Eindrapport_Samen werken loont_RKC-NOP mei 2021.pdf
Tekst van het document
Samen werken loont Onderzoek naar beleid en uitvoering van de Participatiewet in de gemeente Noordoostpolder
Rekenkamercommissie van de gemeente Noordoostpolder
13 mei 2021
DSP-groep voerde het onderzoek uit in opdracht van en in samenwerking met de Rekenkamercommissie Noordoostpolder (RKC-NOP).
Onderzoekers DSP-groep Lotte Hogeboom lhogeboom@dsp-groep.nl 06-24133634
Ronald Nijboer rnijboer@dsp-groep.nl 06-12290379
Met medewerking van: Marga van Aalst
RKC-NOP
Samen werken loont
2
Voorwoord Het onderzoek naar de WerkCorporatie is in 2020 gestart. Dat jaar en ook het huidige jaar, 2021, waarin wij het onderzoek aan u presenteren is geen makkelijke tijd.
Corona teistert de samenleving. De noodzakelijke maatregelen die de overheid moet nemen heeft de onderlinge verhoudingen op scherp gezet. Dit geldt voor de verhoudingen tussen mensen, maar ook de verhoudingen tussen het bestuur, de democratie en de bevolking ontkomen niet aan die spanningen. Kortom, verhoudingen staan op scherp.
De Rekenkamercommissie van de gemeente Noordoostpolder (RKC-NOP) realiseert zich dat ook wij een bijdrage in dit “stelsel van verhoudingen” hebben. Wie een bijdrage levert, draagt ook verantwoordelijkheid. Onze primaire verantwoordelijkheid ligt bij het ondersteunen van de gemeenteraad in haar controlerende en kaderstellende taak. Doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid zijn daarbij sleutelbegrippen en staan dan ook centraal in het onderzoek
Een onafhankelijke rekenkamer(commissie) is een in de wet verankerd onderdeel van de (lokale) democratie. Een voorwaarde voor onafhankelijk onderzoek is dat een rekenkamer(commissie) kan vertrouwen op de medewerking van alle partijen en personen die bij het onderzoek worden betrokken. Dit geldt in het bijzonder voor het leveren van de juiste informatie door de gemeentelijke organisatie. Het is niet voor niets dat die informatieplicht ook in de wet is verankerd. Een rekenkamer(commissie) kan veel informatie opvragen. Een rekenkamer(commissie) kan echter nooit weten welke informatie wél en welke er niet beschikbaar is. Voor de organisatie is die “brengplicht” dus een zwaarwegende verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd kan een organisatie zich voor een dilemma geplaatst zien. Zij kan worstelen met de vraag over de relevantie van een stuk, waar een rekenkamer(commissie) niet expliciet om gevraagd heeft. Een basisregel is dan dat een rekenkamercommissie zelf de keuze van de relevantie moet en kan maken. De organisatie met de brengplicht moet dus niet voor een rekenkamer(commissie) over de relevantie beslissen. Dat doet de rekenkamer(commissie) uiteindelijk zelf. De rekenkamercommissie heeft hier in het verleden goed op gelet en zal dit in de toekomst blijven doen. Ik hoop dat hiermee voorkomen kan worden dat er ter elfder uren verwarring over al dan niet aangedragen stukken ontstaat.
De keuze voor het onderwerp “de WerkCorporatie” is door de RKC-NOP gemaakt mede op basis van de wens vanuit de fracties om meer zicht te krijgen op de uitvoering en effectiviteit. In een tijd waarin in de landelijke politiek, en de politiek/ambtelijke cultuur onder een vergrootglas liggen, heeft dit onderzoek ook zicht geboden op de wijze waarop de WerkCorporatie zich inzet om kwetsbare cliënten met een afstand tot de arbeidsmarkt te helpen en zodoende bij te dragen aan een betekenisvolle toekomst. Uit dit onderzoekt blijkt dat die inzet er zeker is. Tegelijkertijd is er nog een wereld te winnen omdat ik mij zorgen
RKC-NOP
Samen werken loont
3
maak over de beperkte sturing en het zicht op de efficiëntie. Via de aanbevelingen reikt de RKC-NOP een aantal verbetermogelijkheden aan. Wij adviseren zowel het college (inclusief de ambtelijke organisatie) als de raad om zich over deze aanbevelingen te buigen en hier heldere afspraken over te maken. Juist in deze tijd is het belangrijk dat de bevolking ziet dat het bestuur zich extra inzet voor een belangrijke kerntaak: het beschermen van kwetsbare medeburgers.
Namens de gehele RKC-NOP wil ik de organisatie (de raad, de bestuurders en de ambtenaren) alsmede alle betrokken personen buiten de gemeentelijke organisatie (kandidaten, werkgevers, vertegenwoordigers uit het onderwijs, jobcoaches etc.) danken voor hun inzet. Die heeft ontegenzeggelijk bijgedragen aan de kwaliteit van dit onderzoek.
Joris van Enst Voorzitter Rekenkamercommissie Noordoostpolder
RKC-NOP
Samen werken loont
4
Inhoudsopgave Samenvatting
6
Conclusies en aanbevelingen
10
Conclusies
10
Aanbevelingen
11
Bestuurlijke reactie
13
Nawoord
16
1
Beschrijving van het onderzoek
18
1.1
Inleiding
18
1.2
Doel onderzoek en onderzoeksvragen
18
2
Het beleid
20
2.1
Het beleid op hoofdlijnen: iedereen doet mee
20
2.2
Wijkt het beleid af van het landelijk beleid?
26
3
De uitvoering door de WerkCorporatie
29
3.1
Werkwijze
29
3.2
Resultaten: doelstellingen worden behaald
31
3.3
Kosten
33
3.4
Ervaring van kandidaten en werkgevers
35
4
Rol van de gemeenteraad
39
4.1
Informatievoorziening aan de raad
39
4.2
Bijsturing door de raad?
40
5
Verbetermogelijkheden
42
5.1
Kansen
42
5.2
Bedreigingen
44
Bijlagen
Addendum
RKC-NOP
Samen werken loont
55
5
Samenvatting Beleid voor uitvoering van de Participatiewet Actueel beleidsplan sociaal domein ontbreekt. De gemeente Noordoostpolder (NOP) heeft de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk, zoals vastgelegd in de Participatiewet 2015. De uitvoering hiervan heeft de gemeente voorbereid met een analyse, gevolgd door het beleidsplan Doe mee & maak elkaar sterk voor het sociaal domein 2015 – 2018. In dit plan is de ambitie geformuleerd dat iedereen mee kan doen. De gemeente wil stimuleren dat mensen meedoen aan de samenleving en aan de arbeidsmarkt, waarbij oog is voor mens en context. In een verordening heeft de gemeente vastgelegd welke instrumenten beschikbaar zijn om participatie van inwoners te stimuleren. Wat opvalt is dat de beleidsdoelen in het beleidsplan niet concreet en meetbaar zijn uitgewerkt. Ook geeft het plan geen duidelijke kaders voor de uitvoering mee. Een nieuw beleidsplan sociaal domein ontbreekt vooralsnog.
Centraal element voor uitvoering van de Participatiewet is de uitvoeringsorganisatie de WerkCorporatie B.V.. De gemeente richtte deze organisatie eind 2014 op. De WerkCorporatie is verantwoordelijk voor het begeleiden van mensen naar werk op de reguliere arbeidsmarkt. Wanneer een inwoner een bijstandsuitkering aanvraagt, komt hij of zij terecht bij de gemeentelijke afdeling Uitvoering Sociaal Domein (USD). Die afdeling verwerkt de aanvraag en beslist of een inwoner in aanmerking komt voor begeleiding door de WerkCorporatie. Dit is het geval als de inschatting is dat de desbetreffende persoon binnen twee jaar naar werk begeleid kan worden. Inwoners voor wie de reguliere arbeidsmarkt niet passend is, worden doorverwezen naar de regionale organisatie Concern voor Werk. Zij bieden beschut werk (werk in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden) en/of vaardighedentraining aan. Inwoners die niet in aanmerking komen voor begeleiding naar (beschut) werk door de WerkCorporatie of Concern voor Werk, vallen onder verantwoordelijkheid van de USD of de sociale teams.
Uitwerking van het beleid Overall beeld: het aantal bijstandsuitkeringen in gemeente NOP is iets lager dan het landelijk gemiddelde. Uit een brede vergelijking komt naar voren dat het aantal bijstandsuitkeringen in gemeente NOP lager ligt dan het landelijk gemiddelde, maar iets hoger dan in vergelijkbare gemeenten (CBS, 2019). Er is geen uitspraak te doen of alle inwoners die onder de Participatiewet vallen, naar vermogen toe geleid zijn naar werk in de periode 2015-2020. De reden hiervoor is dat dit het resultaat is van de inspanningen van de WerkCorporatie, maar ook van die van Concern voor Werk, de USD en de sociale teams in de gemeente NOP. De focus van dit onderzoek lag op het functioneren van de WerkCorporatie. Het functioneren van de andere partijen is in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. Wel is gekeken hoe de inzet van Concern voor Werk zich verhoudt tot de WerkCorporatie.
RKC-NOP
Samen werken loont
6
De WerkCorporatie realiseert de doelstellingen en klanten en werkgevers zijn positief De WerkCorporatie begeleidt jaarlijks ca. 500 mensen. De maatwerk aanpak voor klanten van de WerkCorporatie maakt dat de medewerkers vrijheid van handelen hebben om per klant te bepalen welk instrument in te zetten. Sinds de oprichting slaagt de WerkCorporatie er in om haar uitstroomdoelstellingen, zoals vastgelegd in de uitvoeringsovereenkomst met de gemeente, te behalen als het gaat om het plaatsen van kandidaten. Er is over de afgelopen jaren geen informatie beschikbaar over de duurzaamheid van de plaatsingen. In de actuele uitvoeringsovereenkomst tussen de gemeente en de WerkCorporatie is vastgelegd dat vanaf 2020 hier wel op gerapporteerd zal worden. De WerkCorporatie slaagt er in de doelstellingen te halen binnen de financiële kaders zoals meegegeven door de gemeente. Om deze resultaten te behalen, wordt er in de gemeente NOP vaker dan gemiddeld in Nederland gebruik gemaakt van re-ïntegratievoorzieningen (in 2019 43,4 re-ïntegratievoorzieningen per 1.000 inwoners van 15-74 jaar, versus 17,7 in Nederland) (CBS, 2019). Het gaat dan bijvoorbeeld om (tijdelijke) loonkostensubsidie en begeleiding in de vorm van een jobcoach. Klanten en werkgevers zijn overwegend positief over het functioneren de WerkCorporatie, zo blijkt uit de interviews en de uitgevoerde enquêtes.
Wel weten de meeste respondenten ook een verbeterpunt te noemen, zoals bijvoorbeeld in de bereikbaarheid van de WerkCorporatie.
Geen uitspraak mogelijk over de efficiency van de WerkCorporatie De resultaten van de WerkCorporatie en bijbehorende kosten zijn niet één op één te vergelijken met uitvoeringsorganisaties in andere gemeenten, omdat per gemeente sterk verschilt hoe de uitvoering van de Participatiewet is belegd. Een vergelijking van de resultaten van de WerkCorporatie door de jaren heen is wel mogelijk. Daaruit blijkt dat de kosten die de WerkCorporatie maakt voor de activiteiten om kandidaten naar werk te begeleiden in de periode 2016-2019 redelijk gelijk zijn gebleven. Uit de cijfers blijkt ook dat de uitstroom van kandidaten (met een bestandsuitkering en vanuit de banenafspraak) het laatste jaar (2019) terugloopt, ondanks dat er juist meer kandidaten worden begeleid door de WerkCorporatie. In interviews is aangegeven dat dit mogelijk komt doordat er een toename is van kandidaten met complexe problematiek, en van statushouders. Deze groepen hebben gemiddeld langer begeleiding nodig van de WerkCorporatie dan andere kandidaten, zo gaven respondenten aan. Doordat de jaarrekeningen van de WerkCorporatie de kosten niet inzichtelijk maakt per doelgroep, is het niet mogelijk om een uitspraak te doen over de efficiency van de ingezette middelen per doelgroep.
Afspraken tussen WerkCorporatie en Concern voor Werk zijn helder en partijen zijn tevreden over de samenwerking Er zijn duidelijke afspraken gemaakt tussen de WerkCorporatie en Concern voor Werk. Ook de verhouding tussen de twee organisaties is helder voor betrokkenen. Vanaf 2017 speelde het vraagstuk of de WerkCorporatie mee zou gaan in de ontwikkeling van Concern voor Werk naar een Social Firm. Dit zou betekenen dat de WerkCorporatie op zou gaan in een regionaal functionerende organisatie. In 2019 heeft het College besloten dat samenvoeging niet wenselijk was. Reden hiervoor was dat de WerkCorporatie
RKC-NOP
Samen werken loont
7
goede resultaten boekte, vanwege financiële risico’s van de samenvoeging en omdat de gemeente(raad) in de nieuwe situatie een beperkte invloed zou hebben op de uitvoering. De beide partijen WerkCorporatie en Concern voor Werk zijn tevreden over de samenwerking, al worden ook verbeterpunten gezien.
De uitvoering is op onderdelen geoptimaliseerd De gemeente heeft de uitvoering in de afgelopen jaren proberen te optimaliseren, met de focus op het functioneren van de WerkCorporatie. Doelstellingen voor de WerkCorporatie in de uitvoeringsovereenkomsten zijn door de jaren heen meer SMART geformuleerd. In 2017 heeft de gemeente zoals toegezegd aan de raad, een evaluatieonderzoek (Regioplan, 2017) uit laten voeren naar het functioneren van de WerkCorporatie. Hieruit kwam een aantal verbeterpunten naar voren. Deze punten zijn doorgevoerd om de organisatie van de WerkCorporatie te optimaliseren. In 2019, op basis van aanvullend advies (Arena Consulting 2019) is de juridisch vorm van de B.V. geoptimaliseerd. Dat vroeg een aantal aanpassingen in de inrichting van de WerkCorporatie. De governance van de WerkCorporatie is in gericht conform Arena advies, maar niet duidelijk is of de randvoorwaarden daarbij voldoende zijn ingevuld.
Om onderdelen van de uitvoering te verbeteren zijn er ook twee pilots gestart. Daarnaast heeft het college in 2019, in afstemming met de raad, de op dat moment ca. 900 mensen met een bijstandsuitkering laten screenen om te zien of zij op de juiste manier geholpen worden. Op basis van de uitkomsten van die actie wordt in 2020 geëxperimenteerd met een werkwijze waarbij medewerkers van de USD voor een deel van de klanten vanaf locatie van de WerkCorporatie werken.
Er zijn verbetermogelijkheden voor de uitvoering Er zijn kansen voor verbetering van de uitvoering, zodat optimaal gebruik wordt gemaakt van beschikbare capaciteit, kennis en kunde bij de verschillende organisaties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Participatiewet, zo blijkt uit het onderzoek: •
De bestuurlijke afspraak tussen beide partijen waarbij de WerkCorporatie jaarlijks 130.000 euro aan Concern voor Werk betaalt, wordt niet volledig wordt benut. Concern voor Werk geeft aan dat zij meer kandidaten zouden kunnen bedienen dan nu gebeurt.
•
De medewerkers van de WerkCorporatie hebben ruimte in de caseload om meer klanten naar werk te kunnen begeleiden dan zij nu doen.
•
Concern voor Werk geeft aan dat de WerkCorporatie niet altijd een duidelijk ontwikkelingsvraagstuk meegeeft als een kandidaat wordt overgedragen, waardoor Concern voor Werk eerst zelf moet achterhalen wat er nodig is om arbeidsfit te worden.
•
Bij de beoordeling of een inwoner kans maakt op werk op de reguliere arbeidsmarkt (binnen twee jaar) is verbetering mogelijk. De eerste resultaten van de pilot waarbij de WerkCorporatie kandidaten heeft overgenomen van de USD, duiden erop dat sommige kandidaten te snel worden afgeschreven voor begeleiding door de WerkCorporatie. Het is onbekend of systematisch wordt geëvalueerd of de selectie
RKC-NOP
Samen werken loont
8
effectief is. Eerdere aanbeveling was om de beoordelingswijze concreter en transparanter te maken (Regioplan 2017). De gemeente heeft deze aanbeveling vooralsnog niet opgevolgd. •
Er ontbreekt een multidisciplinair overleg op uitvoeringsniveau tussen de betrokken uitvoeringsorganisaties. Dat overleg kan eraan bijdragen dat inwoners beter passende en integrale ondersteuning krijgen, en dat de beschikbare capaciteit van de betrokken partijen beter wordt gebruikt. Ook draagt het bij aan kennisdeling tussen professionals over wat werkt in de begeleiding naar werk.
•
Er ontbreekt een strategisch overleg tussen partijen om jongeren (met en zonder beperking) zoveel mogelijk naar werk toe te leiden, om zo de preventieve samenwerking tussen onderwijs-werkgeversWerkCorporatie meer handen en voeten te geven.
Betrokkenheid van de gemeenteraad De informatievoorziening verloopt volgens afspraak, maar er is behoefte aan nieuwe afspraken De gemeenteraad wordt volgens afspraak voorzien van informatie over de uitvoering van het beleid voor de Participatiewet. Ook is de raad betrokken bij de besluitvorming omtrent de screeningsactie participatiewet vanwege de eenmalige verhoging van het budget die hiermee gemoeid was. Gemeenteraadsleden benoemen in retroperspectief dat de doelstellingen in het vorige beleidsplan meer SMART geformuleerd hadden kunnen zijn. Het ontbreken van een actueel beleidsplan maakt het voor de gemeenteraad lastig om momenteel haar rol goed te vervullen. Ook is er onvrede bij raadsleden over de informatievoorziening en worstelen beleidsmedewerkers met de vraag hoe zij de gemeenteraad goed kunnen informeren, zo blijkt uit de interviews. We merken een aantal punten op: Door de jaren heen heeft de gemeente nieuwe, meer SMART-doelstellingen geformuleerd voor de WerkCorporatie en vastgelegd in de jaarlijkse raamovereenkomst en uitvoeringsovereenkomst. In het onderzoek is niet gebleken dat de raad structureel wordt betrokken bij het vaststellen van die doelstellingen. De gemeenteraad ontvangt geregeld informatie over het functioneren van de WerkCorporatie. Deze prestaties zijn niet gekoppeld aan de overkoepelende beleidsdoelstellingen.
Hoewel er nog geen nieuwe kaders zijn opgesteld voor het sociaal domein, zijn er wel twee pilots opgezet om kandidaten vanuit de gemeente of de WerkCorporatie op een andere manier te begeleiden. Omdat de twee pilots budgetneutraal worden uitgevoerd, is de gemeenteraad hier enkel over geïnformeerd. De pilots leiden tot discussie binnen de gemeenteraad, of dit een voorsortering is op nieuw beleid. De rekenkamercommissie ziet dat door alle betrokken gesproken wordt over een pilot voor het jaar 2020, maar de pilots zijn niet geheel beleidsneutraal ingericht.
RKC-NOP
Samen werken loont
9
Conclusies en aanbevelingen Conclusies De bevindingen leiden tot een viertal conclusies die hier worden weergegeven. Na de conclusies zal de rekenkamercommissie komen tot een aantal aanbevelingen voor de gemeenteraad en het college van B&W.
De centrale vraag van de rekenkamercommissie luidt: In hoeverre heeft de gemeente Noordoostpolder vorm gegeven aan de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk via de WerkCorporatie? En wordt de gemeenteraad daar voldoende bij betrokken?
1.
De gemeente Noordoostpolder heeft geen actueel beleidsplan Sociaal Domein
De gemeente heeft de uitvoering van haar wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk via de WerkCorporatie voorbereid op basis van een lokale analyse. Het beleid is enkele jaren na de start in 2015 geëvalueerd conform afspraak, waarna een afgewogen keuze is gemaakt over de voortzetting van de WerkCorporatie, en later over het wel of niet meegaan in de Social Firm. De gemeente heeft, met de screeningsactie in 2019 en de twee pilots, optimalisatiemogelijkheden voor de uitvoering onderzocht. Een nieuw beleidsplan sociaal domein laat al even op zich wachten.
2.
De WerkCorporatie realiseert de doelstellingen, maar zicht op efficiency ontbreekt
De gemeente heeft met de WerkCorporatie een uitvoeringsorganisatie neergezet die er slaagt om de gestelde doelstellingen te behalen. De WerkCorporatie doet dit binnen de financiële kaders zoals meegegeven door de gemeente, en naar tevredenheid van kandidaten en werkgevers. Wel zijn verbeterpunten aangedragen. Of de doelstellingen zo efficiënt mogelijk worden bereikt door de WerkCorporatie is niet vast te stellen op basis van de beschikbare informatie. Gezien de recente ontwikkeling dat kandidaten van de WerkCorporatie meer ondersteuning vragen, wordt zicht op de efficiency van ingezette instrumenten belangrijker. Ook zijn aanpassingen doorgevoerd om de juridische structuur van de WerkCorporatie te optimaliseren. Of de governance van de WerkCorporatie met de laatste aanpassingen goed georganiseerd is, is niet duidelijk te stellen op basis van de documenten. Als op geaggregeerd niveau een koppeling wordt gemaakt tussen de plaatsingen, de daarbij ingezette instrumenten, en het profiel van de kandidaten, wordt het mogelijk om meer zicht te krijgen op efficiency van het ingezette instrumentarium.
3.
Optimaal gebruik van kennis en kunde is nodig voor doelmatige organisatie van de begeleiding
Doordat de uitvoering bij verschillende organisaties ligt (de WerkCorporatie, Concern voor Werk, USD/sociale teams) is het uitermate belangrijk om te zorgen dat inwoners op de juiste plek geholpen worden. In de wijze waarop inwoners door de USD beoordeeld worden, maar ook in de overdracht van
RKC-NOP
Samen werken loont
10
kandidaten van de WerkCorporatie naar Concern voor Werk liggen kansen voor verbetering. Ook kan de verdeling van de caseload, passend bij de capaciteit van de betrokken organisaties beter. Dit vraagt periodieke herziening van de bestuurlijke afspraak van WerkCorporatie t.o.v. Concern voor Werk. Ook afstemming op uitvoeringsniveau draagt bij aan een goede verdeling van de caseload.
4. De betrokkenheid van de gemeenteraad kan beter Door het ontbreken van een actueel beleidsplan sociaal domein kan de gemeenteraad haar rol niet goed vervullen. Daarnaast is er zowel vanuit beleid als vanuit de raad de wens om heldere afspraken te komen over informatievoorziening omtrent de (voortgang van) de uitvoering van de Participatiewet.
Aanbevelingen De rekenkamercommissie komt naar aanleiding van het onderzoek tot de volgende aanbevelingen voor de gemeenteraad en het college van B&W: Aan de gemeenteraad: 1.
Stel duidelijke doelstellingen voor participatie. Het nieuwe beleidsplan is de mogelijkheid om de doelstellingen van het beleid, en van de uitvoering door de WerkCorporatie aan te scherpen. Maak als raad zijnde duidelijk welke doelstellingen van belang zijn.
2.
Roep het college op om (altijd) tijdig een nieuw beleidsplan aan te leveren. Een actueel beleidsplan voor het sociaal domein geeft weer hoe de uitvoering van de Participatiewet de komende jaren wordt beoogd. En waarbij gebruik wordt gemaakt van de evaluatie van het huidige beleid en van de ervaring die wordt opgedaan in de pilots.
3.
Maak (nieuwe) afspraken met het College van B&W over de informatievoorziening omtrent de uitvoering van de Participatiewet en monitoring van de voortgang in aansluiting op de behoefte van de raad. Wat heeft de raad nodig aan informatievoorziening om haar rol goed te kunnen vervullen?
4.
Vraag het College om uitleg hoe de governance geborgd is in de huidige organisatiestructuur van de WerkCorporatie en hoe de eventuele risico’s ten aanzien van onafhankelijkheid en toezicht zijn ondervangen.
Aan het college van B&W: 1.
Maak altijd nadat een beleidsnota afloopt een evaluatie met de realisatie van het doelbereik en doelmatigheid en stuur deze evaluatie tijdig naar de raad.
2.
Gebruik de evaluatie en de door de raad geformuleerde doelen om een actueel beleidsplan op te stellen waarmee voortgeborduurd wordt op de huidige pijlers voor uitvoering van de Participatiewet. Werk (nieuwe of herijkte) doelstellingen uit naar concrete en meetbare resultaten met indicatoren. Dat kunnen ook beoogde resultaten voor het proces zijn, of voor het welzijn van inwoners.
RKC-NOP
Samen werken loont
11
3.
Maak de beoordelingswijze van de afstand tot de arbeidsmarkt (binnen twee jaar bemiddelbaar) voorafgaand aan de doorverwijzing concreter en transparanter, in lijn met het advies van Regioplan. Ook kan worden overwogen de selectie bij meerdere personen te beleggen, bijvoorbeeld een combinatie van de WerkCorporatie en USD. En maak een goed analyse van het klantenbestand en bespreek die met de raad, in samenhang met de basis-set aan informatie.
4.
Rapporteer aan de raad over de voortgang van opgaven, kosten en resultaten. Geef daarbij zoveel mogelijk een integraal beeld van de prestaties t.a.v. de beleidsdoelstellingen, naast informatie over het functioneren van afzonderlijke organisaties (de WerkCorporatie, de sociale teams, de uitvoeringsdienst sociaal domein en Concern voor Werk). Maak een koppeling tussen kosten, prestaties en meetbare effecten en stel de raad in de gelegenheid om die effecten te prioriteren. Maak tevens duidelijk wat de sturingsruimte van de raad is. Kom met een basis-set van informatie en maak afspraken hoe en wanneer die basis-set wordt besproken
5.
Faciliteer als gemeente een periodiek strategisch overleg waaraan in ieder geval de gemeente, het onderwijs, werkgevers, de WerkCorporatie deelnemen om jongeren met en zonder beperking, zoveel mogelijk naar werk toe te leiden.
6.
Geef opdracht om de bestaande bestuurlijke afspraken tussen Werkcorporatie en Concern voor Werk te herzien zodat over en weer optimaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden. Herhaal dit periodiek.
7.
Geef opdracht aan de WerkCorporatie om te onderzoeken of de in deze evaluatie aangedragen verbeterpunten vragen om aanscherping van de interne werkprocessen. Vraag daarbij tevens aandacht voor een betere bereikbaarheid van de WerkCorporatie voor kandidaten en ondernemers. En vraag om een terugkoppeling over de geformuleerde (SMART) verbeteracties.
8.
Geef opdracht aan beleid om een periodiek casusoverleg te organiseren waarbij (de ontwikkeling van) kandidaten van de WerkCorporatie die zwaardere problematiek hebben, worden besproken met de direct betrokken accountmanager(s) van de WerkCorporatie en medewerkers van de sociale teams en/of de uitvoeringsdienst sociaal domein.
RKC-NOP
Samen werken loont
12
Bestuurlijke reactie
RKC-NOP
Samen werken loont
13
RKC-NOP
Samen werken loont
14
RKC-NOP
Samen werken loont
15
Nawoord Wij danken het college voor zijn bestuurlijke reactie en hebben hier met belangstelling kennis van genomen. De voorzitter en de secretaris van de rekenkamercommissie hebben, in een prettig gesprek, een toelichting van de wethouder en ambtelijke betrokkenen gekregen op de (concept) bestuurlijke reactie. De rekenkamercommissie is verheugd dat het college met de raad in gesprek wil treden om op detailniveau te kijken naar de aanbevelingen om zo lessen te trekken en acties te ondernemen. Uit de reactie van het college blijkt het belang voor de WerkCorporatie en de te maken stappen voor verbetering. Het college heeft in de bestuurlijke reactie de rekenkamercommissie nieuwe informatie aangereikt en een correctie gemeld in het definitieve eindrapport. Hieronder bespreekt de rekenkamercommissie deze punten: 1. Onderzoek bedrijfsvoering In het gesprek met de wethouder heeft de rekenkamercommissie vernomen dat er in 2020 een onderzoek door Berenschot is uitgevoerd naar de bedrijfsvoering in het Sociaal Domein. De WerkCorporatie is in dat onderzoek buiten beschouwing gelaten. Hoewel dit onderzoek vanwege de scope niet direct relevant is voor dit rekenkameronderzoek naar de WerkCorporatie is dit toch een belangrijk document om de aansluiting tussen de WerkCorporatie en het Sociaal domein in beeld te kunnen brengen.
De rekenkamercommissie wil graag tijdig en meer actief worden geïnformeerd over dergelijke relevante onderzoeken. 2. Duurzame uitstroom In het onderzoek is in de documentenuitvraag, de interviews en het ambtelijk wederhoor door de gemeente aangegeven dat er geen cijfers bekend zijn voor duurzame uitstroom. Pas tijdens het gesprek op 21 januari 2021 over de concept bestuurlijke reactie heeft de rekenkamercommissie gegevens ontvangen over duurzame uitstroom van meer dan zes maanden uit de uitkering als gevolg van het vinden van werk of het volgen van een opleiding. Wij borgen de kwaliteit van ons onderzoek door naast de documentenuitvraag en de interviews in het ambtelijk wederhoor de gemeente expliciet te vragen om de rapportage te checken op volledigheid en juistheid. In die kwaliteitsborging zijn geen aanvullende gegevens naar voren gekomen over duurzame uitstroom. De WerkCorporatie heeft aangegeven dat zij verzuimd heeft om deze informatie aan de rekenkamercommissie te overleggen. Daarom constateert de rekenkamercommissie dat de gemeente niet stuurt op duurzame uitstroom (zie conclusie 2). 3. Caseload In het onderzoek is de caseload in de gesprekken en de documentenstudie uitgebreid aan de orde geweest. In het rapport staat op twee plekken het volgende aangegeven: “Capaciteit van de WerkCorporatie wordt niet volledig benut”.
De medewerkers van de WerkCorporatie hebben een caseload van kandidaten die zij bedienen. Aangegeven wordt dat er nog ruimte is om meer kandidaten te bedienen dan het huidige aantal. De rekenkamercommissie heeft pas tijdens het gesprek met de wethouder op 21 januari 2021 te horen gekregen dat er over deze bevinding een miscommunicatie is opgetreden. Het betreft niet de caseload per accountmanager, maar de overall caseload. In het gesprek heeft het college daarnaast aangegeven dat twee extra accountmanagers worden aangetrokken voor het Sociaal Domein. De rekenkamercommissie constateert dat deze miscommunicatie niet afdoet aan de gepresenteerde conclusie dat de verdeling van de caseload aandacht verdient, maar pleit wel voor zorgvuldige communicatie over de bevindingen in het onderzoek. De rekenkamercommissie betreurt dat de gegevens in de rapportage op de bovenstaande punten onvolledig zijn aangeleverd, maar heeft geen aanleiding gezien om de conclusies en aanbevelingen te herzien. In het ambtelijke hoor en wederhoor wordt de laatste hand gelegd aan de feiten die het rapport oplevert. Het bestuurlijke hoor en wederhoor dient niet over de feiten, maar over de conclusies en aanbevelingen te gaan.
Daarnaast benadrukt de rekenkamercommissie dat juiste en volledige gegevens van essentieel belang zijn om het onderzoek zorgvuldig uit te kunnen voeren en correcte rapporten te publiceren. De rekenkamercommissie gaat hieronder per conclusie en/of per aanbeveling in op de reactie van het college, voor zover de commissie een afwijkend standpunt heeft of een nadere duiding wil plaatsen.
RKC-NOP
Samen werken loont
16
Conclusie van de rekenkamercommissie: 1. De gemeente Noordoostpolder heeft geen actueel beleidsplan Sociaal Domein Reactie van het College op deze conclusie : “Als eerste benoemt u in het onderzoek dat het beleid voor participatie niet actueel is. Zolang er geen nieuw beleidsplan is vastgesteld door de raad, is wat ons betreft het lopende het actuele beleidsplan, waarnaar wij handelen. Graag willen wij u laten weten dat het nieuwe deelplan voor participatie in conceptvorm gereed is en dit kwartaal zal worden aangeboden aan de raad.” Specifiek nawoord rekenkamercommissie op het college: Wij zijn van mening dat het beleidsplan Sociaal Domein (2015-2018) een begindatum en een einddatum heeft en dat het beleidsplan daarom aan de raad voorgelegd moet worden tot verlenging, om het actueel te laten blijven. Aanbeveling van de rekenkamercommissie voor het college 3. Maak de beoordelingswijze van de afstand tot de arbeidsmarkt (binnen twee jaar bemiddelbaar) voorafgaand aan de doorverwijzing concreter en transparanter, 5.
Faciliteer als gemeente een periodiek strategisch overleg Reactie van het College op aanbeveling 3 en 5: Wij nemen deze aanbeveling deels over en nemen het op in het uitvoeringshoofdstuk van het deelplan participatie.(2021/2022) Specifiek nawoord rekenkamercommissie op het college: Voor de rekenkamercommissie is niet helder wat met ‘deels over te nemen’ wordt bedoeld en benadrukt dat een goede beoordelingswijze (aanbeveling 3, college ) en een periodiek strategisch overleg (aanbeveling 5, college ) bijdragen aan een doelmatiger en doeltreffender werkwijze voor de gemeenteraad. Tot slot De rekenkamercommissie hecht eraan te benadrukken dat het goed borgen van de governance bij een organisatie op afstand belangrijk is, omdat een mogelijk risico kan ontstaan ten aanzien van onafhankelijkheid en toezicht. Daarnaast is het van belang de conclusies en de aanbevelingen uit dit rapport in samenhang te betrekken zodat de raad meer handvatten krijgt om samen met het college zijn rol in kaderstelling en controle beter te kunnen inrichten bij de WerkCorporatie.
RKC-NOP
Samen werken loont
17
1
Beschrijving van het onderzoek
1.1
Inleiding
1.1.1
Aanleiding van het onderzoek In 2015 is de Participatiewet ingevoerd. De wet beoogt een inclusieve arbeidsmarkt, waarin meer mensen werk kunnen vinden. Ook mensen met een arbeidsbeperking moeten via deze wet (weer) deel kunnen nemen aan de arbeidsmarkt. Voor de uitvoering van de wet zijn gemeenten verantwoordelijk. Iedere gemeente heeft de ruimte om de wet op eigen wijze in te vullen. De gemeente Noordoostpolder heeft een deel van de uitvoering van de Participatiewet opgedragen aan de WerkCorporatie. De WerkCorporatie richt zich op de re-integratie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt die binnen twee jaar bemiddelbaar zijn. De uitvoering doet de WerkCorporatie samen met onderwijs en met ondernemers. Het doel is dat “iedereen die kan werken, aan het werk is”.
De rekenkamercommissie heeft DSP-groep gevraagd onderzoek te doen naar de wijze waarop de gemeente Noordoostpolder sinds de invoering van de Participatiewet, invulling heeft gegeven aan het beleid en de uitvoering om mensen aan werk te helpen. Voorliggende nota van bevindingen beschrijft de opbrengsten.
1.2
Doel onderzoek en onderzoeksvragen Het onderzoek heeft een brede scope. Doel van het onderzoek is inzicht krijgen in de wijze waarop de gemeente Noordoostpolder binnen de financiële en wettelijke kaders, sinds de invoering van de Participatiewet, invulling heeft gegeven aan het beleid en de uitvoering om inwoners naar vermogen aan werk te helpen via de WerkCorporatie, en de rol van de gemeenteraad daarbij. Daarnaast wil de rekenkamercommissie graag zicht krijgen op eventuele verbetermogelijkheden.
De centrale vraag van de rekenkamercommissie luidt: In hoeverre heeft de gemeente Noordoostpolder vorm gegeven aan de wettelijke taak om haar inwoners naar vermogen toe te leiden naar werk via de WerkCorporatie? En wordt de gemeenteraad daar voldoende bij betrokken?
De centrale vraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen. Deze deelvragen zijn te vinden in bijlage 2.
RKC-NOP
Samen werken loont
18
De focus van het onderzoek ligt op de uitvoering van de Participatiewet via de WerkCorporatie. Mensen voor wie (regulier) werk een stap te ver is, zoals de langdurig werklozen, zijn geen doelgroep van de WerkCorporatie. Zij worden begeleid door andere ondersteuners binnen het sociaal domein. Het functioneren van deze ondersteuning valt buiten de scope van dit onderzoek en wordt buiten beschouwing gelaten.
1.2.1
Onderzoekverantwoording Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn de volgende stappen uitgevoerd: Documentenanalyse. 18 interviews met betrokkenen (o.a. bestuur en ambtenaren van gemeente, gemeenteraad, WerkCorporatie, kandidaten, onderwijs en werkgevers). Digitale enquête onder werkgevers (48 respondenten, respons van 19%). Digitale enquête onder kandidaten van de WerkCorporatie (48 respondenten, respons van ca. 10%). In de bijlage is een nadere toelichting op de onderzoeksaanpak opgenomen.
1.2.2
Leeswijzer In de volgende hoofdstukken formuleren wij stapsgewijs een antwoord op de probleemstelling en deelvragen. In hoofdstuk 2 beschrijven we het beleid van de gemeente Noordoostpolder voor de Participatiewet, in hoofdstuk 3 geven we aan hoe de uitvoering door de WerkCorporatie verloopt. In hoofdstuk 4 gaan we in op de rol van de gemeenteraad, en hoofdstuk 5 besluit met de verbetermogelijkheden.
RKC-NOP
Samen werken loont
19
2
Het beleid In dit hoofdstuk beschrijven we het beleid: hoe de gemeente inwoners naar vermogen toe wil leiden naar werk. Vervolgens geven we aan in hoeverre het beleid in lijn is met het landelijk beleid.
2.1
Het beleid op hoofdlijnen: iedereen doet mee Met het beleidsplan Doe mee & maak elkaar sterk voor het sociaal domein 2015 – 2018 wil de gemeente Noordoostpolder samenhang creëren tussen beleidsterreinen om tot een zo integraal mogelijke dienstverlening voor haar inwoners te komen. In dit beleidsplan zijn de kaders geschetst voor de uitvoering van de wettelijke verplichtingen uit de Participatiewet, maar ook de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, Jeugdwet, Wet op de schuldhulpverlening en Wet publieke gezondheid. Beoogd maatschappelijke effect is onder meer ‘Iedereen doet mee’. Het doel is om meedoen aan de samenleving én de arbeidsmarkt te stimuleren. De gemeente wil dit op een mens- en contextgedreven werkwijze doen, conform haar visie op passend organiseren. Hoe dit vormgegeven moet worden, is niet uitgewerkt.
De uitvoering van de Participatiewet is bij verschillende partijen belegd. De gemeente Noordoostpolder heeft d.d. 18 november 2014 de besloten vennootschap WerkCorporatie Noordoostpolder B.V. opgericht met de gemeente als de enige aandeelhouder. Deze vorm is gekozen mede op basis van het advies van bureau Arena Consulting (2014) om zo een samenwerkingsverband te creëren tussen gemeente, ondernemers en onderwijs. De WerkCorporatie is verantwoordelijk voor een gedeelte van de uitvoering van de Participatiewet, namelijk het begeleiden naar werk van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Daarbij ligt de focus op de reguliere arbeidsmarkt.1 In de presentatie naar de buitenwereld is de WerkCorporatie een zelfstandige organisatie met een eigen locatie en logo. De afspraken tussen de WerkCorporatie en de gemeente zijn uitgewerkt in een raamovereenkomst en een uitvoeringsovereenkomst. In de uitvoeringsovereenkomst 2020 zijn de volgende doelstellingen geformuleerd: Het realiseren van uitstroom naar regulier werk voor kandidaten die niet opgenomen zijn in het doelgroepregister. Inzet is om 40% van de kandidaten van de WerkCorporatie met een uitkering Participatiewet uit te laten stromen naar werk, een opleiding of een eigen bedrijf. Minimaal de helft van de kandidaten doet na uitstroom geen beroep meer op de Participatiewet.
Het realiseren van uitstroom naar werk voor kandidaten die zijn opgenomen in het doelgroepregister. Inzet is om 30% van de kandidaten geheel of gedeeltelijk te laten uitstromen naar werk, scholing of een eigen bedrijf (in 2018-19 was de doelstelling 25%).
1 Het concept van ‘buitengewone werkgevers’ speelt hier een centrale rol in, dit komt aan bod in hoofdstuk 3.
RKC-NOP
Samen werken loont
20
Op basis van in 2018 geselecteerde uitkeringsgerechtigden 40 kandidaten die mogelijk niet geheel tot de doelgroep van de WerkCorporatie behoren te begeleiden naar werk. Inzet is dat 20% van deze groep binnen 2 jaar uitstroomt naar werk, scholing of een eigen bedrijf. Voor de uitvoering van haar taak ontvangt de WerkCorporatie middelen van de gemeente Noordoostpolder. In 2019 ging dit om € 1.399.317, plus € 80.508 voor de uitvoering van een pilot (De WerkCorporatie, jaarrekening 2019).2 Wat deze pilot inhoudt, is beschreven op pagina 10. De WerkCorporatie bespaarde in 2019 ruim €60.000, onder meer door minder uitgaven aan externe begeleiding en loonkostensubsidie. Dit bedrag is, i.v.m. 10%-maximum weerstandsvermogen, teruggestort naar de gemeente Noordoostpolder.
Andere taken die voortvloeien uit de Participatiewet zijn elders belegd. De verwerking van aanvragen, de verstrekking van de uitkeringen en de begeleiding van de mensen voor wie (regulier) werk een stap te ver is, wordt uitgevoerd door Participatiemedewerkers die vallen onder de gemeentelijke afdeling Uitvoering Sociaal Domein (USD) (Bedrijfsplan WerkCorporatie Noordoostpolder, 2014). De sociale teams (voorheen: Doen!) dragen zorg voor inwoners met enkelvoudige en meervoudige ondersteuningsvragen. Daarnaast is Concern voor Werk een belangrijke partij voor de uitvoering van de Participatiewet.
Verhouding tussen de WerkCorporatie en Concern voor Werk De inzet van Concern voor Werk is aanvullend op de inzet van de WerkCorporatie. Concern voor werk is werkzaam in opdracht van de gemeenten Lelystad, Noordoostpolder en Urk als Gemeenschappelijke Regeling. De gemeenten zijn aandeelhouder. Concern voor Werk biedt beschut werk3, bijvoorbeeld in de groenvoorziening, verpakkingsindustrie en schoonmaak. Ook zorgt Concern voor Werk ervoor dat mensen arbeidsfit worden en leert hen de competenties die nodig zijn om werk te vinden.
De gemeente Noordoostpolder kan mensen rechtstreeks doorverwijzen naar Concern voor Werk voor trajecten. Er zijn ook kandidaten van de WerkCorporatie die bij Concern voor Werk vaardigheden aanleren. De WerkCorporatie geeft daarbij aan welke competenties de kandidaat nodig heeft. Over hen wordt maandelijks verslag gedaan aan de WerkCorporatie. Als de kandidaat bijna klaar is voor de volgende stap, wordt de WerkCorporatie geïnformeerd zodat zij op zoek kunnen naar een passende plek (werk, stage, of anders). Daarnaast verleent de WerkCorporatie Concern voor Werk opdracht tot het aanbieden van reintegratietrajecten aan kandidaten van de WerkCorporatie.
De samenwerking tussen de WerkCorporatie en Concern voor Werk ligt vast in een bestuurlijke afspraak, waarbij de WerkCorporatie jaarlijks 130.000 euro aan Concern voor Werk betaalt, om gebruik te maken van de infrastructuur van Concern voor Werk en voor trajecten die de kandidaten van de WerkCorporatie helpt
2 In 2019 ontving de WerkCorporatie daarnaast €16.113 van de gemeente Urk voor dienstverlening. De samenwerking met de
gemeente Urk is vanaf 2020 niet meer aan de orde. 3 Beschut werk is werk in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden
RKC-NOP
Samen werken loont
21
arbeidsfit te worden. De samenwerking is gebaseerd op een bestuurlijke afspraak tussen de gemeente en de GR IJsselmeergroep. De bijdrage wordt betaald uit het Participatiebudget, deels door de WerkCorporatie en deels door de gemeente/USD. De afspraken zijn vastgelegd in een jaarlijkse dienstverleningsovereenkomst en er is ieder kwartaal afstemming tussen beide partijen over de samenwerking. Beide partijen zijn tevreden over de onderlinge samenwerking, zo blijkt uit de interviews. Wel geeft Concern voor Werk aan dat zij meer kandidaten zouden kunnen bedienen dan nu gebeurt. De WerkCorporatie zou meer mensen naar Concern voor Werk kunnen sturen, zodat meer mensen competenties aanleren voor werk, zo is de gedachte. Ook geeft Concern voor Werk aan dat de WerkCorporatie niet altijd een duidelijke ontwikkelingsvraagstuk meegeeft als een kandidaat wordt overgedragen, waardoor Concern voor Werk eerst zelf moet achterhalen wat er nodig is om arbeidsfit te worden.
Keuze in beleid voor de verschillende doelgroepen Alle mensen die vallen onder de Participatiewet worden in de Noordoostpolder bediend. Ofwel op lokaal niveau via de WerkCorporatie, of via de gemeente (USD, sociale teams), ofwel via het bovenlokaal niveau opererende Concern voor Werk. De gemeente heeft een centrale rol in de route die inwoners volgen die niet zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien (zie figuur 1, gebaseerd op het bedrijfsplan van de WerkCorporatie uit 2014). De gemeente neemt verantwoordelijkheid voor inwoners die niet meer aan het werk kunnen en behoefte hebben aan ondersteuning in de vorm van zorg, en voor inwoners die niet meer aan het werk kunnen en hun leven op orde hebben. Overigens wordt een deel van deze kandidaten begeleid met het doel om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Deze groep kan dan nog op een later moment doorstromen naar de WerkCorporatie. De gemeente beoordeelt of een inwoner kans maakt op werk op de reguliere arbeidsmarkt, en of dit binnen twee jaar haalbaar is. Deze beoordeling loopt via een intake bij de USD, of via het sociaal team. Sinds 2011 wordt bij de beoordeling, bij kandidaten die voor het eerst een uitkering aanvragen, gebruik gemaakt van de poortwachtersmodule van Matchcare (een gestandaardiseerd instrument om in korte tijd een eerste indruk van een klant te verkrijgen).
De klant vult een digitale vragenlijst in, waarna een gesprek volgt een klantmanager die vervolgens afweegt wat de juiste begeleiding is voor de inwoner. Beleidsmedewerkers van de gemeente stellen dat deze afweging grotendeels gebeurt op basis van deskundigheid. Inwoners waarvan ingeschat wordt dat zij kans maken op werk op de reguliere arbeidsmarkt binnen twee jaar, vallen onder verantwoordelijkheid van De WerkCorporatie. De WerkCorporatie focust zich zodoende op re-integratie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt die binnen twee jaar bemiddelbaar zijn. Dit zijn uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden, mensen die opgenomen zijn in het doelgroepregister en mensen die dit niet zijn.
Beschikbare instrumenten In de Participatieverordening Noordoostpolder heeft de gemeente vastgelegd welke instrumenten beschikbaar zijn en door de WerkCorporatie gebruikt kunnen worden om kandidaten naar werk te
RKC-NOP
Samen werken loont
22
begeleiden. Om deze passend te maken bij de lokale situatie, is de demografische en sociaal economische ontwikkeling van de inwoners van de dorpen en wijken van Noordoostpolder meegewogen (Beleidsplan sociaal domein 2015-2018). In 2018 is de verordening geactualiseerd (Participatieverordening Noordoostpolder 2018). Beschikbare instrumenten zijn bijvoorbeeld (persoonlijke) ondersteuning in de vorm van jobcoaching, scholing of individuele studietoeslag. Een deel van deze ondersteuning biedt De WerkCorporatie zelf aan. Voor andere vormen van ondersteuning kan de WerkCorporatie externe partners inzetten, zoals Concern voor Werk, re-integratiebedrijven, scholingsinstituten. Daarnaast zijn er instrumenten gericht op de werkgever waar een uitkeringsgerechtigde wordt geplaatst, zoals een subsidie voor een deel van de loonkosten. In hoofdstuk 3 beschrijven we hoe de WerkCorporatie deze instrumenten inzet.
Figuur 1
Route voor inwoners van de gemeente Noordoostpolder die niet zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien.
Ontwikkelingen sinds 2015 Sinds de start in 2015 hebben een aantal ontwikkelingen plaatsgevonden rondom de WerkCorporatie. De drie belangrijkste schetsen we hier.
1.
Een toekomstbestendige WerkCorporatie
In 2017 voerde Regioplan een evaluatieonderzoek uit in opdracht van de gemeente. De hoofdvraag was of met de gekozen constructie van een zelfstandige uitvoeringsorganisatie, en met de gehanteerde werkwijze het doel bereikt werd om zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (binnen twee jaar) naar werk te begeleiden. De uitkomst was dat de WerkCorporatie een goed functionerende uitvoeringsorganisatie is, met gewaardeerde dienstverlening voor werkgevers en werkzoekenden, die de
RKC-NOP
Samen werken loont
23
opgedragen prestaties realiseert en de verwachtingen waarmaakt. Dit rapport gaf aanleiding om de afspraken met de WerkCorporatie met twee jaar te verlengen vanaf 2018, waarbij parallel een aantal verbeterpunten werd opgepakt. Aangegeven werd bijvoorbeeld dat de inrichting van de governance schuurde, evenals de relatie tussen de juridisch zelfstandige WerkCorporatie en de gemeente als eigenaar, opdrachtgever, (mede)directievoerder en leverancier. Besloten werd om hier vooralsnog geen actie op te ondernemen, met oog op andere ontwikkelingen die op dat moment speelden rondom Concern voor Werk. Hier komen we in de volgende paragraaf op terug.
In 2019 werd het aandachtspunt van de governance alsnog opgepakt en werd, op verzoek van het college, onderzocht welke vorm passend zou zijn voor voortzetting van de WerkCorporatie (Arena Consulting, 2019). Twee mogelijke uitvoeringsvarianten zijn onderzocht. In de eerste plaats het optimaliseren van de huidige vorm van een BV, en in de tweede plaats de WerkCorporatie als een zelfstandig cluster binnen de gemeentelijke organisatie. De beoordeling en afweging van beide varianten ontliep elkaar niet veel. De vorm van een zelfstandig cluster voor de taak van de WerkCorporatie binnen de gemeentelijke organisatie zou een noviteit zijn, maar zou de samenwerking in het sociaal domein ten goede kunnen komen. Arena Consulting adviseerde om de WerkCorporatie voort te zetten in de vorm van een BV met één directeur vanuit de gemeente en éen manager. Daarbij is ook een aantal adviespunten meegegeven, onder meer om de Werkcorporatie meer zelfstandigheid geven bij de inkoop op praktische bedrijfsvoeringszaken, en om een lokaal ‘arbeidsmarktberaad’ te organiseren met een vertegenwoordiging vanuit gemeente, onderwijs, bedrijfsleven en de WerkCorporatie.
Het college nam op 11 juni 2019 het besluit over om de WerkCorporatie te optimaliseren als BV en benoemde één directeur voor de WerkCorporatie vanuit de gemeente zodat de governance meer in lijn is gebracht met wat binnen een gemeentelijke organisatie gebruikelijk is. Wel maakt de WerkCorporatie tegen betaling nog steeds gebruik van gemeentelijke diensten, conform de service level agreement. Zo voert de gemeente de financiële administratie en de invulling van de planning- en controlcyclus ten behoeve van De WerkCorporatie, en verzorgt de afdeling Uitvoering Sociaal Domein de cliëntregistratie voor kandidaten in het gemeentelijk registratiesysteem. En er zijn afspraken over communicatie en schoonmaak.
2.
Wel of niet mee in de Social Firm?
Als gevolg van de veranderingen in de sociale werkvoorziening en ingegeven door minder inkomsten vanwege dalende Participatiebudgetten, zag de bovenlokale organisatie Concern voor Werk zich gedwongen om op zoek te gaan naar alternatieve manieren om het hoofd boven water te houden. Beoogd werd om de instroom te vergroten met andere doelgroepen, om zo een beter rendement te halen op de bedrijfsvoering. Het nieuwe bedrijf dat dit uit zou voeren had als werktitel ‘Social Firm’. Het was voor de organisatie en betrokken gemeenten Lelystad, Noordoostpolder en Urk, een zoektocht wat passend is, gegeven bestaande organisaties zoals de WerkCorporatie en Werkbedrijf Lelystad. Na veel bestuurlijk overleg besloot het college van de Noordoostpolder in juni 2019 om niet mee te gaan in de ontwikkeling naar de nieuwe bovenlokale coöperatie Social Firm. Overweging daarbij was dat de WerkCorporatie goede
RKC-NOP
Samen werken loont
24
resultaten boekte en zich ontwikkelde tot hét gezicht voor ondernemers in Noordoostpolder. Ook zag de gemeente financiële risico’s van een groot bedrijf en een beperkte invloed van de gemeente(raad) Noordoostpolder op de WerkCorporatie in de nieuwe organisatie. Ook Werkbedrijf Lelystad blijft bestaan. Concern voor Werk blijft zodoende een NV en ontwikkelt zich niet tot bovenlokale coöperatie. Wel worden de activiteiten verbreed, in het verlengde van de WerkCorporatie. De gemeenteraad heeft ingestemd met de begroting van de Gemeenschappelijke Regeling IJsselmeergroep 2020 waar Concern voor Werk onder valt, waarbij een zienswijze op de begroting is gegeven.
3.
Twee pilots
De afgelopen periode was de WerkCorporatie betrokken bij twee pilots om inwoners te bemiddelen naar werk: Pilot 1: Bij wijze van experiment is vanaf 1 januari 2019 een groep van circa 40 geselecteerde uitkeringsgerechtigden bij de WerkCorporatie ondergebracht. Deze pilot komt voort uit beleidsoverleggen tussen de gemeente en de WerkCorporatie uit 2018. De WerkCorporatie gaf in het jaarplan 2018 aan dat het overleg met de gemeente Noordoostpolder een extra dimensie zou krijgen, omdat naast tweejaarlijkse overleggen over de voortgang en resultaten, beleidsoverleggen gepland werden, waarin gekeken werd naar caseload. Medewerkers van de WerkCorporatie hebben zelf gekeken in de systemen van de gemeente naar kandidaten (waarvan eerder dus is ingeschat dat ze niet binnen twee jaar bemiddelbaar zijn) waarvan hun verwachting was dat ze naar werk toegeleid konden worden. Dit werden er uiteindelijk 35. Daaraan werd een doelstelling gekoppeld om 20 procent binnen twee jaar naar werk te begeleiden. Na één jaar was 29 procent van deze kandidaten uitgestroomd, anno september 2020 is 43 procent naar werk begeleid. Het traject loopt tot 1 januari 2021. Daarna wordt de raad geïnformeerd over de uitkomsten. Voor deze pilot kreeg de WerkCorporatie in 2019 totaal € 80.508 vanuit het participatiebudget.
Pilot 2: In 2019 heeft de gemeenteraad ingestemd met een eenmalige verhoging van het Participatiebudget 2019 van € 240.000. De extra middelen zijn gebruikt om het Participatiewetbestand bij USD beter in beeld te brengen. Bijna 900 inwoners met een uitkering zijn gesproken. Daaruit werden 120 inwoners geselecteerd waarvan de verwachting was dat ze binnen twee jaar naar de WerkCorporatie zouden kunnen, oftewel binnen vier jaar bemiddelbaar naar werk zouden zijn. Het gaat onder andere om jongeren, statushouders en inwoners die parttime werken en op termijn meer uren kunnen werken. Twee medewerkers van USD gingen werken vanaf de locatie van de WerkCorporatie, waar ze onder meer aanschoven bij vacature-overleggen, om de 120 geselecteerde inwoners mogelijk te bemiddelen naar werk. De verwachting is dat door deze groep op deze manier te begeleiden, de focus meer gelegd wordt op begeleiding naar passend werk. USD bleef verantwoording houden over de kandidaten waardoor er geen doelstelling voor de WerkCorporatie gekoppeld is aan deze groep. Ook veranderde er voor deze mensen niets wat betreft hun plichten op het gebied van werk. De pilot als geheel staat los van de uitvoering van de WerkCorporatie, maar gebeurt volledig onder verantwoordelijkheid van gemeente/USD.
RKC-NOP
Samen werken loont
25
2.2
Wijkt het beleid af van het landelijk beleid? Landelijk is er veel diversiteit in de wijze waarop gemeenten uitvoering geven aan de Participatiewet. Dat komt voort uit de beleidsvrijheid die gepaard ging met de invoering van de Participatiewet, bedoeld om lokaal maatwerk te kunnen bieden. Er is geen overzicht beschikbaar wat de meest voorkomende landelijk opzet is, of welke verschijningsvormen er zijn en tegen welke kostprijs. Wel zien we dat de uitvoering in de Noordoostpolder niet uniek is. De constructie met de WerkCorporatie als vooruitgeschoven post voor kandidaten en werkgevers, komt op meer plekken voor. Soms bedient die vooruitgeschoven post meerdere gemeenten. Er kan ook sprake zijn van een breder takenpakket dan belegd bij de WerkCorporatie. Bij de vormgeving van de uitvoering van de Participatiewet lijken twee afwegingen voor gemeenten een rol te spelen: Hoe wordt de verbinding gelegd met de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (en; in mindere mate ook de jeugdwet)? Of ondersteuning en handhaving bij één partij ligt: hanteren zij de wortel en de stok, of alleen de wortel?
De kosten voor de uitvoering zijn wisselend, afhankelijk van keuzes die gemaakt zijn. Ook de mate waarin gemeenten erin slagen de uitvoering goed neer te zetten, is wisselend. We geven drie voorbeelden van hoe de uitvoering in andere, vergelijkbare gemeenten is belegd. De voorbeelden zijn geselecteerd om de breedte van de mogelijkheden te laten zien.
Voorbeeld 1: IJmond Werkt! In 2013, net voor de invoering van de Participatiewet, bundelden de IJmond-gemeenten hun krachten door het samenwerkingsverband IJmond Werkt! op te richten (het gaat om de gemeenten Velsen (ca. 68.000 inwoners), Beverwijk (ca. 41.000), Heemskerk (ca. 39.000) en Uitgeest (ca. 13.000). Dit Participatiebedrijf voert in opdracht van de gemeenten de Participatiewet uit in de volle breedte: door mensen te begeleiden naar werk en op de werkvloer, door de uitvoering van de sociale werkvoorziening en door beschut werk aan te bieden. Ook handhaving is een wettelijke taak die IJmond Werkt! uitvoert. Daarnaast vormt IJmond Werkt!, samen met Pasmatch (onderdeel van Paswerk) en UWV één WerkgeversServicepunt (WSP) voor een eenduidige dienstverlening naar de werkgevers in de regio. In het dagelijks bestuur van de organisatie zijn de vier deelnemende gemeenten vertegenwoordigd, en er is een algemeen directeur aangesteld. Bij IJmond Werkt! werken ruim 60 medewerkers; in 2019 maakten 1.896 mensen gebruik van de re-integratie dienstverlening, waarvan bijna 500 mensen een baan vond (ca. 26%).
RKC-NOP
Samen werken loont
26
Voorbeeld 2: Gemeente Zaanstad De gemeente Zaanstad (ca. 156.000 inwoners) belegt de intake en de ondersteuning van burgers, die een beroep doen op de voorzieningen die in de Participatiewet zijn voorzien, grotendeels bij de sociale teams. Zodra iemand zich meldt met de vraag om een uitkering bij de gemeente, wordt deze persoon uitgenodigd voor een gesprek bij het sociaal wijkteam. Jongeren onder de 27 jaar kunnen bij het Jongerenloket terecht. De sociale teams zijn wisselend van samenstelling en grootte. In het team werken verschillende professionals met een generalistische basiswerkwijze waardoor zij allemaal het keukentafelgesprek kunnen voeren over arbeidstoeleiding. In ieder wijkteam zit ook een vertegenwoordiger van werk en inkomen. De wijkteamleden zijn niet in dienst van de gemeente. Via een aanbestedingstraject zijn de wijkteams belegd bij zogenaamde ‘hoofdaannemers’: maatschappelijke organisaties die welzijns- en zorgtaken uitvoeren en een deel van de toegang regelen. De wijkteams beoordelen of iemand in staat is om aan het werk te gaan: •
mensen die zelfstandig aan een baan kunnen komen, worden doorverwezen naar een aantal aangewezen uitzendbureaus waar zij zelf kunnen solliciteren;
•
mensen met een overbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt kunnen terecht bij werkervaringsplekken bij het leerwerkbedrijf Werkom (opgericht in 2018);
•
voor mensen met een niet-overbrugbare (of moeilijk overbrugbare) afstand tot de arbeidsmarkt wordt een plek gezocht bij een werkbedrijf.
Vanaf 2019 hebben de wijkteams de aanvullende opdracht om uitkeringsgerechtigden in hun wijk te spreken en te komen tot een plan van aanpak met doelen waaraan gewerkt wordt. De opdracht is dat 20% van hen na begeleiding door het wijkteam, een overbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt heeft en doorverwezen kan worden naar Werkom. De eerste resultaten laten zien dat het de wijkteams lukt om 20% doorstroom naar Werkom te halen, dat 58% langere tijd in een traject bij het wijkteam blijft, en dat 22% uit de uitkering stroomt.
Voorbeeld 3: Gemeente Kampen Gemeente Kampen (ca. 54.000 inwoners) beoogde de oprichting van een netwerkplatform als loket voor werkgevers en werknemers. Het Netwerkplatform zou het loket worden voor werkzoekenden: mensen (al dan niet met een arbeidsbeperking) zouden zich online kunnen registeren om zich vervolgens bij het Netwerkplatform te melden, waarna mensen begeleid zouden worden richting regulier werk. Het Netwerkplatform in deze vorm is niet van de grond gekomen, als gevolg van gebrek aan draagvlak, gebrek aan doorzettingsvermogen en een te ingewikkelde organisatiestructuur, zo blijkt uit onderzoek (Rekenkamercommissie Kampen, 2018). Er is wel een Netwerkplatform Kampen/WerkgeversServicePunt ingericht waar werkgevers terecht kunnen met vragen. Binnen het Netwerkplatform werkt de gemeente Kampen aan samenwerking met bedrijven en maatschappelijke organisaties om werkzoekende inwoners aan het werk te helpen. Werkzoekenden kunnen terecht bij de gemeente voor begeleiding naar werk. Het gaan dan om: •
Inwoners met een gemeentelijke uitkering die niet op eigen kracht en met de hulp van het sociale netwerk, uitzendbureaus en andere organisaties de weg naar werk kunnen vinden.
•
Inwoners die geen hulp kunnen krijgen van andere instanties, zoals UWV, SVB of werkgevers. Per hulpvraag beoordeelt de gemeente of er hulp wordt gegeven.
•
Jongeren tot 27 jaar die geen werk en geen diploma’s hebben. De gemeente helpt hen een passende opleiding of passend werk te vinden, of leidt hen naar hulpverlening of zorg.
RKC-NOP
Samen werken loont
27
Verschil in uitvoering, verschil in resultaat Recent landelijke evaluatieonderzoek naar de resultaten van de Participatiewet laat geen rooskleurig beeld zien (SCP, 2019). Doelen worden niet gehaald, instrumenten sluiten niet aan, en als mensen een baan vinden betreft dit tijdelijk werk en houden mensen er een lager inkomen aan over. Gemeenten zouden zich teveel focussen op snel resultaat, in plaats van op duurzame plaatsing. De financieringsstructuur is daarbij een aandachtspunt. Ook is de kritiek dat het huidige systeem te complex en omvangrijk is. Dat bemoeilijkt goede uitvoering van de wettelijke taken door gemeenten. FNV stelt in een rapport dat de Participatiewet definitief mislukt is (FNV, 2020). Maar er zijn ook tegengeluiden. Berenschot wijst op goede prestaties op lokaal niveau, die in de landelijk gepresenteerde beelden zijn ondergesneeuwd (Berenschot, 2019). Gemeenten die (soms door zelf extra budget bij te leggen) erin slagen veel mensen naar werk te begeleiden. Zij wijzen er bovendien op dat een dergelijke grote systeemwijziging als de invoering van de Participatiewet, tijd nodig heeft om goed te landen. Er is voor gemeenten ook nog veel te leren en (door) te ontwikkelen.
Zo zijn er bijvoorbeeld gemeenten (bijvoorbeeld gemeente Drimmelen) die experimenteren met de ‘omgekeerde toets’4, om zo nog beter te kunnen aansluiten bij wat de inwoner nodig heeft (gemeente Drimmelen, beleidsplan sociaal domein 2019-2023). Daarnaast is het voor werkbedrijven (en voor gemeenten die vaak eigenaar en opdrachtgever zijn) zoeken naar een goede duurzame bedrijfsvoering als gevolg van een afname van het aantal mensen met een SW-indicatie.