6.1 Brief Rekenkamer Onderbesteding

1 Geachte leden van de raad, De Vereniging van Rekenkamers (hierna: VvR), waar ook wij lid van zijn, voert jaarlijks een landelijk zogeheten “Doe mee onderzoek” uit. Decentrale rekenkamers kunnen zich hiervoor inschrijven waarbij dan de gegevens van de betreCende gemeente worden meegenomen in het onderzoek. Het DoeMee onderzoek levert een landelijk beeld op van de stand van zaken rond het onderzochte thema. Deelnemende rekenkamers ontvangen bovendien een factsheet met specifieke informatie over hun gemeente. Naast gemeenten doen ook rekenkamers van waterschappen en provincie mee. Het onderzoek Onderbesteding In 2025 ging het DoeMee onderzoek over het thema onderbesteding. Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met de Radboud Universiteit. De rekenkamer van Noordoostpolder heeft aan het onderzoek meegedaan. Inmiddels heeft de VvR het onderzoek afgerond en gepubliceerd. Via deze rekenkamerbrief brengen wij u graag op de hoogte van de belangrijkste uitkomsten, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek, zodat de gemeente Noordoostpolder daarmee zijn voordeel kan doen. Verdeling van middelen is één van de belangrijkste en soms vanuit het verdelen van schaarste lastigste taken van een gemeenteraad. Sturen op de begroting blijkt vaak lastig, omdat het ingewikkelde documenten zijn.

Met het onderzoek Onderbesteding hoopt de rekenkamer de raad meer inzicht te geven in haar taak van budgetrecht. Onderbesteding bestaat in dit onderzoek uit drie verschillende componenten: 1. Minder productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten realiseren dan gepland waardoor lagere lasten in een begrotingsjaar ontstaan; 2. Het niet volledig gebruiken van toegestane lasten voor productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten terwijl die taken wel zijn gerealiseerd. Met andere woorden: het werk kon goedkoper worden gedaan; 3. Het niet volledig (kunnen) benutten van begrote of gedurende het jaar beschikbaar gekomen baten om de beoogde productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten tot stand te brengen. De onderzoeksvragen en aanpakonderzoek Het onderzoek stelt als hoofdvraag: Geeft de wijze waarop, in de aan dit onderzoek deelnemende gemeente, wordt begroot, de volksvertegenwoordigers een goed inzicht in de baten en lasten en kan dit worden verbeterd? Hierbij zijn nog 3 deelvragen gesteld: 1. Wat is de omvang van de eventuele onderbesteding? 2. Welke regels zijn er voor het rapporteren van onderbesteding? 3.

Wat zijn de oorzaken van de onderbesteding? 2 De deelnemende lokale overheden stuurden begrotingen, jaarrekeningen en andere verantwoordingsinformatie via de rekenkamers naar de Radboud Universiteit die het onderzoek heeft uitgevoerd. De vergelijkende cijfers tussen gemeenten zijn gemaakt met de IV-3-rapportages van de deelnemende gemeenten. Daarbij is een enquête beantwoord door de concerncontroller. En de rekenkamer heeft een interview met de ambtelijke organisatie en de Auditcommissie gehouden, zie bijlage 1. De gespreksverslagen zijn geverificatie voorgelegd aan de geinterviewden. Aan het onderzoek deden 138 gemeenten van klein tot groot mee. De bevindingen voor gemeenten zijn uitgesplitst op basis van vergelijkbare gemeenten waarbij ze zich hebben aangesloten (G40, P10, K80 en M50). De gemeente Noordoostpolder behoort bij de M50 gemeenten. De M50 zijn middelgrote gemeenten die vaak een centrumfunctie in de regio vervullen, stedelijke problematiek kennen en een vergelijkbare schaal hebben (30.000- 80.000 inwoners), in bijlage 1 staan de namen van deze gemeenten. Op 3 juni is de Nota van Bevindingen aan de organisatie aangeboden voor een toets op de feitelijke juistheid van de bevindingen in het kader van het ambtelijk wederhoor. Op 20 juni ontving de rekenkamer de reactie in het kader van het ambtelijk wederhoor.

Vervolgens is de rapportage op 6 juli naar het college gestuurd voor een bestuurlijke reactie. Deze reactie ontving de rekenkamer op PM. Op PM is het eindrapport verstuurd naar de griCie ten behoeve van de gemeenteraad. Hoofdbevindingen vanuit het landelijke beeld 1. De hoofdbevinding is dat de extra baten de belangrijkste oorzaak voor meevallers met een hoofdrol voor rijksbijdragen, zowel uit gemeentefonds als uit andere bijdragen. Deze conclusie is terug te voeren op de extra baten uit het gemeentefonds en andere rijksbijdragen als belangrijkste verklaring voor resultaten. In de regel zijn dit middelen die pas in de loop van een jaar beschikbaar komen en dan lang niet altijd meer besteed kunnen worden omdat er bij gemeenten doorlooptijd voor besluitvorming nodig is. Ter illustratie geeft navolgende grafiek1 op niveau van het totaal van het gemeentefonds een beeld van de ontwikkeling gedurende het jaar van het gemeentefonds vanaf meicirculaire t-1 in miljoen euro. 2. Op basis van enquêtegegevens en gegevens over de uitgaven is te zien dat er onderbezetting in de ambtelijke capaciteit is. Bij kleine gemeenten meer dan in 1 Eindrapport, Schipperen tussen crises en ambitie, VvR en Radboud universiteit, februari 2026, p.23.

3 grote gemeenten, maar het is wel een zich herhalend verschijnsel. Dit leidt ook tot overschotten op de begroting. 3. Gemeenten huren personeel van derden in. De begrotingen daarvoor zijn structureel te laag en de combinatie van kosten eigen personeel en inhuur overschrijdt in de regel de totaal voor personeel begrote bedragen. Dit leidt tot tekorten op de begroting. 4. Bij de middelen voor fysieke infrastructuur (wegen, woningbouw, schoolgebouwen, sportaccommodaties en riolen) blijkt overal dat de afschrijvingen op kapitaalgoederen lager zijn dan begroot. Daarnaast valt de gronduitgifte, behalve bij P10- en K80-gemeenten, zeker vanaf 2020 tegen. Het zijn aanwijzingen voor vertragingen in de voortgang van investeringen die kunnen zijn veroorzaakt door planningsoptimisme bij de voorbereiding, maar ook door vertragingen bij de uitvoering van de investeringen. 5. Er zijn indicaties van planningsoptimisme. In de eind december van het begrotingsjaar vaststaande begroting zijn extra baten en lasten zijn opgenomen ten opzichte van de begroting zoals vastgesteld aan het begin van het jaar. Bij de jaarrekening blijkt dat regelmatig meer dan 25% van de extra beschikbare middelen niet meer wordt besteed. 6. Op lokaal niveau zijn inschattingen van baten soms te conservatief. Het blijkt dat belastingopbrengsten anders dan opbrengsten uit OZB, leges en huur regelmatig worden onderschat. 7.

In algemene zin zijn, onder invloed van de extra baten, ook extra lasten ontstaan. De extra middelen die gemeenten kregen voor deze extra lasten zijn niet allemaal volledig besteed. Het meest zichtbare voorbeeld vanaf 2022 zijn de lasten voor opvang Oekraïners waar het Rijk middelen voor beschikbaar heeft gesteld. Bevindingen specifiek voor de gemeente Noordoostpolder Uit de voorgaande grafiek met het totaalbeeld van de baten en lasten blijkt dat in de gemeente Noordoostpolder in 6 van de 8 jaren sprake is van (soms forse) onderbesteding. In 2019 was sprake van een lichte onderbesteding, maar liggen begroting en rekening dicht bij elkaar. Van 2021 is de begroting om onbekende redenen niet meegenomen in de staafdiagram. €0 €2.000 €4.000 €6.000 €8.000 €10.000 €12.000 20172018201920202021202220232024 Saldo van baten en lasten BegrootLaatste begrotingRekening 4 De gemeente Noordoostpolder heeft in de jaarrekening 2023 en 2024 een algemene reserve van ruim 20 miljoen euro. Daarnaast ligt de weerstandsratio rond de 7. Het weerstandsvermogen is te definiëren als “het vermogen om niet-structurele financiële risico’s op te kunnen vangen teneinde de taken te kunnen voortzetten, zonder dat het beleid of de uitvoering daarvan in gevaar komt” . Een aandachtspunt is dat de algemene reserve in beginsel alleen mag worden gebruikt voor incidentele uitgaven, dus voor tijdelijke of eenmalige zaken.

Daar is wel een uitzondering op waar gemeenten gebruik van kunnen maken. Maximaal 10% van de algemene reserve mag onder voorwaarden worden gebruikt voor structurele uitgaven. De voorwaarden zijn dat (1) het gaat om het surplus van de algemene reserve (het deel dat niet nodig is voor het afdekken van risico’s), en (2) de solvabiliteit groter of gelijk aan 20% is en blijft.2 De solvabiliteit van de gemeente Noordoostpolder is in de jaarrekening 2024, 79%. De onderstaande grafiek, geeft inzicht in de afschrijvingsbedragen op de kapitaalgoederen in de gemeente Noordoostpolder. Kapitaalgoederen zijn investeringsgoederen met een groot maatschappelijk nut die de gemeente nodig heeft voor de uitvoering van haar taken. Voorbeelden zijn riolering, wegen, gebouwen, groen en water. Elk jaar schrijft de gemeente een deel van de waarde af, De donkerblauwe staven zijn de begrote bedragen en de gele staven zijn de cijfers uit de jaarrekening. Uit de grafiek blijkt o.a. dat de begrote cijfers altijd hoger liggen dan de realisatie, behalve in 2018. Als de werkelijke cijfers lager zijn dan de begroting, is de verklaring dat de begrote planning in die jaren niet is gehaald. Dit is een voorbeeld van planningsoptimisme. Een ander deel van de verklaring is de systematiek van het krediet in zijn geheel beschikbaar willen hebben voor een goed inzicht en monitoring van de realisatie.

Dit onderdeel wordt meer en meer afgebouwd, zo is in de ambtelijke reactie toegelicht. 2 In beperkte mate mag de algemene reserve wel gebruikt worden voor het dekken van een structureel tekort. Zie: https://vng.nl/sites/default/files/2023- 12/21122023_bijlage_lbr_23_053_notitie_incidenteel_structureel_voor_het_najaars_bofv_2023.pdf €0 €1.000 €2.000 €3.000 €4.000 €5.000 €6.000 20172018201920202021202220232024 Afschrijvingen in € * 1.000 Begroot [B]Rekening [R] 5 Bevindingen M50 gemeenten 1. Rijksbijdragen buiten het gemeentefonds zijn een belangrijke verklaring voor meevallers. Dergelijke middelen komen vaak pas gedurende het jaar beschikbaar. De twee belangrijkste posten zijn opvang Oekraïners en inkomensregelingen rondom COVID19, waarbij het vooraf moeilijk is in te schatten hoeveel geld echt nodig is. Ook voor sport en onderwijs zijn grote extra bijdragen ontvangen. Een deel van die middelen staat nog voor toekomstige bestedingen op de balans. 2. Personele bezetting is een structureel knelpunt wat zowel blijkt uit de gemiddelde bezetting in 2024, 7,5% onder de formatie, als uit meevallers op eigen personeel in vrijwel alle jaren. 3. Bij ingehuurd personeel is vanaf 2022 een de overschrijding van lasten nog sneller toegenomen dan in de jaren daarvoor. 4.

Er is sprake van planningsoptimisme: de hogere lasten die tussentijds zijn goedgekeurd blijken in de rekening deels niet nodig te zijn, met name bij de wat meer aan investeringen gebonden lasten. 5. Er zijn opvallend veel gemeenten in deze groep die hun afschrijvingstermijnen in de loop van de tijd hebben veranderd. Veel gemeenten hebben lagere afschrijvingen bij verkeer & vervoer, riolering, sportaccommodaties, schoolgebouwen en sommige bij ruimte en wonen. 6. Er vindt een omslag plaats in de voortgang bij grondexploitatie: in 2017/2018 was er sprake van hogere baten en lasten, vanaf 2022 zijn er juist lagere baten en lasten wat wijst op vertragingen. In de regel werkt dat niet door in de resultatenrekening omdat winsten en verliezen direct via reserves worden verwerkt. 7. Twee gemeenten zijn dankzij dividenduitkeringen goed voor ruim € 110 miljoen extra resultaat in 2020 en nog eens twee gemeenten voor ruim € 60 miljoen in 2023/2024. 8. Leges en verkoopopbrengsten bij ‘ruimte & wonen’ en ‘ ‘verkeer & vervoer’’ worden in de begroting gemiddeld met tientallen procenten onderschat. 9. Opvallend is dat parkeerbelasting in de begrotingen wordt overschat. Beelden uit gesprek met leden van de gemeenteraad In het kader van het onderzoek heeft de rekenkamer ook leden van de raad gesproken. Raadsleden gaven aan onderbesteding een belangrijk aandachtspunt te vinden.

De consequentie van onderbesteding kan zijn dat doelstellingen niet worden gerealiseerd. Raadsleden van de gemeente Noordoostpolder nemen als uitgangspunt dat voor elk voorstel eerst dekking moet worden gevonden en dat er eerst geld moet zijn ontvangen voordat iets mogelijk is. Dan is het jammer als bij de jaarrekening vaak blijkt dat er geld over is. De gemeente Noordoostpolder hanteert een strakke scheiding tussen incidenteel en structureel geld. Incidenteel geld kan niet worden ingezet voor structurele activiteiten. Gesignaleerd werd dat het principe goed is, maar wat krampachtig en heel consequent toegepast: ook als activiteiten voor een paar jaar structureel zijn dan kan het incidentele geld niet worden ingezet. Daarvoor is het beleid dat gemeente Noordoostpolder incidentele dekking in de vorm van reserves inzet voor de incidentele lasten van als incidenteel/tijdelijk aan te kwalificeren ambities. Overhevelingen worden altijd goed gekeurd zonder een maximale periode voor het doorschuiven vast te leggen. De reden is dat de uitvoering vertraging heeft opgelopen, vergunningen, procedures en te weinig personeel. 6 Onderbesteding op specifieke taken/beleidsterreinen Wegen en groen: bij de begroting wordt gemeld dat er te weinig geld is om met name al het niet reguliere onderhoud uit te voeren.

Tegelijkertijd vertragen projecten wat te verklaren is door te weinig beschikbaar personeel. Sociaal domein: het beleid van de gemeente is bij het programmaonderdeel armoede soberheid. Er blijft geld liggen, omdat inwoners niet goed op de hoogte zijn van alle regelingen maar ook omdat de gemeente sober toewijst. Er wordt nu meer ingezet op het tegengaan van niet-gebruik van regelingen en het aantal regelingen zijn recent uitgebreid. Personeel: De gemeente kan lastig personeel vinden vanwege schaarste op de arbeidsmarkt.3 Bij investeringen geeft de raad akkoord op een bedrag, waarover al twijfels zijn of de begroting niet te laag is. Uiteindelijk komt er een overschrijding in de kosten. De consequentie hiervan is dat een ander project niet of niet volledig door kan gaan, tenzij de raad de ambitie bijstelt ter hoogte van het bedrag van de overschrijding. Bij de jaarrekening is er dan een onderbesteding/ meevaller en dat vinden de raadsleden schuren. Overigens dient het college de raad volgens artikel 5 lid 3 de Financiële beheersverordening de raad te informeren over zowel de overschrijdingen als de onderschrijdingen. Conclusies Noordoostpolder Op grond van dit onderzoek trekt de rekenkamer de volgende conclusies voor de gemeente Noordoostpolder: 1. De gemeente Noordoostpolder heeft aanzienlijke meevallers, opgeteld in de afgelopen zeven jaar van 2017-2025 bijna € 39 miljoen.

Bij de jaarrekening 2025 is het positief resultaat 6,8 miljoen euro. Raadsleden hebben niet altijd voldoende inzicht in de verklaringen van de verschillen en merken op dat incidenteel geld niet kan worden ingezet voor structurele activiteiten. Dit principe goed is, maar tegelijk is het belangrijk om zo veel als mogelijk flexibel te blijven. 2. De gemeente Noordoostpolder heeft meevallers doordat de begrote investeringen niet altijd worden gerealiseerd, en planningsoptimisme is hiervoor een verklaring. Een andere categorie meevallers zijn de leges, toeristenbelasting en huren, die begroot de gemeente Noordoostpolder vrijwel elk jaar een stuk lager dan de werkelijkheid. 3. De gemeente Noordoostpolder heeft ook tegenvallers, maar die zijn kleiner dan de meevallers. De tegenvallers doen zich met name voor bij inhuur. 3 In de ambtelijke reactie is meegegeven dat voor bepaalde functies het lastig is (goede) mensen te vinden, maar voor het grootste deel van de functies lukt dit wel. 7 Aanbevelingen aan de gemeenteraad vanuit het landelijk onderzoek U als raad heeft mogelijkheden om in meer of mindere mate bij te sturen op de besteding van middelen in de begroting. De rekenkamer doet aanbevelingen om meer grip te krijgen op het fenomeen onderbesteding.

In het landelijke rapport staan ook aanbevelingen voor andere partijen om de informatievoorziening rondom begrotingen en rekeningen te verbeteren. Uiteindelijk dragen die aanbevelingen ook bij aan het goed kunnen invullen van uw rol om middelen toe te wijzen aan de maatschappelijke doelen die u in gemeente Noordoostpolder wilt bereiken. Via uw netwerk en de activiteiten van het college van B&W richting organisaties als VNG kunt u die aanbevelingen ook ondersteunen. Uit de conclusies komen de volgende concrete aanbevelingen voor de raad van de gemeente Noordoostpolder: 1. Vraag bij elke begrotingswijziging (die extra lasten voor het lopende jaar betreft) of er voldoende ambtelijke capaciteit is om het project voor te bereiden en uit te voeren. Vraag ook of externe partijen ook voldoende capaciteit hebben om het project daadwerkelijk uit te voeren. Soms is het nodig om tussentijds een nieuw project te autoriseren, maar laat bij twijfel de financiële en personele gevolgen in het volgende begrotingsjaar vallen. Vuistregel: na de zomer nog extra lasten honoreren levert een hoog risico op onderbesteding op, dat geld kan vaak niet meer in het lopende jaar worden besteed. 2. Bespreek bij elk signaal van extra baten of het nog lukt om die baten nog in te zetten in het lopende jaar. Weeg af of een bestemmingsreserve gericht op besteding volgend jaar niet de betere oplossing is. 3.

Maak bij de behandeling van de kadernota en de begroting een expliciet bespreekpunt van de trend van de eigen baten uit belastingen, leges en huren. Hier is vaak sprake van onderschatting van de opbrengsten. 4. Vraag het College om informatie over de belangrijkste kostensoorten op hoofdlijnen met een vergelijking tussen begroting en rekening (omdat dit niet standaard in de begroting en rekening wordt vermeld). Kijk dan kritisch naar de ontwikkelingen bij lasten eigen personeel en inhuur, afschrijvingen in plaats van kapitaallasten, belasting en leges exclusief de OZB, rentelasten en -baten. 5. Vraag het college om in de paragraaf bedrijfsvoering te rapporteren over de personeelsformatie, de gemiddelde bezetting in het jaar en het ziekteverzuim. Doel hiervan is om een beeld krijgen van onderbezetting en daaruit voortvloeiende knelpunten voor de taakuitvoering. Volledig rapport Het volledige rapport, inclusief bijlagen is hier te raadplegen. Vanuit het perspectief van de gemeente Noordoostpolder zijn vooral de hoofdstukken 2, 3 en 8 van belang. Als rekenkamer overwegen wij een nader onderzoek naar het bijzondere aspect van de uitgaven als rijkstaak en die waar de gemeente eigen ruimte heeft voor keuzes en naar het het onderscheid structurele en incidentele baten en lasten.

Met vriendelijke groet, De rekenkamer 8 BIJLAGE 1 Geïnterviewden Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer 2 gesprekken gevoerd. Hiervan zijn verslagen gemaakt die de geïnterviewden hebben gecontroleerd. Documenten Jaarrekeningen 2017 – 2025 Raadsbesluiten 2017- 2025 Begroting 2017 - 2025 Financiële verordening Deelnemende M50-gemeenten Aalsmeer Maassluis Soest De Bilt Meierijstad Terneuzen De Ronde Venen Midden-Groningen Veldhoven Den Helder Noordoostpolder Velsen Doetinchem Oosterhout Venray Dronten Overbetuwe Waalwijk Geldrop-Mierlo Pijnacker-Nootdorp Weert Goes Rijssen-Holten Wijchen Hellendoorn Roermond Woerden Landgraaf Schagen