B&I - Polderen over coffeeshops - def april 2024 .pdf

POLDEREN OVER COFFEESHOPS Vooronderzoek naar de mogelijke vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder

Polderen over coffeeshops Vooronderzoek naar de mogelijke vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder

April 2024

Colofon

© 2024, Breuer&Intraval Auteursrechten voorbehouden.

April 2024

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever

Tekst: R. Mennes, E. van der Lee Opmaak: R. Mennes Opdrachtgever: Gemeente Noordoostpolder

INHOUDSOPGAVE Samenvatting

I

1

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Onderzoeksvragen Onderzoeksactiviteiten Leeswijzer

1 1 2 4

2

Beleidsuitgangspunten

5

2.1 2.2 2.3 2.4

Relevante lokale context Doelstellingen Strategieën Voorwaarden

5 7 8 10

3

Schatting van de marktruimte

12

3.1 3.2 3.3 3.4

Stappenplan Stap 1: vaststellen van de vraag Stap 2: berekenen norm voor productiviteit Stap 3: schatting van de marktruimte

12 14 19 21

4

Mogelijke gevolgen van een coffeeshop

24

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Volksgezondheid Leefbaarheid (Ondermijnende) criminaliteit Economie Stichtingsmodel

24 26 28 30 32

5

Beleidsmogelijkheden

35

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Het landelijk gedoogbeleid voor coffeeshops Beleidsvormen Vestigingscriteria Additionele criteria Aandachtspunten Praktische aspecten

35 36 37 38 38 40

6

Conclusies

43

6.1 6.2 6.3

Verwachtingen doelbereiking Beleidsontwerp Implementatie

43 46 48

Bijlage 1: Bronnen hoofdstukken 4 en 5

49

SAMENVATTING

Dit rapport presenteert de bevindingen van het vooronderzoek naar de potentiële vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder. In het coalitieakkoord van de gemeente straat dat er ruimte zal worden gegeven voor een coffeeshop, met duidelijke voorwaarden voor onder andere de organisatievorm en het toezicht. Dit staat in contrast met het huidige nulbeleid van de gemeente, waarbij geen coffeeshops zijn toegestaan. Het doel van het vooronderzoek is om de gemeente te ondersteunen bij het nemen van een goed doordachte beslissing over dit onderwerp, waarbij de doelstellingen en potentiële effecten van een coffeeshop worden geanalyseerd.

Onderzoeksvragen en -methoden De onderzoeksvragen zijn onderverdeeld in vier hoofdthema's: beleidsprincipes en ontwerp, inschatting van de marktruimte, algemene kennis en ervaring, en praktische uitvoerbaarheid. Om deze vragen te beantwoorden, hebben we deskresearch uitgevoerd, interviews gehouden met belanghebbenden en experts en de marktruimte voor coffeeshops ingeschat. De deskresearch omvatte een grondig literatuuronderzoek en het raadplegen van bestaande onderzoeken en documenten. De interviews waren gericht op lokale bestuurders, ambtenaren, stakeholders en experts, zowel binnen als buiten de gemeente. We hebben ook gesprekken gevoerd met andere gemeenten waar coffeeshops zijn gevestigd om inzicht te krijgen in hun ervaringen.

Lokale context en doelstellingen Om te bepalen of het oprichten van een coffeeshop bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen, hebben we eerst vastgesteld wat de doelen precies zijn. Door middel van interviews met ambtenaren en bestuurders hebben we geïdentificeerd welke doelen de gemeente wil bereiken met de vestiging van een coffeeshop. Het is belangrijk op te merken dat het gaat om een uiteenzetting van de onderzoekers en dat de doelen niet per se hoeven overeen te komen met de officiële standpunten van de gemeente zoals vermeld in beleidsdocumenten of soortgelijke stukken. Daarnaast hebben we ook de strategieën en voorwaarden besproken die men wil hanteren om de beoogde resultaten te behalen. We hebben geconstateerd dat er in de gemeente Noordoostpolder zorgen zijn over toenemend drugsgebruik en de normalisering daarvan met name onder jongeren. Omdat er momenteel geen coffeeshop in de gemeente is gevestigd, verplaatst de aanschaf van softdrugs zich naar buiten de gemeente, wat het zicht op lokale cannabisgebruikers en mogelijke problemen belemmert. Op basis van de interviews kan worden vastgesteld dat de gemeentelijke stakeholders er veel aan gelegen is om gezondheidsschade door cannabis te beperken en dat zij het gedogen van een coffeeshop zien als een manier om dit te doen.

Het tegengaan van illegale drugshandel wordt in de gesprekken genoemd als een gewenst gevolg van de vestiging van een coffeeshop. De gemeente wil dit bereiken door middel van het stichtingsmodel voor coffeeshopexploitatie. Voor andere modellen, waarbij een coffeeshop niet door een

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

I

stichting wordt geëxploiteerd, lijkt vrijwel geen draagvlak te zijn. Verder moet een eventuele coffeeshop een regiofunctie hebben en geen drugstoerisme aantrekken, terwijl de coffeeshop en het beleid moeten voldoen aan de principes van het 'Experiment gesloten coffeeshopketen' ter voorbereiding op mogelijke landelijke regulering van cannabis. Aangezien de vestiging van een coffeeshop ook negatieve effecten met zich mee kan brengen, willen gemeentelijke stakeholders dat er voorwaarden worden gesteld aan de oprichting ervan. Overlast moet worden voorkomen, het normaliseren van drugsgebruik moet worden tegengegaan en er moet een optie zijn om terug te keren naar het nulbeleid als de coffeeshop niet het gewenste effect heeft.

Marktruimte Als er momenteel geen ruimte is voor één of meerdere coffeeshops op de markt, heeft het geen zin om het nulbeleid los te laten. Daarom hebben we gekeken naar hoeveel ruimte er is voor coffeeshops binnen de gemeente, gebruikmakend van gegevens uit eigen onderzoek en openbare bronnen zoals CBS-data en onderzoeken naar cannabisgebruik. Als de gemeente besluit om de vestiging van een coffeeshop toe te staan, is het advies om te beginnen met één coffeeshop en vervolgens op basis van ervaringen de mogelijkheid van een tweede coffeeshop in de toekomst te overwegen. Er is voldoende lokale vraag naar cannabisproducten om een gedoogd aanbod te rechtvaardigen. Het rekenmodel schat dat twee coffeeshops bestaansrecht zouden hebben, maar omdat er geen rekening is gehouden met weglekkende vraag naar andere gemeenten, moet dit naar beneden worden bijgesteld voor een realistischere inschatting.

Impactgebieden De vestiging van coffeeshops heeft verschillende impactgebieden, waaronder volksgezondheid, leefbaarheid, (ondermijnende) criminaliteit en economie. Hieronder volgt een overzicht van de voor de gemeente Noordoostpolder meest relevante bevindingen per impactgebied.

Volksgezondheid • Het directe effect van coffeeshops op de volksgezondheid is complex te bepalen vanwege vele factoren; • Er bestaan zorgen over een mogelijke toename van cannabisgebruik als gevolg van de aanwezigheid van coffeeshops, maar in internationaal onderzoek wordt het Nederlandse beleid eerder gerelateerd aan een gemiddelde (en niet aan een hoge) landelijke prevalentie van cannabisgebruik; • Coffeeshops kunnen dienen als preventieve platforms, omdat het een vindplaats is van cannabisgebruikers die anders cannabis op de illegale markt moeten aankopen. De preventie meerwaarde van coffeeshops wordt echter lang niet overal optimaal benut; • Op dit moment kan cannabis (ook die in coffeeshops wordt verkocht) niet op kwaliteit en samenstelling worden gecontroleerd. De mogelijk toekomstige regulering van cannabisproducten, waarbij de kwaliteit door de overheid zal worden gecontroleerd, zal vrijwel zeker een positief effect hebben voor de gezondheid van de cannabisgebruiker. Leefbaarheid • Over het algemeen is de situatie rondom coffeeshops stabiel en beheersbaar in de meeste Nederlandse gemeenten; Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

II

• Problemen zoals verkeers- en parkeerproblemen kunnen voorkomen, maar goede locatiekeuze kan dit minimaliseren; • Andere vormen van hinder zijn minder frequent en worden meestal beheerst door inzet van welwillende coffeeshopexploitanten.

(Ondermijnende) Criminaliteit • Coffeeshops lijken te leiden tot een afname van illegale straathandel in drugs, maar de invloed op andere vormen van criminaliteit is beperkt en contextafhankelijk; • In de huidige gedoogsituatie dragen coffeeshops bij aan ondermijnende criminaliteit door de 'achterdeurproblematiek'; • Het Experiment gesloten coffeeshopketen kan dit probleem mogelijk aanpakken en ondermijnende criminaliteit verminderen. Economie • De economische impact van coffeeshops lijkt beperkt, hoewel ze lokale werkgelegenheid kunnen genereren; • Coffeeshoptoerisme kan zowel positieve als negatieve economische effecten hebben, afhankelijk van de lokale context, maar komt over het algemeen alleen voor in grootstedelijke gemeenten of gemeenten met een grensligging en lijkt hier minder van toepassing; • Lokale overheden kunnen hogere kosten ervaren als gevolg van regelgeving en handhaving met betrekking tot coffeeshops. Vooral in de aanloopfase, waarin beleid voor coffeeshops moet worden ontwikkeld, vergunningen moeten worden verleend en eventuele opstartproblemen moeten worden aangepakt, kunnen extra fulltime equivalenten (fte) nodig zijn. Na vestiging van de coffeeshop kan het aantal fte weer worden verminderd. Het periodiek uitvoeren van controles en handhaving door Boa’s bij coffeeshops zal naar verwachting relatief weinig extra tijd in beslag nemen.

Beleidsopties Naast de relevante impactgebieden zal de gemeente keuzes moeten maken bij het vormgegeven van het coffeeshopbeleid. In het rapport werken we de diverse beleidsopties uit. De volgende keuzes, handelingen en/of aandachtpunten zijn voor de gemeente relevant: • Het opnemen van de landelijke gedoogcriteria (AHOJGI-criteria) voor coffeeshops in het beleid; • De strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar en voorkomen van overlast rond de coffeeshops; • De keuze voor een geschikte beleidsvorm (zoals het stichtingsmodel) die past bij lokale omstandigheden en doelstellingen; • Implementatie van aanvullende vestigingscriteria zoals afstandscriteria en eisen aan het woon- en leefklimaat; • Overweging van aanvullende criteria voor exploitanten en personeel van coffeeshops, zoals cursussen en Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). • Hanteren van zorgvuldige verdeelmethodiek voor vergunningen, inclusief loting en vergelijkende toets. • Gebruik maken van de Wet Bibob ter waarborging van integriteit van bestuursorganen en minimalisering van misbruik van vergunningen.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

III

• Overweging van algeheel verbod op rookruimtes in de horeca en de mogelijke gevolgen hiervan voor coffeeshops. • Het beleid laten voldoen aan de principes van het Experiment met een gesloten coffeeshopketen en voorbereiden van beleid op de mogelijke landelijke regulering van cannabis. • Voorzien in hogere werklast (extra fte’s) voor gemeente en politie bij invoering nieuw coffeeshopbeleid, inclusief beleidsvorming, handhaving en samenwerking. • Hanteren van zorgvuldige vergunningsprocedures met ingebouwde evaluatiemomenten. • Inzetten op participatie van buurt en belanghebbenden om maatschappelijk draagvlak te vergroten.

Conclusie Het onderzoek wijst uit dat de vestiging van een coffeeshop het potentieel heeft om bij te dragen aan de door ons gedestilleerde doelstellingen van de gemeente Noordoostpolder. Het is waarschijnlijk dat een coffeeshop een rol kan spelen bij het uitbreiden van preventiemogelijkheden. Ook zou gezondheidsschade beperkt kunnen worden als er hoogwaardige cannabisproducten worden aangeboden, maar dat zal pas het geval zijn bij landelijke regulering van de productie en distributie van cannabisproducten. Bovendien kunnen coffeeshops helpen bij het voorkomen van illegale straathandel in hun directe omgeving, vanwege de voorkeur van consumenten voor een gecontroleerde omgeving en het vermogen van exploitanten om de openbare ruimte rondom de shop goed te managen. Echter, het vestigen van een coffeeshop alleen is naar verwachting niet voldoende. Een multidisciplinaire aanpak, waarin de coffeeshop als onderdeel fungeert, lijkt een voorwaarde te zijn voor het behalen van overkoepelende doelstellingen op het gebied van drugspreventie. Over het algemeen zijn de effecten van coffeeshops op de leefbaarheid beheersbaar, maar problemen zoals verkeers- en parkeerproblemen kunnen zich voordoen. Daarom is een zorgvuldige locatiekeuze van cruciaal belang.

Het is tevens van belang om rekening te houden met de mogelijke negatieve impact van een coffeeshop op de volksgezondheid, waaronder het risico van normalisering van cannabisgebruik en de mogelijkheid van gezondheidsschade door verslaving. Een multidisciplinaire aanpak, zoals eerder genoemd, kan helpen om deze risico's te beheersen, bijvoorbeeld door het reguleren van percepties rondom cannabisgebruik en het inzetten op voorkomen van cannabisgebruik door jongvolwassenen. Tot slot wordt geconstateerd dat een transparante bedrijfsvoering en mogelijke nationale regulering kunnen bijdragen aan het verminderen van de bijdrage van coffeeshops aan ondermijnende criminaliteit.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

IV

1

INLEIDING

In dit rapport doen we verslag van ons vooronderzoek naar de mogelijke vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder. Het doel van dit vooronderzoek is om te verkennen of het realiseren van een coffeeshop zou kunnen bijdragen aan het behalen van de door de gemeente beoogde doelen. Dat doen we door de lokale situatie in kaart te brengen en af te zetten tegen wat er in het algemeen bekend is over het realiseren van gedoogde verkooppunten van cannabis. Gezien dat coffeeshops alleen kunnen bijdragen aan de gestelde doelstellingen indien zij bestaansrecht hebben binnen de gemeente, zullen we ook de potentiële marktruimte voor coffeeshops in de gemeente berekenen. Ook werpen we in dit onderzoek een blik vooruit op hoe beleidsmatig en praktisch invulling kan worden gegeven aan het eventueel vestigen van een coffeeshop.

1.1 Aanleiding In het coalitieakkoord van de gemeente Noordoostpolder voor de periode 2022-2026 staat dat er ruimte zal worden gegeven voor de vestiging van een coffeeshop binnen de gemeentegrenzen. Op dit moment voert de gemeente Noordoostpolder een zogenoemd nulbeleid, waarbij geen coffeeshops binnen de gemeentegrenzen zijn toegestaan. Uit het akkoord blijkt dat de gemeente de vestiging van een coffeeshop overweegt. De gemeente Noordoostpolder hecht er waarde aan om wat betreft dit vraagstuk de juiste afweging te maken. Dit vooronderzoek is er daarom op gericht om de na te streven doelen en de mogelijke effecten van een coffeeshop in kaart te brengen. Ook wil de gemeente weten welke vestigings- en organisatievoorwaarden voor coffeeshops het beste passen bij de doelstellingen van de gemeente. Als de doelen naar verwachting niet kunnen worden behaald door middel van de vestiging van een coffeeshop of niet aan de gestelde voorwaarden kan worden voldaan, dan zal een heroverweging van het standpunt in het coalitieakkoord plaatsvinden.

1.2 Onderzoeksvragen Dit vooronderzoek heeft vier onderwerpen met elk eigen onderzoeksvragen. Allereerst onderzoeken we samen met de gemeente de doelstellingen die zij nastreeft en hoe het beleid met betrekking tot coffeeshops zou moeten worden geformuleerd om deze doelstellingen te bereiken. Daarna analyseren we of er een marktvraag is voor een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder. Het derde onderwerp omvat een inventarisatie van algemeen bekende informatie over de effecten van de vestiging van een coffeeshop, inclusief de ervaringen van andere gemeenten op dit gebied. Het laatste onderwerp richt zich op de praktische aspecten die komen kijken bij de implementatie van de vestiging van een coffeeshop.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

1

De onderzoeksvragen luiden als volgt: I. Beleidsuitgangspunten- en ontwerp • Welke doelen beoogt de gemeente Noordoostpolder met de vestiging van een coffeeshop? Is realisatie van deze doelen plausibel? • Aan welke uitgangspunten, voorwaarden en (vestigings)criteria zou de vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder moeten voldoen zodat het leveren van een bijdrage aan deze doelen plausibel is? • Hoe past de eventuele vestiging van een coffeeshop binnen het huidige beleid van de gemeente Noordoostpolder ten aanzien van preventie van drugsgebruik en verslavingszorg? II. Schatting van de marktruimte • Hoeveel coffeeshops zouden bestaansrecht hebben in de gemeente Noordoostpolder als uitsluitend naar de vraag naar cannabisproducten wordt gekeken? En wat betekent dit? III. Algemene kennis en ervaring • Wat is er in het algemeen bekend over de effecten van vestiging van een coffeeshop in een gemeente op het gebied van volksgezondheid, leefbaarheid, (ondermijnende) criminaliteit en economie? • Zijn er andere gemeenten waar (nieuwe) coffeeshop(s) zijn gevestigd? Zo ja, wat waren hier de positieve en negatieve gevolgen van? Welke factoren waren bepalend voor dit resultaat? IV.

Praktische implementatie • Welke inzet (zoals gemeentelijke handhaving en politiecapaciteit) is, gezien de gewenste vestigings- en organisatievoorwaarden, noodzakelijk bij de vestiging van een coffeeshop? • In hoeverre is de vestiging van een coffeeshop omkeerbaar? Kan een nieuw gevestigde coffeeshop bijvoorbeeld weer worden gesloten als blijkt dat deze niet bijdraagt aan het bereiken van de gestelde doelen?

1.3 Onderzoeksactiviteiten Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn drie onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. Allereerst is er een deskresearch uitgevoerd, bestaande uit een literatuuronderzoek en het raadplegen van bestaande onderzoeken. Daarnaast zijn interviews gehouden met bestuurders, stakeholders en experts. Tot slot is de marktruimte voor coffeeshops in de gemeente Noordoostpolder berekend.

1.3.1 Deskresearch Vooral met het oog op de onderzoeksvragen over wat er in het algemeen bekend is over de impact van de vestiging van een coffeeshops, is alle relevante literatuur en (beleids)documenten over het onderwerp verzameld. Er is een brede zoekslag op het internet (zoekmachines en elektronische databases) verricht en gezocht in het digitale archief van Breuer&Intraval. Er is gezocht naar wetenschappelijke literatuur, openbaar toegankelijke documenten en krantenartikelen. Ook is voor dit onderzoek geput uit bestaand onderzoek. Onder andere onze reeks ‘Coffeeshops in Nederland’ die wij Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

2

tweejaarlijks uitvoeren in opdracht van het WODC is een belangrijke bron gebleken. Ook hebben we in eerdere onderzoeken gezocht naar voorbeelden van de uitwerking van de vestiging van een coffeeshop in een gemeente. De inzichten uit de deskresearch zijn gecombineerd met de informatie uit de gesprekken en interviews om zo de onderzoeksvragen vollediger te kunnen beantwoorden.

1.3.2 Gesprekken met bestuurders, stakeholders en experts Eveneens zijn er gesprekken en interviews gehouden met bestuurders, stakeholders en experts zowel binnen als buiten de gemeente. Er is een vierdeling aan te brengen in de gehouden gesprekken en interviews: • Gesprekken met lokale bestuurders: Er is gesproken met de verantwoordelijke bestuurders. Het gesprek was erop gericht om in beeld te krijgen welke doelen er worden nagestreefd met de nieuwe te vestigen coffeeshop. Deze informatie heeft als startpunt gefungeerd voor de gesprekken met lokale ambtenaren die in de toekomst mogelijk uitvoering aan het beleid zullen moeten geven. • Gesprekken met lokale ambtenaren: Vervolgens is gesproken met de lokale ambtenaren om de doelstellingen van de bestuurders te vertalen naar uitgangspunten, voorwaarden en (vestigings)criteria van het toekomstige coffeeshopbeleid. In deze gesprekken is het ook gegaan over hoe de vestiging van een coffeeshops zich verhoudt tot het huidige beleid van de gemeente op het gebied van preventie van drugsgebruik. • Interviews met andere lokale stakeholders: Om in kaart te kunnen brengen wat mogelijke gevolgen zijn van vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder zijn lokale stakeholders bevraagd. Deze gesprekken gingen onder andere over de gevolgen voor de preventie, zorg en de impact op de openbare ruimte.

Er zijn interviews gehouden met politiefunctionarissen, buurt- en jongerenwerkers, medewerkers van preventie- en verslavingszorg en medewerkers van een gezondheidsinstantie. Bij dit vooronderzoek zijn geen lokale cannabisgebruikers geraadpleegd. De benodigde algemene informatie over gebruikspatronen en koopgedrag is al beschikbaar via eerdere onderzoeken. In de toekomst, als er mogelijk specifieker wordt gekeken naar de implementatie van een coffeeshop in de gemeente, wordt lokale gebruiksinformatie relevant. Het is dan verstandig om wel met cannabisgebruikers te spreken. • Gesprekken met andere gemeenten: Ook is gesproken met gemeenten waar onlangs coffeeshops zijn gevestigd of die recent zijn samengegaan met een andere gemeente en daarom hun coffeeshopbeleid moesten actualiseren. Het ging om de gemeenten Dijk en Waard, Eemsdelta, Haarlemmermeer, Kampen, Maashorst, Schiedam, en Vijfheerenlanden. Deze gemeenten gedoogden allen al coffeeshops, maar hebben het aantal uitgebreid en/of shops laten verplaatsen. Er bleken namelijk geen gemeenten te zijn die recent van een nul- naar een gedoogbeleid zijn gegaan. Met de desbetreffende ambtenaren is gesproken over of hun ervaringen en welke factoren van belang waren bij het vestigen van een nieuwe coffeeshop in hun gemeente.

1.3.3 Schatten van de marktruimte voor coffeeshops Op basis van een rekenmodel is de marktruimte voor coffeeshops in de gemeente Noordoostpolder geschat, waardoor we een indicatie kunnen geven van het aantal coffeeshops dat binnen de gemeentegrenzen bestaansrecht zou hebben als uitsluitend naar

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

3

vraag en aanbod van cannabisproducten in het verzorgingsgebied wordt gekeken. De potentiële marktruimte is berekend door de vraag naar en het aanbod van cannabis te kwantificeren. Om dit te realiseren zijn drie stappen doorlopen. In de eerste stap stellen we de vraag naar cannabisproducten in de gemeente Noordoostpolder en de regio vast op basis van lokaal en landelijk onderzoek naar de prevalentie van cannabisgebruik. Door de gegevens over het actueel gebruik te combineren met cijfers over de ‘kooporiëntatie’ van coffeeshopbezoekers (waar kopen zij hun softdrugs?) kan worden vastgesteld in welke mate er in de gemeente vraag naar cannabisproducten is. In de tweede stap is een ‘norm voor de productiviteit’ van de gemiddelde Nederlandse coffeeshop berekend. De productiviteitsnorm kan worden afgeleid uit de gemiddelde omzet van coffeeshops in Nederland en wordt gecombineerd met de informatie over de vraag naar cannabisproducten uit de eerste stap. Het resultaat is een relatief verhoudingsgetal, waarmee de marktruimte voor coffeeshops in de derde en laatste stap is berekend.

1.4 Leeswijzer Deze leeswijzer biedt een overzicht van de inhoud en structuur van het document, om de lezer te begeleiden bij het begrijpen van en navigeren door de verschillende secties: • In hoofdstuk 1 wordt de aanleiding van het onderzoek besproken, waarbij de specifieke motivatie en context worden toegelicht. Daarnaast worden de onderzoeksvragen geformuleerd die gedurende het onderzoek zullen worden behandeld. De uitgevoerde onderzoeksactiviteiten worden eveneens kort beschreven. • Hoofdstuk 2 behandelt de beleidsuitgangspunten, waarbij de relevante lokale context, doelstellingen, strategieën en voorwaarden worden besproken. Deze vormen de basis voor het verdere beleidsontwerp. • Hoofdstuk 3 richt zich op de schatting van de marktruimte. Hierin wordt een stappenplan gepresenteerd, beginnend bij het vaststellen van de vraag tot het berekenen van de norm voor productiviteit en uiteindelijk het schatten van de marktruimte. • Hoofdstuk 4 biedt algemene kennis en ervaring op verschillende gebieden, waaronder volksgezondheid, leefbaarheid, (ondermijnende) criminaliteit, economie, en het stichtingsmodel als specifieke beleidsvorm.

• Hoofdstuk 5 presenteert diverse beleidsmogelijkheden, met aandacht voor het landelijk gedoogbeleid voor coffeeshops, verschillende beleidsvormen, vestigingscriteria, additionele criteria, aandachtspunten, en praktische aspecten die van belang zijn bij het vormgeven van het beleid. • In hoofdstuk 6 worden de conclusies van het onderzoek gepresenteerd. Hierbij wordt ingegaan op de verwachtingen omtrent de doelbereiking, het beleidsontwerp en de eventuele implementatie van de voorgestelde beleidsmaatregelen.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

4

2

BELEIDSUITGANGSPUNTEN

Om te beoordelen of het oprichten van een coffeeshop daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van gemeentelijke doelstellingen, is het van cruciaal belang om eerst duidelijk te definiëren wat deze doelstellingen precies inhouden. Het doel van dit hoofdstuk is dan ook om dit inzichtelijk te maken, evenals de specifieke strategieën en voorwaarden die de gemeente wil hanteren bij het mogelijk vestigen van een coffeeshop. Voorafgaand aan de beschrijving van deze doelstellingen en strategieën, schetsen we kort de relevante lokale context op basis van interviews met lokale bestuurders en stakeholders. Dit is van cruciaal belang omdat de doelen lijken voort te komen uit deze context. De informatie in dit hoofdstuk is niet alleen afkomstig van gesprekken met ambtenaren, maar ook van gesprekken met lokale bestuurders en de analyse van beleidsdocumenten. Wanneer we verwijzen naar 'de gemeente', duiden we op de algemene tendens die we uit deze gesprekken met stakeholders hebben afgeleid. Het betreft dus een uitkomst van ons onderzoek en niet noodzakelijk de officiële standpunten die de gemeente heeft ingenomen in beleidsdocumenten of vergelijkbare bronnen.

2.1 Relevante lokale context Voor het onderzoek is het relevant om te begrijpen vanuit welke lokale context de doelen, strategieën en voorwaarden van de gemeente voortvloeien. Op basis van de interviews kunnen we allereerst concluderen dat er in de gemeente Noordoostpolder bezorgdheid bestaat over een toename van drugsgebruik en dat dit steeds meer als normaal wordt beschouwd. Daarnaast komt de wens voor een coffeeshop voort uit het feit dat met name jongvolwassenen hun cannabis nu elders halen, wat resulteert in beperkt zicht op dit fenomeen en gebruik in de gemeente. Ten slotte valt op dat de illegale markt zich voornamelijk lijkt te concentreren op harddrugs, niet op softdrugs.

2.1.1 Ontwikkelingen in drugsgebruik Uit de interviews met ambtenaren en lokale stakeholders, waaronder politiefunctionarissen en buurt- en jongerenwerkers blijkt dat er in hun optiek het nodige drugsgebruik plaatsvindt in de gemeente Noordoostpolder. Respondenten melden dat sinds de uitbraak van de coronapandemie een stijgende trend in middelengebruik lijkt te zijn, vooral onder jongeren. Professionals hebben het vermoeden dat jongeren die uit 'verveling' met drugsgebruik zijn begonnen, dit gebruik hebben voortgezet. Uit de Gezondheidsmonitor Jongvolwassenen van de GGD Flevoland blijkt dat 41% van de jongvolwassenen (16-25 jaar) in de gemeente Noordoostpolder in 2022 ooit wiet of hasj heeft gebruikt.1 Dit is vergelijkbaar met het Nederlandse gemiddelde. Wel zien we dat dit percentage is gestegen ten opzichte van 2021 toen het nog om 33% ging.2 Meer specifieke cijfers ontbreken 1

GGD Flevoland (2022). Tabellenboek Gezondheidsmonitor Jongvolwassenen 2022: Flevoland: alle gemeenten op een rij. GGD Flevoland. 2 GGD Flevoland (2021). Tabellenboek Gezondheidsmonitor Jongvolwassenen 2021: Flevoland: alle gemeenten op een rij. GGD Flevoland. Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

5

waardoor we de waarnemingen van professionals niet volledig kunnen ondersteunen. Toch is dit een signaal om serieus te nemen, gezien het feit dat deze trend door bijna alle respondenten wordt benoemd en wordt ondersteund door deze cijfers.

2.1.2 Normalisering Een opmerkelijke en daaraan gerelateerde observatie van professionals is de trend van normalisering. Respondenten beschrijven dat het gebruik van softdrugs steeds meer als 'normaal' wordt beschouwd door gebruikers en hun sociale kring, met name in het uitgaansleven. Het taboe rond drugsgebruik lijkt te zijn verdwenen. Gebruikers spreken steeds openlijker over hun gebruik, wat anderen mogelijk onbewust kan aanzetten tot eerder druggebruik. Hoewel deze openheid enkele voordelen heeft op het gebied van preventie, omdat het gebruik zichtbaarder wordt, uiten de professionals die we hebben gesproken ook bezorgdheid over deze ontwikkelingen. Naast de waarnemingen van toenemend drugsgebruik, normalisering en het starten op steeds jongere leeftijd, zijn er ook zorgen over de zichtbaarheid van drugsgebruik. De opkomst van online drugs bestellen, en de relatief lage kosten, dreigt de drugsmarkt buiten het zicht van preventiewerkers te brengen. Ook blijft drugsgebruik op het platteland grotendeels onzichtbaar, aldus de professionals. Specifiek voor cannabis wordt opgemerkt dat de aankoop hiervan vaak buiten de gemeente plaatsvindt, wat buiten het zicht van preventiewerkers valt.

2.1.3 Softdrugs uit omliggende gemeenten Bij handhavende instanties heerst het idee dat er niet zozeer illegaal in cannabis wordt gehandeld, omdat dat bij coffeeshops in omliggende steden kan worden verkregen. Respondenten beschrijven dat gebruikers uit de gemeente gezamenlijk hun cannabis aanschaffen in groepen. Eén persoon gaat naar een naburige gemeente met coffeeshops, zoals Kampen, Lelystad, Steenwijk of Wolvega, en deelt vervolgens met anderen. Kampen is daarbij een populaire keuze vanwege de eenvoudige bereikbaarheid met de auto of het openbaar vervoer. Ook Zwolle is een populaire plek om cannabis aan te schaffen, vanwege de aanwezigheid van scholen (Landstede, Deltion en Windesheim) of werk is het makkelijk de coffeeshop in Zwolle te bezoeken. 2.1.4 Illegale handel in drugs Er zijn bij stakeholders wel signalen van dealen in de Noordoostpolder, maar de omvang hiervan is beperkt volgens stakeholders. Als er sprake is van illegale handel, dan is dat vooral in harddrugs. Er zijn meldingen van illegale handel in harddrugs in het centrum en bij scholen, maar de politie heeft moeite om grip te krijgen op de omvang en locaties daarvan. Gezien de complexiteit van het fenomeen, kunnen handhavende instanties niet altijd adequaat reageren op signalen van drugshandel.

Desondanks zijn in de afgelopen drie jaar ongeveer 20 panden gesloten en zijn enkele bestuurlijke waarschuwingen uitgevaardigd. De respondenten merken aanvullend op dat zij zien dat jongeren een steeds prominentere rol lijken te spelen in de lokale drugsscene, waarbij sociale media hen in staat stellen drugs vrijwel risicoloos aan te bieden en te verhandelen.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

6

2.2 Doelstellingen Uit de gesprekken die we hebben gevoerd, blijkt dat het idee om een coffeeshop in de Noordoostpolder te openen vooral voortkomt uit de wens om iets te doen aan het gebruik van cannabis en mogelijke verslaving. De gemeente denkt dat coffeeshops kunnen helpen om mensen bewuster te maken van de risico's van cannabisgebruik en dan vooral jongeren en hun familie. Daarnaast hoopt de gemeente dat een coffeeshop kan helpen om de overlast van illegale drugshandel te verminderen. Beide doelen bepalen welke stappen er genomen moeten worden en zullen als maatstaf dienen om te beoordelen of het openen van een coffeeshop een succes is. We zullen dit hieronder verder uitleggen.

2.2.1 Doelstelling 1: Beperken gezondheidsschade We merken op dat de gemeente als voornaamste doel heeft gesteld dat de mogelijke opening van een coffeeshop moet bijdragen aan het beperken van gezondheidsschade onder inwoners door de mogelijkheden voor verslavingspreventie te vergroten. In diverse interviews worden de nadelige effecten van overmatig cannabisgebruik besproken. De algemene opvatting is dan ook dat cannabisgebruik zoveel mogelijk zou moeten worden voorkomen. Preventieve maatregelen zouden zich vooral moeten richten op het verstrekken van informatie en het bevorderen van bewustwording, zowel bij de gebruiker als diens omgeving. Dat de gemeente Noordoostpolder serieus werk wil maken van de aanpak van verslavingsproblematiek, blijkt ook uit het lokaal preventieakkoord Noordoostpolder, gedateerd november 2021.3 Hierin worden diverse initiatieven en betrokken partijen genoemd die de komende jaren gezamenlijk willen werken aan het terugdringen van verslaving. De nadruk ligt op het vergroten van de bewustwording van de risico's van verslaving, niet alleen bij jonge gebruikers maar ook bij ouders.

Het brede scala aan lokale organisaties dat betrokken is bij de genoemde initiatieven in het preventieakkoord, waaronder scholen (Emelwerda College, Zonnebloemschool, ROC Friese Poort), welzijnsorganisaties (Carrefour, Humanitas, ExPex), gezondheidsinstanties (GGD Flevoland, huisartsenpraktijk Marknesse e.o., Vitaal met Chris, Zorggroep Oude en Nieuwe Land), en verslavingszorginstellingen (Tactus Verslavingszorg), geeft aan dat de gemeente Noordoostpolder een uitgebreide en geïntegreerde aanpak nastreeft. Het gemeentelijk streven sluit ook aan op een van de doelen van het Nederlandse drugsbeleid: het scheiden van de markten van soft- en harddrugs. Door de verkoop van softdrugs te gedogen, denkt de gemeente gezondheidsrisico’s van cannabisgebruik te kunnen verminderen. Een coffeeshop, met een strikt beleid dat zich richt op de verkoop van alleen softdrugs, zou de kans verminderen dat consumenten in aanraking komen met harddrugs tijdens de aankoop van softdrugs. De meerderheid van de respondenten beschouwt het hebben van coffeeshops binnen de gemeentegrenzen als een manier om de mogelijkheden voor preventie beter te benutten. De aanwezigheid van een coffeeshop zou moeten bijdragen aan het vergroten van het bewustzijn over de risico's van cannabisgebruik en het ontwikkelen van gerichte 3

Gemeente Noordoostpolder Noordoostpolder.

(2021).

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

Lokaal

Preventieakkoord

Noordoostpolder.

Gemeente

7

preventieve maatregelen. Volgens de geïnterviewden kan een coffeeshop hierbij een rol spelen door gebruikers voor te lichten over de risico's van cannabisgebruik. Door het verplicht stellen van cursussen voor coffeeshoppersoneel en het bevorderen van goede interactie tussen coffeeshop, cannabisgebruikers en de gemeente, zou bovendien ook eerder kunnen worden ingegrepen in geval van verslavingsproblematiek, aldus de respondenten.

2.2.2 Doelstelling 2: Tegengaan van illegale drugshandel We constateren ook dat de gemeente met het coffeeshopbeleid het doel heeft om de overlast als gevolg van illegale straathandel te verminderen. Volgens de respondenten zijn er meldingen van illegale (straat)handel in drugs rond scholen en het stadscentrum van Emmeloord. Dit heeft een negatieve invloed op het algemene veiligheidsgevoel in buurten en resulteert in overlast zoals lawaai en samenscholingen op straat. De huidige vraag naar cannabis, die momenteel wordt vervuld door illegale straathandel, zou moeten worden weggenomen door coffeeshops, waardoor de overlast kan worden verminderd. Het idee is dat als coffeeshops aantrekkelijker zijn voor cannabisconsumenten dan de illegale markt, deze laatste zal afnemen en daarmee de daaraan gerelateerde overlast.

2.3 Strategieën In de interviews zijn niet alleen concrete doelstellingen genoemd, maar zijn ook specifieke benaderingen ter sprake gekomen die de gemeente wenst te hanteren om de doelen te bereiken. In deze paragraaf werken we deze ‘strategieën’ verder uit. Allereerst blijkt dat de gemeente een sterke voorkeur heeft voor exploitatie op basis van een stichtingsmodel. Ten tweede acht zij het wenselijk dat de coffeeshop voornamelijk een regiofunctie zou moeten hebben. Daarnaast bestaat de wens om het coffeeshopbeleid af te stemmen op de lopende ontwikkelingen met betrekking tot het Experiment gesloten coffeeshopketen. Dit betekent dat het beleid van de gemeente Noordoostpolder alvast wordt afgestemd op de mogelijke landelijke regulering van cannabis na afloop van het experiment.

2.3.1 Strategie 1: Exploitatie op basis van het stichtingsmodel Uit de gesprekken blijkt duidelijk dat in de gemeente Noordoostpolder een sterke voorkeur bestaat voor het exploiteren van coffeeshops volgens het stichtingsmodel, ook wel bekend als het 'Bussums model'. Bij dit model wordt een coffeeshop opgezet als een coöperatie of stichting met een bestuur dat toezicht houdt op het beleid en de activiteiten van de coffeeshop. Het idee is om zo de betrokkenheid van de lokale gemeenschap te vergroten en de impact van de coffeeshop op de directe omgeving te beheersen. Het belangrijkste kenmerk van dit model is dat de stichting geen winstoogmerk heeft, maar als organisatie functioneert met als hoofddoel het behartigen van maatschappelijke belangen, zoals het verminderen van overlast en het waarborgen van de volksgezondheid in het geval van coffeeshops. De geïnterviewden denken dat het stichtingsmodel een effectieve manier kan zijn om te voldoen aan de wettelijke regels voor de verkoop en consumptie van cannabis. Ze stellen voor dat de specifieke doelen en statuten van stichtingen kunnen worden aangepast om te voldoen aan lokale wetten en de wensen met betrekking tot de exploitatie van coffeeshops. Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

8

Daarnaast benadrukken ze dat de duidelijke structuur van stichtingen, met heldere verantwoordelijkheden voor het bestuur, bijdraagt aan transparantie. Hierdoor wordt het duidelijk wie verantwoordelijk is voor besluitvorming en welke doelen de stichting nastreeft. Dezelfde mensen zijn ook van mening dat het stichtingsmodel een solide financiële basis kan bieden voor preventieve maatregelen. Ze suggereren dat een fonds, gefinancierd door de coffeeshop, kan worden gebruikt voor preventieve voorlichting. Meerdere respondenten benadrukken dat het stichtingsmodel een harde voorwaarde is voor de exploitatie van een coffeeshop in de gemeente. Het opzetten van een coffeeshop als besloten vennootschap of eenmanszaak wordt als onwenselijk beschouwd. Ze geven aan dat, in tegenstelling tot het stichtingsmodel, een coffeeshop binnen deze structuren niet per se verplicht is om een maatschappelijk belang na te streven. Hierdoor vrezen ze dat winstmaximalisatie belangrijker kan worden dan het welzijn van de gebruikers, wat in strijd zou zijn met de gemeentelijke doelstellingen.

2.3.2 Strategie 2: Coffeeshop met een regiofunctie De gemeente hecht daarnaast waarde aan het toekennen van een regiofunctie aan een mogelijke coffeeshop binnen haar grenzen. Met het toekennen van een regiofunctie aan de coffeeshop wil de gemeente niet alleen voor de inwoners van de eigen gemeente een gecontroleerde omgeving creëren voor cannabisgebruik, maar ook voor die van nabijgelegen gemeenten. Het streven is niet om de coffeeshop als een attractie voor bezoekers van buiten de regio te positioneren. Met andere woorden, de gemeente wil geen coffeeshoptoerisme stimuleren. Het toekennen van de regiofunctie is primair gericht op het bieden van een gecontroleerde omgeving voor lokaal cannabisgebruik. De coffeeshop moet geen toeristische trekpleister worden, ook omdat er allerlei vormen van overlast kunnen ontstaan als gevolg van de drukte. Ook benadrukken respondenten de onderwijscentrumfunctie van Emmeloord met diverse scholen en een ROC die jongeren uit omliggende dorpen aantrekken. Het is belangrijk te benadrukken dat de gemeente geenszins beoogt het gebruik onder deze doelgroep aan te moedigen, maar zij ziet deze groep jongvolwassenen wel als een potentiële doelgroep voor de coffeeshop. Daarom hecht zij waarde aan het nemen van proactieve preventiemaatregelen om zo te voorkomen dat zij cannabis gaan gebruiken. Daar zou een coffeeshop dan ook aan moeten bijdragen.

Mochten scholieren ongewenst toch overgaan tot het gebruik van cannabis, dan is het beter om dat in de gecontroleerde omgeving van de coffeeshop te kopen dan dat zij het op de illegale markt verkrijgen, zo denken de respondenten.

2.3.3 Strategie 3: Afstemming ‘Experiment gesloten coffeeshopketen’ Gebaseerd op de gesprekken kunnen we concluderen dat de gemeente Noordoostpolder ernaar streeft om de exploitatie van coffeeshops en het beleid af te stemmen op de principes van het 'Experiment gesloten coffeeshopketen', ook bekend als het wietexperiment. Dit initiatief van de Nederlandse overheid heeft als doel de teelt en levering van cannabis aan coffeeshops te reguleren en te legaliseren. Het experiment beoogt georganiseerde criminaliteit rondom cannabisproductie te verminderen, de volksgezondheid te beschermen en overlast in specifieke gebieden te verminderen.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

9

Tien Nederlandse gemeenten zijn geselecteerd om deel te nemen aan het experiment, waarbij aangewezen telers verantwoordelijk zijn voor gecontroleerde cannabisproductie. De op deze wijze geteelde cannabis wordt vervolgens gedistribueerd naar de deelnemende coffeeshops in de betreffende gemeenten. Het experiment evalueert de effectiviteit van een gesloten coffeeshopketen in het verminderen van criminaliteit en overlast, en het verbeteren van de volksgezondheid. Belangrijk is dat het experiment tijdelijk is, en na afloop zal de overheid de resultaten analyseren om te beslissen of zij het beleid wil aanpassen en mogelijk wil uitbreiden naar andere delen van het land. Hoewel de gemeente Noordoostpolder niet tot de geselecteerde gemeenten behoort, heeft zij toch de intentie om de uitgangspunten van het experiment in haar beleid op te nemen. De gemeente wil zich voorbereiden op mogelijke veranderingen in het drugsbeleid van de overheid. Ondanks dat het experiment van tijdelijke aard is, suggereren respondenten dat het op de lange termijn zou kunnen leiden tot landelijke regulering van cannabis. Door nu al beleidsaanpassingen door te voeren, kan de gemeente flexibeler reageren op toekomstige ontwikkelingen en mogelijk sneller profiteren van nieuwe beleidsrichtlijnen.

We merken op dat het overigens niet de intentie van de gemeente is om op dit moment deel te gaan nemen aan het experiment.

2.4 Voorwaarden Naast de geformuleerde doelstellingen en strategieën blijkt eveneens uit de gevoerde gesprekken dat de gemeente heldere voorwaarden hanteert die zij als essentieel beschouwt voor de rechtvaardiging van de vestiging van een coffeeshop. Deze voorwaarden omvatten het voorkomen van overlast voor de omgeving en het tegengaan van de normalisering van cannabisgebruik. Bovendien streeft de gemeente ernaar de bevoegdheid te hebben om, in het geval van niet-naleving van deze voorwaarden, terug te keren naar de nuloptie.

2.4.1 Voorwaarde 1: Geen toename van overlast Volgens de respondenten is het van het grootste belang dat de vestiging van een coffeeshop niet leidt tot een toename van overlast in de omgeving. Hoewel velen erkennen dat het legaliseren en reguleren van de verkoop van cannabis in specifieke winkels voordelen met zich mee kan brengen, benadrukken zij de noodzaak van strikte maatregelen om negatieve gevolgen te voorkomen. De overlast zou niet groter mogen zijn dan het probleem dat met de coffeeshop bestreden zou moeten worden, zo stellen de respondenten. Een concreet voorbeeld van negatieve effecten zou kunnen zijn dat de straat rondom de coffeeshop overmatige drukte ervaart, met mogelijk geluidshinder, zwerfafval en ongewenst gedrag. De respondenten pleiten voor het stellen van voorwaarden om ervoor te zorgen dat de activiteiten van een coffeeshop geen verstoring veroorzaken in de directe omgeving. Hierbij denken zij aan het handhaven van strikte openingstijden, het reguleren van geluidsniveaus en het instellen van passende beveiligingsmaatregelen. De algehele consensus lijkt te zijn dat alleen door proactief beleid te voeren dat gericht is op het minimaliseren van mogelijke overlast, de vestiging van een coffeeshop een positieve bijdrage kan leveren aan de lokale gemeenschap zonder afbreuk te doen aan de Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

10

leefbaarheid. Als er wel sprake is van een afbreuk aan de leefbaarheid, dan zou teruggekeerd moeten kunnen worden naar de nuloptie.

2.4.2 Voorwaarde 2: Geen normalisering van drugsgebruik De geïnterviewden uiten bezorgdheid over de mogelijke normalisatie van het gebruik van cannabis in de samenleving. Ze vrezen dat de oprichting van een coffeeshop de opvatting van cannabis als een sociaal aanvaardbare stof zou versterken, met potentiële ingrijpende gevolgen voor het gebruiksgedrag, met name onder jongeren. Volgens hen is het van groot belang dat de oprichting van de coffeeshop niet alleen aan de wettelijke gedoogaspecten voldoet, maar ook in lijn is met bredere gezondheids- en preventiedoelen van de gemeente. Tijdens de gesprekken benadrukken ze dat de gemeente streeft naar ontmoediging van het gebruik en het verminderen van gezondheidsrisico's. Daarom vinden zij het essentieel dat er maatregelen worden genomen om te voorkomen dat de coffeeshop bijdraagt aan de normalisatie van cannabisgebruik onder de bevolking. Als dit wel lijkt te gebeuren zou moeten worden teruggekeerd naar de nuloptie, zo merken enkelen aanvullend op. 2.4.3 Voorwaarde 3: Mogelijkheid om terug te keren naar de nuloptie Er heerst een breed gedragen opvatting dat de gemeente de bevoegdheid moet hebben om de exploitatie van een coffeeshop stop te zetten als deze niet naar behoren verloopt.

Volgens de geïnterviewden is het cruciaal om heldere doelstellingen vast te stellen en, indien deze doelen niet worden bereikt, de gemeente de bevoegdheid te geven om de coffeeshop te sluiten. Het verstrekken van een vergunning voor een beperkte duur, met duidelijk gedefinieerde evaluatiemomenten, wordt als een verstandige maatregel beschouwd. Hoewel er geen consensus bestaat over de te hanteren termijn, suggereren de meeste respondenten jaarlijkse evaluatiemomenten. Hoewel de geïnterviewden begrijpen dat het ongebruikelijk is om proefperiodes in te voeren voor specifieke bedrijfstakken, zijn zij van mening dat er in het geval van een coffeeshop geen andere aanpak mogelijk is. De mogelijke negatieve effecten, met name een toename van het gebruik onder jongvolwassenen, worden als zeer onwenselijk beschouwd. De respondenten benadrukken dat het risico te groot zou zijn zonder evaluatiemoment en erkennen tegelijkertijd dat het intrekken van een vergunning na een proefperiode juridisch complex kan zijn, met mogelijke uitdagingen zoals het recht op eigendom en de bescherming van gevestigde belangen. Ze benadrukken dat de beslissingen van de gemeente zorgvuldig moeten worden afgewogen tussen het maatschappelijk belang en de rechten van individuele belanghebbenden. Het vooraf opstellen van duidelijke criteria waaraan getoetst zal worden achten zij daarbij wenselijk.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

11

3

SCHATTING VAN DE MARKTRUIMTE

Om het vraagstuk over de mogelijke vestiging van een coffeeshop in de gemeente Noordoostpolder te kunnen beantwoorden, is een schatting van de marktruimte voor coffeeshops binnen de gemeentegrenzen een noodzakelijke stap. Deze verkenning maakt inzichtelijk of coffeeshops in de gemeente Noordoostpolder bestaansrecht zouden hebben als uitsluitend wordt gekeken naar de balans in de vraag naar cannabis door consumenten en het aanbod van een mogelijke coffeeshop. Immers, als de huidige markt geen ruimte biedt voor één of meer coffeeshops, dan zijn het loslaten van het nulbeleid en het uitvoeren van verdere onderzoeksactiviteiten geen logische vervolgstappen meer. De voor dit onderdeel gehanteerde methode is gebaseerd op enkele onderzoeken die zijn gedaan naar het benodigde aantal coffeeshops in andere gemeenten.4,5,6,7 De methodiek maakt gebruik van een rekenmodel dat in de distributie-planologie veelvuldig wordt gebruikt om inschattingen te maken van de marktruimte voor andere bedrijfstakken en voorzieningen, zoals supermarkten. We merken op dat het gaat om een vereenvoudigde variant van deze techniek, waarmee we op basis van aannames en veronderstellingen een beredeneerde inschatting maken van de marktruimte voor coffeeshops. In dit hoofdstuk doen we verslag van de resultaten van de verkenning.

Daarvoor is gebruik gemaakt van gegevens uit eigen onderzoek en uit openbare bronnen, waaronder CBSgegevens, prevalentieonderzoeken naar cannabisgebruik en consumentenonderzoek onder coffeeshopbezoekers.

3.1 Stappenplan Om het model in te vullen en de marktruimte voor coffeeshops te bepalen hebben we de volgende drie stappen doorlopen: 1. Vaststellen van de vraag naar cannabisproducten in de gemeente Noordoostpolder en de regio; 2. Bepalen van een landelijke norm voor de productiviteit van een coffeeshop; en 3. Bepalen van het aantal coffeeshops waarvoor op basis van het model marktruimte is. Stap 1 • Vaststellen van de vraag naar cannabisproducten: De vraag naar cannabis stellen we vast op basis van zowel lokaal als landelijk onderzoek naar het feitelijke percentage cannabisgebruikers. Door de gegevens over het actuele cannabisgebruik (afgelopen maand) te combineren met gegevens over de koopfrequentie en de gerichte ‘kooporiëntatie’ in de Noordoostpolder is beredeneerd in welke mate er in het verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder vraag is naar cannabisproducten. 4

Heestermans, L., Kroesen, W. & Verkennis, A. (2017). De markt voor coffeeshops in de gemeente Rotterdam 2016-2021. Ecorys, Rotterdam. 5 Snippe, J., Mennes, R. & Bieleman, B. (2019). De markt voor coffeeshops in de gemeente Eindhoven. Breuer&Intraval, Groningen. 6 Snippe, J., Mennes, R. & Bieleman, B. (2020). De markt voor coffeeshops in de gemeente Amsterdam: 2020 en 2025. Breuer&Intraval, Groningen. 7 Mennes, R., Snippe, J. & Bieleman, B. (2021). De markt voor coffeeshops in de gemeente Helmond. Breuer&Intraval, Groningen. Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

12

Stap 2 • Bepalen norm voor productiviteit: Na het vaststellen van de lokale vraag naar cannabisproducten is een landelijke ‘norm voor productiviteit’ van een coffeeshop berekend. Het betreft een verhoudingsgetal om het aantal koopmomenten in het verzorgingsgebied van gemeente Noordoostpolder tegen af te kunnen zetten.8 De productiviteitsnorm is in ons rekenmodel gebaseerd op het gemiddeld aantal koopmomenten van cannabis in coffeeshops in Nederland. Stap 3 • Bepalen marktruimte in aantal coffeeshops: Nadat de actuele vraag naar cannabis in de regio en de norm voor de productiviteit van coffeeshops is bepaald, kan de marktruimte voor coffeeshops worden berekend. Daarvoor is de lokale vraag naar cannabis gedeeld door de vastgestelde landelijke norm voor productiviteit. Dit levert een demografische en economische onderbouwing op voor het aantal coffeeshops dat bestaansrecht zou hebben. Aannames en veronderstellingen Voor de berekeningen van klantenstromen en de productiviteit van een sector zijn in het algemeen vaak diverse databronnen op basis van grootschalig onderzoek en met herhaalde metingen beschikbaar. Voor de markt van cannabis geldt dat in mindere mate. Bovendien zijn de gegevens niet altijd beschikbaar op het door ons gewenste geografische niveau en voor de gewenste leeftijdscategorieën.

Als alternatief heranalyseren we gegevens zoveel mogelijk naar het niveau en in de vorm die in onze behoeften voorziet. Wanneer dat niet mogelijk is, maken we een zo goed mogelijke inschatting op basis van de wel beschikbare gegevens. We maken daarom onderscheid in aannames en veronderstellingen. Met aannames duiden we uitspraken, die volgen uit gegevens over het verleden (ex post) en feitelijk zijn. Met veronderstellingen bedoelen we ook aannames, maar dan in de betekenis van een voorondersteld gegeven. Door hun ex ante karakter zijn dit geen feiten. Om de berekeningen te kunnen maken, moeten we, bij gebrek aan informatie, beredeneerd uitgaan van inzichten die voortvloeien uit onderzoeken naar coffeeshops en diens bezoekers.

3.1.1 Afbakening verzorgingsgebied Om de parameters van het model te bepalen is een afbakening van de regio cruciaal. De afbakening bepaalt in belangrijke mate de uitkomsten, omdat we er in het model vanuit gaan dat de begrenzing van de regio samenvalt met de kooporiëntaties van cannabisconsumenten. Het model gebruikt de volgende afbakening die, bij gebrek aan informatie over het verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder, is gebaseerd op enkele veronderstellingen (Figuur 2.1): • Primaire verzorgingsgebied: Gemeente Noordoostpolder • Secundaire verzorgingsgebied: Gemeente Urk (volledig), Dronten en De Fryske Marren (beiden gedeeltelijk). • Geen verzorgingsgebied: Gemeente Kampen en Steenwijkerland

8

Heestermans, L., Kroesen, W. & Verkennis, A. (2017). De markt voor coffeeshops in de gemeente Rotterdam 2016-2021. Ecorys, Rotterdam.

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

13

Figuur 2.1 Afbakening verzorgingsgebied gemeente Noordoostpolder

Veronderstellingen met betrekking tot het verzorgingsgebied • Het verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder bestaat uit de gemeente zelf en alle direct aangrenzende gemeenten zonder coffeeshops. De gemeenten Kampen en Steenwijkerland behoren derhalve niet tot het verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder. Inwoners van deze gemeenten wenden zich tot de coffeeshop binnen de eigen gemeentegrenzen. • Gemeenten binnen het verzorgingsgebied die ook aan andere gemeenten grenzen waar al coffeeshops zijn gevestigd (De Fryske Marren en Dronten) merken we aan als ‘gedeeltelijk’ verzorgingsgebied. Niet alle inwoners van deze gemeenten zijn aangewezen op de mogelijke nieuwe coffeeshops in de gemeente Noordoostpolder.

3.2 Stap 1: vaststellen van de vraag Eerst brengen we de vraagzijde van de ‘markt’ voor coffeeshops in de gemeente Noordoostpolder in kaart. Dat doen we door op basis van beschikbare bronnen na te gaan hoeveel personen uit Noordoostpolder en de omliggende gemeenten cannabis gebruiken, via welk distributiekanaal zij de cannabis verwerven en met welke frequentie zij cannabis in de coffeeshops kopen. Als er recente cijfermatige bronnen beschikbaar zijn om deze vragen te beantwoorden, dan is daarvan gebruik gemaakt. Zo niet, dan zijn aannames of veronderstellingen gedaan op basis van data over soortgelijke situaties in andere gemeenten of inschattingen van experts. Het resultaat van deze exercitie is een schatting van het jaarlijks te verwachten aantal bezoekers van een coffeeshop in de Noordoostpolder. Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

14

3.2.1 Prevalentie cannabisgebruik Om tot een inschatting van de marktruimte te komen, dient eerst zicht te worden verkregen op het aantal cannabisgebruikers in het verzorgingsgebied van de gemeente. Omdat niet alleen meerderjarigen cannabis gebruiken, gaan we voor de berekening van het aantal cannabisgebruikers uit van een tweetal leeftijdsgroepen, te weten 12-18 jaar en 18+. We maken gebruik van de bevolkingsaantallen op basis van bevolkingsgegevens van het CBS.9 Voor het aantal actuele cannabisgebruikers in de groep 12-18 jaar zijn we uitgegaan van lokale gegevens, onder andere uit gezondheidsonderzoeken van de GGD over het actuele gebruik (afgelopen maand), terwijl voor de groep 18+ gegevens uit de Nationale Drugs Monitor zijn gebruikt, waarbij de stedelijkheid van de gemeenten is meegenomen.10,11,12

Veronderstelling 1 • Het percentage actuele cannabisgebruikers (18+) in de gemeenten in het verzorgingsgebied van de Noordoostpolder correspondeert met de cijfers naar stedelijkheid (2,6% of 2,8%) uit de Nationale Drug Monitor. Het is van belang om de stedelijkheid van de gemeenten mee te wegen. De consumptie van cannabis in de leeftijdsgroep 18+ is gebaseerd op cijfers uit de Nationale Drug Monitor. We gaan uit van de cijfers naar stedelijkheid, omdat bekend is dat het cannabisgebruik groter is in grote steden dan daar buiten (Tabel 2.1). In zeer stedelijke gebieden (meer dan 1.500 adressen binnen een kilometer van een ander willekeurig adres) ligt het percentage actuele gebruikers met gemiddeld 6,9% hoger dan in matig verstedelijkte (2,8%) en weinig of niet-verstedelijkte gebieden (2,6%). Tabel 2.1 Cannabisgebruik 18+ naar stedelijkheid, in % Adressen binnen 1KM Actueel van een ander adres (%) (zeer) sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig/niet stedelijk

Recent (%)

Ooit (%)

1.500 of meer

6,9

10,6

29,5

1.000 – 1.500

2,8

5,6

21,0

Minder dan 1.000

2,6

4,1

16,9

Bron: Nationale Drug Monitor (2023) | Peiljaar: 2022

De stedelijkheid in de gemeenten in het verzorgingsgebied van Noordoostpolder is - op basis van gegevens van het CBS als volgt: 13 • • • •

Noordoostpolder: weinig/niet stedelijk Urk: matig stedelijk Dronten: weinig/niet stedelijk De Fryske Marren: weinig/niet stedelijk

9

CBS Statline, Geraadpleegd via: https://opendata.cbs.nl/ Trimbos-instituut en WODC (2023). Nationale Drug Monitor. Peiljaar 2021. Trimbos-instituut, Utrecht. 11 Gezondheidsmonitor Jeugd GGD (2021). Geraadpleegd via: https://www.eengezonderflevoland.nl 12 De Fryske Marren, Preventie en handhavingsplan middelengebruik 2022-2026 (2022) Peiljaar 2019. Geraadpleegd via: https://dfm.bestuurlijkeinformatie.nl/ 13 CBS Statline, Geraadpleegd via: https://opendata.cbs.nl/ 10

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

15

Veronderstelling 2 • Het percentage actuele cannabisgebruikers (12-18 jaar) in de gemeenten in het verzorgingsgebied van Noordoostpolder correspondeert met de cijfers uit de lokale onderzoeken van de GGD’s. Naar verwachting kunnen de meest betrouwbare cijfers over het aantal cannabisgebruikers in de leeftijd van 12-18 jaar worden verkregen uit de lokale gezondheidsonderzoeken van de GGD’s. Op basis van zelfrapportage in deze onderzoeken is het percentage actuele cannabisgebruikers onder 12-18-jarigen in gemeenten in het verzorgingsgebied van Noordoostpolder als volgt: 14, 15 • • • •

Noordoostpolder: 6% Urk: 2% Dronten: 4% De Fryske Marren: 3%

Conclusie 1 • Het verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder telt naar schatting 4.178 (1.228 + 2.950) actuele gebruikers van cannabis, waarvan 3.440 (1.017 + 2.423) 18 jaar of ouder zijn. Om het aantal actuele cannabisgebruikers te bepalen hebben we het aantal inwoners van de gemeente Noordoostpolder vermenigvuldigd met het percentage actuele gebruikers op basis van stedelijkheid. Het gaat naar schatting om 1.228 actuele gebruikers, waarvan 1.017 gebruikers 18 jaar en ouder zijn (Tabel 2.2). Tabel 2.2 Schatting aantal actuele cannabisgebruikers in de gemeente Noordoostpolder per 0101-2023 Aantal Percentage actuele Schatting aantal actuele inwoners cannabisgebruikers cannabisgebruikers 12-18

3.706

6%

211

18+

39.106

2,6%

1.017

Totaal 12+

42.812

-

1.228

Bronnen: CBS-Statline (2023) en Nationale Drug Monitor (2023) | Peiljaar: 2021

Op vergelijkbare wijze schatten we het aantal actuele gebruikers voor de gemeenten in het secundaire verzorgingsgebied van de gemeente Noordoostpolder op 2.950. Daarvan zijn 2.423 gebruikers 18 jaar of ouder (Tabel 2.3).

14

Gezondheidsmonitor Jeugd GGD (2021). Geraadpleegd via: https://www.eengezonderflevoland.nl De Fryske Marren, Preventie en handhavingsplan middelengebruik 2022-2026 (2022) Peiljaar 2019. Geraadpleegd via: https://dfm.bestuurlijkeinformatie.nl/

15

Breuer&Intraval – Polderen over coffeeshops

16

Tabel 2.3 Schatting aantal actuele cannabisgebruikers in de gemeente Noordoostpolder per 0101-2023 Gemeente

Aantal inwoners

Percentage actuele cannabisgebruikers

Schatting aantal actuele cannabisgebruikers

Urk

2.395

2%

137

Dronten

3.181

4%

181

De Fryske Marren

3.668

3%

209

9.244

-

527

Urk

14.710

2,8%

412

Dronten

34.995

2,6%

910

De Fryske Marren

42.339

2,6%

1.101

Totaal 18+

92.044

-

2.423

Totaal 12+

101.288

-

2.950

12-18

Totaal 12-18 18+

Bronnen: CBS-Statline (2023) en Nationale Drug Monitor (2023) | Peiljaar: 2021

Veronderstelling 3 • De cannabis die jongeren onder de 18 jaar krijgen of kopen van vrienden is voor het overgrote deel afkomstig uit een coffeeshop. Het landelijk drugsbeleid stelt dat jongeren onder de 18 jaar geen toegang hebben tot coffeeshops. De cannabis die zij gebruiken krijgen of kopen zij daarom vaak van vrienden. Bekend is dat deze vrienden de cannabis vaak in een coffeeshop kopen. Wanneer we bezoekers van coffeeshops vragen naar hun bezoekfrequentie en de hoeveelheid cannabis die zij kopen dan is de doorverkoop aan minderjarigen daarin verdisconteerd. We hoeven de actuele gebruikers tussen de 12 en 18 jaar dus niet mee te nemen bij het berekenen van de marktruimte voor coffeeshops, omdat zij anders dubbel worden geteld.