeggenschap schept afstand. Dit zijn reden genoeg om de opzet van Holland Rijnland in overeenstemming met de onlangs herziende wet Gemeenschappelijke Regelingen. Of wel: instelling van een gemeenschappelijke adviescommissie, afspraken over een actieve informatieplicht en verplichte ruimte voor zienswijzeprocedures. Daarvoor moet een geschikte juridische vorm voor worden opgesteld. Dat is in eerste instantie een taak van een in te stellen raadcommissie met ambtelijke ondersteuning. Het college zou daaraan medewerking dienen te verlenen en het resultaat binnen Holland Rijnland communiceren.