Document · PDF

A06 00 Provincie Flevoland - Gemeenschappelijk Toezichtkader Gemeenschappelijke Regelingen 2022.pdf

Gemeenteraad 14 november 2022, gemeente NoordoostpolderBij agendapunt: 4: Lijst ingekomen stukken14.267 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Provincie Flevoland

Postbus 55 NOORDOOSTPOLDER I200 AB Lelystad

ingek. 'elefoon

13 OKT. 2022

(0320)-265265 Fax (0320)-265260 E-mail provincie@Flevoland.nl

De raad van de gemeente Noordoostpolder Postbus 155 8300 AD EMMELOORD

www.flevoland.nl

Verzenddatum

Bijlagen

Ons kenmerk

1 2 OKT 2022

Website

Uw kenmerk

3019989

Onderwerp

Gemeenschappelijk Toezichtkader Gemeenschappelijke Regelingen 2022 (GTK GR-en 2022)

Geachte leden van de raad, Bij deze treft u het Gemeenschappelijk Toezichtkader Gemeenschappelijke Regelingen 2022 (GTK GR-en 2022) aan. Het GTK GR-en 2022 wordt vastgesteld door alle colleges van Gedeputeerde Staten (GS) in Nederland en is een coproductie van alle provincies. Het is opgesteld door het Vakberaad Gemeentefīnanciën, waarin naast de provincies ook BZK, VNG, ROB en IPO zijn vertegenwoordigd. Het doel van het GTK GR-en 2022 is het verschaffen van duidelijkheid over de uniforme toepassing van (wettelijke) kaders bij het financieel toezicht door de provincies op de gemeenschappelijke regelingen. Het GTK GR-en 2022 wordt eens per 4 tot 5 jaar geactualiseerd. In 2020 is al eerder het GTK Gemeenten 2020 door de provincies vastgesteld. In navolging hiervan richt het GTK GR-en 2022 zich specifiek op de GR-en. Het GTK GR-en 2022 is verzonden naar de besturen van de gemeenschappelijke regelingen en in afschrift naar de colleges.

Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Flevoland, de secretaris, de voorzi

s. D.J. Tijl - L. Verbeek

Bijlage:

GTK GR-en 2022

edocs 2930336

Inlichtingen bij

Doorkiesnummer

Bezoekadres

Drs. M.R. Roeffel RC

0320-265 543

Visarenddreef 1 Lelystad

GEMEENSCHAPPELIJK FINANCIEEL TOEZICHTKADER GTK 2022 Gemeenschappelijke regelingen Drenthe

Flevoland

Fryslân

Gelderland

Groningen

Limburg

Noord-Holland

Utrecht

Zuid-Holland

provincieJ/renthe

provinsje fryslân provincie fryslân ^ - provincie

Gelderland provincie groningen

provincie limburg ^

Provincie

■ rPĒni Noord-Hc Noord-Holland

PROVINCIE :: UTRECHT

Provincie

Zeeland provincie Zuid'Holland

GEMEENSCHAPPELIJK FINANCIEEL TOEZICHTKADER GTK 2022 Gemeenschappelijke regelingen

INHOUD 1. INLEIDING

2. DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT

3. ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT

4. UITGANGSPUNTEN

5. VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT

6. HET PROCES

6.1

Inzending van stukken

6.2

Bepalen van het toezichtregime

6.3

Uitvoeren van repressief toezicht

6.4

Uitvoeren van preventief toezicht

7. KADERS EN BEGRIPPEN

7.1

Toepassing BBV

7.2

Structureel en reëel begrotingsevenwicht

7.3

Structurele en incidentele baten en lasten

7.4

Bestemmingsreserve kapitaallasten

7.5

Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s

7.6

Financiële kengetallen

7.7

Indexatie

7.8

Taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen

7.9

Materiële vaste activa

7.10

Opschuivend sluitend meerjarenperspectief

7.11

Vaststellingsbesluit begroting

8. OVERIGE TOEZICHTVORMEN 8.1

De administratie en de controle

8.2

Financiering; kasgeldlimiet en renterisiconorm (Wet fido)

8.3

Arbitrage

BIJLAGEN

1 TOELICHTING OP DE TOETSPUNTENLIJST

2 BEGRIPPENLIJST

3 WET- EN REGELGEVING

GTK gemeenschappelijke regelingen

1. INLEIDING Doelgroep Dit Gemeenschappelijk financieel toezichtkader GTK gemeenschappelijke regelingen (hierna GTK) kent een brede doelgroep die vooral bestaat uit bestuurders en ambtenaren van: -

De provincies, als toezichthouder. Gemeenschappelijke regelingen (GR’en) als toezichtontvangers. Gemeenten, provincies en andere overheden als deelnemers1.

Gedeputeerde Staten (GS) van de provincies en de Minister van Binnenlandse Zaken (De Minister) houden financieel toezicht op gemeenten, provincies en GR’en. Dit GTK heeft betrekking op het financieel toezicht door GS op GR’en. Met het toezicht wordt beoogd een gezonde financiële situatie bij gemeenschappelijke regelingen te bevorderen. De toezichthouders hebben gezamenlijk afspraken gemaakt over de wijze waarop aan het toezicht invulling wordt gegeven binnen het wettelijk kader. De afspraken worden gemaakt ter bevordering van de transparantie voor met name de ondertoezichtstaanden, maar ook voor de toezichthouders onderling. In dit toezichtkader zijn deze gezamenlijke afspraken vastgelegd. Deze afspraken geven de ruimte aan waarbinnen financieel toezicht zich beweegt. Het is voor de ondertoezichtstaanden en de toezichthouders zelf van wezenlijk belang dat het duidelijk is wat een toezichthouder wel en niet doet. Waarom een GTK voor de regelingen? Er hebben veel ontwikkelingen plaatsgevonden die relevant zijn voor het financieel toezicht, waardoor het GTK voor de gemeenten aan actualisatie onderhevig was. Naast deze noodzaak ontstond ook de behoefte tot (verdergaande) modernisering van het toezicht.

De ontwikkelingen, waaronder de decentralisatie in het Sociaal Domein in 2015 en de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) in 2016, hebben ertoe geleid dat in 2020 een nieuw GTK voor de gemeenten is opgesteld. Gezien de grote praktische verschillen tussen gemeenten en GR’en is ervoor gekozen om een specifiek GTK te schrijven voor gemeenschappelijke regelingen. In de praktijk verschillen gemeenten en GR’en sterk van elkaar wat ook tot uitdrukking komt in hun financiële verantwoording. Om het toezicht voor zowel de GR’en als de toezichthouder risicogericht, efficiënt en proportioneel uit te kunnen voeren, is voor een apart GTK voor de gemeenschappelijke regelingen gekozen. Hoewel het BBV ook voor de regelingen leidend dient te zijn, zijn er vanuit de praktijksituaties waar op onderdelen het BBV voor de regeling niet van toepassing is of er op een andere manier invulling aan wordt gegeven. De toezichthouder verwacht in die gevallen dat de regeling in de begroting en/of jaarrekening helder toelicht waarom het onderdeel niet is opgenomen c.q. ervan wordt afgeweken. In dit nieuwe GTK zijn de wijzigingen van de WGR (Wet gemeenschappelijke regelingen) meegenomen, zover dit mogelijk was. Er is uitgegaan van de nieuwe termijnen zoals deze in het aangenomen wetsvoorstel zijn opgenomen.

Andere wijzigingen van de WGR hebben geen directe invloed op het financieel toezicht en zijn daarom buiten beschouwing gelaten.

1 Onder deelnemers wordt verstaan de gemeenten die daadwerkelijk deelnemen en bijdragen aan de regeling en niet die gemeenten die enkel (via een DVO) diensten afnemen van de regeling.

Uit een aantal gehouden evaluaties van het interbestuurlijk en het financieel toezicht is modernisering wenselijk gebleken. Dat heeft geleid tot het aanbieden eind 2018 van de Agenda Toekomst van het (Interbestuurlijk) Toezicht (hierna: de Agenda) aan de Tweede Kamer. Zie voor meer informatie de website van de Rijksoverheid: Ga naar Actieplan Apenda Toekomst van het Toezicht. De opgaven waar het openbaar bestuur voor staat, zijn in de afgelopen járen veranderd en onmiskenbaar complexer geworden. Daarom is het goed dat gezamenlijk wordt ingezet op een verandering van het toezicht. In de Agenda is helder beschreven welke veranderingen van het toezicht worden gevraagd. In de Agenda zijn zeven ontwerpprincipes en vijf actielijnen benoemd. De zeven ontwerpprincipes zijn: 1. Horizontaal voorop en wordt versterkt. 2. Uniformiteit (methodiek) en maatwerk . 3. 4.

Risicogericht toezicht. Toezicht is proportioneel en wordt uitgeoefend aan de hand van een interventieladder.

5. 6. 7.

Transparantie. Verbinden van inzichten. Efficiënt en effectief.

De vijf actielijnen zijn: 1. Versterken verbinden horizontale controle en verticaal toezicht. 2. 3.

Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s, vanaf algemeen tot specifiek. Beter voeren dialoog.

4. 5.

Beter leren via toezicht. Uniformeren uitvoering toezicht (kengetallen c.a.).

Het doel van toezicht is in de Agenda als volgt geformuleerd: “Interbestuurlijk toezicht is er omdat de overheid haar taken blijvend goed wil uitvoeren en dat inwoners en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat dit beschermd en geborgd is." Toezicht is nadrukkelijk niet het primaire instrument om dit doel te bereiken. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van de betreffende overheid is om haar eigen taken goed uit te voeren en om financieel stabiel te zijn. Daar hoort bij dat de horizontale ‘checks and balances’ goed worden ingevuld. Het verticale toezicht versterkt dit. De toezichthouder heeft een brede blik; doordat hij ziet wat er bij andere toezichtontvangers gebeurt, kan hij ontwikkelingen signaleren en goede praktijkvoorbeelden delen. Aan de volgende vier ontwerpprincipes en actielijnen uit de agenda is in dit GTK zo goed mogelijk invulling gegeven. 1.

Uniformiteit en maatwerk Z transparantie. Door een uniforme methodiek van toezicht te hanteren, is het transparant voor de toezichtontvanger hoe dit wordt toegepast, op welke wijze er wordt getoetst (normen) en hoe wordt omgegaan met de bevindingen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan een belangrijke wens van de toezichtontvangers.

Risicogericht toezicht. Toezicht focust zich op die situaties waar er risico’s zijn met potentieel grote maatschappelijke effecten, zowel inhoudelijk, financieel als organisatorisch. Hoewel er nog geen eenduidige methode van risicoanalyse beschikbaar is (deze wordt uitgewerkt in actielijn 5 van de agenda), wordt met dit GTK wel een eerste stap gezet.

GTK gemeenschappelijke regelingen

Toezicht is proportioneel. Als een organisatie ‘in control’ en financieel gezond is, blijft het toezicht beperkt tot het minimaal noodzakelijke. Waar dat minder het geval is, draagt toezicht bij aan de versterking daarvan. De toezichthouder gaat in gesprek, geeft adviezen en/of grijpt in waar nodig.

Beter voeren van de dialoog. Dit nieuwe GTK heeft als uitgangspunt dat goed toezicht alleen in dialoog kan worden uitgevoerd.

Status GS van de twaalf provincies formuleren gezamenlijk in dit GTK de uitwerking van het bij wet- en regelgeving bepaalde financiële toezicht in kaders en werkwijzen. De afstemming hierover heeft ambtelijk plaatsgevonden tussen de gezamenlijke toezichthouders, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de VNG. Het GTK is hiermee een uitwerking van het wettelijk kader voor het financieel toezicht op decentrale overheden i.c. gemeenschappelijke regelingen. Dit toezichtkader vervangt voor GR’en het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader - Kwestie van evenwicht! uit 2014 (dat gold voor gemeenten én gemeenschappelijke regelingen). Leeswijzer Het doel van financieel toezicht en de betrokken actoren worden toegelicht in respectievelijk hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de algemene uitgangspunten. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 5 welke vormen van financieel toezicht we kennen en gaat hoofdstuk 6 in op de wijze waarop het financieel toezicht wordt uitgevoerd. In hoofdstuk 7 zijn de specifieke kaders en begrippen uitgewerkt. Het financiële toezicht op financiering decentrale overheden en overige relevante zaken komen aan de orde in hoofdstuk 8.

2. DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT Maatschappelijk belang De financieel toezichthouder helpt GR’en bij het bevorderen van een gezonde financiële huishouding en biedt daarmee meerwaarde aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Financieel toezicht is een wezenlijk onderdeel van de ‘checks and balances’ binnen het openbaar bestuur en draagt hiermee bij aan het voorkomen dat een decentrale overheid niet meer in staat is financiële tekorten zelf op te lossen. Een GR die in financiële moeilijkheden komt, moet aankloppen bij de deelnemende overheden waardoor deze mogelijk voor extra uitgaven komen te staan. Iedere deelnemer betaalt dan mee aan de financiële problemen van deze GR. Het belang van het financieel toezicht ligt dus bij zowel de financiële gezondheid van GR’en als bij de financiële gezondheid van haar deelnemers als gevolg van aansprakelijkheid voor eventuele tekorten. Ondersteunen van de horizontale controle en verantwoording Afgeleid van bovenstaande doelstelling dragen de toezichthouders ook bij aan de versterking van de horizontale verantwoording aan en de controle door de deelnemers en daarmee aan versterking van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Dit gebeurt door het zoeken van de dialoog tussen de toezichthouder en de GR waar nodig. Elke GR is verantwoordelijk voor haar eigen financieel beleid en beheer.

De meerwaarde van het financieel toezicht is dat het een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de democratische horizontale verantwoording en de sturing en controle door haar eigen bestuur en indirect door de deelnemers van een GR. Onderdeel van de meerwaarde is de onafhankelijke positie van de toezichthouder en diens breder inzicht in problematiek en ontwikkelingen waar meerdere GR’en mee geconfronteerd worden. De toezichthouder versterkt het inzicht in de stand van zaken van de decentrale overheidsfinanciën als geheel en geeft signalen aften behoeve van het publiek debat. Toezicht houden is niet zo zeer ‘bemoeien met’, maar veeleer ‘betrokken zijn bij’, met name door middel van dialoog. Het gaat om een constructieve relatie waarin betrokken partijen met behoud van ieders rol en verantwoordelijkheid elkaar aanspreken en kritisch bevragen.

GTK gemeenschappelijke regelingen

3. ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT De Gemeenschappelijke Regeling (GR) Gemeenschappelijke regelingen komen in vele soorten en maten voor. De WGR (Wet gemeenschappelijke regelingen d.d. 20 december 1984) biedt de mogelijkheid om GR’en op te richten door verschillende bestuursorganen en openbare lichamen. De verschillende mogelijkheden zijn: Regeling zonder meer. Centrumregeling. -

Gemeenschappelijk orgaan. Bedrijfsvoeringsorganisatie. Openbaar lichaam.

Centrumregelingen en de regeling zonder meer vallen buiten beschouwing van dit GTK aangezien zij geen verplichting hebben om een begroting en een jaarrekening op te stellen en deze in te dienen bij een toezichthouder. Het toezicht op centrumregelingen en de regeling zonder meer verloopt daarom indirect via het toezicht op haar deelnemers. Dit GTK ziet toe op alle GR’en die onder het financieel toezicht vallen. Dit zijn: Gemeenschappelijk orgaan. -

Bedrijfsvoeringsorganisatie. Openbaar lichaam.

De rechtspersoonlijkheid van de verschillende vormen GR'en kan verschillen. Een gemeenschappelijk openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft volledige rechtspersoonlijkheid, is in staat om verbintenissen aan te gaan, bezit te hebben en schulden te maken. Zodoende hebben ze ook een balans, eigen vermogen, schulden maar kunnen ze ook panden bezitten en werknemers in dienst hebben. Hier staat het gemeenschappelijk orgaan tegenover. Het gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en is daarom niet in staat verbintenissen aan te gaan. Dit maakt bijvoorbeeld het hebben van eigendom, schuld of werknemers onmogelijk. Toch is het BBV volledig van toepassing. Daar waar deze realiteit schuurt, is het de verantwoordelijkheid van de GR en het openbaar lichaam specifiek om hier passend mee om te gaan. In de praktijk wordt daarom verwacht dat van regelgeving die niet van toepassing wordt geacht door een GR kan worden afgeweken op voorwaarde dat de GR hierbij uitlegt in de begroting en jaarrekening waarom zij van mening is waarom het BBV in dit geval niet van toepassing is. Een gemeenschappelijk regeling zijnde een openbaar lichaam en een gemeenschappelijk orgaan kennen een duale bestuursstructuur met een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Een bedrijfsvoeringsorganisatie kent geen onderscheid tussen een algemeen en dagelijks bestuur.

Om in dit GTK een onderscheid te maken tussen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden wordt er gesproken over‘(algemeen) bestuur' indien het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling zijnde een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan wordt bedoeld maar ook als het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt bedoeld. Met de term ‘(dagelijks) bestuur’ wordt gerefereerd naar het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling zijnde een openbaar lichaam en het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijk orgaan, maar ook naar het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie.

Het (algemeen) bestuur heeft een kaderstellende en controlerende taak. Als verlengd lokaal bestuur leggen ze de beleidsdoelen met de daarbij behorende budgetten in de begroting vast. Zij moeten daarbij zorgen dat de begroting een structureel en reëel evenwicht vertoont (Artikel 35, lid 6 jo. 189 Gemeentewet). De deelnemer De deelnemers aan een GR kunnen wisselende bevoegdheden, rechten en plichten hebben ten opzichte van een GR. Dit is afhankelijk van het type GR, de statuten en verdere afspraken over en met de GR. Ga naar Artikel 16 e.v. WGR De deelnemers aan een GR worden door hun bestuurders vertegenwoordigd in het bestuur van de GR. Deelnemers aan een GR kunnen zijn Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Als de provincie deelnemer is dan is het Rijk de toezichthoudende instantie. Voor wat betreft het provinciale financiële toezicht op de GR’en zijn de toezichtbepalingen uit de Gemeentewet analoog van toepassing zoals die gelden voor de gemeenten. De toezichthouder De provincie is financieel toezichthouder op GR'en. Het betreft de uitvoering van de wettelijk opgedragen taak. Ga naar Artikelen 186 t/m 215 Gemeentewet en Ga naar Artikel 12 Financiële-verhoudinaswet. Deze artikelen zijn ook van toepassing op gemeenschappelijker regelingen. Ga naar Artikel 35. lid 6 WGR. Dit GTK heeft alleen betrekking op het toezicht van de provincie op GR’en.

De inhoudelijke coördinatie van het financieel toezicht vindt plaats in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Dit is een overlegorgaan van de gezamenlijke toezichthouders (provincies en BZK) en vertegenwoordigers van het IPO, de VNG en de Raad voor het Openbaar Bestuur. De financieel toezichthouder kijkt vooruit en anticipeert op actuele gebeurtenissen die mogelijk invloed hebben op de financiën. Hij vormt zich een oordeel over het structureel en reëel evenwicht van de begroting en meerjarenraming. Daarbij heeft de toezichthouder een adviserende rol, maar grijpt ook in als dat nodig is. Dit gebeurt proportioneel en bij voorkeur via de dialoog. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Dat is een taak van de GR zelf. De jaarrekening en de bevindingen van de accountant maken wel onderdeel uit van het begrotingsonderzoek door de financieel toezichthouder. Ga naar Artikel 35, lid 6 WGR io. artikel 203 Gemeentewet. Overig De accountant controleert het getrouwe beeld van de jaarrekening en vormt zich een oordeel over de administratieve organisatie en de interne controle en kan daarover ook aanbevelingen doen. Ook heeft de accountant vaak een adviserende rol. Dit doet de accountant in opdracht van het (algemeen) bestuur, die daarbij ook aanvullende eisen kan stellen. Ga naar Artikel 35. lid 6 WGR io. artikel 213 Gemeentewet.

Eventuele commissies van de GR kunnen allerhande bevoegdheden hebben waarvoor de financiële verantwoordingsstukken en het toezicht daarop van belang kan zijn. Ga naar Artikel 24 en 25 WGR.

GTK gemeenschappelijke regelingen

4. UITGANGSPUNTEN Algemene uitgangspunten voor het GTK Financieel toezicht vindt zijn basis in de wet en is gebaseerd op vertrouwen. Ten behoeve van het maatschappelijke doel (zie hoofdstuk 2) heeft de wetgever bepaald dat de toezichthouder zich een oordeel vormt over het al dan niet structureel en reëel in evenwicht zijn van de (meerjaren)begroting van de GR’en. Uitgangspunt hierbij is dat iedere GR zelf verantwoordelijk is voor een gezond financieel beleid en beheer. Onverlet deze eigen verantwoordelijkheid is de toezichthouder alert op beslissingen met financiële consequenties die het begrotingsevenwicht (kunnen) aantasten. De toezichthouder doet waar nodig uitspraken over het financieel beleid, de verordeningen (Ga naar Artikel 212 Gemeentewet) en het financieel beheer, waaronder het weerstandsvermogen en de risicobeheersing. Daarnaast kan de financieel toezichthouder, vanuit zijn toezichthoudende taak, suggesties en adviezen geven die de overige beleidsvelden raken. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Zo kan de toezichthouder zich bijvoorbeeld beperken tot de vraag of er recente onderhoudsplannen zijn en of deze correct financieel vertaald zijn naar de begroting en meerjarenraming. De toezichthouder vertrouwt erop dat deze plannen er ook daadwerkelijk zijn.

Dat laat overigens onverlet dat onderhoudsplannen wel, om diverse redenen, kunnen worden opgevraagd. Met dit nieuwe GTK zetten we een eerste stap in de gewenste richting uit de Agenda (zie hoofdstuk 1). Dit en bovenstaande uitgangspunten hebben geleid tot vier algemene uitgangspunten voor dit GTK. 1.

Uniformiteit en maatwerk.

2. 3.

Risicogericht toezicht. Toezicht is proportioneel.

Transparantie.

Uniformiteit en maatwerk

Toezichthouders streven naar uniformiteit en daarmee ook naar meer eenduidigheid ten aanzien van de gehanteerde criteria. Na toepassing van uniforme kaders voor het bepalen van het toezichtregime, is het toezicht vooral maatwerk en vindt het plaats op basis van contact en dialoog. Het huidige toezicht verandert naar lerend toezicht, waarbij het niet meer alleen draait om beoordelen, maar ook om het signaleren en vooral een constructieve dialoog tussen toezichthouder en toezichtontvanger. Hierbij wordt expertise ingebracht en aan beide zijden wordt geleerd om het toezicht te optimaliseren. Er is ruimte voor maatwerk in de uitvoering van toezicht, maar ook voor gerichte interventies waar die nodig blijken. Aan het maatwerk wordt in dit GTK uitvoering gegeven door de uitgangspunten risicogericht en proportioneel te hanteren. Risicogericht en proportioneel toezicht houdt in dat de toezichthouder bepaalt hoeveel (extra) aandacht een GR naar zijn oordeel nodig heeft. De toezichthouder stemt de intensiteit van het onderzoek en het contact met de GR daarop af. 2. Risicogericht toezicht De huidige vormen van het toezichtregime (waarbij de keuze is beperkt tot repressief of preventief toezicht) geeft nog onvoldoende duiding over de financiële positie van een regeling en de financiële risico’s die zij loopt. Bevindingen zullen altijd binnen een bepaalde context geplaatst moeten worden.

Om een inschatting te maken van de kans dat een regeling op termijn in financiële problemen kan komen, ontwikkelen de

toezichthouders daarom een methodiek om voor de (verschillende) regelingen een risico-indeling te kunnen opstellen. Deze indeling helpt de toezichthouder bij het inschatten van de mogelijke extra aandacht die een regeling nodig heeft. Deze indeling is in eerste instantie bedoeld als hulpmiddel voor de oordeelsvorming van de toezichthouder en het daaraan gekoppelde proportionele toezicht en geeft aanvullende informatie voor de dialoog met de regeling. 3.

Toezicht is proportioneel

De toezichthouders willen zo effectief mogelijk optreden en zo efficiënt mogelijk werken. Daarbij wil het financieel toezicht de administratieve last voor regelingen beperken, ofwel: licht waar het kan, zwaarder waar het nodig is. Er wordt zoveel mogelijk uitgegaan van beschikbare informatie. Als voor de oordeelsvorming over de financiële positie nadere informatie nodig is, zal hierom verzocht worden. Als de begroting van een GR voldoet aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor repressief toezicht (zie hoofdstuk 5), dan zal de toezichthouder zich meestal beperken tot regulier contact met de GR. Mocht de situatie verslechteren, waardoor de begroting op termijn mogelijk niet meer voldoet aan de criteria voor het repressieve toezicht, dan zal de toezichthouder hierop acteren. Dit zal zich vertalen in diepgaander onderzoek van de financiële stukken en intensievere contacten, zowel ambtelijk als bestuurlijk, Met de uitvoering van het financieel toezicht wordt ingespeeld op de individuele situatie van de GR. Immers, niet iedere GR is hetzelfde en financiële knelpunten kunnen door uiteenlopende oorzaken zijn ontstaan. 4. Transparantie Het toezichtoordeel Transparant betekent dat van tevoren helder is wat de toezichthouder van de GR verwacht en wat de GR van de toezichthouder kan verwachten.

Bovendien moet de toezichthouder in staat zijn het toezichtoordeel uit te leggen. Met dit GTK is aan deze twee aspecten van transparantie verder invulling gegeven door onder andere de kaders en begrippen beter toe te lichten en specifiek te maken voor GR’en. Financiële (toezicht)informatie Het belang van de openbaarheid van publieke informatie (transparante overheid) voor de democratische rechtstaat, de burger en het bestuur, is groot. Bij de toezichthouders gebeurt er al veel op het gebied van inventariseren en openbaar maken van financiële (toezicht)informatie. Het streven is te komen tot meer uniformiteit tussen toezichthouders. Deze ambitie van de gezamenlijke toezichthouders zal de komende járen naar verwachting verder worden opgepakt en ingevuld.

GTK gemeenschappelijke regelingen

5. VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT In dit hoofdstuk worden de twee wettelijke vormen van financieel toezicht kort toegelicht: 1. Repressief toezicht 2. Preventief toezicht Voor een beschrijving van het toezichtproces wordt verwezen naar hoofdstuk 6. De kaders en begrippen die daarbij worden gehanteerd zijn toegelicht in hoofdstuk 7. De toezichthouder bepaalt de vorm van toezicht op basis van: Gemeentewet. Wet gemeenschappelijke regelingen. Algemene wet bestuursrecht. Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en de notities van de commissie BBV. Dit GTK voor GR’en. Repressief toezicht Repressief toezicht is standaard. Deze vorm van toezicht houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen direct uitgevoerd kunnen worden (rechtskracht krijgen), zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van de toezichthouder. Er is altijd sprake van repressief toezicht als aan de volgende voorwaarden is voldaan: -

De begroting is structureel en reëel in evenwicht. De structurele baten dekken ieder jaar de structurele lasten en de ramingen zijn realistisch. Als de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is, dan moet aannemelijk zijn dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming tot stand wordt gebracht. De jaarrekening en begroting zijn op tijd ingezonden. De jaarrekening vóór 15 juli van het jaar volgend op het verslagjaar en de begroting vóór 15 september van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.

Preventief toezicht Preventief toezicht is uitzondering en wordt ingesteld als niet voldaan wordt aan het criterium structureel en reëel evenwicht. Preventief toezicht kan ook worden ingesteld als niet is voldaan aan de wettelijke inzendtermijnen. Overschrijding van de uiterste inzenddata leidt in beginsel tot preventief toezicht, ook voor een financieel gezonde GR. De reden hiervoor is dat zowel de deelnemers als de toezichthouder tijdig over informatie moeten beschikken om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie. Bovendien kan het niet voldoen aan de termijnen een signaal zijn dat een GR de financiële huishouding niet op orde heeft. Preventief toezicht betekent dat de begroting en de daaropvolgende wijzigingen eerst moeten worden goedgekeurd door de toezichthouder, voordat deze kunnen worden uitgevoerd. Zolang de begroting niet is goedgekeurd, mag de GR geen verplichtingen aangaan of uitgaven doen, zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder. In hoofdstuk 6 zijn de uitzonderingen hierop toegelicht. Structureel en reëel niet in evenwicht Preventief toezicht is aan de orde als, naar het oordeel van de toezichthouder, de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is én het naar het oordeel van de toezichthouder niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk tot stand kan worden gebracht in het laatste jaar van de meerjarenraming.

De hierbij geldende kaders worden toegelicht in hoofdstuk 7.

6. HET PROCES 6.1 Inzending van stukken Een GR is verplicht haar algemene financiële en beleidsmatige kaders en voorlopige jaarrekening vóór 30 april toe te zenden aan haar deelnemers. De deelnemers kunnen bij hun controlerende taak gebruik maken van deze informatie van de GR, en van de accountant en commissies. Daarnaast dient de conceptbegroting 10 weken voor de behandeling door het (algemeen) bestuur aan de deelnemers te worden toegezonden zodat deze de mogelijkheid hebben tot het geven van een zienswijze. Om de begroting te kunnen beoordelen, moet de toezichthouder over voldoende informatie beschikken. GR’en zijn daarom verplicht een aantal documenten aan te leveren. Het gaat daarbij om volledige documenten, die door het (algemeen) bestuur zijn vastgesteld. De toezichthouder kan zelf bepalen hoe de inzending geregeld wordt, bijvoorbeeld in een digitale vorm (zoals pdf) en aan een bepaald e-mailadres, de Berichtenbox of het digitale loket van de provincie. Digitale aanlevering in een web-versie (HTML of link) van het document is echter niet toegestaan. Voor de aanlevering van de stukken gelden termijnen. In onderstaand overzicht zijn de verplicht in te zenden stukken gespecificeerd, inclusief de inzendtermijnen. Tabel 1 Verplicht in te zenden stukken financieel toezicht. Aan te leveren stukken

De stukken bevatten minimaal

Termijn

(Financiële) verordeningen

Uitgangspunten en regels voor het financiële beleid en beheer

Maximaal twee weken na besluitvorming.

Getekend besluit (algemeen) bestuur.

Beleidsbegroting Financiële begroting Meerjarenraming

Maximaal twee weken na besluitvorming en begroting + eventuele eerste wijzigingen daarvan

Gelijktijdig met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen Getekend bestuursbesluit

vóór 15 september in het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar.

Overiqe beqrotinqswiiziqinqen.

Jaarverslag Jaarrekening Controleverklaring Accountantsverslag Getekend bestuursbesluit.

Begroting en meerjarenraming

Jaarstukken

Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 juli in het jaar volgend op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft.

Vaststellen jaarstukken De jaarstukken kunnen pas worden vastgesteld als ze compleet zijn. (zie Artikel 35 lid 6 WGR jo. Titel IV, hoofdstuk XIII, paragraaf 2 Gemeentewet). Jaarstukken kunnen bijvoorbeeld niet, in afwachting van de controleverklaring, onder voorbehoud worden vastgesteld. Als hierdoor de wettelijke inzendtermijn wordt overschreden, is het van belang dat de GR hierover tijdig in overleg treedt met de toezichthouder.

GTK gemeenschappelijke regelingen

Overige relevante documenten en informatie De documenten worden niet losstaand beoordeeld, maar in samenhang met elkaar en vanuit historisch besef. Voor het beoordelen van deze stukken raadpleegt de toezichthouder, naast de hierboven genoemde verplichte documenten, vaak ook andere documenten en informatie, zoals: -

Tussentijdse (bestuurs)rapportages. Kadernota’s. Conceptbegroting, na behandeling door het dagelijks bestuur. Zienswijzen bij begroting en begrotingswijzigingen.

Financiële beleidsnota’s. Beheerplannen kapitaalgoederen.

6.2 Bepalen van het toezichtregime Naleven inzendtermijnen Het niet naleven van termijnen kan een indicatie zijn voor minder goed functioneren van de financiële huishouding. Daarom hebben de toezichthouders de wettelijke bevoegdheid om een GR onder preventief financieel toezicht te plaatsen, als inzendtermijnen worden overschreden. De gronden voor het instellen van dit preventief toezicht zijn facultatief en bieden de toezichthouder de mogelijkheid deze bevoegdheid zo nodig met enige soepelheid uit te oefenen. GR’en moeten dus rekening houden met de inzendtermijnen, bijvoorbeeld bij het aanbieden van stukken aan deelnemers voor zienswijzen. Er moet voldoende tijd zijn om de stukken, na een ronde van zienswijzen, in te zenden en te beoordelen. Wanneer een GR voorziet dat de wettelijke inzendtermijn niet gehaald kan worden, moet de toezichthouder hiervan direct in kennis worden gesteld. De toezichthouder kan met de GR maatwerkafspraken maken over de consequenties van de termijnoverschrijding. Agendatechnische redenen zijn hierbij geen argument om af te zien van preventief toezicht. Structureel en reëel begrotingsevenwicht Nadat de benodigde documenten zijn aangeleverd, vormt de toezichthouder zich een oordeel over het structurele en reële begrotingsevenwicht. Dit doet hij met behulp van een toetspuntenlijst.

De toetspuntenlijst - voor zover van toepassing - geeft de toezichthouder inzicht of er sprake is van structureel en reëel evenwicht in het begrotingsjaar. Is er naar het oordeel van de toezichthouder sprake van een tekortsituatie, dan onderzoekt hij de aannemelijkheid van herstel binnen de meerjarenraming. Op basis van deze toetspuntenlijst en eventueel verder onderzoek wordt dus bepaald of er sprake is van een structureel en reëel begrotingsevenwicht. Zo niet, kan dan worden vastgesteld dat het voldoende aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in uiterlijk de laatste jaarschijf van de meerjarenraming tot stand zal worden gebracht? In beide gevallen is er sprake van repressief financieel toezicht. Hieronder volgen de vragen uit de toetspuntenlijst. Zie hoofdstuk 7 voor een toelichting op de begrippen en kaders waarop de toetspuntenlijst is gebaseerd. Bijlage 1 bevat een aanvullende toelichting op de toetspuntenlijst.

Toetspuntenlijst voor financieel toezicht 1. 2.

Zijn de begroting en jaarrekening, tijdig ingezonden? Presenteert de GR zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?

Is er een specificatie opgenomen van de verdeling van de totale baten en totale lasten per deelnemer?

4. 5.

Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening? Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en

toegelicht? Kan de GR de volle jaarlasten van de nog te realiseren (herinvesteringen opvangen binnen een

7. 8.

structureel sluitende begroting? Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Voldoet de GR voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm

naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandscapaciteit in relatie tot de gekwantificeerde risico’s of mocht er geen weerstandsvermogen aanwezig zijn of aangehouden mogen worden, worden dan de risico's duidelijk en reëel weergegeven voor de deelnemers? Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de

ondergrens) en is er

toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?

Als de begroting, op basis van verder onderzoek, naar het oordeel van de toezichthouder, niet structureel en reëel in evenwicht is en het voor de toezichthouder niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld, is er van rechtswege sprake van preventief toezicht. Ga naar Artikel 35. lid 6 WGR io. artikel 203 Gemeentewet. Zodra deze situatie zich voordoet, biedt de toezichthouder de GR gelegenheid tot overleg. Hiermee stelt de toezichthouder de GR in staat aanvullende maatregelen te treffen om preventief toezicht te voorkomen. De toezichthouder stelt het bestuur schríftelijk in kennis van het toezichtregime voor het komende jaar. Hierin wordt het oordeel van de toezichthouder kenbaar gemaakt aan de GR. Het is de verantwoordelijkheid van de GR om dit oordeel te delen met haar deelnemers. Indien de toezichthouder van oordeel is dat de situatie daarom vraagt, kan de brief met het toezichtregime en de onderbouwing ook direct in afschrift naar de deelnemers gestuurd worden.

6.3 Uitvoeren van repressief toezicht Zoals eerder vermeld, vindt het repressieve begrotingstoezicht risicogericht en proportioneel plaats. Toezichthouders kunnen eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vormgeven. Op basis van onder andere het risicoprofiel van een GR (zie hoofdstuk 4), beoordeelt de toezichthouder welke (extra) werkzaamheden worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan verdiepend onderzoek op basis van (aanvullende) stukken, het volgen van de ontwikkelingen binnen de regio waarin de GR opereert of extra ambtelijke en bestuurlijke overleggen.

6.4 Uitvoeren van preventief toezicht Goedkeuring van begroting en begrotingswijzigingen Als een GR door de toezichthouder voor het begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht is geplaatst, behoeven de begroting en de wijzigingen daarop de goedkeuring van de toezichthouder. Hiervoor gelden de volgende termijnen. (Ga naar Artikel 10:31 AwbY

GTK gemeenschappelijke regelingen

De toezichthouder maakt een besluit over al dan niet goedkeuring van de begroting of een begrotingswijziging, binnen 13 weken na inzending ervan aan de GR bekend. Om goedkeuring op de begroting te verkrijgen, moet de GR in geval van een tekortsituatie actie

ondernemen op basis van de met de toezichthouder gemaakte afspraken, zoals bijvoorbeeld het indienen van een door het (algemeen) bestuur vastgesteld herstelplan. De toezichthouder kan de termijn van 13 weken éénmaal met ten hoogste 13 weken verlengen

(verdaging). Dat moet gebeuren vóór het verstrijken van de eerste termijn van 13 weken. Onthouding van goedkeuring, of gedeeltelijke goedkeuring van de begroting, vindt niet eerder plaats dan nadat de toezichthouder het (algemeen) bestuur de gelegenheid tot overleg heeft geboden. De motivering van het goedkeuringsbesluit verwijst naar hetgeen in dit overleg aan de orde is gekomen (Ga naar Artikel 10:30 Awb). Zolang aan de begroting geen goedkeuring is gehecht, kunnen wijzigingen daarop niet afzonderlijk worden goedgekeurd. Als een besluit tot wijziging van de begroting ter goedkeuring wordt aangeboden, terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van 13 weken te lopen op de dag dat de begroting is goedgekeurd. Als de toezichthouder niet op tijd beslist, wordt de begroting of begrotingswijziging geacht te zijn goedgekeurd en kan de GR overgaan tot uitvoering ervan. Het preventieve toezicht vervalt hiermee niet. Voor nieuwe begrotingswijzigingen gelden daarna ook bovenstaande termijnen, tenzij de toezichthouder heeft besloten het preventieve toezicht te beëindigen.

De termijn waarbinnen een besluit genomen dient te worden, kan eenmaal voor zes maanden worden verdaagd als voor het nemen van een besluit raadgeving van een adviseur is vereist. De adviseur moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen. Ga naar Artikel 10:31 lid 3 Awb en Ga naar Artikel 3:5 Awb. Aangaan van verplichtingen vóór goedkeuring van de begroting Zolang de begroting of een besluit tot wijziging van de begroting (nog) niet is goedgekeurd door de toezichthouder, behoeft het (dagelijks) bestuur voor het aangaan van verplichtingen de toestemming van de toezichthouder. De toezichthouder kan bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het (dagelijks) bestuur geen goedkeuring behoeft voor het aangaan van verplichtingen, voordat de begroting is goedgekeurd, of nadat goedkeuring aan de begroting is onthouden. Met de GR worden hierover afspraken gemaakt. Hierdoor worden de reguliere bedrijfsvoering, de uitvoering van wettelijke taken en uitvoering van het beleid niet onnodig verstoord. Dit zal in de praktijk ínhouden dat een GR uitgaven kan doen tot het niveau van (een deel van) de laatst vastgestelde begroting, inclusief begrotingswijzigingen, tenzij bij de nieuwe - nog aan de goedkeuring onderhevige - begroting het lastenniveau lager is vastgesteld. Voor alles wat nieuw is ten opzichte van de laatste begroting is toestemming nodig.

Op een verzoek om toestemming moet de toezichthouder binnen twee maanden beslissen. Als binnen deze termijn geen besluit is genomen, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend. Ga naar Artikel 35, lid 6 WGR io. artikel 208 lid 3 Gemeentewet. Als afwegingskader ten aanzien van nieuwe verplichtingen gelden de criteria conform de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De verplichtingen moeten onontkoombaar en onuitstelbaar zijn. Hieraan wordt bijvoorbeeld voldaan wanneer: er sprake is van een wettelijke verplichting, of uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of -

toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.

Uitzondering: dringende spoed Het (dagelijks) bestuur mag alleen in gevallen van dringende spoed verplichtingen aangaan zonder verkregen goedkeuring van de toezichthouder. Ga naar Artikel 35. lid 6 WGR io. artikel 209 Gemeentewet. Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet tijdig mogelijk is. Of deze noodzaak aanwezig is, is ter beoordeling van het (algemeen) bestuur. Bestuursleden die vóór stemmen lopen daarbij een zeker risico. Als de toezichthouder later goedkeuring onthoudt aan de begrotingswijziging, kunnen de betreffende bestuursleden persoonlijk aansprakelijk worden gesteld. Ga naar Artikel 35. lid 6 WGR io. 210 Gemeentewet. Samen met de GR op zoek naar de oplossing In geval van preventief toezicht gaat de toezichthouder samen met de GR aan de slag om helder te krijgen waar exact de pijnpunten liggen. Dit is meestal een periode van een intensieve dialoog tussen toezichthouder en GR, ambtelijk en indien noodzakelijk ook bestuurlijk. Vaak moeten er moeilijke keuzes door de GR worden gemaakt en een herstelplan worden opgesteld waarin zicht geboden wordt op financieel herstel bij de GR. Gezien de gevolgen die dit ook kan hebben voor de deelnemers, dienen deze door de GR ook goed op de hoogte te worden gehouden.

Het is de verantwoordelijkheid van het (algemeen) bestuur om (een pakket van) maatregelen te treffen om het structureel en reëel begrotingsevenwicht te herstellen. Al dan niet beëindigen van het preventieve toezicht Het preventieve toezicht is in beginsel het hele begrotingsjaar van kracht, maar er bestaat een mogelijkheid voor de toezichthouder om het preventieve toezicht gedurende het jaar te beëindigen. Er zijn twee opties nadat de begroting is goedgekeurd: 1. Intrekken van preventief toezicht. Ga naar Artikel 35. lid 6 io. artikel 203 lid 5 Gemeentewet. 2.

In stand houden van preventief toezicht gedurende de rest van het begrotingsjaar.

Een situatie van preventief toezicht zal in de praktijk vaak leiden tot het op onderdelen bijstellen van de bestaande begroting; meestal wordt dit een herstelplan genoemd. Als de toezichthouder vindt dat het structurele en reële evenwicht is hersteld, bijvoorbeeld doordat de GR heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kan de toezichthouder op dat moment de begroting alsnog goedkeuren en

beslissen het preventieve toezicht daarna te beëindigen. Een andere mogelijkheid is dat het begrotingsevenwicht is hersteld, maar dat de toezichthouder toch nog een vinger aan de pols wil houden. De begroting wordt goedgekeurd en het preventieve toezicht wordt dan niet beëindigd.

Ook in het geval preventief toezicht is ingesteld wegens termijnoverschrijding, bestaat de mogelijk om dit weer in te trekken als de begroting/jaarrekening alsnog is ingezonden. Dit omdat op het moment dat de begroting en jaarrekening zijn aangeleverd, de toezichthouder er een financieel oordeel over kan vormen. Onthouding goedkeuring begroting Als, ondanks een eventueel herstelplan, niet voldoende aannemelijk is dat er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht, zal de toezichthouder (al dan niet gedeeltelijk) de goedkeuring aan de begroting moeten onthouden. Het preventieve toezicht blijft dan onverminderd van kracht, tot de begroting van het daaropvolgend jaar is ingediend en de toezichthouder heeft beoordeeld dat er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht. Het blijft gedurende deze periode de verantwoordelijkheid van het (algemeen) bestuur om zo spoedig mogelijk te zorgen voor het herstel van het structurele en reële evenwicht op de begroting.

GTK gemeenschappelijke regelingen

Voorafgaand aan het onthouden van de goedkeuring, wordt het (algemeen) bestuur gelegenheid gegeven tot overleg. Ga naar Artikel 10:30 Awb. Het algemeen bestuur kan aan het dagelijks bestuur opdracht geven dit overleg te voeren. Ga naar Artikel 33a WGR. Het is ook mogelijk dat het algemeen bestuur een delegatie uit zijn midden afvaardigt, waarbij de aanwezigheid van de verantwoordelijk bestuurder gewenst kan zijn. De winkel moet open blijven Als aan de begroting de goedkeuring wordt onthouden, dan worden de kaders en gemaakte afspraken met betrekking tot het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, zoals eerder in dit hoofdstuk toegelicht, heroverwogen. Er is immers nog steeds geen sprake van een begroting als basisstuk waarop wijzigingen kunnen worden doorgevoerd of verplichtingen kunnen worden aangegaan. De toezichthouder kan bepalen welke verplichtingen of uitgaven geen toestemming vooraf behoeven, maar zal hier, in de situatie waarbij goedkeuring aan de begroting is onthouden, terughoudend mee omgaan. Dit benadrukt de noodzaak voor het bestuur om zo spoedig mogelijk maatregelen te benoemen die een daadwerkelijk evenwichtsherstel aantonen. Tot die tijd zal de toezichthouder het niveau waarop uitgaven mogen worden gedaan vaststellen op een lager niveau dan gebruikelijk, waarbij afhankelijk van de specifieke situatie maatwerk wordt toegepast.

Als er zicht is op een oplossing voor herstel van het structurele en reële begrotingsevenwicht, kunnen de afspraken voor het aangaan van verplichtingen, afhankelijk van de situatie, weer worden versoepeld. Op zoek naar een oplossing De GR moet dus blijven werken aan een oplossing om het evenwicht te herstellen (herstelplan). Het (algemeen) bestuur is hiervoor verantwoordelijk. Het contact tussen toezichthouder en de GR wordt in deze periode verder geïntensiveerd. De toezichthouder doet via het toezicht al het nodige ter verbetering van de financiële positie van de betrokken GR. De GR verwerkt de maatregelen in de begroting. Op basis daarvan beoordeelt de toezichthouder of de GR in aanmerking kan komen voor repressief toezicht. Ook hierbij gelden uiteraard de in dit GTK toegelichte kaders. Jaarrekening De niet goedgekeurde begroting heeft geen juridische status. Het is, in het kader van rechtmatigheid van de uitgaven, van belang dat de GR de beschikbare budgetten laat aansluiten op de laatst goedgekeurde begroting, aangevuld met de verplichtingen waar de toezichthouder toestemming voor heeft gegeven. De jaarrekening, die op deze cijfers is gebaseerd, is het sluitstuk van het preventieve begrotingsjaar. Het desbetreffende preventieve begrotingsjaar kan dan met een door het (algemeen) bestuur vastgestelde jaarrekening en een goedkeurende accountantsverklaring worden afgesloten.

Nazorg preventief toezicht Nadat een GR onder preventief toezicht heeft gestaan, kan de toezichthouder aan deze GR nog een periode van bijvoorbeeld een jaar extra aandacht besteden. De toezichthouder en de GR maken zo nodig afspraken over periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg tijdens deze periode. Deze overleggen kunnen worden gekoppeld aan de planning en control cyclus van de GR. In deze overleggen kan worden vastgesteld of de afspraken, die tijdens het preventieve toezicht zijn gemaakt, zijn nagekomen.

7. KADERS EN BEGRIPPEN 7.1 Toepassing BBV Ondanks het feit dat het BBV onverkort ook geldt voor de GR’en, zijn er situaties waarbij het niet mogelijk of onwenselijk is om het BBV volledig toe te passen. Zo kan een regeling bijvoorbeeld geen bezittingen of eigen vermogen hebben. In die gevallen wordt aanbevolen om in de begroting en jaarrekening te vermelden dat vanwege de (juridische) aard van de regeling het niet mogelijk is om bezittingen te hebben, schulden te hebben of verbintenissen aan te gaan. Alle rechtshandelingen komen direct voor rekening van de deelnemers. Dit stelt de betreffende bepalingen van het BBV niet buiten werking, maar vragen wel de aandacht van de GR. Het motto is dus: pas toe of leg uit!

7.2 Structureel en reëel begrotingsevenwicht Structureel evenwicht Structureel evenwicht betekent dat structurele lasten gedekt worden door structurele baten. De incidentele lasten mogen worden gedekt door structurele en door incidentele baten. Het (algemeen) bestuur heeft de wettelijke taak een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. De financieel toezichthouder heeft de wettelijke taak om te beoordelen of er sprake is van structureel en reëel evenwicht. Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten incidenteel is en welk structureel. In de begroting moet daarom een limitatief overzicht van de incidentele baten en lasten worden gegeven. Dit verplichte (meerjarige) overzicht speelt een rol bij het vast kunnen stellen of er sprake is van een structureel evenwicht. Door het betrekken van de eindcijfers uit het overzicht van incidentele baten en lasten bij het begrotingssaldo met de cijfers uit het overzicht van de (totale) lasten en baten wordt inzicht gegeven in het structureel begrotingssaldo. Dit kan op de volgende wijze eenvoudig worden gepresenteerd: Tabel 2 Presentatie van het structureel begrotingssaldo (bedragen x é 1000)

2023

2024

2025

2026

Saldo baten en lasten

-1.460

-1.500

-1.690

-1.335

Saldo toevoegingen en onttrekkingen aan reserves

1.660

1.630

1.500

1.250

Begrotingssaldo

200

130

-190

-85

Waarvan incidentele baten en lasten (saldo)

-150

-100

200

-35

Structureel begrotingssaldo

De in de tabel opgenomen bedragen incidentele lasten en baten sluiten aan op de totalen uit het overzicht incidentele lasten en baten en bevatten eveneens de incidentele mutaties reserves. De Commissie BBV adviseert het structureel begrotingssaldo te presenteren conform bovenstaand voorbeeld. Hiermee wordt inzicht gegeven of de begroting en meerjarenraming structureel in evenwicht zijn.

GTK gemeenschappelijke regelingen

Reëel evenwicht Met reëel evenwicht wordt bedoeld dat de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming volledig en realistisch zijn. De GR moet zich rekenschap geven van daadwerkelijk te verwachten groei of afname van baten en lasten. In de volgende paragrafen worden de kaders voor het beoordelen van het structureel en reëel evenwicht toegelicht.

7.3 Structurele en incidentele baten en lasten De Commissie BBV heeft in 2018 de ‘Notitie structurele en incidentele baten en lasten’ gepubliceerd, zodat de begrippen ‘structureel’ en ‘incidenteel’ meer eenduidig toegepast worden. De notitie verduidelijkt deze begrippen door middel van een algemeen kader, dat nader toegelicht wordt. Daarnaast zijn diverse (niet limitatieve) voorbeelden uitgewerkt. Download de Notitie structurele en incidentele baten en lasten. In de praktijk bleek, dat de begrippen ‘structureel’ en ‘incidenteel’ nog steeds niet volledig conform de notitie toegepast worden. De toezichthouders van de twaalf provincies hebben de notitie van de Commissie BBV verder verduidelijkt door de handreiking ‘Verduidelijking structurele en incidentele baten en lasten’ in het 3e kwartaal 2021 te publiceren. Deze handreiking geldt ook voor GR-en onder toezicht van Gedeputeerde Staten. In het algemeen geldt dat een GR structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele baten en lasten zijn dus de regel, incidentele baten en lasten zijn de uitzondering. Deze uitzonderingen moeten inzichtelijk gemaakt worden in het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. Of een post terecht als incidenteel aangemerkt wordt, kan veelal inzichtelijk worden gemaakt door het geven van een goede toelichting.

De Commissie BBV heeft daarom de volgende stellige uitspraak opgenomen in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten: Voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten is een toelichting vereist.

Op basis van artikel 23, onderdeel b, van het BBV gelden dezelfde bepalingen voor de toelichting op de meerjarenraming. Dit houdt in, dat alle incidentele baten en lasten, al dan niet gespecificeerd, in het meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen worden. Dit geldt ook voor incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. De aard van de begrotingspost is in eerste instantie bepalend of een post als structureel of incidenteel aangemerkt wordt. Daarbij geldt nog steeds dat voor het bepalen van het begrip ‘incidenteel’ gedacht kan worden aan baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. In de praktijk werd dit hulpmiddel echter veelal als 'vaststaand’ uitgangspunt gehanteerd, door posten die zich vier jaar of langer voordoen als structureel aan te merken. Andersom geredeneerd, posten die zich maximaal driejaar voordoen werden als incidenteel aangemerkt. Deze starre denkwijze is in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten losgelaten. Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd in de begroting staan. Met andere woorden, er is (nog) geen einddatum bekend. Dit noemt men ook wel structureel bestaand beleid. Incidentele baten en lasten betreffen die posten die het begrotingssaldo incidenteel beïnvloeden. Deze posten zijn tijdelijk c.q. hebben een eindig doel.

Met andere woorden, er is een einddatum bekend. Drie of vier jaar opnemen van een raming is daarbij geen harde scheidslijn meer bij het bepalen of een begrotingspost structureel of incidenteel is. Wanneer de einddatum vier of vijf jaar ligt na

het voor het eerst opnemen van een post, kan deze post nog steeds aangemerkt worden als incidenteel. Hoe verder de einddatum ligt na (het hulpmiddel van) drie jaar, hoe minder aannemelijk gemaakt kan worden dat er sprake is van een reële einddatum. Van een begrotingspost waarvan de einddatum over tien jaar ligt kan moeilijk aannemelijk gemaakt worden dat deze post het begrotingssaldo incidenteel beïnvloedt. Waar de grens precies ligt is moeilijk aan te geven, aangezien het BBV geen scherpe definitie geeft wat structureel of incidenteel is. Het BBV laat ruimte aan de decentrale overheden omdat dit past bij de eigen beoordeling van de lokale omstandigheden ('principle based’). De gehanteerde uitgangspunten dienen vooraf in beleidsnota’s (bijvoorbeeld de financiële verordening) te zijn vastgelegd.

7.4 Bestemmingsreserve kapitaallasten Binnen GR’en wordt weinig gebruik gemaakt van bestemmingsreserves ter dekking van kapitaallasten die uit activering van investeringen voortkomen. Is dit wel aan de orde, dan mogen onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten als structureel worden aangemerkt, mits aan de voorwaarden voor deze bestemmingsreserve is voldaan. Deze zijn als volgt beschreven in de Notitie materiële vaste activa 2017 van de Commissie BBV: Een bestemmingsreserve kapitaallasten moet van voldoende omvang zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken. Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingsreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet -

het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven. Als de afschrijvingstermijn wordt gewijzigd, moet de inzet van de dekking opnieuw worden berekend. De bestemmingsreserves kapitaallasten zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen. Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt, de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa. Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve.

De mutaties in deze bestemmingsreserve worden inzichtelijk gemaakt in het (verplichte) overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.

7.5 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s De toezichthouder vormt zich een oordeel over het vermogen van de GR om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Voor een uniforme wijze van werken in het financieel toezicht is het belangrijk dat begrippen eenduidig worden gedefinieerd en dat helder is op welke wijze de toezichthouder zich hierover een mening vormt. De weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidentele en een structurele component. Incidentele weerstandscapaciteit De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: Algemene reserve. -

Stille reserves. Incidentele begrotingsruimte.

GTK gemeenschappelijke regelingen

Bestemmingsreserves Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan het algemeen bestuur een bepaalde bestemming heeft gegeven (artikel 43 BBV). Uitgangspunt is dat de bestemmingsreserves niet worden gekwalificeerd als incidentele weerstandscapaciteit. Een bestemmingsreserve is bijvoorbeeld een dekkingsreserve kapitaallasten. Het is denkbaar dat onder de bestemmingsreserves zich middelen bevinden waarvan het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. In die gevallen is een heroverweging tot overheveling van deze middelen naar de algemene reserve te rechtvaardigen. Bij deze situaties gaat de toezichthouder ervan uit dat de gemeenschappelijke regeling met het oog op juiste beeldvorming over de beschikbare incidentele capaciteit zelf de afwegingen zal maken of hiertoe moet worden overgegaan. Algemene reserve In zijn berekeningen voor het bepalen van de incidentele weerstandscapaciteit bij de beoordeling van de begroting hanteert de toezichthouder voor de algemene reserve het bedrag aan algemene reserve zoals geraamd door de GR per 1 januari van het begrotingsjaar. De algemene reserve is vrij besteedbaar.

Ondergrens Algemene reserve Uitgangspunt is dat het (algemeen) bestuur zelf - in het licht van zijn kaderstellende rol - een ondergrens bepaalt voor de minimale omvang van de algemene reserve, tenzij het voor de regeling niet is toegestaan om een algemene reserve te hanteren. Zodra de toezichthouder constateert dat de regeling geen ondergrens hanteert, of dat de algemene reserve lager wordt dan de door de regeling vastgestelde minimale omvang, kan de toezichthouder daarover met de GR in gesprek gaan. Negatieve algemene reserve De omvang van de algemene reserve kan onvoldoende zijn om een rekeningtekort te dekken. Indien deze situatie zich voordoet, is het aan de deelnemers om het tekort direct aan te vullen zodat er geen negatieve algemene reserve ontstaat. Stille reserves Artikel 11 van het BBV verplicht GR’en om de beschikbare weerstandscapaciteit te inventariseren. Hieronder kunnen ook de stille reserves vallen. Deze kunnen ingezet worden om eventueel niet-begrote kosten op te vangen. Stille reserves vormen een onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit voor het waardeverschil tussen actuele marktwaarde en de boekwaarde, zoals weergegeven in de laatst vastgestelde jaarrekening.

De toezichthouder neemt deze reserves alleen mee bij de berekening van de incidentele weerstandscapaciteit als de actuele marktwaarde reëel is onderbouwd, bijvoorbeeld door een officiële taxatie. Voorts mag de stille reserve geen gebruiksnut meer hebben voor de GR en moet deze op korte termijn beschikbaar kunnen komen. In het kader van een zo goed mogelijke beeldvorming over de incidentele weerstandscapaciteit door het algemeen bestuur adviseert de toezichthouder GR’en die stille reserves kennen, maar die niet nader benoemen, deze toch zo veel mogelijk te inventariseren. Incidentele begrotingsruimte Zie onderstaande toelichting bij structurele begrotingsruimte.

Structurele weerstandscapaciteit De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: 1. 2.

Onvoorzien structureel. Structurele begrotingsruimte.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://raad.noordoostpolder.nl/api/v1/meetings/1963/documents/32301