3.3 VNG-handreiking Adviesstelsel voor Omgevingskwaliteit.pdf
Tekst van het document
co.^
Advies
Ŭ0 0) Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Deel 1
Handreiking voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en andere adviseurs voor omgevingskwaliteit
O O >
m
Rijludten» voor hec Cultureel Erfgoed MmďartŕiunOniknrÿí, Cŭltuurťn VVrtrmrtűp
federatie ruimtelijke kwaliteit
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Inhoud
Managementsamenvatting
3
4 - Eenvoudig Huidige situatie continueren onder
Samenvatting wettelijk kader Omgevingswet
1 -Inleiding
7
9
Breder, vroeger, veelkleuriger 10 Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk verplicht voor vrijwel alle gemeenten 10 Doel van deze handreiking 11 Waar het niet over gaat... 11 Leeswijzer 12
de Omgevingswet
26
Vijf stappen om het huidige adviesstelsel voort te zetten 27 Stap 1: Rijksmonumenten 28 Stap 2: Overige kwaliteitsadvisering 28 Stap 3: Voorbereiden instellingsbesluit plus benoemingsbesluiten 30 Stap 4: Check advieskader en reglement 31 Stap 5: Vaststelling door gemeenteraad 32
5 - En beter Doorontwikkelen in de geest van
2 - Kwaliteitsadvisering en publiek belang
14
Welstand op een nieuwe leest 15 Naar integrale (ruimtelijke) kwaliteitszorg 15 Van juridisering naar kwaliteitsdiscussie 16 Kwaliteit van de advisering 16 Deskundigheid en onafhankelijkheid 17 Van architectuurbeleid naar bouwcultuur 17 Vermaatschappelijking van publieke kwaliteit 18
3 - Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet
19
Omgevingskwaliteit 20 Kwaliteitsadvisering bij open normen 20 Gemeentelijke adviescommissie 21 Andere adviseurs of adviesorganen 23 Overgangsrecht met betrekking tot de kwaliteitsadvisering 23
de Omgevingswet
33
Twee stappen voor doorontwikkeling van het huidige adviesstelsel 34 Stap A: Bepalen van context en reikwijdte 35 Stap B: Omlijnen van adviesrollen en deze in samenhang brengen 37
Bijlage 1 Was-wordt-lijst
42
Bijlage 2 Wettelijk kader
46
Bijlage 3 Vraag en antwoord
Betrokkenen
66
60
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Managementsamenvatting
Actiepunt Omgevingswet Het programma Aan de slag met de Omgevings wet heeft een aantal criteria vastgesteld waar aan overheden bij het inwerkingtreden van de Omgevingswet minimaal moeten voldoen. Een van de criteria is dat het bevoegd gezag (en/of haar uitvoeringsorganisatie) in staat is om aanvragen voor omgevingsvergunningen te beoordelen volgens de eisen van de Omgevingswet. Dit leidt tot een actie punt dat opgenomen is in de lijst van minimale acties van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten: het instellen van een gemeentelijke adviescommissie. Deze commissie heeft in ieder geval tot taak te adviseren over de aanvragen voor een ‘omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument’. [1] Voor gemeenten met deze ‘gebouwde of aangelegde’ rijksmonumenten is het instellen van een gemeentelijke advies commissie een wettelijke plicht die bij het inwer kingtreden van de Omgevingswet op orde moet zijn. De gemeenteraad moet daar nog vóór het inwerking treden van de Omgevingswet een besluit over nemen.
Vanwege de korte tijd die nog rest tot invoering van de Omgevingswet, wordt deze handreiking in twee delen gepubliceerd. In dit eerste deel worden de achtergrond en keuzemogelijkheden beschreven. Hiermee kunnen gemeenten alvast aan de slag. In het nog te publiceren tweede deel worden voorbeeldregels gegeven voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en even tuele andere adviseurs voor omgevingskwaliteit. De initiatiefnemers van deze handreiking (de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE)) hebben meer tijd nodig om de voorbeeldregels vorm te geven. Dit hangt samen met de in voorbereiding zijnde Hand reiking verordeningen in het omgevingsplan van de VNG en het Ministerie van BZK. Deel 2 met de voorbeeldregels wordt gepubliceerd zodra daarover een besluit is genomen. Het is mogelijk dat er naar aanleiding van dat besluit ook kleine wijzigingen worden aangebracht in Deel 1. Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk verplicht voor vrijwel alle gemeenten
Een handreiking in twee delen De Omgevingswet laat gemeenten de vrijheid om hun eigen adviesstelsel in te richten. Het aantal keuzes is groot. Daarom vallen de huidige advies commissies of adviseurs voor cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit niet onder het overgangs recht van de Omgevingswet. De bepalingen over de adviescommissies uit de erfgoedverordening en de bouwverordening kunnen niet zonder meer worden omgezet. Deze handreiking helpt bij het maken van keuzes die passen bij de eigen gemeente. Het doel is tweeledig: Y ondersteuning om het huidige adviesstelsel voor zover mogelijk te continueren onder de Omgevingswet, en daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instelling van de gemeentelijke adviescommissie, én Y inspiratie bij het doorontwikkelen van het adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet: een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [2]
Alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijks monumenten moeten zoals gezegd een gemeente lijke adviescommissie instellen, die minimaal adviseert over aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. De gemeenteraad kan daarnaast aangeven bij welke activiteiten die in het omgevingsplan worden genoemd, advies gevraagd moet worden. In het omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Bijvoorbeeld dat het bouwen moet voldoen aan de regels over het uiter lijk van bouwwerken. De gemeenteraad kan in het in het omgevingsplan bepalen bij welke categorieën bouwwerken of in welke gebieden het vragen van advies aan de commissie verplicht is. Het college van burgemeester en wethouders kan ook op eigen initiatief advies vragen over activiteiten of over beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
[1] Deze formulering wordt gebruikt in de Omgevingswet, ter onderscheid van archeologische rijksmonumenten,
[2] Zoals bedoeld in motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 962, nr. 120.
waarvoor de RCE een advies geeft en instemmingsrecht heeft namens de minister van OCW. 3
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Managementsamenvatting
Kwaliteitsadvisering: nodig bij uitnodigend omgevingsbeleid
maar ook meedenken bij het opstellen van beleid, het formuleren van opgaven en tijdens ontwerp
Goede omgevingskwaliteit is een van de drie
processen. De Omgevingswet is een goede aan
maatschappelijke doelstellingen van de Omgevings-
leiding om die verschillende adviesrollen duidelijker
wet, naast gezondheid en veiligheid. Daarmee is
te omlijnen en in samenhang te brengen - dat is de
omgevingskwaliteit altijd een van de af te wegen
kernboodschap van deze handreiking.
belangen bij de besluitvorming over ingrepen in de fysieke leefomgeving. Een zorgvuldige afweging bij de besluitvorming over omgevingskwaliteit
Was-wordt-lijst en wettelijk kader
is complex. Er spelen veel belangen en kwaliteit
De Omgevingswet verandert de wettelijke bepalingen
kan niet worden ‘afgevinkt’. De Omgevingswet
met betrekking tot de kwaliteitsadvisering. In
geeft gemeenten de mogelijkheden om meer te
Bijlage 1 is een ‘was-wordt-lijst’ opgenomen. In
sturen op doelen en minder op basis van regels.
Bijlage 2 is het nieuwe wettelijke kader beschreven.
Hoe opener en uitnodigender de kaders en regels
De Omgevingswet vereist dat de leden van de
zijn, hoe meer behoefte er is aan interpretatie bij
gemeentelijke adviescommissie worden benoemd
concrete ruimtelijke activiteiten. Daarbij speelt de
door de gemeenteraad. Leden van het gemeente
onafhankelijke, deskundige kwaliteitsadvisering
bestuur kunnen geen lid zijn van de commissie. De
een rol. Het gaat hier uiteraard vooral om de
samenstelling van de commissie moet zodanig zijn
vergunningaanvragen die een grote impact hebben
dat een onafhankelijk en deskundig oordeel kan
op de kwaliteit van de leefomgeving, waarbij de
worden gevormd en enkele leden van de commissie
beoordelingsregels van het omgevingsplan een
moeten deskundig zijn op het gebied van de
onafhankelijke en deskundige uitleg behoeven.
monumentenzorg.
Andere aanvragen kunnen meestal via sneltoets criteria of precedenten worden getoetst, hetzij onder
De gemeentelijke adviescommissie kan op regio
verantwoordelijkheid van de commissie, hetzij door
nale of provinciale schaal werken en adviseren
andere adviseurs of ambtenaren.
aan meerdere gemeenten, maar ook in dat geval moet de commissie worden ingesteld en de leden worden benoemd door iedere afzonderlijke
Verschillende adviesrollen in samenhang
gemeenteraad. Het staat de gemeente vrij om naast
Deze handreiking is opgesteld in de geest van de
de gemeentelijke adviescommissie ook andere
Omgevingswet en de maatschappelijke doelstel
instanties als adviseur in te schakelen, zoals een
ling van een goede omgevingskwaliteit. Dit sluit
kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect,
ook aan op de Europese Verklaring van Davos over
supervisor of adviesbureau.
het belang van een kwalitatief hoogstaande bouwcultuur voor de samenleving. Uitgangspunt daarbij is dat de gebouwde omgeving als één geheel wordt beschouwd. Elk ontworpen en gebouwd object houdt
Vijf stappen om het huidige adviesstelsel te continueren
verband met de natuurlijke omgeving en maakt deel
In deze handreiking wordt een vijfstappenplan
uit van het grotere geheel.
gegeven om het huidige adviesstelsel voor zover
Dit ligt in het verlengde van de ontwikkelingen die
daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instel
mogelijk te continueren onder de Omgevingswet en de advisering over erfgoed en ruimtelijke kwaliteit
ling van de gemeentelijke adviescommissie. Het
de afgelopen decennia heeft doorgemaakt. Denk
volgen van de vijf stappen creëert een ‘adempauze’
aan de aandacht voor openbaarheid en proportio
om daarna, in samenhang met de ontwikkeling
naliteit. [3] Of aan de toegenomen mogelijkheden
van de omgevingsvisie en het nieuwe deel van het
voor een maatschappelijke dialoog over de gewenste
omgevingsplan, in alle rust verder te werken aan de
kwaliteit. In veel gemeenten zijn al kwaliteits-
doorontwikkeling van een samenhangend advies
adviseurs actief die niet alleen op het laatste
stelsel in de geest van de Omgevingswet.
moment een vergunningaanvraag beoordelen,
[3] Het middel (advies) moet in redelijke verhouding staan tot het doel (omgevingskwaliteit).
In principe moet de advisering zo licht mogelijk zijn: snel en met zo min mogelijk mensen.
4
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Managementsamenvatting
Twee aanvullende stappen voor
De vijf stappen zijn:
doorontwikkeling van het adviesstelsel
Stap 1 Rijksmonumenten
zonder gevolgen blijven voor de kwaliteitsadvisering.
Ga na welk (huidig) adviesorgaan adviseert over
Voor gemeenten die willen doorontwikkelen naar
aanvragen voor een omgevingsvergunning voor
brede advisering vroeg in het proces, worden
een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot
twee aanvullende stappen beschreven. Deze
een monument en bestempel dit als (begin van de)
stappen nodigen uit tot dialoog en experiment. Ze
gemeentelijke adviescommissie.
kunnen gecombineerd worden met de vijf hiervoor
De stelselherziening van het omgevingsrecht zal niet
beschreven stappen. Dat hoeft niet meteen, het
Stap 2 Overige kwaliteitsadvisering
kan ook na het inwerkingtreden van de Omgevingswet, bijvoorbeeld tijdens de overgangsfase (tot
Inventariseer welke overige advisering op het gebied
2029) waarin de gemeente het tijdelijk deel van het
van omgevingskwaliteit de gemeente gebruikt en
omgevingsplan, samen met regels over de fysieke
maak een keuze: wordt deze advisering onder
leefomgeving uit andere verordeningen, ombouwt tot
gebracht bij de gemeentelijke adviescommissie of
een nieuw samenhangend omgevingsplan.
blijven daarnaast andere adviseurs bestaan?
Stap A Stap 3 Dialoog met gemeenteraad en voorbereiden instellingsbesluit plus benoemingsbesluiten
Context en reikwijdte
Bespreek de resultaten en consequenties van stap
kwaliteitsambities en de zaken waar de advisering
Bepalen van context en reikwijdte van de advisering in relatie tot de omgevingsvisie. Context slaat op de
2 met de gemeenteraad. Gebruik bijvoorbeeld de
rekening mee moet houden. Reikwijdte gaat over
voorbeeldregels in het nog te publiceren Deel 2 om
de kwaliteitsaspecten waarop de adviestaak zélf
het instellingsbesluit voor de gemeentelijke advies
betrekking heeft: smal, breed of integraal.
commissie en eventuele andere adviseurs voor te bereiden. Stel zo nodig ook de benoemingsbesluiten
Stap B
op. De leden van de huidige adviescommissie(s)
Adviesrollen, werkwijze, relatie met participatie
kunnen overgaan naar de gemeentelijke advies
Bepalen van de gewenste adviesrollen en
commissie, maar de gemeente kan ook met een
experimenteren met invulling en werkwijze. Deze
schone lei beginnen met nieuwe benoemings
handreiking onderscheidt vier adviesrollen, die
besluiten.
verbonden zijn aan de aard van de adviesvraag en de fase van de planvorming. Het belangrijkste
Stap 4 Check advieskader en reglement
verschil is dat tussen beleidsgerichte advisering en advisering over activiteiten. Beleidsgerichte advise
Check of het advieskader, met name de beoor-
ring gaat over de algemene kaders; advisering over
delingsregels in het omgevingsplan, en het
activiteiten gaat over de interpretatie van die kaders
reglement op de commissie in overeenstemming zijn
bij een concreet initiatief. Bij de advisering over
met het gekozen adviesstelsel. De beoordelings-
activiteiten wordt onderscheid gemaakt in advies
regels voor de rijksmonumentenactiviteit staan in
over het formuleren van de opgave, advies over de
het Besluit kwaliteit leefomgeving.
ontwerpkwaliteit en advies over de beoordeling van
Stap 5 Vaststellen instellingsbesluit en
van de adviesrollen biedt gelegenheid voor variatie
benoemingsbesluiten door de gemeenteraad
vraag kan een passend en efficiënt adviesproces
Laat de instelling van de gemeentelijke advies
worden uitgestippeld, in samenhang met ambtelijke
commissie en de benoeming van de leden vast
processen en participatie van betrokkenen.
de toelaatbaarheid van een activiteit. Het invullen op lokaal niveau. Per gemeente en zelfs per advies
stellen door de gemeenteraad.
5
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Managementsamenvatting
Samenhang is de essentie
rijksmonumentenactiviteiten door de minister van
De vier adviesrollen hoeven niet altijd door hetzelfde
OCW (in de praktijk de RCE) en door Gedeputeerde
adviesorgaan en dezelfde mensen vervuld te worden.
Staten is van belang. Voor initiatiefnemers en hun
Ze moeten wél in samenhang zijn, om te voorkomen
ontwerpers moet duidelijk zijn wanneer, door wie
dat een initiatiefnemer tegenstrijdige adviezen krijgt.
en met welk gezag een initiatief wordt begeleid en
De bedoeling is dat de adviesrollen vloeiend in elkaar
beoordeeld. Kortom: samenhang is de essentie van
overlopen. Ook de samenhang met de advisering over
een ‘eenvoudig beter’ lokaal adviesstelsel.
Samenhang in adviesrollen is de essentie van het adviesstelsel
Beleidsgerichte advisering
6
Advisering over activiteiten - Opgavegericht H - Ontwerpgericht
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Samenvatting wettelijk kader Omgevingswet KI
De voor deze handreiking meest relevante artikelen in de Omgevingswet zijn: Maatschappelijke doelen 1.3: De maatschappelijke doelstellingen van de wet zijn: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
aangevraagd. Die krijgt een dubbele lading: voor binnen- en buitenplanse afwijkingen. Binnenplans zijn activiteiten waarvan het omgevingsplan bepaalt dat het verboden is om deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en waarbij de vergunning kan worden verleend op gronden (beoordelingsregels) die zijn opgenomen in het omgevingsplan en eventueel daaraan verbonden beleidsregels.
de doelen van de wet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.
Buitenplans zijn de activiteiten die vergunning plichtig zijn op grond van het omgevingsplan, maar waarvoor de vergunning met de binnenplanse beoor delingsregels niet kan worden verleend, en andere activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Een vergunning voor deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan toch worden verleend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
4.2 Het omgevingsplan bevat voor het gehele grond
5.1 lid 1 onder b Verbod om een rijksmonumenten
gebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Rijksmonumentenactiviteit: het slopen [5], verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of voorbeschermd rijksmonument, of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving 4.1 Bij omgevingsplan kunnen met het oog op
4.5 Het college van burgemeester en wethouders
kan een maatwerkvoorschrift opleggen met het doel het kwaliteitsniveau van de activiteit waarop de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft, te concretiseren. 4.19 De gemeenteraad kan beleidsregels vaststellen voor de beoordeling van het uiterlijk van bouwwerken.
Vergunningstelsel 5.1 lid 1 onder a Een omgevingsplanactiviteit (OPA) is vergunningplichtig, voor zover dat in het omgevings plan is bepaald. Het principe is: omgevingsplanactiviteiten die passen in het omgevingsplan zijn vergunningvrij, tenzij er in het omgevingsplan een ‘verbod behoudens omgevingsvergunning’ is opgenomen. Dit verbod kan objectgericht en gebieds gericht worden gedifferentieerd. Voor alles wat niet past in het omgevingsplan moet een omgevings vergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden
[4] zie ook ‘was-wordt-lijst’ in Bijlage 1 en wettelijk kader in Bijlage 2
[5] Slopen wil zeggen: geheel of gedeeltelijk afbreken.
7
5.18/5.22 Ow en 8.80 Bkl Beoordelingsregels
aanvraag omgevingsvergunning rijksmonumenten activiteit. 5.21 Vergunningvoorschriften omgevingsvergunning
omgevingsplanactiviteit, waaronder voorschriften over archeologische monumentenzorg die aan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplan activiteit kunnen worden verbonden. [6] 5.34 Ow en 8.81 en 8.82 Bkl Vergunningvoorschriften
omgevingsvergunning rijksmonumentenactiviteit. Artikel 5.34 lid 1 Ow: algemene grondslag (i.c. belang van de monumentenzorg); artikel 8.81 Bkl: optionele voorschriften in het belang van de archeologische monumentenzorg; artikel 8.82 Bkl: verplichte voorschriften bij gehele/gedeeltelijke verplaatsing monument.
[6] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.2.1
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Managementsamenvatting
Omgevingsplanactiviteiten
het college van burgemeester en wethouders daar
Op grond van de Omgevingswet zijn op het moment
toe aanleiding ziet.
van inwerkingtreden van die wet, voor zover van toepassing, de volgende omgevingsplanactiviteiten met mogelijke impact op de omgevingskwaliteit te onderscheiden:
Y binnenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken [7];
Adviesorganen op gemeentelijk niveau
17.7 Bevat de algemene bepaling dat de gemeente raad het aantal leden en de benoemingstermijn van een gemeentelijk adviesorgaan vaststelt en dat
Y omgevingsplanactiviteit uitvoeren van een werk, niet zijnde bouwwerk, of werkzaamheid [8];
de gemeenteraad de leden van een gemeentelijk adviesorgaan benoemt en ontslaat.
Y omgevingsplanactiviteit gebruik van locaties of 17.8 Bevat de eis dat de leden van het gemeente
bouwwerken [9];
Y omgevingsplanactiviteit slopen van een bouwwerk [10];
bestuur geen lid mogen zijn van een gemeentelijk adviesorgaan.
Y omgevingsplanactiviteit gemeentelijk 17.9 Bevat specifieke bepalingen m.b.t. de
monument [11];
Y omgevingsplanactiviteit slopen in een beschermd stads- of dorpsgezicht [12];
verplichte gemeentelijke adviescommissie, waarin eisen worden gesteld aan deskundigheid, advies
Y omgevingsplanactiviteit vellen van houtopstand [13];
kader, openbaarheid en jaarverslag. ‘Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het
Y omgevingsplanactiviteit handelsreclame [14]; Y omgevingsplanactiviteit opslaan roerende
gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijks monumentenactiviteit’ (1e lid).
zaken [15];
Y buitenplanse vergunning Naast de adviesvragen op grond van artikel 16.15 en
omgevingsplanactiviteit [16].
16.15a kan het college deze adviescommissie ook advies vragen over het ontwikkelen van beleid voor Betrokkenheid andere bestuursorganen
de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
16.15 2e lid Bij omgevingsplan kunnen bestuurs organen of andere instanties worden aangewezen die in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag advies uit te brengen over een aan vraag voor een omgevingsvergunning.
16.15a onder c De gemeentelijke adviescommissie (als bedoeld in artikel 17.9) wordt in ieder geval als adviseur aangewezen als het gaat om: een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument; of een aanvraag voor een omgevings vergunning voor een andere activiteit, als het betreft een door de gemeenteraad aangewezen geval of als
[7] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2.72.1
[9] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.3
[11] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.5 tot en met 2.4.1.11
[14] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.18
[8] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.2
[10] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.4
[12] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.14
[15] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.19
[13] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.17
[16] Omgevingswet artikel 5.1
8
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
1
Inleiding De advisering aan het gemeentebestuur over monumenten en welstand heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld naar een brede advisering over cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit. In de praktijk zijn allerlei vormen van deskundigenadvisering ontstaan, vaak gecombi neerd met inbreng uit de maatschappij. De Omgevingswet geeft gemeenten de vrijheid om een adviesstelsel in te richten dat past bij de eigen cultuur en ambities. Deze handreiking, een initiatief van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), is bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij het maken van keuzes die passen bij de eigen cultuur en ambities. In dit inleidende hoofdstuk schetsen we de context, het doel en de inhoud van deze handreiking.
9
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Inleiding
Breder, vroeger, veelkleuriger Nederland heeft een lange traditie als het gaat om de kwaliteitsadvisering over de gebouwde en ongebouwde leefomgeving. Het huidige beeld is veelkleurig: van de Groningse stadsbouwmeester tot het Limburgse Kwaliteitsmenu; van de Omgevingskamer Staphorst tot de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Amsterdam; van ervenconsulenten via dorpsbouwmeesters tot kwaliteitsteams. De monumenten- en welstandsadvisering is verruimd van een uitsluitend objectgerichte benadering naar een bredere, tevens gebiedsgerichte benadering, en van louter beoordeling van vergunningaanvragen naar een dialoog aan het begin van het plan vormingsproces. Er wordt niet meer alleen formeel, schriftelijk aan het college van burgemeester en wethouders geadviseerd, maar ook informeel, in gesprekken met initiatiefnemers, ontwerpers en maatschappelijk betrokkenen.
Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk verplicht voor vrijwel alle gemeenten De Omgevingswet doet recht aan deze veranderingen en geeft gemeenten de vrijheid om een adviesstelsel in te stellen dat goed past bij de lokale situatie. De gemeenteraad moet daar vóór het inwerkingtreden van de Omgevingswet een besluit over nemen. De huidige adviescommissies en adviseurs voor cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit vallen namelijk niet onder het overgangsrecht van de Omgevingswet. [17] Volgens de Erfgoedmonitor waren er eind november 2019 drie gemeenten zonder gebouwde of aangelegde rijksmonumenten: Almere, Lelystad en Zeewolde. Ook deze gemeenten kunnen een gemeentelijke advies commissie instellen, maar zij zijn het niet verplicht. [18] Deze formulering wordt gebruikt in de Omgevingswet, ter onderscheid van archeo logische rijksmonumenten, waarvoor de RCE een advies geeft en instemmingsrecht heeft namens de minister van OCW. [19] Omgevingswet artikel 16.15 2e lid
Alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijksmonumenten [17] moeten een gemeentelijke adviescommissie instellen voor de advisering over ‘aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, met betrekking tot een monument’. [18] De gemeenteraad kan daarnaast aangeven bij welke activiteiten die in het omgevingsplan worden genoemd, advies gevraagd moet worden. In het omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Bijvoorbeeld dat het bouwen moet voldoen aan de regels over het uiterlijk van bouwwerken. De gemeenteraad kan in het omgevingsplan bepalen bij welke categorieën bouwwerken of in welke gebieden het vragen van advies aan de commis sie verplicht is. [19] Het college van burgemeester en wethouders kan ook op eigen initiatief advies vragen over activiteiten of over beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Naast de gemeentelijke adviescommissie kan de gemeente ook andere adviseurs benoemen voor de kwaliteitsadvisering, zoals een kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect, supervisor of een adviesbureau. Ook zijn er bestuursorganen of andere instanties die in de gelegen heid moeten worden gesteld om advies uit te brengen: bijvoorbeeld bij ingrijpende wijzigingen aan rijksmonumenten: de minister van OCW (in
10
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Inleiding
de praktijk de RCE) en buiten de bebouwde kom ook Gedeputeerde Staten. Daarnaast kan een gemeente gebruik maken van niet bij wet geregelde adviseurs, bijvoorbeeld voor natuurinventarisaties, akoestische onder zoeken en bodemkwaliteit.
Doel van deze handreiking Het doel van deze handreiking is tweeledig:
[20] Zoals bedoeld in de motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 962, nr. 120.
Y ondersteuning om het huidige adviesstelsel voor zover mogelijk te continueren onder de Omgevingswet, en daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instelling van de gemeentelijke adviescommissie, én Y inspiratie bij het doorontwikkelen van het adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet: een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [20] Deze handreiking is niet gericht op één adviesstelsel, één manier, maar op variatie die recht doet aan de verscheidenheid in de aanpak bij verschillende gemeenten. De veelkleurige adviespraktijk die in de gemeenten is ontstaan, kan blijven. Wel constateren we dat de huidige situatie diffuus is geworden en dat er veel begrippen en rollen door elkaar heen worden gebruikt. Een bijkomstig doel is meer helderheid en een eenduidig taalgebruik.
Waar het niet over gaat... Deze handreiking gaat over de juridische en organisatorische uitwerking van één gemeentelijk instrument, een middel voor kwaliteitsbeleid. Het gaat niet over de financiële aspecten daarvan. Het gaat ook niet over de inhoud van het kwaliteitsbeleid zelf: een aangename en duurzame leef omgeving waarin verleden, heden en toekomst in harmonie zijn. Die inhoudelijke uitwerking van het kwaliteitsbeleid onder de Omgevingswet is natuurlijk wel van groot belang voor de kwaliteitsadvisering. Dit wordt echter in andere documenten behandeld, zoals de Staalkaarten en het Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit. De websites van de initiatiefnemers van deze handreiking geven eveneens informatie over de inhoud van het kwaliteitsbeleid.
[21] Omgevingswet artikel 2.22 en 2.23 [22] Omgevingswet artikel 2.24 en 2.25. Een voorbeeld zijn de instructieregels voor natuurbescherming of cultureel erfgoed, of de verantwoordelijkheid van de minister van OCW voor rijksmonumenten.
We gaan ook niet in op de relatie van het gemeentelijke kwaliteitsstelsel met provinciaal en Rijksbeleid. We wijzen er hier slechts op dat samen werking tussen gemeenten en de provincie op dit vlak van belang is: de zorg voor goede omgevingskwaliteit ligt immers in hoofdzaak bij provincies en gemeenten. De gemeente beslist niet altijd autonoom over omgevingskwaliteit want omgevingskwaliteit is ook een provinciaal belang. De provincie kan instructies geven aan de gemeenten en ingrijpen als de uitkomst van een gemeentelijke afweging in strijd is met het provin ciale kwaliteitsbeleid. [21] Het Rijk kan instructieregels geven, kaders stel len, regie voeren of participeren waar het gaat om nationale belangen. [22]
11
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Inleiding
Leeswijzer Twee delen
Vanwege de korte tijd die nog rest tot invoering van de Omgevingswet, wordt deze handreiking in twee delen gepubliceerd. In dit eerste deel worden de achtergrond en keuzemogelijkheden beschreven. Hiermee kunnen gemeenten alvast aan de slag. In het nog te publiceren tweede deel worden voorbeeldregels gegeven voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en eventuele andere adviseurs voor omgevingskwaliteit. De initiatiefnemers van deze handreiking hebben meer tijd nodig om de voorbeeldregels vorm te geven. Dit hangt ook samen met de in voor bereiding zijnde Handreiking verordeningen in het omgevingsplan van de VNG en het mInisterie van BZK. Deel 2 met de voorbeeldregels wordt gepubliceerd zodra daarover een besluit is genomen. Het is mogelijk dat er naar aanleiding van dat besluit ook kleine wijzigingen worden aan gebracht in Deel 1. Inhoud Deel 1
Deel 1 gaat over het adviseren over omgevingskwaliteit en het lokale adviesstelsel dat daarvoor ingericht kan worden. In hoofdstuk 2 wordt het fundament van de kwaliteitsadvisering beschreven. In de afgelo pen decennia is het besef gegroeid dat een geïsoleerde aanpak van de advisering onvoldoende recht doet aan de samenhang in de fysieke leefomgeving. In hoofdstuk 3 worden de mogelijkheden beschreven die de Omgevingswet aan gemeenten geeft om het lokale adviesstelsel in te richten. Goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doel stellingen van de Omgevingswet. Kwaliteitsadvisering draagt ertoe bij dat de besluiten over aspecten van omgevingskwaliteit zorgvuldig zijn. Hoofdstuk 4 beschrijft het vijfstappenplan voor het zo veel mogelijk continueren van het huidige adviesstelsel onder de Omgevingswet. Het volgen van de vijf stappen creëert een ‘adempauze’ om daarna, in samen hang met de ontwikkeling van de omgevingsvisie en het nieuwe deel van het omgevingsplan, in alle rust verder te werken aan de doorontwikkeling van een samenhangend adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet. In een vroeg stadium adviseren over omgevingskwaliteit is immers wezen lijk anders dan het geven van een monumenten- of een welstandsadvies over een vergunningaanvraag. Daarom gaan we in hoofdstuk 5 in op de reikwijdte van het kwaliteitsbegrip en de verschillende adviesrollen.
We werken twee aanvullende stappen uit die uitnodigen tot dialoog en experiment. Ze kunnen gecombineerd worden met de vijf stappen uit hoofdstuk 4, of pas na het inwerkingtreden van de Omgevingswet worden ingevuld bijvoorbeeld tijdens de overgangsfase (tot 2029) waarin de gemeente het tijdelijk deel van het omgevingsplan, samen met regels over de fysieke leefomgeving uit andere verordeningen, ombouwt tot een nieuw omgevingsplan.
12
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
[23] Een eerdere versie van deze bijlage werd gepubliceerd op de website van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.
[24] Dit met de kanttekening dat daarin een fout zit in artikel 17.9 lid 1. De zinsnede: ‘Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit.’ is weggevallen. De opstellers van de geconsolideerde versie hebben gemeld dat deze omissie hersteld zal worden.
Inleiding
Deel i bevat drie bijlagen. In bijlage 1 is de ‘was-wordt-lijst’ voor de kwaliteitsadvisering opgenomen. Deze laat zien waar en hoe de huidige wetsartikelen over de monumenten- en welstandsadvisering terugkomen onder de Omgevingswet. Bijlage 2 bevat het wettelijk kader: de wets geschiedenis en de tekst van de relevante artikelen uit de Omgevings wet. [23] Bijlage 3 bevat specifieke vragen die tijdens het opstellen van deze handreiking door de meelezers werden gesteld. Gebruikte wetsteksten en AMvB’s
In deze handreiking is gebruik gemaakt van de meest actuele versies van wetsteksten en AMvB’s: Y De integrale geconsolideerde versie Omgevingswet 10-12-2019 [24] Y Besluit kwaliteit leefomgeving geconsolideerde versie dd. 19-12-2019 Y Invoeringswet: Kamerstuk Tweede Kamer der Staten-Generaal 14-08-2018 dossiernummer 34986 nr. 2 Y Invoeringsbesluit Omgevingswet voorhangversie dd. mei 2019 Wijzigingen in deze documenten na december 2019 zijn niet verwerkt in deze handreiking.
13
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
2
Kwaliteitsadviseringen publiek belang Kwaliteitsadvisering onder de Omgevingswet begint niet bij nul maar bouwt voort op verworven heden uit het verleden. Deze verworvenheden lijken vandaag de dag vanzelfsprekend, maar zijn vaak het resultaat van jarenlange inspanningen van velen. Het besef is gegroeid dat een geïsoleerde aanpak van advisering in tijd, onderwerp en vorm onvoldoende recht doet aan de kwaliteit van, en samenhang in, de fysieke leefomgeving. In het licht van de Omgevingswet is dit inzicht actueler dan ooit. In dit hoofdstuk beschrijven we de recente geschiedenis van de kwaliteitsadvisering als basis voor het lokale adviesstelsel onder de Omgevingswet.
14
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en publiek belang
Welstand op een nieuwe leest
[25] Welstand op een nieuwe leest, een onderzoek in opdracht van de Rijksbouwmeester naar de mogelijkheden voor verbetering van de doelmatigheid en inzichtelijkheid van de welstandsadvisering, Sdu Uitgevers, 1999
Aan het einde van de jaren negentig werd op veel plekken gewerkt aan een eigentijdse vorm van welstandsadvisering. De uitgangspunten, neergelegd in het rapport Welstand op een nieuwe leest [25], zijn mede betrokken bij de totstandkoming van de herziene Woningwet van 2003. De advisering werd daarbij: binnen een inhoudelijk en gebiedsgericht kader geplaatst; met rechtszekerheid biedend (voor)overleg omkleed; in kwaliteit verhoogd en ingericht volgens efficiënte en transparante procedures. In de Woningwet 2003 werd onder meer geregeld dat de welstands commissies voortaan openbaar moesten vergaderen, dat commissieleden voor maximaal twee keer drie jaar benoemd konden worden en dat ook niet-deskundigen in de commissies benoemd konden worden. Gemeente raden moesten een welstandsnota vaststellen waarin werd aangegeven op basis van welke ‘criteria’ ruimtelijke ontwikkelingen moesten worden beoordeeld. De gemeenteraden kregen daarbij ook de mogelijkheid om welstandsvrije gebieden of categorieën van gebouwen aan te wijzen. Langs de vier sporen van Welstand op een nieuwe leest hebben gemeenten vanaf 2004 hun welstandsadvisering geprofessionaliseerd en gemoderniseerd, niet in één vorm maar in tal van vormen, afhankelijk van de eigen lokale wensen en ambities.
Naar integrale (ruimtelijke) kwaliteitszorg
[26] Zie onder meer de nota Monumenten breed bekeken,
Ministerie van OCW, 1995
[27] De zeven dimensies van ruimtelijke kwaliteit, uit Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Ministerie van
VROM, 2001
De vernieuwingen in het welstandstoezicht hebben eraan bijgedragen dat de bouwplanadvisering in een breder verband werd bezien. Ook vanuit de erfgoedsector was er een ontwikkeling gaande om monumenten niet op zichzelf te beoordelen maar aan te sturen op integrale kwaliteits zorg. [26] Monumenten werden veel meer in verband gebracht met nieuwe architectuur, landschap en stedenbouw, ruimtelijke ordening, archeologie en openbare ruimte. Op lokaal niveau groeide het besef dat een geïsoleerde aanpak en sectorale advisering onvoldoende recht doen aan de kwaliteit van, en samenhang in, de gebouwde en openbare ruimte. Daarom is er steeds meer afstemming gekomen tussen ruimtelijke ordening, steden bouw en openbare ruimte, landschap en cultureel erfgoed. En ondanks, of wellicht juist vanwege, de sectorale wetgeving (Erfgoedwet, Woningwet, Wet ruimtelijke ordening) hebben veel gemeenten ingezet op een geïnte greerde welstands- en monumentencommissie, een breed samengestelde commissie ruimtelijke kwaliteit of andere vormen van integrale advisering. Met de integrale kwaliteitszorg werd ook de betekenis van ‘ruimtelijke kwaliteit’ verbreed.
Niet alleen de aantrekkelijkheid van de uiterlijke verschijningsvorm (de schoonheid) speelt een rol, maar ook ruimtelijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid en de menselijke maat. [27] Bij ruimtelijke ontwikkelingen komen veel van deze aspecten aan
15
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
de orde. Met name bij grootschalige plannen is het van belang tijdig de effecten van de ontwikkelingen voor de omgeving, voor de omwonenden en voor de toe komstwaarde) in beeld te brengen. Daarom maakt het beleidsmatig en vroegtijdig adviseren over grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen, over de identiteit van steden, dorpen en landschappen, over herstructureringsopgaven, of over nieuwe omgevingsvisies, bestemmings- of omgevingsplannen en beeldkwaliteitsplannen, steeds vaker deel uit van het takenpakket van een kwaliteitsadviseur of advies orgaan. Niet geïsoleerd, maar juist vanuit een integrale visie op al die aspecten.
Van juridisering naar kwaliteitsdiscussie De verplichting tot het opstellen van een welstandsnota paste bij de wens om per gemeente in beeld te brengen wat de specifieke waarden van gebouwen, steden bouw, landschap en cultuurhistorie zijn en hoe je daarmee om wilt gaan. Maar het vastleggen van die waarden leidde in veel nota’s ook tot al te gedetailleerde en ‘objectieve’ welstandscriteria. In de ontwerp- en adviespraktijk bood dit vooraf weliswaar een maximale voorspelbaarheid, maar het had ook nadelen. Het ging uit van een genormeerd beeld, dat weinig ruimte bood voor afwijkende, creatieve ideeën. Tijdens actualisaties zijn veel nota’s hierop aangepast. Bij recentere nota’s of andere kwaliteitsdocumenten is een ontwikkeling waarneembaar naar sturen op doelen met minder en vooral ‘relatieve’ criteria. De huidige generatie nota’s, kwaliteitsgidsen of ‘kookboeken’ draait meer om de kunst van het verleiden en het stimuleren van kwalitatieve oplossingen.
Kwaliteit van de advisering De kwaliteit van de advisering zelf heeft de afgelopen jaren sprongen voorwaarts gemaakt. Er is meer aandacht gekomen voor zaken als de benodigde deskundig heid, verschillen in adviesrollen, lokale kennis, juridisch valide motivering, com municatieve vaardigheden en een klantvriendelijke en oplossingsgerichte attitude. Het beoordelen van de publieke waarde van beleid en initiatieven is een specifieke tak van sport waarin vakmanschap, het kunnen schakelen op diverse ruimtelijke schaalniveaus en proportionaliteit in relatie tot gemeentelijke ambities belangrijke componenten zijn. Bij elk gesprek en advies is dit weer een uitdaging.
[28] In de praktijk worden hiervoor ook termen als gemandateerde of gedelegeerde gebruikt. Vanuit het bestuursrecht gezien zijn deze termen echter niet juist. De adviescommissie is immers geen bestuursorgaan dat besluiten neemt.
Het (voor)overleg over beleid en initiatieven heeft zich in de praktijk ontwikkeld tot een conditio sine qua non. Initiatiefnemers, ontwerpers en beleidsmakers verkennen graag vroegtijdig de (on)mogelijkheden van hun voornemens alsook de ruimtelijke kwaliteitsvraag. Rechtszekerheid is gediend met een continu en trans parant proces, waarbij de kaders en spelregels vooraf duidelijk zijn, afspraken en vorderingen worden vastgelegd en helder gecommuniceerd. Gezien de korte termijnen hebben gemeenten het proces van vergunningverlening efficiënt moe ten inrichten, met inachtneming van randvoorwaarden op het gebied van trans parantie, integraliteit en laagdrempeligheid. Adviescommissies sluiten daarop aan door te werken met gemachtigden: commissieleden of secretarissen die zelf standig namens de commissie kunnen adviseren. [28] Adviescommissies werken ook nauw samen met ambtenaren die een welstandstoets voor niet-ingrijpende plannen uitvoeren. Sommige gemeenten hebben mede om redenen van efficiëntie, gekozen voor advisering door een stads- of dorpsbouwmeester. Waar het gaat om de omgang met (rijks)monumenten, organiseren de provinciale steunpunten voor
16
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en publiek belang
cultureel erfgoed een vooroverleg, waar vertegenwoordigers van de advies commissie, gemeente, provincie en de RCE samenkomen.
Deskundigheid en onafhankelijkheid
[29] Van belangen verstrengeling is sprake wanneer een van de leden van de commissie belang heeft bij een plan dat ter advisering voorligt. Bron: Handreiking Gemeentelijke Monumentencommissies,
VNG, FW, RCE, 2009.
Bij advisering speelt de gewenste mate van deskundigheid en onafhanke lijkheid een rol. Uitgangspunt is dat de deskundigheid die nodig is voor de advisering in de commissie vertegenwoordigd is. Onafhankelijkheid wil zeggen: onafhankelijk ten opzichte van het gemeentebestuur en het voorkomen van belangenverstrengeling. [29] Het onafhankelijk kunnen adviseren door de adviescommissie is een belangrijke pijler van de kwaliteitsadvisering. Veel gemeenten hechten er aan dat ambtenaren niet worden benoemd tot lid van een adviescollege dat adviseert over onder werpen waarbij zij in verband met hun werkzaamheden betrokken zijn. Bij anderen prevaleert de deskundigheid die in de eigen organisatie aanwezig is of de efficiëntie van het vergunningsproces. Veel gemeenten hanteren bij doorsnee bouwplannen andere werkwijzen dan bij complexe projecten.
Van architectuurbeleid naar bouwcultuur In de gemeentelijke vergunningspraktijk hebben criteria en juridische formuleringen vaak de overhand, terwijl een ruimtelijke ingreep volgens de Verklaring van Davos over de bouwcultuur, benaderd moet worden als een culturele daad. Elk ruimtelijk initiatief is een potentiële investering in de publieke kwaliteit. Daarbij moeten zaken die samenhangen in samen hang met elkaar bekeken worden. De bestuurlijke organisatie ontwikkelt zich in de richting van meer samenwerken met burgers; de grote uitdaging van de Omgevingswet is dan ook om samen met die burgers (cocreatief) de omgevingskwaliteit gestalte te geven. Dit is de belofte van bouwcultuur en de richting waarvoor enkele gemeenten al gekozen hebben maar waaraan anderen nog gestalte moeten geven. Wellicht dat deze stip aan de horizon bij de implementatie van de Omgevingswet dichterbij komt.
Verklaring van Davos
De Verklaring van Davos is in januari 2018 op initiatief van Zwitserland ondertekend door alle Europese ministers van cultuur. De Verklaring stelt dat iedereen het recht heeft de culturele omgeving te beleven, te delen en ertoe te behoren. De manier waarop we samenleven, en ons ontwikkelen als samenleving, is een uiting van onze cultuur. Het vormen van onze leefomgeving is daarom, vooral, een culturele daad. Bouwcultuur omvat alle menselijke activiteit waarm maar ook de immateriële cultuur waarbinnen
17
het bouwen plaatsvindt: de sociaaleconomische context, het planningstelsel, de schaal van de bouw kundige detaillering tot de schaal van stedenbouw en landschap. Met de Verklaring van Davos verplichten de ondertekenaars zich de principes van een hoog waardige bouwcultuur bij alle betrokkenen binnen en buiten de overheid te promoten, en om beter beleid op dit onderwerp te ontwikkelen. Ook moeten zij alle betrokkenen wijzen op hun verantwoordelijkheid om bij te dragen aan een betere, hoogwaardige bouwcultuur.
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en publiek belang
Vermaatschappelijking van publieke kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit is niet meer weg te denken in het lokale beleid en discours. Het speelt een rol bij participatie en is meer op de politieke agenda gekomen. Dit mede dankzij de discussies in de gemeenteraden over het vaststellen van welstandsbeleid, het openbaar vergaderen van kwaliteitscommissies, het publiceren en bespreken van jaarverslagen en het benoemen van burgerleden in kwaliteitscommissies. Ook de open werkwijze van kwaliteitscommissies of -teams, regionale welstands- en monumentenorganisaties, de RCE, provincies en provinciale steunpunten, en ook de ambtelijke adviseurs draagt daaraan bij: ze beoordelen niet alleen, maar denken mee in oplossingen en geven voorlichting en uitleg over te koesteren kwaliteiten en identiteiten. Door deze ontwikkelingen wordt de kwaliteit van de fysieke leefomgeving als gezamenlijk, maat schappelijk, publiek belang herkend.
18
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
3
Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet Een goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Een zorgvuldige afweging bij de besluitvorming over goede omgevingskwaliteit is complex: er spelen veel belangen en er zijn nauwelijks te objectiveren criteria voor te geven. Advisering over (aspecten van) goede omgevingskwaliteit draagt bij aan zorgvuldige besluitvorming over bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. In dit hoofdstuk beschrijven we de mogelijkheden die de Omgevingswet aan gemeenten geeft om het lokale adviesstelsel in te richten, en het overgangsrecht dat daarbij van toepassing is. Het aantal keuzes is groot. Als houvast werken we vervolgens in hoofdstuk 4 een vijfstappenplan uit voor het zoveel mogelijk continueren van de huidige situatie onder de Omgevingswet, en in hoofdstuk 5 twee aanvullende stappen voor het doorontwikkelen van de advisering in de geest van de Omgevingswet.
19
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet
Omgevingskwaliteit
[30] Bron: Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit, Mooiwaarts en FRK, 2017
[31] Omgevingswet artikel 1.3
[32] MvT bij Omgevingswet, p. 63
[33] Daarom geeft het Rijk bijvoorbeeld instructieregels om bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening te houden met cultureel erfgoed en met werelderfgoed en is een adviesplicht opgenomen voor rijksmonumentenactiviteiten.
Een goede omgevingskwaliteit is een publiek belang. Het gaat daarbij niet om de maximale kwaliteit voor één gebruiker maar om goede kwaliteit voor de gemeenschap. Het gaat niet alleen over het visuele aspect maar is gericht op samengaan van gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevings waarde. [30] Een goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet, in samenhang met een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van daarvan ter vervulling van maatschappelijke behoef ten. [31] De Memorie van Toelichting benoemt een aantal aspecten van omgevingskwaliteit: cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat zowel om de menselijke beleving van de fysieke leef omgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten.’ [32] Omgevingskwaliteit is een dynamisch begrip. De waardering van kwaliteitsaspecten is tijd- en plaatsgebonden. Daarom wordt dit begrip in de Omgevingswet niet verder gedefinieerd en ligt de zorg daarvoor in hoofdzaak op het provinciale en lokale niveau. Het Rijk stelt slechts regels over de omgevingskwaliteit voor zover er sprake is van een nationaal belang of een internationale verplichting.
Dat speelt voor natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. [33] Andere aspecten, in het bijzonder de archi tectonische kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van het landschap moeten worden beschermd door de pro vincies en de gemeenten in hun eigen regelgeving. [34] Zij geven het begrip omgevingskwaliteit inhoud in de omgevingsvisie en stellen bijbehorende regels vast in de omgevingsverordening of het omgevingsplan (en des gewenst aanvullend beleid of instrumenten).
[34] Bron: beantwoording schriftelijke vragen over het ontwerp Omgevingsbesluit, 3-11-2016
[35] Algemene wet bestuursrecht artikel 3.2
[36] MvT bij Algemene wet bestuursrecht
Kwaliteitsadvisering bij open normen Het doel van de publieke kwaliteitsadvisering is ertoe bij te dragen dat besluiten over (aspecten van) omgevingskwaliteit zorgvuldig genomen worden. Het zorgvuldigheidsbeginsel uit het bestuursrecht ligt ten grond slag aan de noodzaak om advies in te winnen. Bij de voorbereiding van een besluit moet een bestuursorgaan de nodige kennis verzamelen over de relevante feiten en de af te wegen belangen. [35] Goede besluitvorming betekent dat besluiten berusten op de juiste feiten, waar mogelijk aanslui ten bij belangen en wensen van maatschappelijke groeperingen en reke ning houden met de belangen van individuele burgers. [36] Voor goede besluitvorming over (aspecten van) omgevingskwaliteit zijn nauwelijks te objectiveren criteria te geven. De Omgevingswet geeft gemeenten de mogelijkheid om meer te sturen op doelen en open normen, en minder op basis van gesloten normen. Gemeenten kunnen daarbij ook kiezen welk instrument ze in de regels gebruiken voor een goede naleving: werken met rechtstreeks bindende (algemene) regels eventueel in combi natie met bevoegdheden om maatwerkvoorschriften op te leggen, infor matieplichten, meldplichten en vergunningplichten. Hoe opener en meer
20
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet
uitnodigend de kaders en regels zijn, hoe meer behoefte er is aan inter pretatie en advisering bij concrete ruimtelijke activiteiten. De consequen tie is dat een vergunningplicht (met deskundigenadvies) bij open normen voor de hand ligt.
Welk type regels?
De Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet stelt hierover: “Regels in een omgevingsplan kunnen voor bouwwerken concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn vastgelegd. Bij zulke regels is een vergunningplicht vermoedelijk niet nodig en heeft het werken met algemene regels de voorkeur. Onder de Omgevingswet is het echter ook mogelijk om in het omgevingsplan te werken met open normen. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worder vastgesteld, zoals momenteel het welstandsvereiste in beleidsregels is uitgewerkt in de welstandsnota. In dat
[37] MvT bij Invoeringswet, paragraaf 2.2.1.5
[38] Motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 962, nr. 120
[39] Omgevingswet artikel 16.15a onder c.1 en artikel 17.9 1e lid
[40] Omgevingswet artikel 16.15a onder c.2 [41] Omgevingswet artikel 17.9 2e lid [42] In veel gevallen is de gemeentelijke adviescommissie de enige adviseur over een rijksmonumentenaanvraag. In sommige gevallen moet ook de minister van OCW (voor deze de RCE) adviseren.
geval is een vergunningplicht het meest aangewezen. Dat zal ook gelden als er bij de toepassing van regels een deskundigenadvies nodig is van bijvoorbeeld een ruimtelijke adviescommissie of een archeoloog. Ook dan ligt het werken met een vergunningplicht voor de hand. Omdat het primair aan een gemeente is om te bepalen op welke wijze regels voor een locatie worden gesteld, ligt het ook voor de hand dat de gemeente bepaalt in hoeverre een vergunningplicht hierbij nodig is. Dat geldt voor bijvoorbeeld het kappen van bomen, het verrichten van aanlegwerken en sloopactiviteiten niet wezenlijk anders dan voor bouwwerken.” [37]
Gemeentelijke adviescommissie De Omgevingswet verplicht alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijksmonumenten een gemeentelijke adviescommissie in te stellen. De Tweede Kamer heeft, in een vrijwel unaniem aangenomen motie, aan gedrongen op een gemeentelijke adviescommissie met een brede advies taak, die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert, en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [38] Taken
De taken van de gemeentelijke adviescommissie zijn in de Omgevingswet in verschillende artikelen omschreven. De gemeentelijke adviescommissie adviseert over: Y aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument [39], en Y aanvragen voor een omgevingsvergunning voor andere activiteiten die door de gemeenteraad aangewezen zijn, of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet [40], en Y het ontwikkelen van beleid voor de fysieke leefomgeving als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet [41]. Deskundig en onafhankelijk
Het instellen van een adviescommissie voor de advisering over een aan vraag voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument is verplicht gesteld, omdat het Rijk de onafhankelijke en deskundige advisering over rijksmonumenten wil borgen. [42] Daaruit volgt ook de eis dat enkele leden deskundig zijn op
21
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
[43] MvT bij Omgevingswet, p. 581
[44] Omgevingswet artikel 17.8 [45] MvT bij Omgevingswet, p. 580
Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet
het gebied van de monumentenzorg, en dat zij in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Dit betekent dat de commissie ten minste moet beschikken over enkele leden die deskundig zijn op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie, restauratie, landschap en stedenbouw. [43] Al naar gelang de lokale omstandigheden en de gewenste reikwijdte van de advisering kan er andere deskundigheid aan worden toe gevoegd. Het is uiteraard mogelijk dat één persoon meerdere deskundig heden in zich verenigt. De gemeenteraad heeft de zorg voor de samenstelling van de commissie, zodanig dat onafhankelijke en deskundige adviezen tot stand komen. Leden van het gemeentebestuur (gemeenteraad en college van burge meester en wethouders) kunnen geen lid zijn van de gemeentelijke advies commissie. [44] Dit is een minimumeis, dat wil zeggen dat de gemeente raad bij zijn benoemingenbeleid nog andere voorwaarden kan stellen voor benoeming van leden van gemeentelijke adviescolleges. [45] De Omgevingswet verzet zich niet tegen de benoeming van ambtenaren in de commissie. De commissie moet echter wel onafhankelijk tot een advies kunnen komen. Dat er ambtenaren lid zijn van een adviescollege, behoeft die onafhankelijkheid niet in gevaar te brengen.
In het geval dat uitsluitend ambtenaren deel zouden uitmaken van een commissie kan wel de vraag gesteld worden in hoeverre deze commissie onafhankelijk kan functioneren. Ambtenaren die als lid worden benoemd moeten in ieder geval een zekere ‘onafhankelijkheid van denken’ kunnen bieden, zonder in conflict te komen met de functioneringsnorm voor ambtena ren die gericht is op goede functionering van de openbare dienst. Dit punt kent overigens voor- en tegenstanders. Voorstanders vinden dat de kennis en betrokkenheid van ambtenaren onmisbaar is voor goede advisering. Tegenstanders wijzen erop dat ambtenaren in de praktijk niet altijd neutraal en onafhankelijk kunnen zijn. De lijn die de RCE en de FRK aanhouden, is dat ambtenaren wel betrokken kunnen worden bij advies processen, maar liever als secretaris of adviseur van de commissie dan als door de gemeenteraad benoemd lid. De commissie kan zich ook laten bijstaan door deskundigen die geen ambtenaar zijn. Een voorbeeld is de ‘adviseur duurzaamheid’ van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Amsterdam. Deze commissie adviseert niet over duurzaamheid, maar de adviseur denkt mee met de commissie over de vertaling van duurzaamheidsaspecten naar de advisering over ruimtelijke kwaliteit.
Ook een maatschappelijke organisatie of een klank bordgroep van bewoners en/of ondernemers kan worden aangewezen als adviseur van de commissie, zodat maatschappelijke kennis kan worden ingebracht bij de advisering. Benoeming van de leden door de gemeenteraad
[46] Omgevingswet artikel 17.7
De gemeentelijke adviescommissie kan ook op regionale of provinciale schaal werken en adviseren aan meerdere gemeenten, mits de commissie wordt ingesteld en de individuele leden worden benoemd door elke betrokken gemeenteraad. [46] Die benoemingseis is ‘hard’ en heeft te maken met het evenwicht tussen gemeenteraad, college en adviesorgaan. In de
22
Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit
Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet
herziene Woningwet van 2003 werd de gemeenteraad nadrukkelijk in positie gebracht als opdrachtgever van de adviescommissie, vanwege de gewenste vermaatschappelijking van het welstandstoezicht (zie hoofd stuk 2). Dit is overgenomen in de Omgevingswet. De wet geeft geen grond slag voor delegatie van de benoeming aan het college van burgemeester en wethouders en lijkt zich ook te verzetten tegen het mandateren aan het college. Ook het verwijzen naar functies in plaats van het benoemen van personen is voor de gemeentelijke adviescommissie of adviesorganen niet mogelijk. Deze beperkingen gelden niet voor de adviseurs die de commissie bijstaan. Openbaar en professioneel
[47] Omgevingswet artikel 17.9
In de Omgevingswet zijn enkele bepalingen toegevoegd met het oog op de openbaarheid en de professionaliteit van het werk van de gemeentelijke adviescommissie. [47] Dit bouwt voort op artikel 12b van de Woningwet (zoals die luidt voor inwerkingtreding van de Omgevingswet) en is de vrucht van de vernieuwing van het welstandstoezicht die in 2003 in de Woningwet werd neergelegd. De adviezen moeten deugdelijk gemotiveerd zijn en schriftelijk openbaar worden gemaakt. De vergaderingen moeten openbaar zijn tenzij dat in strijd is met specifieke belangen. De commissie moet de gemeenteraad net als nu, elk jaar een verslag toezenden over de door haar verrichte werkzaamheden.
Andere adviseurs of adviesorganen [48] Waaronder de RCE en Gedeputeerde Staten bij bepaalde ingrijpende activiteiten aan rijksmonumenten.
[49] Nota naar aanleiding van het Nader Verslag, 18-5-2015
Het staat de gemeente vrij om naast de gemeentelijke adviescommissie en de verplichte adviseurs [48], nog andere adviseurs in te schakelen. Advies over het uiterlijk van bouwwerken, over lokaal cultureel erfgoed, over ruimtelijke kwaliteit of over omgevingskwaliteit kan gevraagd worden aan de gemeentelijke adviescommissie of aan een andere persoon, instantie of bureau. Hoe die advisering vorm krijgt is een zaak van de gemeente zelf. [49] Er kan bijvoorbeeld een lokale of regionale bouwmeester of een adviseur omgevingskwaliteit worden aangesteld, of een gebiedsgericht kwaliteitsteam. Een welstandscommissie of commissie ruimtelijke kwaliteit kan naast de gemeentelijke adviescommissie blijven bestaan. Een gemeente kan ook kiezen voor ambtelijke advisering of voor combinaties van ambtelijke en onafhankelijke advisering.
Overgangsrecht met betrekking tot de kwaliteitsadvisering Cultureel erfgoedbeleid [50] Invoeringswet paragraaf 4.3.4; Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2
De Invoeringswet en het Invoeringsbesluit regelen de overgangs bepalingen voor de advieskaders met betrekking tot cultureel erfgoed. [50] In de bruidsschat is overgangsrecht opgenomen voor de huidige gemeen telijke monumenten. Dit overgangsrecht is van toepassing op bestaande monumenten, zolang daaraan in het omgevingsplan nog niet de functie aanduiding monument of archeologisch monument is gegeven. Het