7.1 Rapport Samenwerking in Flevoland onder de nieuwe Omgevingswet.pdf

het beoordelingsformulier echter, in tegenstelling tot wat in het rapport staat, ook het gesprek over wenselijkheid plaats. Het klopt dat Noordoostpolder nog geen door de raad vastgestelde omgevingsvisie heeft liggen. Wel melden wij graag dat er al tussenproducten van de omgevingsvisie liggen waar de raad bij betrokken is geweest en deze heeft vastgesteld. Heeft u vragen over de bestuurlijke reactie? Dan kunt u contact opnemen met programmamanager Johanna van Steenoven via i.vansteenoven@noordoostpolder.nl of via 0527-633446 . Met vriendelijke groet, het college van burgemeester en wethouders,

5.2 Bijlage 2 Nota van Bevindingen Onderzoek Interbestuurlijke samenwerking - onder de nieuwe Omgevingswet

YACHT GROUP

Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking (onder de nieuwe Omgevingswet)

Rekenkameronderzoek naar de interbestuurlijke samenwerking bij complexe vraagstukken onder de nieuwe Omgevingswet Een gezamenlijk onderzoek van de Randstedelijke Rekenkamer voor de provincie Flevoland, de Rekenkamers van de gemeenten Almere, Dronten en Lelystad en de Rekenkamercommissies van het Waterschap Zuiderzeeland en de gemeente Noordoostpolder.

Inhoudsopgave H1 | Inleiding en onderzoeksverantwoording

1

1.1 Inleiding 1.2 Hoofdvraag en deelvragen 1.3 Onderzoeksaanpak

1 1 3

H2 | Interbestuurlijke uitdagingen

5

2.1 Op welke wijze kunnen gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering hun kaderstellende en controlerende taken invullen in de praktijk? 2.2 Wat gebeurt er als er verschil van inzicht is op interbestuurlijk niveau? H3 | Regionale doelen en samenwerking

6 12 14

3.1 Zijn er knelpunten in de uitvoering van de Omgevingswet en wat moet er worden gedaan om die op te lossen? 15 3.2 Welke formele en informele afspraken zijn er gemaakt met betrekking tot complexe interbestuurlijke vraagstukken? 18 H4 | Stand van zaken invoering Omgevingswet

4.1 Is er een helder plan van aanpak? 4.2 Wat is de huidige stand van zaken? 4.3 Welke stappen zijn er nog te zetten op lange termijn? 4.4 Wat zijn de uitdagingen voor de korte en lange termijn? H5 | Betrokkenheid (volks)vertegenwoordigers

21

22 25 33 34 36

5.1 Hoe is voorzien in en invulling gegeven aan de rol van de afzonderlijke gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering in de voorbereiding van de Omgevingswet? 37 5.2 Wat is de betrokkenheid van gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering bij de Omgevingswet? 39 5.3 Is voorzien in monitoring en evaluatie die de (volks)vertegenwoordigende gremia in staat stelt om het implementatieproces te volgen en zo nodig bij te sturen? 42 Bijlage 1 | Normenkader Bijlage 2 | Bestudeerde documenten

49 51

Bijlage 3 | Beknopte achtergrondinformatie Omgevingswet

52

Bijlage 4 | Overzicht instrumenten (volks)vertegenwoordigers Omgevingswet

54

Bijlage 5 | Noodzakelijke en optionele besluiten (volks)vertegenwoordigers

55

Bijlage 6 | Online vragenlijst (volks)vertegenwoordigers

58

Bijlage 7 | Overzicht gevoerde gesprekken

65

Bijlage 8 | Beschrijving interactieve casus

67

H1 | Inleiding en onderzoeksverantwoording 1.1 Inleiding De Rekenkamer(commissie)s van de provincie Flevoland (Randstedelijke Rekenkamer), het Waterschap Zuiderzeeland en de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder

hebben gezamenlijk dit onderzoek uitgevoerd. Voor dit onderzoek is een begeleidingscommissie gevormd met vertegenwoordigers vanuit al deze Rekenkamer(commissie)s. Omdat de gemeenten Urk en Zeewolde om voor hen moverende reden hebben afgezien van deelname in dit onderzoek en de term Flevoland verwarring kan oproepen, zal in het onderzoek gesproken worden over de zes deelnemende overheden. Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. De rapportage bestaat uit twee delen. De Bestuurlijke Nota vormt de essentie van het onderzoek en in dit deel zijn de bevindingen beschreven, waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. De Bestuurlijke Nota is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In de Bestuurlijke Nota leest u: ^ De aanleiding voor het onderzoek. ^ De doelstelling van het onderzoek. ^ De conclusies uit het onderzoek. ^ De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. Het tweede deel (dit deel) is de Nota van bevindingen. Hierin is het gehele onderzoek opgenomen met de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen.

In de Nota van bevindingen wordt uiteengezet waar het mogelijk tussen de zes deelnemende overheden kan gaan schuren, hoe er onderling wordt samengewerkt, hoe ver de zes overheden zijn met de implementatie van de Omgevingswet en hoe de rol van (volks)vertegenwoordigers er uit heeft gezien, en vooral hoe deze er straks uit kan zien. De Nota van bevindingen heeft de volgende hoofdstukindeling: ^ Hoofdstuk 1: Onderzoeksverantwoording ^ Hoofdstuk 2: Interbestuurlijke uitdagingen ^ Hoofdstuk 3: Regionale doelen en samenwerking ^ Hoofdstuk 4: Stand van zaken invoering Omgevingswet ^ Hoofdstuk 5: Rol van de (volks)vertegenwoordigers In de bijlagen is de informatie opgenomen waarnaar in de tekst wordt verwezen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd. 1.2 Hoofdvraag en deelvragen De begeleidingscommissie, waarin alle Rekenkamer(commissie)s zijn vertegenwoordigd, heeft voor het onderzoek de volgende hoofdvraag geformuleerd: Hoe gaan de verschillende overheden in de provincie Flevoland straks interbestuurlijke complexe vragen oplossen wanneer de Omgevingswet in werking is getreden?

| 1 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

De hoofdvraag is verder geoperationaliseerd door middel van acht deelvragen die thematisch zijn geclusterd. Interbestuurlijke uitdagingen en opgaven

1. 2.

Op welke wijze kunnen gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering hun kaderstellende en controlerende taken invullen in de praktijk? In hoeverre kunnen ze hun (volks)vertegenwoordigende rol nog uitoefenen? Wat gebeurt er als er verschil van inzicht is op interbestuurlijk niveau? Waar zit de doorzettingsmacht?

Regionale doelen en samenwerking

3. 4.

Zijn er inhoudelijke knelpunten en/of knelpunten in de samenwerking, die uitvoering van de Omgevingswet in Flevoland in de weg zitten en wat moet er worden gedaan om die op te lossen? Welke formele en informele afspraken zijn er gemaakt met betrekking tot complexe interbestuurlijke vraagstukken?

Aanpak en stand van zaken invoering Omgevingswet

5.

Zijn de gemeenten, provincie en het waterschap in voldoende mate voorbereid?

Betrokkenheid van de (volks)vertegenwoordigers

6. 7. 8.

Hoe is voorzien in en invulling gegeven aan de rol en de positie van de afzonderlijke gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering in de voorbereiding van de Omgevingswet? Wat is de betrokkenheid van gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering bij het dossier Omgevingswet? Is voorzien in monitoring en evaluatie die de afzonderlijke (volks)vertegenwoordigende gremia in staat stelt om het implementatieproces te volgen en zo nodig bij te sturen?

Scope van het onderzoek

Dit onderzoek richt zich op de interbestuurlijke samenwerking onder de Omgevingswet. Daarmee is het onderzoek vooral ex ante en ex durante ingestoken10. Dit type onderzoek vindt plaats voorafgaand aan de invoering van beleid (de Omgevingswet moet immers nog worden ingevoerd). Onderzocht is hoe ver de overheden zijn met de vereiste aanpassingen om op de datum inwerkingtreding de dienstverlening aan inwoners te kunnen verlenen conform de minimale eisen van de Omgevingswet. Voorts is bestudeerd in hoeverre de overheden hun ambitieniveau ten aanzien van deze dienstverlening hebben doorgevoerd in regionale afspraken en beleid. Daarom wordt er in het onderzoek ook ingegaan op (eerdere) samenwerkingen in relatie tot het fysiek domein in de regio (wat is er al, welke besluiten zijn genomen), gericht op het (interbestuurlijk) kunnen afwegen van complexe aanvragen. Het onderzoek beperkt zich tot de (inter)bestuurlijke samenwerking in de fysieke leefomgeving. 10 Ex durante onderzoek vindt plaats tijdens de uitvoering van het beleid, project of programma. Deze vorm van onderzoek wordt gekozen om tussentijds te weten wat de voortgang is van een project, activiteit of beleidsprogramma. Ex ante onderzoek vindt plaats voorafgaand aan de invoering van beleid (zoals in dit geval de Omgevingswet).

Deze vorm van onderzoek speelt een rol bij de totstandkoming van beleid, aan het begin van de beleidsvorming.

| 2 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tevens is een aantal ontwikkelpunten voor de regio voor de korte termijn en de middellange termijn benoemd. De implementatie van de wet is niet af op de datum inwerkingtreding en zal ook in de periode erna veel vragen van de politieke en ambtelijke organisatie. 1.3 Onderzoeksaanpak Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Hierbij is onder andere gebruikgemaakt van een vragenlijst en een normenkader als onderzoekstool. Normenkader

Om de verzamelde informatie te beoordelen en om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is gebruikgemaakt van een normenkader. Dit normenkader is te vinden in bijlage 1. Documentenstudie

Relevante documenten zijn bestudeerd, zoals visiedocumenten, implementatieplannen Omgevingswet, projectplannen, teamplannen, besluiten, moties en amendementen. Op basis van de documentenstudie zijn de topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een overzicht van de bestudeerde documenten per deelnemende overheid is opgenomen in bijlage 2. Interviews

Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden. Per deelnemende overheid zijn er vier (groeps)interviews afgenomen. Elk interview was met een ander gremium. Met de volgende gremia per deelnemende overheid is gesproken: ^ Programmateam: programmateam/projectmanager Omgevingswet, eventueel samen met een aantal projectgroepleden. ^ Teammanagers: teamleider RO, teamleider Vergunningen, teamleider ICT/ Informatievoorziening en teamleider Dienstverlening. ^ Bestuur: afvaardiging van de betrokken bestuurders (wethouder/gedeputeerde/heemraad). ^ (Volks)vertegenwoordiging: afvaardiging van de betrokken (volks)vertegenwoordigers. In totaal zijn er 24 (groeps)interviews gehouden met betrokkenen, vier interviews per deelnemende overheid (zie ook bijlage 7 voor het volledige overzicht). De interviews hadden als doel de uitkomsten uit de documentenstudie te verdiepen, nader te duiden en waar nodig aan te vullen. Voor de interviews hebben we topiclijsten gehanteerd. Vragenlijst

Om zoveel mogelijk (volks)vertegenwoordigers in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren is er naast een documentenstudie gebruikgemaakt van een online vragenlijst. Deze vragenlijst bevatte een beperkt aantal vragen om een grote tijdsbelasting te voorkomen. De vragenlijst bestond uit achttien vragen. De vragenlijst is (ondanks herhaalde verzoeken) in totaal door slechts 32 van de 203 (volks)vertegenwoordigers ingevuld. De uitkomsten zijn door de beperkte respons dan ook niet representatief. Het resultaat is dus niet meer dan "indicatief" en is uitsluitend gebruikt om op door te vragen tijdens de gesprekken.

| 3 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Een reden voor de lage respons is niet te geven. Wel werd tijdens de zes gevoerde interviews met de (volks)vertegenwoordigers van de deelnemende organisaties aangegeven dat de Omgevingswet als lastige materie wordt gezien, waar ook niet de grootste betrokkenheid bij is. De respons is voor de volledigheid in de volgende tabel ook per deelnemende overheid uiteengezet. De volledige vragenlijst is opgenomen in bijlage 6.

| 4 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Respons door (volks)vertegenwoordigers op de vragenlijst

Tabel 1

Provincie Flevoland

P

N

Waterschap Zuiderzeeland

Vo

P

N

Vo

Almere

P

N

Dronten

Vo

P

N

Lelystad

Vo

P

N

Noordoostpolder

Vo

P

N

Vo

40 3 7,5 25 9 36 45 6 13,3 27 5 18,5 37 4 10,8 29 P: max populatie, N: aantal respondenten, 07o: percentage aantal respondenten t.o.v. max populatie.

5

17,2

Onderwerpen die in de interviews aan de orde kwamen, waren: ^ inrichting informatievoorziening; ^ juistheid, tijdigheid en volledigheid van de informatie; ^ mogelijkheid tot goed uitoefenen van kaderstellende en controlerende taak; ^ regionale samenwerking; ^ uitdagingen als gevolg van de implementatie van de wet. Interactieve werksessie aan de hand van een fictieve casus

Op basis van de documentenstudie, de interviews en de vragenlijst is tijdens het onderzoek een fictieve casus gemaakt die is voorgelegd aan een gezamenlijke afvaardiging van de zes ambtelijke organisaties (per overheid waren één of twee deelnemers afgevaardigd). Doel van de werksessie was het doen van een zogenaamde "stresstest" door de interbestuurlijke samenwerking aan de hand van een fictieve casus te beproeven. Het uitgangspunt bij de casus was dat er in de samenwerking conflicterende en schurende elementen zaten, waarbij de uitdaging was om te bezien hoe hiermee kan/kon worden omgegaan (duiden waar, wanneer en hoe bestuurlijke samenwerking mogelijk is). Vanuit de casus is een beeld ontstaan hoe de zes deelnemende overheden gezamenlijk de één loket/overheid-gedachte uitvoeren. Bij het doorlopen van de casus is gesproken over de bestuurlijke uitdaging met betrekking tot samenwerking en is ook gekeken naar (eventuele) aanbevelingen richting de toekomst. Voor een inhoudelijke beschrijving verwijzen we u naar bijlage 8.

| 5 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

H2 | Interbestuurlijke uitdagingen Dit hoofdstuk gaat in op de interbestuurlijke uitdagingen en opgaven en behandelt deelvragen 1 en 2. De paragraaftitels in de volgende hoofdstukken zijn de verkorte deelvragen. Interbestuurlijke uitdagingen

1. Op welke wijze kunnen gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering hun kaderstellende en controlerende taken invullen in de praktijk? In hoeverre kunnen ze hun (volks)vertegenwoordigende rol nog uitoefenen? 2. Wat gebeurt er als er verschil van inzicht is op interbestuurlijk niveau? Waar zit de doorzettingsmacht? De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn:

^

Uit het onderzoek komt naar voren dat nog niet alle kaderstellende instrumenten zijn vastgesteld. Ten aanzien van kaderstellende instrumenten valt het volgende op: a. De gemeenteraden van Dronten en Noordoostpolder hebben nog geen omgevingsvisie vastgesteld. Dit bekent dat zij nog geen vastgesteld integraal kader hebben waarbinnen zij het bestuur kunnen bevragen. De gemeenteraden van Almere en Lelystad hebben wel een omgevingsvisie vastgesteld. b. De provincie Flevoland en het Waterschap Zuiderzeeland beschikken over een vastgestelde omgevingsVwatervisie en een vastgestelde omgevingsverordening, respectievelijk een ontwerp waterschapsverordening. c. Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder beschikken niet over een omgevingsplan.11 Door het verschil in de voorbereiding, hebben de deelnemende overheden verschillende uitgangsposities bij interbestuurlijke overleggen. ^ Er is met betrekking tot interbestuurlijke thema's sprake van zowel een grote hoeveelheid beleidsdocumenten en regelgeving als een hoge mate van detaillering van de regelgeving.

De onder de Omgevingswet gevraagde integraliteit van beleid (zoals in de omgevingsvisie) en het toegankelijk maken van de regelgeving in het omgevingsplan/de omgevings/waterschapsverordening, wordt door de zes deelnemende overheden tot nu toe zelfstandig en alleen gericht op de eigen verantwoordelijkheid ingevuld.12 ^ Het onderling afstemmen van beleidsprioriteiten tussen overheden en de vertaling naar regelgeving in de omgevingsVwaterschapsverordening en omgevingsplannen ten aanzien van interbestuurlijke thema's (in aanloop naar het werken onder de Omgevingswet) heeft nog niet plaatsgevonden. ^ Er zijn nog geen afspraken tussen de overheden gemaakt over de invulling van participatie door inwoners. Dit betekent dat initiatiefnemers nu met verschillen in het participatiebeleid worden geconfronteerd. Bij complexe en grensoverschrijdende initiatieven kan dat leiden tot vertraging en verschillen van inzicht. 11

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet start elke gemeente met een omgevingsplan (van rechtswege).

12 Er loopt inmiddels (mei 2023) een traject met de trekkers van de visies om de doorwerking verder te bespreken en meer te laten aansluiten.

| 6 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

^

Er is sprake van gedetailleerde, onderling verschillende regelgeving wat waarschijnlijk gaat leiden tot lange besluitvormingsprocedures bij complexe ontwikkelingen omdat de meest gedetailleerde regelgeving van één van de overheden het tempo bepaalt. ^ Er zijn nog geen heldere afspraken gemaakt tussen de verschillende overheden over de wijze van afstemming bij inhoudelijke/beleidsmatige verschillen van inzicht bij interbestuurlijke complexe vraagstukken. ^ Er is geen uitwerking van rollen, taken en bevoegdheden indien sprake is van escalatie13 en doorzettingsmacht op interbestuurlijk niveau. 2.1 Op welke wijze kunnen gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering hun kaderstellende en controlerende taken invullen in de praktijk? Om antwoord te kunnen geven op deze deelvraag, is een aantal normen gehanteerd. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de bevindingen ten aanzien van de mogelijkheden die de gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering hebben, om straks invulling te geven aan hun kaderstellende en controlerende taken onder de Omgevingswet. Hierbij is gebruikgemaakt van de instrumenten die de betreffende gremia onder de Omgevingswet tot hun beschikking hebben. Hierop zijn met name de eerste twee normen in onderstaand kader gebaseerd.

In hoofdstuk 5 gaan we nader in op de rol die de (volks)vertegenwoordigers hebben gespeeld (en spelen) in de voorbereiding en de daarvoor ingerichte informatievoorziening. Daar komen de andere normen uitgebreider aan de orde. Normen bij deelvraag 1:

^ ^ ^ ^ ^ ^ ^

De kaders en richtlijnen die de raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering hebben afgesproken in beleidsplannen en -regels zijn voldoende concreet en kunnen aangepast worden bij gewijzigde wensen. Beleidsambities zijn vertaald naar meetbare doelen en resultaten. De raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering zijn op de hoogte van hun bevoegdheden. De raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering kennen de periodieke afspraken. De raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering kunnen kaders stellen over de wijze waarop de gemeenten/provincie/het waterschap verslag doen van de prestaties. De raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering krijgen de relevante informatie tijdig. De raden/Provinciale Staten/Algemene Vergadering hebben de besturen bevraagd over de mate waarin de doelen gerealiseerd worden.

Stand van zaken instrumenten onder Omgevingswet

Hieronder gaan we kort in op de verschillende kaderstellende documenten en de onderlinge samenhang. De omgevingsvisie De omgevingsvisie is het integrale beleidsdocument waarin keuzes van de gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering worden vastgelegd over de ontwikkeling, het beheer, 13 Het betreffen hier onderlinge escalatieafspraken in de samenwerking, het gaat hier dus niet om formele wettelijke bevoegdheden.

| 7 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

de bescherming en het behoud van de fysieke leefomgeving. De gemeenten Almere14 en Lelystad15 beschikken net als de provincie Flevoland16 over een vastgestelde omgevingsvisie.

14 15

Omgevingsvisie Almere, gemeente Almere, vastgesteld 7 december 2017. Omgevingsvisie Lelystad, gemeente Lelystad, vastgesteld 22 juni 2021.

16 Omgevingsvisie Flevoland - FlevolandStraks, provincie Flevoland, vastgesteld 8 november 2017.

| 8 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Ook het Waterschap Zuiderzeeland17 beschikt, hoewel niet wettelijk verplicht, over een vastgestelde watervisie. De gemeenten Dronten en Noordoostpolder hebben beide nog geen door de raad vastgestelde omgevingsvisie. Dit betekent dat de raadsleden in Dronten en Noordoostpolder geen vastgesteld integraal kader hebben waarbinnen zij het bestuur kunnen bevragen. Er wordt in beide gemeenten wel gewerkt aan de totstandkoming17 18, dus deze situatie duurt tot uiterlijk 31 december 2024 omdat op die datum alle gemeenten moeten beschikken over een vastgestelde omgevingsvisie. Voor provincies ligt deze deadline voor de datum inwerkingtreding van de wet. De omgevingsvisie is geen verplicht instrument voor het waterschap. De vastgestelde omgevingsvisies en watervisie vormen het beleidsmatige kader voor de fysieke leefomgeving. In de huidige, hierboven genoemde visies19 is echter nog niet scherp en concreet geformuleerd welke rol de overheden voor zichzelf (en daarmee voor andere partijen) zien en op welke beleidskeuzes de (volks)vertegenwoordigers integraal gaan sturen. Kaderstellend beleid naast de omgevingsvisie Uit de documenten20 blijkt dat er bij de zes deelnemende overheden sprake is van een grote hoeveelheid beleid en regelgeving. Dit betreft verschillende sectorale beleidsvisies en regelgeving opgenomen in diverse bestemmingsplannen en verordeningen21.

Voorbeelden hiervan zijn het beleidsplan Recreatie en Toerisme Flevoland22 van de provincie Flevoland, de Woonvisie23 van de gemeente Noordoostpolder of de Mobiliteitsvisie24 van de gemeente Lelystad. Bij invoering van de Omgevingswet kan er daarom sprake zijn van een opeenstapeling van beleid en regelgeving waarbinnen (volks)vertegenwoordigers hun kaderstellende rol moeten uitvoeren en waarbinnen een integrale afweging gemaakt dient te worden bij complexe interbestuurlijke vraagstukken. Alle betrokkenen, inclusief de (volks)vertegenwoordigers zullen onder de Omgevingswet in staat moeten zijn om een integrale afweging binnen acht weken te laten plaatsvinden.25 De opeenstapeling van (niet afgestemd) beleid tussen overheden zal bij complexe interbestuurlijke vraagstukken zorgen voor lange(re) doorlooptijden. Door deze stapeling van beleid moet met meer aspecten rekening 17

Watervisie: met water werken aan de leefomgeving, Waterschap Zuiderzeeland, juli 2021.

18 Dronten: Bestuurlijke startnotitie voor de integrale visie op onze leefomgeving, gemeente Dronten, vastgesteld 21 januari 2021. Noordoostpolder: Omgevingsvisie gemeente Noordoostpolder Plan van Aanpak fase 3, gemeente Noordoostpolder. 19 Zie voetnoot 2 tot en met 5. 20 Ontvangen overzichten, genaamd: Bijlage 12 Overzicht bestaand beleid fysieke leefomgeving, gemeente Dronten. 2022 Beleid gemeente Noordoostpolder. 2021 Verordening fysieke leefomgeving gemeente Lelystad. Overzicht beleid en regels, provincie Flevoland. 21

Te raadplegen op www.overheid.nl en www.ruimtelijkeplannen.nl.

22 Beleidsplan Recreatie en Toerisme Flevoland, provincie Flevoland, vastgesteld december 2016. 23 Woonvisie Noordoostpolder 2020, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 19 oktober 2020. 24 Mobiliteitsvisie Lelystad 2020-2030, gemeente Lelystad, vastgesteld 1 december 2020. 25 De hoofdregel is dat de reguliere procedure van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht wordt gevolgd (artikel 16.62, Omgevingswet).

| 9 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

worden gehouden, meer belangen, meer belanghebbenden en meer betrokkenen.26 In de praktijk zal, zo is de verwachting, zeker in de eerste jaren na invoering, bij complexe vraagstukken mogelijk gebruik worden gemaakt van het voortraject27 en een beperkt aantal mogelijkheden om de afwegingstermijn te verlengen. Na invoering van de wet zal de opeenstapeling van sectoraal beleid minder worden en wordt toegewerkt naar (meer) integraal afgestemd beleid, waardoor naar verwachting het maken van een integrale afweging bij complexe interbestuurlijke vraagstukken ook wordt bevorderd/versneld. Omgevingsplan Naast het instrument omgevingsvisie beschikken de (volks)vertegenwoordigers over een kaderstellend instrument in de vorm van een omgevingsplan (Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder) of omgevingsVwaterschapsverordening (provincie Flevoland en het Waterschap Zuiderzeeland). Net als bij de omgevingsvisie, hebben (volks)vertegenwoordigers de verantwoordelijkheid om keuzes te maken ten aanzien van de samenhang in beleid en regelgeving. Het gaat om samenhang tussen beleid in de omgevingsvisie en regelgeving in het omgevingsplan of de omgevings/waterschapsverordening, en samenhang onderling tussen de verschillende overheden. De vier gemeenten, Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder, beschikken nog niet over een definitief omgevingsplan.

Dit is wettelijk gezien ook niet nodig, want uiterlijk in - vooralsnog - 2029 dienen gemeenten pas over een definitief omgevingsplan te beschikken. Bij invoering van de wet beschikken alle gemeenten automatisch wel over een tijdelijk omgevingsplan (van rechtswege). Op ambtelijk niveau zijn plannen van aanpak28 opgesteld voor het opstellen van een definitief omgevingsplan per gemeente. Daaruit blijkt nog geen expliciete keuze ten aanzien van het regionaal samenwerken aan een omgevingsplan en het integraal afstemmen van beleid en regelgeving. De provincie Flevoland en het Waterschap Zuiderzeeland beschikken wel over een (concept) omgevingsVwaterschapsverordening.29 Van omgevingsplan naar het Digitaal Stelsel Omgevingswet Onder de Omgevingswet moet het beleid en de regelgeving van alle overheden op een geografische locatie in het Digitaal Stelsel Omgevingswet integraal inzichtelijk worden gemaakt. Bij de invoering van de Omgevingswet is de hoeveelheid geldend beleid en regelgeving op een fysieke plek (locatie) bij de zes deelnemende overheden omvangrijk. In interviews30 is aangegeven dat er onderling nog geen 26 CPB, Het bouwproces van nieuwe woningen, d.d. maart 2019. 27 Vooroverleg, Omgevingstafel of vergelijkbare overlegvormen. 28 Almere: Agendavoorstel Politieke markt Omgevingsplan Almere, RG-452/2021, d.d. 13 januari 2022.

Dronten: Procesnotitie Omgevingsplan, gemeente Dronten, d.d. 2 maart 2021. Lelystad: Plan van Aanpak Omgevingsplan Lelystad, gemeente Lelystad, d.d. 20 april 2021. Noordoostpolder: Projectopdracht Tijdelijk Omgevingsplan (en aanverwante werkzaamheden), projectteam Omgevingsplan, d.d. 16 mei 2021. 29 Provincie Flevoland: Omgevingsverordening provincie Flevoland, provincie Flevoland, vastgesteld 26 januari 2021. Waterschap Zuiderzeeland: Ontwerp waterschapsverordening, Waterschap Zuiderzeeland, vastgesteld 22 juni 2022. 30 Dit blijkt onder andere uit gesprekken met het programmateam van Almere, Noordoostpolder, provincie Flevoland, gesprekken met teammanagers in Almere, Lelystad, Waterschap Zuiderzeeland en een gesprek op bestuurlijk niveau met Noordoostpolder.

| 10 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

gesprekken zijn gevoerd over het integraal op elkaar afstemmen van beleid en regelgeving, of over het uniformeren of het loslaten van beleid en regelgeving. Bij het oplossen van interbestuurlijke vraagstukken, binnen de gevraagde termijn van acht weken onder de Omgevingswet, is het daarom een reëel risico dat de hoeveelheid beleid en regelgeving een obstakel gaat vormen. Een van de manieren om tot nadere afstemming te komen, is het gebruiken van zogenoemde leidende principes. Uit documenten blijkt dat Lelystad31, Noordoostpolder32 en Dronten33 beschikken over dergelijke principes. Dit zijn vuistregels die gaan over de identiteit en het richting geven aan het handelen van de gemeente. Deze zijn onderling verschillend, maar het gedachtegoed kan dienen als kompas bij interbestuurlijke complexe vraagstukken, vooruitlopend op het aanbrengen van samenhang in de verschillende regelgevingen per overheid. Waar kan het ontbreken van afstemming op gebied van beleid en regelgeving in de praktijk toe leiden? Het Waterschap Zuiderzeeland heeft haar concept waterschapsverordening31 34 beleidsneutraal 32 33 opgesteld (op de site staat 'De vorm verandert maar de inhoud blijft hetzelfde'). Respondenten35 geven aan dat er nog verdere regionale inkleuring plaatsvindt en betrokken partners hiertoe worden uitgenodigd. De provincie Flevoland heeft een formele reactie ingediend via een zienswijze.

De provincie Flevoland (GS) werkt met de ’lijst van gevallen van provinciaal belang'.36 Daarmee maakt zij expliciet op welke onderwerpen zij invloed wenst bij een aanvraag omgevingsvergunning, via het zogeheten advies met instemming. Deze lijst biedt bevoegd gezag en tevens houvast over welke onderwerpen er provinciaal beleid is waar de provincie Flevoland graag over meepraat. Deze lijst wordt zowel intern als extern afgestemd om o.a. de synchroniciteit in beleid en regelgeving te bevorderen. De inhoudelijke uitwerking gaat over diverse onderwerpen van grootschalig tot kleinschalig. In veel gevallen zal de gemeente het bevoegd gezag zijn bij een aanvraag omgevingsvergunning. Doordat de waterschapsverordening (gericht op het waterbelang) en de lijst van gevallen provinciaal belang vele inhoudelijke en specifieke onderwerpen bevatten zal dit veel aanvragen voor complexe omgevingsvergunningen raken. Er zal dan bestuurlijke interactie worden gevraagd via advies met instemming van de (volks)vertegenwoordigende gremia. Op dit vlak kan het dus gaan schuren als er geen afspraken liggen over hoe hiermee om te gaan. Onderstaande praktijkvoorbeelden laten zien dat de mate van detailsturing vanuit de overkoepelende overheden groot is: 31

Startnota Omgevingsvisie 2030, gemeente Lelystad, vastgesteld 9 mei 2017.

32 Vaststelling 'Leidende principes' Omgevingswet, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 1 oktober 2018. 33 Vertrekpunten Omgevingswet, gemeente Dronten, vastgesteld 18 februari 2020. 34 Ontwerp waterschapsverordening, Waterschap Zuiderzeeland, vastgesteld 22 juni 2022. 35 Gesprekken met programmateam, teammanagers en bestuur van Waterschap Zuiderzeeland. 36 Lijst van gevallen van provinciaal belang Flevoland, bijlage 1 Omgevingsprogramma Flevoland, d.d. 30 juni 2022.

| 11 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Aanwijzing van gevallen met provinciaal belang37: 2.10.4. Nieuwe hoog opgaande houtige teelten in gebieden met een karakteristieke openheid Advies met instemming provincie: 2.8.2. De realisatie van een tweede woning op een bouwperceel.

Artikel 3.22: Omgevingsvergunning heiwerkzaamheden verrichten of werken plaatsen, wijzigen of verwijderen Het is verboden zonder omgevingsvergunning heiwerkzaamheden te verrichten of werken te plaatsen, wijzigen of verwijderen in: A. bij een primaire waterkering: in het gebied aangeduid als primaire waterkering - kernzone, primaire waterkering - binnenbeschermingszone of primaire waterkering tussenbeschermingszone; B. bij een regionale waterkering: in het gebied aangeduid als regionale waterkering - kernzone of regionale waterkering - beschermingszone; C. bij een overige waterkering: in het gebied aangeduid als overige waterkering - kernzone of overige waterkering - beschermingszone; of D. bij een oppervlaktewaterlichaam: in het gebied aangeduid als oppervlaktewaterlichaam - kernzone of oppervlaktewaterlichaam - binnenbeschermingszone. Artikel 3.23: Absoluut verbod heiwerkzaamheden verrichten of werken plaatsen, wijzigen of verwijderen Het is verboden heiwerkzaamheden te verrichten of werken te plaatsen, wijzigen of verwijderen binnen 25 meter van de in- of uitstroomopening van een hevel, inlaat, bemalingsinstallatie of een uitstroompunt van een afvalwaterzuiveringsinstallatie.38 39 40 41 42

Controlerende rol - balanceren tussen monitoren en vertrouwen

De doorvertaling van de omgevingsvisies en plannen van aanpak in de verordeningen en omgevingsplannen, worden door alle deelnemende overheden op een eigen wijze opgepakt met bijbehorende bewoordingen. Dit blijkt uit de verschillende documenten39. Almere40 werkt samen met zestien andere gemeenten aan een structuur voor het omgevingsplan. Dronten41 gaat pragmatisch aan de slag, doet dit gebiedsgericht, integraal en met participatie. Lelystad42 werkt met een pilot

37 Provinciaal belang Flevoland (versie 12 januari 2022). 38 Ontwerp waterschapsverordening Waterschap Zuiderzeeland, d.d. 30 juni 2022. 39 Almere: Agendavoorstel Politieke markt Omgevingsplan Almere, RG-452/2021, d.d. 13 januari 2022. Dronten: Procesnotitie Omgevingsplan, gemeente Dronten, d.d. 2 maart 2021. Lelystad: Plan van Aanpak Omgevingsplan Lelystad, gemeente Lelystad, d.d. 20 april 2021. Noordoostpolder: Projectopdracht Tijdelijk Omgevingsplan (en aanverwante werkzaamheden), projectteam Omgevingsplan, d.d. 16 mei 2021. 40 Agendavoorstel Politieke markt Omgevingsplan Almere, RG-452/2021, d.d. 13 januari 2022. 41

Procesnotitie Omgevingsplan, gemeente Dronten, d.d. 2 maart 2021.

42 Plan van Aanpak Omgevingsplan Lelystad, gemeente Lelystad, d.d. 20 april 2021.

| 12 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

omgevingsplan en wil het omgevingsplan gefaseerd opstellen. Noordoostpolder43 houdt zich vast aan de minimale lijst van de VNG en richt haar werkzaamheden met betrekking tot het omgevingsplan vooral op het kunnen werken met het tijdelijk omgevingsplan.43 44 45 46 47 48 49 Monitoring en evaluatie worden eveneens wisselend ingestoken. Almere45, Lelystad46 en de provincie Flevoland47 geven via het cyclisch werken (inclusief evaluatie na bijvoorbeeld een jaar) inzicht in behaalde resultaten of maatschappelijke effecten. Het Waterschap Zuiderzeeland48 heeft inhoudelijke indicatoren voor monitoring van VTH-doelen. Voor Noordoostpolder en Dronten49 zijn

geen documenten voor dit onderzoek ontvangen waaruit blijkt of er kaders zijn op het gebied van monitoring en evaluatie.

Via het adviesrecht leggen gemeenteraadsleden nog vóór datum inwerkingtreding van de Omgevingswet vast of zij een advies willen uitbrengen aan het college bij het integraal afwegen van vergunningen, en zo ja, voor welke categorieën zij dit (bindende) advies dan willen uitbrengen. Het adviesrecht is als het ware een kanteling van de bestaande "verklaring van geen bezwaren" naar een overzicht van (de soorten) initiatieven waarvoor de raad een (bindend) advies wil geven, en als zodanig één van de "knoppen" waaraan de (volks)vertegenwoordigers meer of minder kunnen draaien om invloed uit te oefenen op te nemen besluiten bij (complexe) afwijkende initiatieven. Uit de documenten50 en de gesprekken51 blijkt dat het adviesrecht door de vier deelnemende gemeenten in besluiten is vastgelegd, waarbij in alle gevallen is gekozen voor een beleidsneutrale overgang waardoor geen gebruik is gemaakt van de ruimte om regelgeving te verminderen.

43 Projectopdracht Tijdelijk Omgevingsplan (en aanverwante werkzaamheden), projectteam Omgevingsplan, d.d. 16 mei 2021. 44 Nieuwe informatie ambtelijk wederhoor (mei 2023) Noordoostpolder: Plan van Aanpak definitief omgevingsplan. Dit kan invloed hebben op conclusies en aanbevelingen in dit rapport. 45 Omgevingsvisie Almere, gemeente Almere, vastgesteld 7 december 2017. Raadsvoorstel Jaarprogramma Implementatie Omgevingswet maart 2021-maart 2022, d.d. 10 juni 2021. Adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, gemeente Almere, vastgesteld 7 juli 2022. 46 Programmaplan implementatie Omgevingswet d.d. oktober 2018. Afwijken van het omgevingsplan (Omgevingswet), gemeente Lelystad, vastgesteld 14 juni 2022. 47 Monitor Omgevingsvisie FlevolandStraks, d.d. juni 2021. 48 Uitvoeringsprogramma VTH 2022. 49 Er werd door de gemeente Dronten tijdens het onderzoek wel nagedacht over monitoring en evaluatie. 50 Adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, gemeente Almere, vastgesteld 7 juli 2022. Besluit Bindend Advies gemeente Dronten, gemeente Dronten, vastgesteld 25 november 2021. Afwijken van het omgevingsplan (Omgevingswet), gemeente Lelystad, vastgesteld 14 juni 2022. Implementatie Omgevingswet: Adviesrecht raad, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 13 december 2021.

51 Gesprekken met de programmateams, teammanagers en bestuurlijke niveaus bij alle vier de deelnemende gemeenten.

| 13 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

De kans is hierdoor groot dat de complexe interbestuurlijke vraagstukken straks op de gemeenteraadstafels belanden (die in veel gevallen bevoegd gezag zijn). Dit betekent dat zij uitvoerende kwesties, inclusief interbestuurlijke kwesties, op hun tafel kunnen krijgen. Het Waterschap Zuiderzeeland geeft in een interview52 aan dat zij vanuit hun perspectief, de uitdaging misschien juist wel meer op de iets minder complexe vraagstukken zien dan op de grote vraagstukken, omdat het Waterschap Zuiderzeeland daarbij niet altijd vroegtijdig en veel aan tafel zit, terwijl zij vaak al wel vroegtijdig betrokken zijn bij complexe vraagstukken. (Volks)vertegenwoordigende rol - in samenhang met participatie

De Omgevingswet vraagt van (volks)vertegenwoordigers om kaders aan te geven ten aanzien van participatie (zie ook tabel 7 in hoofdstuk 4). Participatie door inwoners wordt gevraagd bij het opstellen van de instrumenten onder de Omgevingswet, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan of omgevingsVwaterschapsverordening. In de beleidsdocumenten en regelgeving moet worden aangegeven op welke manier participatie is uitgevoerd, wat de uitkomsten ervan waren en hoe dat is verwerkt in de besluitvorming. De wet laat de overheden vrij in de manier waarop ze de participatie invullen. Daarmee is de (volks)vertegenwoordiging aan zet. Daarnaast is de aanvrager van een omgevingsvergunning verantwoordelijk voor de participatie voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend. De uitkomst van deze participatie maakt onderdeel uit van de integrale afweging die door het bevoegd gezag wordt gemaakt in de formele vergunningprocedure. Het is de uitdaging voor (volks)vertegenwoordigers om te vertrouwen op de kwaliteit van het proces van participatie, op basis van de kaders die zij aan de voorkant hebben gesteld aan de opbrengst. Onder de Omgevingswet mag de overheid namelijk geen eisen stellen aan de manier waarop de participatie wordt ingevuld.

Uit het onderzoek blijkt dat verschillende (volks)vertegenwoordigende gremia wisselende beelden hebben over de impact hiervan en de relatie met hun eigen rol. Waarbij in Almere en Lelystad is aangegeven dat raadsleden het uitdagend vinden om te kijken hoe de raad straks omgaat met een eventuele wens tot (bij)sturing.53 Dit hangt samen met het feit dat in de bestaande omgevingsvisies de keuzes ten aanzien van de rol en de relatie met inwoners nog niet helder zijn opgenomen, zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven. In Dronten geven de raadsleden aan al veel op dit punt te hebben geoefend.54 2.2 Wat gebeurt er als er verschil van inzicht is op interbestuurlijk niveau? Normen bij deelvraag 2:

^

^

Er zijn afspraken geformuleerd (bijvoorbeeld in een (bestuurlijk) convenant en/of (uitgewerkt) in een handboek) over de wijze van afstemming bij verschillen van inzicht op interbestuurlijk niveau en de bijbehorende stappen op de escalatieladder inclusief een beschrijving van de rollen, taken en bevoegdheden. De overheden hebben trainingen, cursussen of expertisesessies gehouden over de

52 Gesprek teammanagers Waterschap Zuiderzeeland. 53 Gesprek gemeenteraad Lelystad, gesprek gemeenteraad Almere. 54 Gesprek gemeenteraad Dronten.

| 14 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

situatie die ontstaat na de implementatie van de Omgevingswet. In de vorige paragraaf is aangegeven dat er nog geen heldere afspraken zijn gemaakt over de wijze van afstemming bij verschillen van inzicht bij interbestuurlijke complexe vraagstukken. Ook is er nog geen uitwerking van rollen, taken en bevoegdheden als er sprake is van escalatie en doorzettingsmacht op interbestuurlijk niveau. Dit betekent dat het van de actuele situatie afhangt hoe er wordt samengewerkt. Van voorbereiden op datum inwerkingtreding naar voorbereiden op de gevolgen

De implementatie van de Omgevingswet richt zich in de basis op een lange termijn verandering: één overheid voor de gezonde en veilige leefomgeving die regelgeving transparant en samenhangend presenteert aan inwoners. Vooralsnog lijkt de implementatie van de Omgevingswet naast de reguliere werkzaamheden van de zes deelnemende overheden te verlopen. Zoals een van de respondenten tijdens het gesprek55 aangaf: "Nu is het zo dat nog steeds in hetzelfde oude systeem wordt gewerkt. Het is een soort kerstboom waar steeds meer nieuwe dingen in worden gehangen, maar als je de kerstboom schudt dan valt alles eruit en blijft de oude kerstboom staan".

Door deze focus op de korte termijn, waarbij het "klaar zijn voor de Omgevingswet op de datum inwerkingtreding" leidend is, ontstaat het effect dat de betrokkenheid van de andere overheden als een volgtijdelijke stap wordt gezien. Terwijl interbestuurlijke samenwerking baat heeft bij de integrale benadering vanaf het begin. Uit het onderzoek kwamen geen afspraken over een regionale omgevingstafel naar voren. Er is door de zes deelnemende overheden binnen het Platform Omgevingswet wel gesproken over het provinciaal inregelen van een omgevingstafel.56 Dit werd bevestigd in het gesprek met de teamleiders van Noordoostpolder en het programmateam van Almere. Vanuit de druk om alles voor de inwerkingtreding geregeld te krijgen, is uiteindelijk bewust besloten om (vooralsnog enkel) per gemeente een omgevingstafel te organiseren waaraan de andere overheden deelnemen. Daarbij geldt voor de gemeente Noordoostpolder specifiek dat het instellen van een omgevingstafel los staat van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Vanuit een integrale benadering vraagt dit om heldere werkafspraken en scherpte in rollen en verantwoordelijkheden tussen de deelnemende overheden. Op ambtelijk niveau zijn hiervoor werkafspraken57 tot stand gekomen, zonder dat er een duidelijke link is met regionale beleidskeuzes omdat deze nog niet zijn gemaakt (meer informatie hierover is te lezen in hoofdstuk 3).

55 Gesprek met Statenleden van de provincie Flevoland. 56 Gesprek teammanagers Noordoostpolder, gesprek programmateam Almere. 57 Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend.

| 15 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Uit de werkafspraken58, gesprekken59 en de werksessie met de ambtenaren aan de hand van de casus, is naar voren gekomen dat er nog geen heldere afspraken zijn gemaakt over de wijze van afstemming bij verschillen van inzicht bij interbestuurlijke complexe vraagstukken. Er zijn op ambtelijk niveau door alle overheden in de provincie Flevoland praktische en procesmatige werkafspraken gemaakt ten aanzien van de behandeling van omgevingsvergunningen60. Er is geen uitwerking van rollen, taken en bevoegdheden indien sprake is van escalatie en doorzettingsmacht op interbestuurlijk niveau. Respondenten geven aan dat in de huidige situatie eventuele bestuurlijke interactie en escalatie informeel wordt opgelost. Hoe de integrale afweging en besluitvorming van interbestuurlijke vraagstukken vorm krijgt als er discussie is, is daarmee voor alle betrokkenen niet goed inzichtelijk. Waar de doorzettingsmacht ligt, is hierdoor ook niet helder. Er ligt een basis voor het oefenen met interbestuurlijke vraagstukken

Vanuit de door de deelnemende overheden ingezette voorbereidingen op de implementatie van de wet, is het nodige in gang gezet dat als basis kan dienen voor regionale afstemming en afspraken. Een drietal voorbeelden waarop verder gebouwd kan worden: ^ Er zijn op ambtelijk niveau werkafspraken gemaakt over de werking van de omgevingstafels (zie hoofdstuk 3). Omgevingstafels zijn een uitstekende werkvorm om de overeenkomsten en verschillen tussen deelnemende partijen en hun beleid en regelgeving via concrete casuïstiek aan het licht te brengen. Verdere verdieping kan worden aangebracht door het maken van concrete afspraken op papier ten aanzien van escalatie, doorzettingsmacht en eigenaarschap op interbestuurlijk niveau. Over de rol van de (volks)vertegenwoordigers is hierin niets opgenomen tot nu toe, ook daar kan dan in worden voorzien. ^ Er wordt geoefend met de omgevingstafel en de verbinding met vergunningverlening. Via het Platform Omgevingswet is op ambtelijk niveau regionaal geoefend met de omgevingstafel en de vergunningverlening binnen acht weken onder de Omgevingswet (zie hoofdstuk 3). De zes deelnemende overheden hebben trainingen, cursussen of expertisesessies gehouden, zowel op ambtelijk niveau als op het niveau van de (volks)vertegenwoordigers.

Deze zijn voornamelijk gericht geweest op de implementatie van de Omgevingswet en de noodzakelijke besluiten voor inwerkingtreding. En in mindere mate gericht op de situatie die ontstaat na de implementatie van de Omgevingswet en de vormgeving van het omgevingsplan. ^ Het kennis- en expertiseniveau is wisselend en gefragmenteerd. Dit geldt zowel op ambtelijk en bestuurlijk niveau als op het niveau van de (volks)vertegenwoordigers bij de zes deelnemende overheden (zie voor meer informatie hoofdstuk 5). Uit de werksessie met ambtenaren aan de hand van de casus blijkt dat met name de mogelijkheden die de wet biedt om ambities in de fysieke leefomgeving te realiseren nog niet altijd gezien worden. Dit geldt over het algemeen ook voor bestuurders en (volks)vertegenwoordigers. Met name op het niveau van gemeenteraden is zichtbaar dat de wisseling van de raad na de verkiezingen gezorgd heeft voor een 'terugval' in het kennisniveau. Opvallend is dat de 58 Idem. 59

Gesprekken op programmateam niveau, teammanagers- en bestuurlijk niveau van alle zes de deelnemende overheden.

60 Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend.

| 16 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

(volks)vertegenwoordigers van de provincie Flevoland een goed beeld hebben van de op handen zijnde verandering en spraken over 'loslaten' in het gesprek61. H3 | Regionale doelen en samenwerking Dit hoofdstuk gaat in op de regionale doelen en samenwerking bij de zes deelnemende overheden en behandelt de deelvragen 3 en 4. Regionale doelen en samenwerking

3. Zijn er inhoudelijke knelpunten en/of knelpunten in de samenwerking, die uitvoering van de Omgevingswet in Flevoland in de weg zitten en wat moet er worden gedaan om die op te lossen? 4. Welke formele en informele afspraken zijn er gemaakt met betrekking tot complexe interbestuurlijke vraagstukken?

61 Gesprek met Statenleden van de provincie Flevoland.

| 17 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

De belangrijkste bevindingen in de hoofdstuk zijn:

^

Ten aanzien van de mogelijke inhoudelijke knelpunten en/of knelpunten in de samenwerking, die de uitvoering van de Omgevingswet bij de zes deelnemende in de weg kunnen zitten: o Er is sprake van een positieve houding ten aanzien van samenwerken binnen Flevoland. Op verschillende niveaus, van ambtelijk tot bestuurlijk, vindt regionale samenwerking plaats. Op het niveau van (volks)vertegenwoordigers ontbreken formele regionale samenwerkingsstructuren, maar is wel sprake van een sterk informeel netwerk. Het regionale netwerk vormt een stevige basis om uitvoering te geven aan zowel de implementatie van de Omgevingswet als aan (complexe) interbestuurlijke vraagstukken. o Er is sprake van overleg en afstemming binnen de regio via het Platform Omgevingswet, gericht op het realiseren van de korte termijn minimale acties in het kader van de implementatie van de Omgevingswet. o De regionale samenwerking onder de Omgevingswet is gericht op het delen van kennis en ervaringen, het oefenen met de omgevingstafel en op het inrichten van processen en systemen. Er wordt nog weinig prioriteit gegeven aan het integraal afstemmen van beleid en ambities. Integraliteit van beleid (tussen de deelnemende overheden) staat in de samenwerking nog te weinig centraal.

o Deelnemers aan de overleggen via het Platform Omgevingswet zijn positief gestemd over de samenwerking binnen het Platform, over de opzet van de werkgroepen en over de behaalde resultaten. ^ Ten aanzien van de mogelijke formele en informele afspraken die zijn gemaakt met betrekking tot complexe interbestuurlijke vraagstukken: o Er zijn regionale ambitiedocumenten opgesteld over de gezamenlijk te realiseren ambities en doelen ten aanzien van opgaven die spelen in Flevoland. De deelnemende overheden hebben met elkaar vastgesteld regionaal te willen samenwerken aan deze opgaven. o Er zijn proces- en werkafspraken gemaakt over het proces bij complexe vraagstukken die de bestuurlijke grenzen van de deelnemende overheden overschrijden. Deze afspraken zijn gericht op het proces van samenwerken aan de omgevingstafel. Er zijn geen concrete afspraken over bestuurlijke escalatie indien overheden er onderling niet uitkomen. De vraag is of het op basis van de regionale werkafspraken lukt om het gesprek te voeren over een gezamenlijke visie en of men gezamenlijk (bestuurlijke) keuzes durft te maken. 3.1 Zijn er knelpunten in de uitvoering van de Omgevingswet en wat moet er worden gedaan om die op te lossen? Normen bij deelvraag 3:

^

Hiervoor bestaat in beginsel geen norm.

Er is sprake van een positieve houding ten aanzien van samenwerken binnen Flevoland Het beperkte aantal overheden in de provincie Flevoland draagt bij aan de huidige regionale

samenwerking die over het algemeen door alle zes de deelnemende overheden, zowel in de

| 18 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

gesprekken62 als tijdens de werksessie aan de hand van de casus, als positief en gelijkwaardig wordt ervaren. Naast de schaal van de provincie draagt ook de bestuurs- en politieke cultuur in Flevoland hieraan bij. Deze wordt bijvoorbeeld in het gesprek63 met raadsleden van Dronten getypeerd als 'we komen er samen uit'. Er is volgens de respondenten64 sprake van korte lijnen tussen de zes deelnemende overheden en tussen ambtenaren en bestuurders onderling. Op diverse dossiers en op verschillende niveaus, van ambtelijk tot bestuurlijk, vindt regionale samenwerking plaats. Alleen op het niveau van (volks)vertegenwoordigers is geen sprake van (in)formele structuren waarin regionaal wordt samengewerkt (waarover meer in hoofdstuk 5).65 Voorbeelden van interbestuurlijke samenwerking op bestuurlijk niveau zijn de Strategische Agenda Flevoland66 en de gebiedsontwikkeling Almere Oosterwold67. Beide voorbeelden zijn in de gesprekken68 genoemd als goed voorbeeld van regionale samenwerking. Ten grondslag aan de Strategische Agenda Flevoland ligt het Manifest 'Wij zijn Flevoland69'. Gezamenlijk vormen deze beleids- en ambitiedocumenten een stevige basis voor het samenwerken aan regionale complexe opgaven en de doorontwikkeling van een Flevolandse samenleving.

In de Strategische Agenda Flevoland70 (pagina 2) staat: 'De provincie Flevoland, het Rijk, de zes Flevolandse gemeenten en het Waterschap Zuiderzeeland slaan de handen ineen om langjarig samen te werken aan de ruimtelijke ontwikkeling Flevoland en de complexe opgaven waar de provincie voor staaf. Deze uitdagingen zijn onder meer de woningbouwopgave, de

landbouwtransitie, bereikbaarheid, circulaire economie en de energietransitie.

62 Op dit punt van de grondhouding voor samenwerking waren de respondenten vrij unaniem; dit blijkt uit alle gesprekken met de programmateams, teammanagers en bestuurders bij de zes deelnemende overheden. 63 Gesprek met raadsleden Dronten. 64 Dit blijkt uit alle gesprekken met de programmateams, teammanagers en bestuurders van de zes deelnemende overheden. 65 Wel is door (volks)vertegenwoordigers in verschillende gesprekken zoals in Dronten, Waterschap Zuiderzeeland, Noordoostpolder, Almere en Lelystad aangegeven dat er sprake is van een sterk informeel netwerk, voornamelijk op partij niveau of individueel niveau. 66 Strategische Agenda 1.0 'over de brug komen', d.d. 18 februari 2022. 67 Grenzen verleggen in Oosterwold, Ruimtevolk Omgevingswet, d.d. december 2015. 68 Dit blijkt onder andere uit de gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad, provincie Flevoland en Waterschap Zuiderzeeland, uit het gesprek op teammanagers niveau met Dronten, uit gesprekken op bestuurlijk niveau met Almere en Lelystad en uit gesprekken met (volks)vertegenwoordigers van Almere, Lelystad en Waterschap Zuiderzeeland. 69 Manifest Wij zijn Flevoland!, ons aanbod aan Nederland met het oog op de tweede kamerverkiezingen 17 maart 2021, d.d. september 2020. 70 Strategische Agenda 1.0 'over de brug komen', d.d. 18 februari 2022.

| 19 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Het Manifest 'Wij zijn Flevoland'71 en de Strategische Agenda Flevoland72 zijn op bestuurlijk niveau door de betrokken overheden vastgesteld. Uit deze twee stukken blijkt niet of deze documenten formeel zijn vastgesteld door (volks)vertegenwoordigers. Door respondenten73 wordt aangegeven dat het Manifest nog niet concreet vertaald is naar de dagelijkse werkpraktijk van de ambtelijke organisaties. Regionale samenwerking Omgevingswet Binnen de provincie wordt sinds 2017 actief regionaal samengewerkt aan de Omgevingswet via het zogenaamde Platform Omgevingswet'. Deze samenwerking vindt plaats op ambtelijk en bestuurlijk niveau74. Alle overheidsorganen binnen Flevoland zijn aangesloten op het platform. Dit zijn in totaal twaalf partijen: de zes gemeenten, de provincie Flevoland, het Waterschap Zuiderzeeland, de omgevingsdienst, de GGD, de veiligheidsregio en Rijkswaterstaat. Ten grondslag aan de samenwerking binnen dit platform ligt het statement karnen werken aan Flevoland75', dat op bestuurlijk niveau is vastgesteld. Hierin staan de hoofdlijnen en een aantal Spelregels' voor Flevolandse samenwerking, met als doel om als één overheid te kunnen werken. Uit het statement en de gesprekken76 blijkt dat het platform diverse werkgroepen faciliteert op ambtelijk niveau waarin op inhoudelijke thema's wordt samengewerkt aan concrete producten en/of samenwerkingsafspraken.

Er zijn werkgroepen ten aanzien van vergunningverlening en de omgevingstafel, toezicht en handhaving, DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet), bruidsschat77, omgevingsplan, communicatie, HRM en cultuur. Daarnaast is er op maandelijkse basis overleg op bestuurlijk niveau en op het niveau van de programmateams of projectleiders Omgevingswet. De overlegstructuren zijn voornamelijk gericht op het uitwisselen van kennis en ervaring. Over het algemeen geven respondenten78 aan tevreden te zijn over de regionale samenwerking binnen het platform. Er is sprake van een actieve bijdrage vanuit alle deelnemende overheden bij dit onderzoek. Tegelijkertijd wordt bijvoorbeeld door Dronten, Lelystad en Noordoostpolder79 aangegeven dat de focus op de implementatie van de Omgevingswet bij veel 71

Manifest Wij zijn Flevoland!, ons aanbod aan Nederland met het oog op de tweede kamerverkiezingen 17 maart 2021, d.d. september 2020.

72 Strategische Agenda 1.0 'over de brug komen', d.d. 18 februari 2022. 73 Dit blijkt onder andere uit het gesprek op teammanagers niveau met Almere, Dronten en Noordoostpolder. 74 In dit onderzoek is gesproken met de voorzitter van het Platform. Hier is in de gesprekken met de programmateams van alle zes de deelnemende overheden over doorgesproken. 75 Statement 'Samen werken aan Flevoland', d.d. 2017. 76 Dit blijkt uit de gesprekken op programmateam niveau van de zes de deelnemende overheden. 77 Onder de Omgevingswet verhuist een aantal regels van het Rijk naar gemeenten en waterschappen. Dit heet ook wel de 'bruidsschat'. 78 Dit blijkt onder andere uit gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Noordoostpolder en Waterschap Zuiderzeeland. 79 Gesprekken met programmateam Dronten, Lelystad, Noordoostpolder en gesprekken met teammanagers Dronten en Lelystad.

| 20 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

overheden sterk intern gericht is op de minimale activiteiten die nodig zijn voor de invoeringsdatum (de korte termijn). Door provincie Flevoland80 is aangegeven dat er op ambtelijk niveau wordt nagedacht om het platform een vervolg te geven na invoering van de wet. Hierbij is het de bedoeling om te focussen op het uitwisselen van kennis en ervaringen, het gezamenlijk taken oppakken, maar ook het slim benutten van capaciteit in de regio. Er is daarnaast behoefte bij de provincie aan een omgeving waarin informatie gedeeld kan worden, zoals het aantal en type aanvragen omgevingsvergunning dat binnenkomt bij de verschillende overheden. Binnen het platform vinden gesprekken plaats over een regionaal instrument waarin data gemakkelijk toegankelijk is voor alle regionale partners. Het bestaande regionale netwerk van de zes deelnemende overheden biedt een goede basis voor verdere invulling van de werkwijze bij (complexe) interbestuurlijke vraagstukken

Net als op andere plekken in Nederland, staan de overheden in Flevoland voor grote en complexe opgaven. Dit zorgt enerzijds voor een groeiend gevoel van gedeelde opgaven en gemene delers binnen de regio. Anderzijds wordt ook door verschillende respondenten81 aangegeven dat verdere intensivering van de regionale samenwerking nodig is om gezamenlijk als regio voor deze complexe opgaven te gaan staan. Door de groeiende opgaven wordt de afstand tussen de zes deelnemende overheden in letterlijke zin steeds kleiner, waardoor ze elkaar in de toekomst vaker gaan tegenkomen. Opgaven stapelen zich op en de vraag waar wel en geen ruimte aan wordt gegeven wordt steeds relevanter. Belangen leiden hierdoor naar verwachting tot frictie en vragen om een intensievere samenwerking aan de Voorkant', zoals bij visievorming, beleidskeuzes en initiatieven. Verschillende respondenten82 geven aan dat het mogelijk kan gaan schuren als het gaat om de woningbouwopgave, vliegveld Lelystad, de opvang van asielzoekers of de toenemende schaarste van zoetwater. Dit zijn opgaven die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving raken en waarbij overheden steeds vaker elkaars leefomgeving beïnvloeden. De opgaven zijn voor alle deelnemende overheden hetzelfde, alleen het schaalniveau is anders.

De verwachting is wel dat de intensiteit van de samenwerking tussen de grotere en kleinere gemeenten in de toekomst zal veranderen. Provincie Flevoland83 geeft aan dat er intensiever en meer domeinoverstijgend moet worden samengewerkt en verwoordt

80 Gesprekken met programmateam en teammanagers provincie Flevoland. 81 Gesprekken met programmateams Almere en Noordoostpolder, gesprek met teammanagers Noordoostpolder en gesprekken met (volks)vertegenwoordigers van Lelystad, provincie Flevoland en Waterschap Zuiderzeeland. 82 Gesprek op programmateam niveau met Almere, gesprek op programmateam en bestuurlijk niveau met Waterschap Zuiderzeeland en gesprekken met (volks)vertegenwoordigers van Dronten en Lelystad. 83 Gesprek op programmateam niveau provincie Flevoland.

| 21 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

het als: 'we lopen over een brug die we nog moeten bouwen'. Tegelijkertijd komt uit de gesprekken84 naar voren dat er op inhoudelijke opgaven niet alleen binnen de provincie samenwerking tussen de overheden plaatsvindt, maar dat er ook met omliggende regio's nauw wordt samengewerkt. Zo is er voor de gemeenten Almere en Lelystad sprake van een focus richting de MRA, bijvoorbeeld als het gaat om de opgaven rondom woningbouw, economie, recreatie en de energietransitie en hebben de gemeenten Dronten en Noordoostpolder een regionale blik richting Zwolle, bijvoorbeeld ten aanzien van economie en arbeidsmarkt. Regionale samenwerking op de opgave Omgevingswet vindt juist nadrukkelijk plaats binnen de provinciale grenzen, mede doordat hier alle (keten)partners op het fysieke domein zitten en doordat de samenwerking is belegd via het Platform Omgevingswet. Er is sprake van een stevige basis van een regionaal netwerk binnen de provincie, dat benut en verder doorontwikkeld kan worden. Niet alleen om uitvoering te geven aan de Omgevingswet, maar vooral ook om binnen het stelsel van de Omgevingswet gezamenlijk uitvoering te geven aan de opgaven waar de overheden voor aan de lat staan. Daarnaast blijkt dat er ook diverse netwerken van regionale samenwerking zijn met omliggende regio's, zoals de Metropoolregio Amsterdam en de Metropoolregio Zwolle.