3.1 Rekenkamerrapport Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder.pdf
Tekst van het document
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
23 van 52
1. Financiering van activiteiten door de gemeente en andere partijen Ten eerste is het van belang in te zien dat een aantal projecten niet alleen door de gemeente Noordoostpolder gefinancierd worden. Zo ontvangt de bibliotheek gelden via de provincie om taalvaardigheidsprojecten op te starten10 en ontvangt Humanitas ook fondsen uit de Postcodeloterij. Carrefour ontvangt subsidie van ZonMw voor het project Local Hero. Wanneer deze derde partijen de financiering om welke reden dan ook stoppen, dan heeft de gemeente Noordoostpolder hier niet altijd invloed op. Dit kan op termijn er toe leiden dat activiteiten verdwijnen, wanneer ook de gemeente (eerder) stopt met financiering. 2. Onderscheid tussen professionele zorg en welzijnswerk Ten tweede dient men bij activiteiten onderscheid te maken tussen professionele of geïndiceerde zorg en welzijnswerk. De Thuisbegeleiding door ZONL is professionele ondersteuning en geen vrijwilligerswerk, waar Carrefour bij begeleiding soms ook vrijwilligers inzet (bij eenvoudigere hulpvragen). Tegelijk is het werk wat de Nanny’s doen geen vervanging van geïndiceerde zorg. Ook gaan bij de Nanny’s begeleiders op bezoek bij de gezinnen, waar bij het project Steunouders kinderen opvang buitenshuis krijgen. Daarmee is het ook mogelijk dat op het oog activiteiten hetzelfde lijken, maar er een andere doelgroep bediend wordt. 3.
Perspectief/doelgroep van organisaties Activiteiten van het Heelal worden georganiseerd vanuit een ander perspectief (een jongerencentrum met een bepaalde geloofsovertuiging) dan van Carrefour (een welzijnsorganisatie op straat). Dit zijn verschillen die van grote invloed kunnen zijn op de ‘passendheid’ van een geboden oplossing.
Mogelijkheden in het voorveld niet bekend genoeg bij Sociaal Loket Anderzijds is het perspectief van de gemeente dat minder varianten van vergelijkbare activiteiten ook voor o.a. het Sociaal Loket positief kan uitpakken. Dit maakt het makkelijker voor medewerkers van het Sociaal Loket om inwoners te verwijzen naar het voorveld, omdat het overzichtelijker is welke organisatie waar voor is. De gemeente voert nu gesprekken met maatschappelijke partners om te komen tot een overzichtelijk zorglandschap op basis van de zorgpiramide, de Steunwijzer en bewezen effectieve aanpakken (evidence-based). De hulpmiddelen (zorgpiramide en Steunwijzer) dienen ervoor te zorgen dat de scheidslijnen in het aanbod duidelijker worden. Geïnterviewden zeggen over deze twee middelen wel dat de verschillen tussen activiteiten werkenderwijs bekender worden, maar dat de applicatie Steunwijzer nog niet direct brengt wat men verwacht. Vanuit enkele interviews komt naar voren dat de inzet voor bewezen effectieve interventies gedragen wordt. 3.2.2
De organisatie Carrefour
Carrefour op het moment nog bezig met het inpassen van gebiedsgericht werken Het inpassen van de nieuwe werkwijze, de aanpassingen aan het takenpakket van Carrefour en de invoering van het resultaatgericht financieren zorgden ervoor dat Carrefour het de afgelopen jaren druk heeft gehad met de interne organisatie aan te passen. Dit is ook andere organisaties en de gemeente opgevallen.
10
Zie: https://stateninformatie.flevoland.nl/documenten/ingekomen-stukken/DOCUVITP-2596494-v8-PSMededeling-Motie-laaggeletterdheid.pdf
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
24 van 52
Daar komt nog bovenop dat in december 2020 de directeur-bestuurder bij Carrefour vertrok na overleg met de Raad van Toezicht van Carrefour. Deze directeur is vervangen door een interimbestuurder. De interim-bestuurder is nu een half jaar actief en blijft nog een half jaar aanwezig. Hieruit volgt dat Carrefour uit een intensieve, roerige periode komt.
Organisatie was intern gericht waardoor samenwerking moeizamer verliep Ook het inpassen van de gebiedsteams en de nieuwe werkwijzen kost nog tijd. Hier zijn de medewerkers van Carrefour op het moment nog mee bezig. Deze nieuwe werkwijze is voor een deel van de medewerkers nog wennen, zo blijkt uit de interviews met medewerkers. De coronacrisis, en het werken op afstand, draagt hier ook niet in positieve zin aan bij. Ook is door de ontvlechting van STNOP een aantal medewerkers overgegaan van Carrefour naar het sociaal loket en door de roerige tijd zijn mensen vertrokken, waardoor er veel wisselingen in personeel plaatsvonden. Er is hierdoor nog niet veel te zeggen over de effecten van het gebiedsgericht werken. Andere organisaties merkten hierdoor dat de samenwerking met Carrefour tijdelijk op een lager pitje kwam te staan. Dit heeft mogelijk ook gevolgen gehad voor het doorverwijzen van hulpvragen naar de juiste organisatie blijkt uit de interviews. 3.2.3
Overhead en financiële stabiliteit
Overhead en financiële stabiliteit van Carrefour Een voornaam deel van de kostenbesparing bij Carrefour dient voort te komen uit een besparing op de overhead. Dit is een onderwerp binnen Carrefour dat al enkele jaren speelt. In 2018 is een presentatie gegeven door de gemeente waarin melding wordt gemaakt van een te hoog kostenniveau van Carrefour. Destijds gestelde vragen en waarover men in gesprek is gegaan zijn: • Wat is een gezonde overhead / hoe ziet dat er uit (organisatie, formatie en kosten); • Hoe komt Carrefour daar; • Wat is daar voor nodig? In 2019 hebben de gemeente en Carrefour gesprekken gevoerd over de situatie, ontwikkeling en financiële positie van Carrefour. Binnen twee jaar wilden beiden komen tot een financieel gezonde welzijnsinstelling die zelfvoorzienend is. In 2019 is Carrefour gestart met een organisatieveranderingsproces. Hierbinnen vallen ook de gebiedsteams. Een van de redenen om te kiezen voor zelfsturende gebiedsteams is dat de overheadskosten van de organisatie verminderd dienden te worden. In de afgelopen jaren is daarom afscheid genomen van leidinggevenden (het kantelen van de organisatie naar gebiedsteams) wat op termijn een besparing van €100.000 moet opleveren11.
Carrefour schreef hierover naar de gemeente Noordoostpolder: “In de nieuwe structuur wordt de inzet van leidinggevenden teruggebracht van 169,5 uur naar maximaal 104 uur, wat een besparing van 38 procent oplevert. … Deze investering leidt er toe dat bij een gelijkblijvend dienstenpakket de subsidieaanvraag structureel verlaagd wordt met +5% (zijn de €100.000)”. Een aantal van de gesproken medewerkers van Carrefour geven in een interview aan dat de beeldvorming over de hoge overheadkosten van Carrefour overtrokken zijn. Zo zouden teamleiders die gezien werden als overhead in de boeken ook in de uitvoering actief zijn. Deze medewerkers zien de hoge overheadkosten daarmee voornamelijk als een boekhoudkundig probleem.
11
Bron: brief van Carrefour aan college B&W (6 januari 2020).
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
25 van 52
De €100.000 kostenbesparing wordt (ongeacht of Carrefour de besparing realiseert) doorgevoerd door de gemeente, naast de andere bezuinigingen die op de rol staan. Hier waren al afspraken over gemaakt. Dit blijkt ook uit figuur 2.1 in de bijlage en een brief van 6 januari 2020 van de gemeente aan Carrefour. De gemeente stemde hiervoor in met een incidentele tegemoetkoming. Op termijn moet blijken of Carrefour met de kanteling van de organisatie de overheadkosten terug kan brengen. Daarnaast zegt Carrefour op het moment van schrijven bezig te zijn met het zoeken van een partner voor het overnemen van de overheadkosten. Deze deal zal in het najaar van 2021 bekend worden. Het gaat hier om een grotere organisatie waar Carrefour bij aan kan sluiten. Zij nemen een deel van de overhead weg, waardoor Carrefour meer in kan zetten op de primaire processen.
3.3
Sturing en monitoring
3.3.1
Sturing door gemeente op Carrefour
Op termijn minder ‘hard’ sturen door de gemeente Zoals hiervoor is uitgelegd trok de gemeente Noordoostpolder de regie over de toegang naar het sociaal domein in 2020 naar zich toe. Waar Carrefour eerst zelf een loketfunctie had en indicaties afhandelde, is deze nu één van de verwijzers richting het sociaal loket. De opdracht is daarmee flink gewijzigd. De uitdaging is vooralsnog om ieders rol en de taakverdeling duidelijk te krijgen, na verloop van tijd moet dit uitgekristalliseerd zijn en zou de sturing automatisch minder moeten worden. Ten aanzien van de welzijnstaken van Carrefour moet volgens het subsidiebeleid het resultaat leidend zijn en de hoe-vraag vooral bij de organisaties liggen. Wij constateren dat bij de aansturing van de gemeente richting Carrefour dit nog niet het geval is. De mate van sturing op de organisatie Carrefour is op dit moment als vrij intensief te kwalificeren. Enerzijds komt dit voort uit het feit dat beide partijen zich in een transitiefase bevinden, waarbij niet alle nieuwe deelplannen definitief zijn vastgesteld en gesprekken over de inrichting nog lopen. Anderzijds komt het intensieve overleg waarschijnlijk voort uit de financiële en organisatorische onzekerheden bij Carrefour in de laatste jaren, waardoor de gemeente zich genoodzaakt voelt ‘de teugels wat strakker aan te halen’.
Daar komt bovenop dat doordat er per project / thema van Carrefour subsidie wordt verleend in deelplafonds, er sprake is van een verkokerd uitvoeringsplan. Er zijn hierdoor verschillende beleidsmedewerkers van de gemeente inhoudelijk betrokken bij de uitvoering van taken door Carrefour, met regelmatige overleggen op verschillende niveaus.
Op bestuurlijk niveau maandelijks overleg; wens om te toetsen aan visie Er is maandelijks overleg tussen de accounthouder van de gemeente Noordoostpolder en de directeur-bestuurder van Carrefour. Iedere zes weken is er bestuurlijk overleg met de wethouder. In die overleggen wordt de voortgang van behaalde resultaten besproken. Deze verantwoording geschiedt onder andere op basis van storytelling, klanttevredenheidsonderzoeken en bezoekersaantallen. Dit is grotendeels in lijn met het subsidiebeleid dat is vastgesteld, al schrijft het beleid voor dat er vooral op resultaten en niet op aantallen moet worden verantwoord. In de welzijnssector is het vanzelfsprekend ingewikkeld om resultaten – zeker financiële voordelen – inzichtelijk te maken.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
26 van 52
Toch komt in enkele interviews met organisaties buiten de gemeente Noordoostpolder (de verbonden partijen) naar voren dat er een zekere visie gemist wordt, waar de resultaten aan getoetst kunnen worden. Een dergelijke visie (bijvoorbeeld op welzijnswerk) kan mogelijk helpen bij het verantwoorden op basis van de resultaten die bereikt worden en minder op specifieke activiteiten en aantallen bezoekers.
Op uitvoerend niveau overleg wanneer noodzakelijk, soms wekelijks Op uitvoerend niveau zijn er veel afstemmingsgesprekken en denken beleidsmedewerkers ook inhoudelijk mee met de activiteiten van Carrefour. Zo zijn er afstemmingsgesprekken voor jeugdzaken, buurtopbouwwerk, sport en gezondheid. Op het moment wordt de relatie tussen Carrefour en de gemeente Noordoostpolder niet als onprettig ervaren, wel zien enkelen de gemeente als een veeleisende samenwerkingspartner. De afstemmingsgesprekken worden daarom niet direct als iets negatiefs gezien. Toch lijkt deze vorm van aansturing niet aan te sluiten met de vorm van opdrachtgeverschap dat de gemeente in de kaders van het subsidiebeleid voor zich ziet. Deze intensieve vorm van aansturing, afstemming en overleg lijkt daarvoor te veel op microniveau en kwalificeert de gemeente meer als manager dan als opdrachtgever. 3.3.2
Informatievoorziening naar de raad
Raadsleden zoeken naar inzicht rond het welzijnswerk Op woensdag 30 juni vond een gesprek plaats met de gemeenteraad van de Noordoostpolder. Er waren acht raadsleden van acht verschillende partijen aanwezig. Met hen is een gesprek gevoerd over informatievoorziening, activiteiten in het welzijnsveld en overlap van activiteiten en de manier waarop de raad haar controlerende en kaderstellende rollen invult. Informatievoorziening Raadsleden krijgen informatie aangereikt via de reguliere P&C-cyclus, maar ook via werkbezoeken, de jaarverslagen van welzijnsorganisaties en tot 2019 met ‘de dag van de subsidieverantwoording’. Ten aanzien van de informatievoorziening over welzijnswerk constateren wij dat de raadsleden kritisch zijn op de wijze van verantwoording en dan met name over het onderdeel met storytelling, hoewel dit onderdeel wel verplicht is en is vastgelegd in het subsidiebeleid. Raadsleden kunnen onvoldoende een beeld vormen wat de welzijnsorganisaties doen en hoe dit bijdraagt aan de doelen die zij onder andere stellen. In de raad leeft enerzijds het beeld dat welzijnsorganisaties in de verantwoording vooral focussen op de successen die zij behalen en de minder succesvolle projecten min of meer verzwegen worden. Doordat in de ogen van raadsleden niet het volledige plaatje wordt gegeven, ontstaat er tot op zekere hoogte wantrouwen over de activiteiten die uitgevoerd worden.
Volgens een deel van de raad kan het niet zo zijn dat alle activiteiten effectief en succesvol zijn. Aan de andere kant werd de vraag gesteld of de relatie tussen Carrefour en de gemeente wel zo goed is dat een verbonden partij als Carrefour het zich kan veroorloven om zich kwetsbaar op te stellen. Overlap van activiteiten Het beeld dat er overlap is tussen de verschillende welzijnsactiviteiten bestaat ook in de raad. Onder andere activiteiten door het Leger des Heils en de bibliotheek worden aangehaald. Door de overlap ontstaan ook vragen over de toegevoegde waarde van activiteiten door Carrefour. Raadsleden onderkennen dat het lastig is om effecten van preventie inzichtelijk te krijgen.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
27 van 52
De jaarverslagen van Carrefour bieden hier – zoals hierboven benoemd - niet voldoende informatie voor. En vanuit de gemeente is het volgens raadsleden ook lastig om informatie te krijgen over de overlap van activiteiten en wat als effectief wordt gezien. Het is volgens een raadslid moeilijk om deze informatie boven water te krijgen. Een deel van de raad lijkt door een gebrek aan informatie over effectiviteit en een gemeenschappelijke visie op wat het bijdraagt aan de maatschappij, een eigen visie te hebben over wat wel werkt in welzijnswerk en wat niet. Deze mening is voor een deel gebaseerd op beeldvorming (o.a. het ontmantelen van het sociaal team) en eigen percepties en meningen over activiteiten. Kaderstellende en controlerende rollen Informatie over individuele subsidies wordt ter informatie naar de raad gestuurd, in de Perspectiefnota worden subsidieplafonds vastgesteld. Ook wordt de raad – volgens de wethouder – intensief betrokken bij het vaststellen van de nieuwe doelen in de (concept-)deelplannen. Specifieke vragen vanuit de raad over welzijnswerk of Carrefour komen niet vaak voor. Raadsleden merken zelf op dat de kaders ten aanzien van welzijn gefragmenteerd zijn, versnipperd in de andere deelplannen.
In het gesprek komt naar voren dat veel cijfers over indicatoren die zijn opgesteld niet geleverd kunnen worden, mede door gefragmenteerde of onduidelijke doelen op het gebied van welzijn. Tegelijk is voor een deel van de raad het sociaal domein complex, in het bijzonder op financieel gebied. Het is voor hen ingewikkeld om zich te verplaatsen naar de praktijk en de gevolgen die financiële keuzes hebben op het welzijnswerk. De beleidsplannen zijn daarvoor te abstract. Enkele raadsleden spreken uit een duidelijkere visie op welzijn te willen formuleren.
3.4
Belangrijkste bevindingen
Carrefour komt uit een woelige tijd waarbij zowel intern zaken zijn veranderd als bij de externe sturing. Zo is de opdracht aan Carrefour gewijzigd, zijn ze gebiedsgericht gaan werken en is het management verandert. Door al deze wijzigingen is mogelijk niet duidelijk genoeg waar Carrefour op dit moment voor staat en wat ze kunnen. De rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn nog niet duidelijk genoeg en worden heel erg vanuit zorg en ondersteuning gezien terwijl het maatschappelijke collectief waar Carrefour zich in beweegt breder is en zich ook richt op leefbaarheid en veiligheid. Dit heeft invloed op de wijze waarop er naar Carrefour wordt gekeken, de organisatie staat voortdurend in de spotlights. Meerdere gesproken betrokkenen zowel binnen als buiten de organisatie hebben behoefte aan rust. Door de woelige tijd is de aansturing van de gemeente langere tijd veel intensiever geweest dan dat de gemeente zichzelf voorneemt in het subsidiebeleidsplan. Zij geven daar aan dat ze als opdrachtgever willen handelen, maar het komt op het moment meer over als ene soort manager. Dit is te verklaren vanuit de fase waarin Carrefour zich begaf, maar het risico is echter dat de gemeente te veel op de stoel van de professional blijft zitten en te veel op de uitvoering gaat sturen. Door de aansturing op activiteitenniveau wordt de overkoepelende visie vanuit de gemeente gemist.
Deze focus op de uitvoering sijpelt ook door naar de gemeenteraad. Raadsleden missen het grotere, overstijgende verhaal en kunnen niet uit de voeten met de huidige wijze van verantwoorden. Storytelling wordt door o.a. raadsleden gezien als een niet geschikt middel om de effecten van de organisatie aan te tonen. Het beeld is te rooskleurig in hun ogen. Ondanks dat er wel een structuur is voor rapporteren op hoofdlijnen, gaat de discussie hier niet over.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
28 van 52
Het gaat om individuele opvattingen over wat wel nuttige activiteiten zouden zijn en welke niet. Ook gaat het dan al snel te veel over aantallen bezoekers van activiteiten en of dat er te veel of juist te weinig zijn. Dit is niet de discussie die in de gemeenteraad gevoerd moet worden. Carrefour verantwoordt de activiteiten volgens het subsidiebeleidsplan, maar weet hierdoor zichzelf ook onvoldoende te ‘verkopen’: ze weten niet de meerwaarde van de activiteiten voor de gemeenschap in de Noordoostpolder aan te tonen met dit verantwoordingsmodel. Daarnaast lijkt er ook een grote focus te zijn op zorg en ondersteuning en voorkoming van maatwerkvoorzieningen, terwijl Carrefour meer doet dan dat. Het moet duidelijker worden voor o.a. de gemeenteraad dat welzijn breder is dan enkel het voorkomen van maatwerkvoorzieningen. Bij de overlap in activiteiten van Carrefour met andere organisaties hebben wij enkele kanttekeningen geplaatst. Bij het beoordelen van de overlap en eventuele vervolgacties – met name in de raad – is het goed om in het achterhoofd te houden dat wanneer activiteiten door anderen bekostigd worden deze financiering ook kan stoppen en de activiteit dan mogelijk ook verdwijnt.
Ook is het belangrijk aandacht te houden voor specifieke doelgroepen en werkwijzen bij het beoordelen of een activiteit echt overbodig is en niet altijd uit te gaan van eigen opvattingen over activiteiten.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
29 van 52
4
Effecten
In dit laatste hoofdstuk bespreken wij de wijze van verantwoording en behaalde resultaten van Carrefour. Daarna maken we de vertaling naar de bijdrage aan de gemeentelijke doelstellingen. Wij behandelen hierbij de volgende deelvraag: • Wat zijn de effecten van de activiteiten van Carrefour? In dit hoofdstuk beschrijven wij in meer detail over hoe Carrefour verantwoordt en wat zij bereiken. Hierbij proberen wij meer inzichtelijk te maken wat zij doen, en hoe inwoners dit ervaren. Wij baseren ons daarbij op bestaande bronnen. Zoals hier al is aangegeven rapporteert Carrefour binnen de kaders die gesteld zijn door het subsidiebeleid. Wij gaan dan ook niet vertellen of dit goed of dat het slecht is. Wij proberen het proces van verantwoorden zoals dat tot nu toe is gedaan te reconstrueren en geven daar adviezen over.
4.1
Verantwoording van resultaten
Jaarlijkse verantwoording van activiteiten door Carrefour in jaarverslag Met de invoering van het resultaatgericht financieren verantwoordt Carrefour (en andere welzijnsorganisaties) jaarlijks de resultaten van de activiteiten in een jaarverslag. Dit bestaat uit drie onderdelen: • Klanttevredenheidsonderzoeken; • Aantal bereikte inwoners (bezoekersaantallen); • Storytelling. De financiële verantwoording wordt doorgesproken met de accounthouder van de gemeente. Klanttevredenheidsonderzoeken (2019) De klanttevredenheidsonderzoeken zijn voor het laatst georganiseerd in 2019. In 2020 hebben deze geen doorgang gevonden vanwege corona en omdat men de voorkeur gaf aan de continuïteit van de organisatie boven de onderzoeken. Tot en met 2019 maakte Carrefour gebruik van de ServQual-vragenlijst. Dit is een vragenlijst gebaseerd op wetenschappelijke literatuur die servicekwaliteit meet op de gebieden betrouwbaarheid, inlevingsvermogen, snelheid en hulpvaardigheid, zekerheid en veiligheid en tastbaarheid. Ook wordt er in de vragenlijst gekeken naar het bereikte maatschappelijke effect op het gebied van zelfredzaamheid, maatschappelijke participatie, arbeidsparticipatie, gegeven mantelzorg en andere informele zorg, weten waar men terecht kan met een hulpvraag, leefbaarheid en veiligheid en een gezonde leefstijl.
Deze onderdelen (waar van toepassing) worden door inwoners gescoord op een vijfpuntschaal waarbij een gemiddelde score onder de 3 geldt als een onvoldoende. In de figuren hieronder zijn de resultaten van het laatste klanttevredenheidsonderzoek uit 2019 opgenomen. Opvallend is dat zowel in het jaarverslag als in het onderliggende onderzoek geen toelichting op de cijfers wordt gegeven. Er wordt geen normatieve beoordeling toegekend aan de resultaten/cijfers. Ook wordt niet direct een link gelegd met de doelstellingen die zijn opgenomen in de vraagbrief. Deze zijn later wel besproken met de gemeente, zo blijkt uit collegevoorstellen met onderliggende resultaatbijlages.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
30 van 52
Te zien is dat over 2019 Carrefour door gebruikers van de dienstverlening beoordeeld wordt met een score van 4,33. Volgens het onderzoeksrapport komt dat overeen met goed tot uitstekend. Hoewel de absolute respons op sommige vragen niet groot is, is deze wel beoordeeld op representativiteit. Figuur 4.1 laat de resultaten zien die representatief genoeg zijn voor een beoordeling. Figuur 4.2 laat de maatschappelijke effecten zien, beoordeeld door inwoners zelf. Ook hier geldt dat alleen de representatieve resultaten weergegeven worden. De resultaten variëren van 3,66 tot 4,27. Dit is te interpreteren als naar verwachting tot goed. Onvoldoende resultaten staan er niet tussen. Figuur 4.1 Overzicht klanttevredenheid t.a.v. dienstverlening Carrefour (jaarverslag 2019)
Figuur 4.2 Overzicht maatschappelijke effecten (volgens inwoners) t.a.v. Carrefour (jaarverslag 2019)
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
31 van 52
Digitaal jaarverslag (2020) Waar in 2019 het jaarverslag aantallen, resultaten van het klanttevredenheidsonderzoek en verhalen (storytelling) bevat is het jaarverslag van 2020 een digitaal verslag, met als basis een factsheet met aantallen. Een overzicht van deze aantallen is opgenomen in de bijlage (tabel B.3). Deze aantallen betreffen de bereikte inwoners, initiatieven en projecten. Vanuit de factsheet kan worden doorgeklikt naar verdere onderbouwing en verhalen (storytelling) op de website. 2020 was uiteraard een bijzonder jaar in verband met de coronacrisis. Dit heeft gevolgen gehad voor zowel de uitvoering van de activiteiten (in andere vorm, bijv. online) en daarmee ook de deelnemersaantallen. Door de coronacrisis heeft er in 2020 ook geen kto plaatsgevonden.
Gemeente beoordeelt jaarverslagen en resultaten en geeft advies aan het college Jaarlijks wordt voor de toekenning van de subsidie een advies van betrokken ambtenaren aan het college gegeven. In het collegevoorstel van 3 december 2020 (Subsidieverlening Carrefour 2020) schrijft de gemeente dat de subsidie een bijdrage levert aan de realisatie van de gemeentelijke beleidsdoelen uit programma 6 (Krachtig Noordoostpolder). De gemeente komt daarbij tot de volgende conclusies: • De aanvraag past binnen het gestelde kader; • De beoogde resultaten dragen bij aan de gewenste maatschappelijke effecten − Er wordt een bijdrage geleverd aan het versterken van vrijwilligers; − Vrijwilligerswerk wordt ondersteund; − Actieve betrokkenheid van inwoners wordt ondersteund; − Er wordt een gezonde leefstijl bevorderd; − Er is preventieve laagdrempelige opvoed- en opgroeiondersteuning beschikbaar; − Jongerenwerk is beschikbaar. In de toekenning van 2019 (dd. 6 augustus 2020) komt de gemeente eveneens tot een positieve beoordeling van de dienstverlening geleverd in 2019. De activiteiten zijn uitgevoerd en aan alle verantwoordingsvoorwaarden is voldaan, schrijft de gemeente. Er wordt wel een kanttekening geplaatst dat er aandachtspunten ten aanzien van de dienstverlening zijn. Dit gaat om verduidelijking van het aanbod en afspraken. Hierover is de gemeente in gesprek gegaan met Carrefour.
Verantwoording sluit niet genoeg aan op de indicatoren van de gemeente, bijdrage aan transformatie sociaal domein wordt onderzocht In verschillende interviews komt naar voren dat het lastig is om de behaalde resultaten van organisaties als Carrefour te koppelen aan de ambities en doelstellingen van de gemeente. De gemeente geeft aan te gaan werken met uitvoeringsrichtlijnen, zodat de verantwoording en indicatoren in de toekomst beter op elkaar aan gaan sluiten. De gemeente schrijft in de programmabegroting 2021: “We werken samen met maatschappelijke partners Mercatus, GGD, Carrefour, ZONL en Politie aan doelstellingen op gebied van wonen, zorg, welzijn en veiligheid in wijken en dorpen. Hiervoor zijn in het najaar 2020 strategische uitgangspunten opgesteld. De managers van de betrokken partners vertalen dit naar een soort van gezamenlijk uitvoeringsplan. Gezamenlijk monitoren we ieders bijdrage aan de transformatie van het sociaal domein.” Zo worden onder andere de resultaatgebieden en subsidiethema’s gekoppeld aan de subsidieplafonds van 2022. Ook dit is onderdeel van het transitietraject dat Carrefour en de gemeente op dit moment volgen. Uit de collegevoorstellen zoals hierboven beschreven beoordeelt de gemeente de bijdrage van Carrefour aan de doelstellingen van de gemeente wel als voldoende.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
32 van 52
Tabel 4.1 Indicatoren ‘Krachtig Noordoostpolder’ op basis van gemeentebegroting 2021 12 Indicator
Bron
2018
2019
2020
2021
NL (2020)
Eenzaamheid (% eenzaam)
Burgerpeiling
38%
39%
39%
39%
47%
17%
16%
14%
14%
17%
7,56
7,57
7,57
7,57
7,76
Ceo Wmo
75%
-
79%
80%
-
Burgerpeiling
6,33
6,43
6,42
6,4
-
6,88
6,8
6,9
7
7
53%
52%
53,5%
55%
55%
44%
51%
51%
51%
43%
Eigen peiling NOP
36%
31%
30,5%
30%
-
Burgerpeiling
49%
65%
65%
65%
-
4,51
4,57
4,59
4,6
3,9
WSJG Kwetsbaarheid (% kwetsbaar)
Burgerpeiling VNG realisatie
Gezondheid (cijfer)
Burgerpeiling WSJG
“Ik wist waar ik moest zijn met mijn hulpvraag” (% mee eens) Participatiebeleving
WSJG Sociaal vangnet
Burgerpeiling VNG realisatie
Tevredenheid welzijnsvoorzieningen
Burgerpeiling
(% tevreden)
WSJG
Mantelzorg (% gegeven)
Burgerpeiling WSJG
Mantelzorgdruk (% soms of vaak belemmerd) Vrijwilligerswerk (% gedaan)
WSJG Maatschappelijke inzet (cijfer)
Burgerpeiling VNG realisatie
Doelbereiking en doelmatigheid niet te bepalen op basis van indicatoren gemeente Waar mogelijk onderzochten wij de doelbereiking aan de hand van de indicatoren die de gemeente opstelde. Een deel van deze indicatoren13 bevat echter geen up-to-date cijfers en zijn jaar na jaar hetzelfde. Dit is omdat er niet jaarlijks wordt gemeten en er geen sprake is van een trend, maar van oudere bronnen. De indicatoren in de programmabegroting geven daarmee een vertekend beeld. Ook is er bij sommige indicatoren sprake van een trendbreuk door een andere meetwijze, zo licht de gemeente bij het percentage mantelzorgers toe dat vanaf 2019 (het jaar met de stijging) wordt gesproken van ‘naastenzorg’ i.p.v. ‘mantelzorg’. Het is zeer aannemelijk dat deze definitie voor een trendbreuk heeft gezorgd. Nieuwe cijfers op het gebied van welzijn worden spoedig verwacht met de resultaten van de GGD Gezondheidsmonitor uitgevoerd in 2020. Ook in deze monitor worden bovenstaande indicatoren per gemeente gemeten.
12 13
Via: https://noordoostpolder.begroting-2021.nl/p6450/indicatoren O.a. eenzaamheid, gezondheid (cijfer), mantelzorg gegeven en vrijwilligerswerk gedaan.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
33 van 52
Naast de indicatoren in de programmabegroting is ook een deel van de indicatoren genoemd in de beleidsplannen 2015 – 2018 inmiddels veranderd (qua methode14) en zijn in het nieuwe beleidsplan sociaal domein 2021 (en deelplannen) andere indicatoren opgenomen. Bij de indicatoren op de programmabegroting zijn bovendien geen streefwaarden opgenomen. Het ontbreken van streefwaarden maakt het niet mogelijk te beoordelen om te zien wanneer een doel is bereikt of wanneer het goed genoeg is. Doordat het onduidelijk is uit welk jaar de cijfers komen, er andere meetmethoden zijn toegepast en er geen streefwaarde of vergelijking wordt gemaakt is het met de resultaten uit de programmabegroting niet te bepalen of dit door het gevoerde beleid komt.
4.2
Belangrijkste bevindingen
De gemeente beoordeelt jaarlijks of Carrefour voldoende bijdrage levert aan de doelstellingen van de gemeente. In de afgelopen jaren heeft de gemeente hier ook een positief oordeel over gegeven. Toch worden in meerdere interviews twijfels geuit over de bijdrage van Carrefour. En er worden vragen gesteld over de wijze van verantwoording. Carrefour verantwoordt echter volgens de regels opgesteld in het subsidiebeleid. De discussie over de maatschappelijke bijdrage van Carrefour lijkt echter niet op juiste manier gevoerd te worden, zoals al bleek in hoofdstuk 3. Deze gaat nu over de georganiseerde activiteiten en het aantal mensen dat daar aan deel neemt, oftewel op uitvoerend niveau. Terwijl men zou verwachten dat er gediscussieerd wordt op welke manier Carrefour bijdraagt aan te bereiken doelstellingen. De aantallen worden daarvoor niet voldoende geduid in de stukken, waardoor niet duidelijk wordt wat de bijdrage is van Carrefour aan de beoogde maatschappelijke effecten. Daarbij bieden de indicatoren van de gemeente in de programmabegroting ook onvoldoende houvast: er is sprake van trendbreuken in het meten, er zijn geen streefwaarden en van enkele indicatoren lijkt jaarlijks dezelfde oudere data ingevoerd te worden. De resultaten van de GGD Gezondheidsmonitor 2020 geven mogelijk meer inzicht in de voortgang op het gebied van welzijn. Deze worden in het najaar van 2021 verwacht.
14
Zo wordt in het beleidsplan 2015 – 2018 nog gesproken over zware belasting van mantelzorgers. In de programmabegroting 2021 wordt gerefereerd naar ‘soms of vaak belemmerd’. Indicatoren over sociale kwaliteit, wel genoemd in het beleidsplan sociaal domein 2015 - 2018 zijn niet opgenomen in de begroting.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
34 van 52
5
Conclusies, aanbevelingen, bestuurlijke reactie en nawoord
5.1
Samenvatting
In de gemeente Noordoostpolder zijn diverse organisaties actief op het gebied van welzijnswerk. Deze organisaties dragen er aan bij dat inwoners van de Noordoostpolder naar eigen wens en vermogen deel kunnen nemen aan de samenleving. Dit doen zij onder andere door activiteiten te organiseren die de zelfredzaamheid, persoonlijke ontwikkeling en sociale kwaliteit van inwoners vergroten. Carrefour ontvangt van alle instellingen die actief zijn op het gebied van welzijnsactiviteiten in de gemeente Noordoostpolder de meeste subsidie voor deze activiteiten. In de afgelopen twee jaren zijn er bij Carrefour de nodige veranderingen doorgevoerd. Er is een nieuwe organisatiestructuur neergezet: het Sociaal Team is onderdeel geworden van de gemeente Noordoostpolder, het VIA-punt voor Voorlichting, Informatie en Advies is opgehouden te bestaan en er is bij de gemeente een sociaal loket opgericht voor vragen en advies. Tegelijk is de gemeente in de afgelopen jaren gaan werken met resultaatafspraken en waren er vragen rond de overlap van welzijnsactiviteiten. Reden voor de rekenkamercommissie Noordoostpolder onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten uitgevoerd door Carrefour. I&O Research voerde dit onderzoek samen met en in opdracht van de rekenkamercommissie uit.
Daarbij keken wij ook naar activiteiten van andere welzijnsorganisaties om eventuele overlap in activiteiten in kaart te brengen. De bevindingen uit inhoudelijke hoofdstukken zijn getoetst aan het normenkader dat in de beginfase van het onderzoek is vastgesteld door de rekenkamercommissie. Per hoofdvraag worden de belangrijkste conclusies weergegeven, met daarbij de belangrijkste aandachtspunten. Iedere hoofdvraag is gekoppeld aan een norm, welke bestaat uit één of meerdere toetsingscriteria. Het ingevulde normenkader vindt u in bijlage D. 1
Welke maatschappelijke doelen en taken worden aan Carrefour en de andere welzijnsorganisaties binnen programma 2 en 6 gevraagd en welke middelen ontvangen zij daarvoor? De gemeente kent een duidelijke structuur in de beleidsstukken van ambities op een hoger niveau naar concrete indicatoren en resultaatgebieden. Er zijn diverse stukken voor het sociaal domein. In de Perspectiefnota 2021 – 2024 ambieert de gemeente een sluitende keten van informele hulp tot maatwerkondersteuning te organiseren, met een grote focus op preventie en samenwerking met professionals. Door een overzichtelijker zorglandschap en een goede rol- en taakverdeling wil de gemeente meer financiële grip krijgen op het sociaal domein. Naast de perspectiefnota kent de gemeente een beleidsplan sociaal domein met diverse deelplannen voor domeinen. De leidende principes zijn ‘iedereen doet mee’, ‘voorkomen staat voorop’, ‘passende ondersteuning voor wie dat nodig heeft’ en ‘een financieel houdbaar stelsel’. Carrefour is als organisatie ‘in het voorveld’ (dus voorliggend en voorkomend aan maatwerkondersteuning) een belangrijke schakel hierin. Binnen de deelplannen is echter geen plan voor welzijn. Dat hier geen deelplan voor is, is bij het begin van de decentralisaties in 2015 in
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
35 van 52
samenspraak met de gemeenteraad toe besloten. Een duidelijke visie op wat welzijnswerk is en moet doen ontbreekt hierdoor. In diverse deelplannen worden wel ambities/doelen gekoppeld aan resultaatgebieden en indicatoren voor het welzijnswerk, maar het is moeilijk om de uiteindelijke bijdrage van welzijnswerk aan deze indicatoren aan te tonen. Dit is echter niet geheel te voorkomen: preventief werk laat zich moeilijk meten in termen als doeltreffendheid en doelmatigheid. Toch is het aanbevelenswaardig welzijn een duidelijkere plek in het beleid te geven. Carrefour kent een omvangrijke opdracht: aan de twee programma’s leveren zij een bijdrage met diverse activiteiten (o.a. mantelzorgondersteuning, vrijwilligerswerk, opvoedondersteuning, buurtwerk, vitaliteit en sporten) waarbij de samenhang tussen al het gevraagde niet altijd even helder is door de versnippering in de beleidsstukken. Dit maakt het ook moeilijker tot een transparante verantwoording te komen richting bijv. de gemeenteraad. De organisatie Carrefour ontvangt +- 2 à 2,5 miljoen euro per jaar, maar krijgt te maken met een flinke bezuiniging. Dit gaat nu nog over de overhead en interne organisatie bij Carrefour maar op termijn worden ook de primaire processen van de organisatie geraakt.
De hoogte van de bezuiniging is nog niet volledig duidelijk, maar bij Carrefour gaat men uit van een derde van de jaarlijkse begroting. De bezuiniging van de gemeente Noordoostpolder op het voorliggend veld lijkt haaks te staan op het voornemen dat zij juist willen investeren in het voorveld. De gemeente zelf geeft aan met de organisaties te kijken naar hoe het effectiever en efficiënter inrichten van het zorgveld ervoor kan zorgen dat met minder geld toch meer kan worden gedaan. 2
Hoe werkt Carrefour in de praktijk en in hoeverre is er overlap van taken en activiteiten met andere welzijnsorganisaties? Carrefour ontvangt jaarlijks een opdrachtbrief waarop zij een subsidieaanvraag indienen. De regels voor deze subsidieaanvraag zijn vastgelegd in het subsidiebeleid 2017. In het beleidsplan subsidies staan duidelijke kaders voor de rol van de gemeente als opdrachtgever en de financiering van partijen. Wij concluderen echter dat tussen de jaarlijkse opdracht en het beleidsplan een tegenstrijdigheid zit. Waar het beleidsplan subsidies aangeeft dat het bij professionele partijen niet over het ‘hoe’ gaat is in de stukken van het sociaal domein ook voor de taken die uitgevoerd worden door gesubsidieerde partijen wel het hoe beschreven en is de vraagbrief van de gemeente aan Carrefour op activiteitniveau. Carrefour zelf komt uit een roerige tijd waarbij zowel intern zaken zijn veranderd als bij de externe sturing. Zo is de opdracht aan Carrefour gewijzigd door de ontmanteling van het Sociaal Team, zijn ze gebiedsgericht gaan werken en is het management verandert. Deze wijzigingen (met name het gebiedsgericht werken) zijn een goede ontwikkeling en sluiten naar oordeel van de onderzoekers goed aan bij de kenmerken van de gemeente Noordoostpolder.
De gemeente kent een sterke sociale samenhang en met het gebiedsgericht werken kunnen Carrefour en de gemeente de beschikbare middelen inzetten daar waar dat het meeste nodig is. Door al deze wijzigingen is echter mogelijk niet duidelijk genoeg waar Carrefour op dit moment voor staat en wat zij allemaal doen. De rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn wel belegd, maar in de praktijk nog niet genoeg bekend. De bijdrage van Carrefour wordt sterk vanuit een perspectief van zorg en ondersteuning bekeken terwijl het maatschappelijke collectief waar Carrefour zich in beweegt breder is en zich ook richt op leefbaarheid en veiligheid.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
36 van 52
Het ontmantelen van het sociaal team en de koerswijziging waar de organisatie zich in bevindt heeft invloed op de wijze waarop er naar Carrefour wordt gekeken, de organisatie staat voortdurend in de spotlights. Meerdere gesproken betrokkenen zowel binnen als buiten de organisatie hebben behoefte aan rust. Dit moet na de huidige gesprekken over de herinrichting van het zorgveld volgen. In deze gesprekken wordt gekeken naar de kernkwaliteiten van iedere organisatie in het voorveld en wordt de uitvoering van activiteiten hieraan aangepast. Een van de taken van de herinrichting van het zorgveld is zorgen dat er geen overbodige overlap is in de activiteiten van de verschillende welzijnsorganisaties. Wij constateren echter dat bij het huidige beeld dat er overlap is wel kanttekeningen moeten worden geplaatst. Bij het beoordelen van de overlap en eventuele vervolgacties – met name voor raadsleden– is het goed om in het achterhoofd te houden dat wanneer activiteiten door anderen bekostigd worden deze financiering ook kan stoppen en de activiteit dan mogelijk ook verdwijnt. Ook bedienen verschillende organisaties andere doelgroepen en is de insteek van activiteiten soms wezenlijk anders. Overlap lijkt er dan op papier te zijn, maar in de praktijk verschilt de aanpak wel.
3 Hoe sturen de gemeente en Carrefour op de doelen, taken en activiteiten van Carrefour? In 2019 hebben de gemeente en Carrefour gesprekken gevoerd over de situatie, ontwikkeling en financiële positie van Carrefour. Binnen twee jaar wilden beiden komen tot een financieel gezonde welzijnsinstelling die zelfvoorzienend is. In 2019 is Carrefour gestart met een organisatieveranderingsproces. Wij concluderen dat door de woelige tijd de aansturing van de gemeente langere tijd veel intensiever is geweest dan dat de gemeente zichzelf voorneemt in het subsidiebeleidsplan. Zij geven aan dat ze als opdrachtgever willen handelen, maar op het moment is er sprake van aansturing waarbij de term ‘manager’ beter passend is. Het risico op termijn is dat de gemeente te veel op de stoel van de professional blijft zitten en te veel op de uitvoering gaat sturen, terwijl beide organisaties dan niet in hun kracht worden gezet. 4 Wat zijn de effecten van de activiteiten van Carrefour? Carrefour rapporteert jaarlijks over haar activiteiten en effecten in een jaarverslag. In dat jaarverslag moet ‘tellen en vertellen’ centraal staan. Dit doet zij door het aanleveren van aantallen en dit te duiden aan de hand van storytelling, aangevuld met cliëntervaringen. De gemeente beoordeelt vervolgens of Carrefour voldoende bijdrage levert aan de doelstellingen van de gemeente.
In de afgelopen jaren heeft de gemeente hier een positief oordeel over gegeven. Toch worden in meerdere interviews twijfels geuit over de bijdrage van Carrefour. En er worden vragen gesteld over de wijze van verantwoording. Carrefour verantwoordt echter volgens de regels opgesteld in het subsidiebeleid. Ook bij de verantwoording van cliëntervaringen is een goede onderbouwing over de respons en representatieve waarde daarvan. Wij concluderen echter dat deze wijze van verantwoorden onvoldoende duidelijk maakt wat de effecten zijn en de maatschappelijke bijdrage van Carrefour is. Het ontbreken van een visie op wat welzijnswerk is en zou moeten doen draagt hier in negatieve zin aan bij: doordat er geen eenduidig kader is waar Carrefour (of een andere welzijnsorganisatie) zich aan kan spiegelen, is het lastig om de bijdrage vast te stellen. De discussie over de maatschappelijke bijdrage van Carrefour wordt daardoor ook niet op de juiste manier gevoerd. Door het gebrek aan duiding gaat deze nu veelal over de georganiseerde activiteiten en het aantal mensen dat daar aan deel neemt, oftewel op uitvoerend niveau. Terwijl
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
37 van 52
men zou verwachten dat er gediscussieerd wordt op welke manier Carrefour bijdraagt aan te bereiken doelstellingen. Daarbij bieden de indicatoren van de gemeente in de programmabegroting ook onvoldoende houvast: er is sprake van trendbreuken in het meten, er zijn geen streefwaarden en van enkele indicatoren wordt jaarlijks dezelfde oudere data ingevoerd. De resultaten van de GGD Gezondheidsmonitor 2020 geven mogelijk meer inzicht in de voortgang op het gebied van welzijn. Deze worden in het najaar van 2021 verwacht. 5
Hoe verhouden de beschikbare middelen (subsidies) en de resultaten (preventief en curatief) van de activiteiten van Carrefour zich in de aflopen vier jaar? Het inrichten van een overzichtelijk zorgveld met aandacht voor bewezen effectieve behandelingen veronderstelt dat de huidige uitvoering niet efficiënt genoeg is geweest. De gemeente geeft ook aan dat zij bewezen effectieve aanpakken wil stimuleren en deze behouden. Een totaalanalyse hiervan is ten tijde van het onderzoek nog niet gedaan waardoor niet helder is wat wel en niet effectief is. Van enkele activiteiten weet de gemeente die wel. Hierbij geven de onderzoekers mee dat het aantal bewezen effectieve interventies niet hoog is en de verwachtingen hieromtrent dus ook niet te hoog moeten zijn. In een rapport over de Jeugdzorg stelt onderzoeksbureau Andersson Ericsson Felix dat in 2012 maar 1 tot 5% van de 1.500 onderzochte interventies rond jeugd en opvoeding wetenschappelijke is getoetst op effectiviteit 15. Verder worden bij sommige bezuinigingskeuzes vraagtekens gezet door professionals. Zo moeten beweegcoaches buurtwerk oppakken lijkt uit de stukken. Dit zijn keuzes die nog goed uitgedacht worden in de transitiefase. 6
Hoe vult de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder haar kaderstellende en controlerende rollen ten aanzien van Carrefour in? Het gebrek aan een visie (“wat verwachten wij van welzijnswerk in de Noordoostpolder?”) en duiding van telbare resultaten sijpelt ook door naar de discussie in de gemeenteraad. De kwaliteit van de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van raadsleden is daardoor onvoldoende. Raadsleden missen het grotere, overstijgende verhaal en kunnen niet uit de voeten met de huidige wijze van verantwoorden. Storytelling wordt door o.a. raadsleden gezien als een ongeschikt middel om de effecten van de organisatie aan te tonen. Het beeld geschetst door organisaties met deze verhalen is te rooskleurig in hun ogen. Ondanks dat er wel een structuur is voor rapporteren op hoofdlijnen (het beleid kent een duidelijke structuur), gaat die discussie niet over hoofdlijnen. De indruk bestaat bij de onderzoekers dat de raadsleden geen beeld kunnen vormen bij welzijnswerk en het debat op hoofdlijnen wellicht wat te abstract vinden. Concrete, individuele opvattingen over wat wel nuttige activiteiten zouden zijn en welke niet zijn vervolgens leidend in het debat over welzijn. Het resultaat is een debat over aantallen bezoekers van activiteiten en of dat er te veel of juist te weinig zijn. Dit is niet de discussie die in de gemeenteraad gevoerd moet worden.
Dit zou op hoofdlijnen moeten zijn en zonder duiding van aantallen is de kans op het trekken van foute conclusies te groot.
15
AEF (2020, p. 115), via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/15/stelsel-in-groei
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
38 van 52
5.2
Conclusies
Hieronder vindt u de belangrijkste conclusies naar aanleiding van het onderzoek.
•
Een visie en kader voor welzijnswerk ontbreekt
Een duidelijke visie op wat welzijnswerk is en moet doen ontbreekt. In diverse deelplannen worden wel ambities/doelen gekoppeld aan resultaatgebieden en indicatoren voor het welzijnswerk, maar het is moeilijk om de bijdrage van welzijnswerk aan deze indicatoren aan te tonen. Daarom is het aanbevelenswaardig dit een duidelijkere plek in het beleid te geven. Een kader voor welzijnsorganisaties wat maatschappelijk gewenst is helpt bij het vormgeven van de opdracht en een transparante verantwoording.
•
Rollen en taken Carrefour in de praktijk (nog) onduidelijk: hierdoor een te strakke sturing door de gemeente Noordoostpolder
De intensieve mate van sturing van de gemeente Noordoostpolder op de organisatie Carrefour is begrijpelijk gezien de organisatorische ontwikkelingen en financiële situatie van de laatste jaren, maar niet in lijn met richtlijnen uit het subsidiebeleidsplan. Vanuit het subsidiebeleidsplan zou de gemeente de professional de ruimte moeten geven, maar dit is op het moment in de relatie tussen Carrefour en de gemeente niet het geval. Het risico is dat op termijn de gemeente te veel op de stoel van de professional gaat zitten, in plaats van als opdrachtgever aan te geven ‘wat’ het beoogde doel voor de gemeente is. Daarmee worden beide organisaties niet in hun kracht gezet. Daarbij is ook opgevallen dat Carrefour sterk vanuit een zorgperspectief wordt beoordeeld, terwijl het takenpakket van Carrefour breder is dan het zijn van ‘oren en ogen’ voor het sociaal domein, maar richt zich ook op leefbaarheid en veiligheid . De onderzoekers hebben er wel vertrouwen in dat bovenstaande zaken op termijn, na de transitiefase en het over langere tijd gebiedsgericht werken van Carrefour, verbeteren.
•
Te weinig duiding van resultaten: huidige verantwoordingswijze onvoldoende transparant
Ondanks dat Carrefour volgens de gemaakte afspraken haar activiteiten verantwoordt, is het met deze verantwoordingswijze niet goed mogelijk om de bijdrage van Carrefour aan maatschappelijke effecten te bepalen. De gemeente beoordeelt of de bijdrage voldoende is geweest aan de gestelde doelen. Dit is altijd het geval geweest en er is voor de onderzoekers geen reden om hier aan te twijfelen, maar de beoordeling is onvoldoende transparant. Ook in bredere zin bieden de huidige indicatoren in de P&C-cyclus onvoldoende houvast om de resultaten van welzijnswerk te beoordelen op doelmatigheid en doeltreffendheid. Cijfers worden jaarlijks geüpload, maar blijken in voorkomende gevallen om oudere cijfers te gaan. Het gevolg is een schijntrend, wat de transparantie van de werkelijke status van die indicatoren niet ten goede komt. Met als gevolg dat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad in het debat over welzijnswerk onvoldoende tot uiting kan komen. Ook het ontbreken van een kader of visie draagt hier in negatieve zin aan bij.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
39 van 52
•
In de praktijk is er minder overlap van activiteiten dan op papier lijkt
Een van de onderzoeksvragen was in hoeverre de activiteiten die Carrefour en andere welzijnsorganisaties uitvoeren met elkaar overlappen. Wij concluderen dat bij het huidige beeld dat er (veel) overlap zou zijn, kanttekeningen moeten worden geplaatst. Overlap lijkt er op papier te zijn, maar in de praktijk komen duidelijke verschillen en nuances in de uitgevoerde activiteiten naar voren. Bij het beoordelen van de overlap en eventuele vervolgacties is het goed om in het achterhoofd te houden dat wanneer activiteiten door andere organen (bijv. de provincie) bekostigd worden deze financiering ook kan stoppen en de activiteit dan mogelijk ook verdwijnt. Ook bedienen verschillende organisaties andere doelgroepen en is de insteek van activiteiten soms wezenlijk anders.
5.3
Aanbevelingen
5.3.1
Aanbeveling aan het college
•
Bepaal een visie op welzijnswerk in samenspraak met de raad
Bepaal in samenspraak met de gemeenteraad een visie op welzijnswerk c.q. het voorliggend veld waar organisaties in dit veld zich aan kunnen verantwoorden om de bijdrage aan maatschappelijke effecten beter inzichtelijk te maken;
•
Verbeter in de informatievoorziening de duiding van de resultaten van Carrefour aan de gemeenteraad
Op het moment wordt de wijze van verantwoorden als ontoereikend beschouwd om behaalde resultaten te duiden en het maatschappelijk nut aan te tonen. Het is onvoldoende transparant voor de gemeenteraad. Pas de voorgeschreven wijze van verantwoorden (met name storytelling) in het subsidiebeleidsplan aan, zodat het verhaal voor de raad achter de cijfers duidelijk wordt.
•
Ga na het transitieproces niet te veel op de stoel van de professional zitten
De mate huidige van sturing door de gemeente op Carrefour is begrijpelijk gezien de verschillende organisatieontwikkelingen, op termijn moet – zoals het subsidiebeleidsplan dit voorschrijft – de uitvoerende organisatie weer over het ‘hoe’ te gaan en de gemeente weer over het ‘wat’.
•
Houd na de transitiefase de koers een tijd vast en leg vast welke indicatoren op welk moment de voortgang monitoren
Op het moment bevinden de gemeente en Carrefour zich in een transitiefase. Sinds 2018 zijn er al gesprekken met en over de organisatie Carrefour. Na afronding van de gesprekken en een koers bepaald is, doet de gemeente er verstandig aan deze koers een tijd te volgen om rust voor de organisaties te creëren en werkwijzen in de praktijk te brengen. Bepaal een punt wanneer de koers geëvalueerd wordt en welke monitors/indicatoren informatie moeten leveren om de voortgang te monitoren. Denk bijvoorbeeld aan de GGD Gezondheidsmonitoren en GGD Jeugdmonitoren die vierjaarlijks worden georganiseerd.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
40 van 52
5.3.2
•
Aanbeveling aan de raad
Geef het college duidelijke kaders mee voor welzijnswerk: bepaal wat maatschappelijk gezien gewenst is
Om de professional de ruimte te geven om te doen wat noodzakelijk is, moet deze een kader meekrijgen wat vanuit de maatschappij nodig wordt gevonden16. Stel een kader op waar het voorliggend veld zich met activiteiten aan kan spiegelen. Dit maakt het duiden en verantwoorden van activiteiten en de resultaten daarvan eenvoudiger en transparanter.
•
Voer het debat over welzijn op hoofdlijnen
Waak er voor dat het debat over welzijn op het juiste niveau wordt gevoerd. In de gemeenteraad dient gedebatteerd te worden over de hoofdzaken en niet over de uitvoering.
•
Vraag om duiding aan het college van de resultaten van welzijnsorganisaties
Wees er van bewust dat preventief werk zich moeilijk laat meten in termen als doelmatigheid en doeltreffendheid. Landelijk onderzoek laat echter zien dat preventie en vroegsignalering zorgen voor beter welzijn van kinderen, jongeren en gezinnen. Hoewel dit op termijn tot een kostenbesparing kan leiden, vallen vooral op de korte termijn investeringen op. Focus daarom niet te veel op telbare prestaties op de korte termijn (bijv. het aantal aanwezigen bij een activiteit), maar vraag het college om duiding bij aangeleverde resultaten van welzijnsorganisaties.
16
Via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/15/stelsel-in-groei (p.26)
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
41 van 52
5.4
Bestuurlijke reactie
Zie laatste pagina van dit document.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
42 van 52
5.5
Nawoord rekenkamercommissie
De Rekenkamercommissie (RKC) dankt het college voor zijn bestuurlijke reactie op ons rapport. Wij hebben hier met genoegen en belangstelling kennis van genomen. Uit de reactie van het college blijkt het belang voor het werkgebied van Carrefour en de te maken stappen voor verbetering. Carrefour is een brede welzijnsorganisatie die actief is op het gebruikelijke welzijnswerkgebied maar ook jongerenwerk en vitaliteit. Carrefour heeft een breed pallet aan activiteiten waaronder wijkopbouw, preventie (jeugd), vreemdelingen (taal), ondersteuning vrijwilligers, beweegcoaches en mantelzorg. In het rekenkameronderzoek is geconstateerd dat er geen specifiek beleids- of deelplan is voor welzijnswerk, welke één op één van toepassing is op organisaties als Carrefour. De richting en rol van het welzijnswerk zit verweven in de verschillende deelplannen. Vanuit die gedachte heeft de rekenkamercommissie een aanbeveling opgenomen over een visie en een kader voor welzijnswerk. De rekenkamercommissie gaat hieronder nog bij twee conclusie in op de reactie van het college.
Rollen en taken Carrefour in de praktijk (nog) onduidelijk: hierdoor een te strakke sturing door de gemeente Noordoostpolder Het college vindt het niet duidelijk wat bedoeld wordt met de conclusie dat de gemeente Carrefour sterk “vanuit een zorgperspectief” beoordeelt. De rekenkamercommissie heeft in haar rapport geconstateerd dat Carrefour meer is dan alleen welzijnswerk en zorg (lees het zorgperspectief), maar ook actief is op gebied van leefbaarheid en veiligheid.
In de praktijk is er minder overlap van activiteiten dan op papier lijkt. Het college stelt dat naast overlap ook gekeken moet worden naar de doelmatigheid en effectiviteit van de dienstverlening. Hier doet het rapport volgens het college geen uitspraken over. De rekenkamercommissie vindt dat er altijd gekeken moet worden naar doelmatigheid en doeltreffendheid of er nu wel of geen overlap in activiteiten is. De rekenkamercommissie deelt daarin de mening van het college Naast de formele schriftelijke reactie op de conclusies en aanbevelingen van het college, heeft er ook een gesprek plaatsgevonden met de wethouder, mevrouw Uitdewilligen. Tijdens dit gesprek waarin zowel de wethouder als de RKC naar aanleiding van de bestuurlijke reactie van gedachten konden wisselen werd duidelijk dat de gemeente gemotiveerd is om het welzijnsveld in de gemeente zo goed mogelijk te ordenen. Zo blijkt dat Carrefour een onderdeel van een groep gaat worden om zo de krachten te gaan bundelen. Tegen deze achtergrond is de verwachting dat de beleidsuitvoering door Carrefour en ook als onderdeel van de groep langs de lijnen van onze conclusies en aanbevelingen zal verbeteren. Joris van Enst, Voorzitter Rekenkamercommissie Noordoostpolder.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
43 van 52
A
Lijst met documenten
Organisatie
Titel
Datum
Gemeente NOP
Financiële grip in het sociaal domein
3 december 2019
Uitvoeringsplan Grip op sociaal domein (fase II)
28 april 2021
Perspectiefnota 2021 – 2024
29 juni 2020
Beleidsplan Sociaal Domein 2015 - 2018
19 augustus 2014
Diverse deelplannen sociaal domein
2014
Deelplan Jeugd 2019
Juli 2019
Deelplan Wmo en volksgezondheid 2021 (concept)
6 juli 2021
Beleidsplan Sociaal Domein 2021
2021
Lokaal sportakkoord
Juni 2020
Subsidiebeleidsplan 2017
15 mei 2017
Plan van Aanpak JOGG (2019 – 2022)
2019
Advies werkgroep ontvlechting STNOP
20 maart 2020
Documenten P&C-cyclus (o.a. programmabegroting)
2018 - 2021
Subsidieaanvragen, -verleningen en -vaststellingen
2018 - 2021
Jaarverslagen 2018 - 2020
2018 - 2021
Klanttevredenheidsonderzoeken
2018 – 2019
Powerpoint presentatie klankbordgroep
11 mei 2021
Powerpoint medewerkersbijeenkomst gebiedsgericht werken
6 april 2021
Powerpoint ontwikkeling Carrefour
31 januari 2019
Powerpoint ontwikkeling Carrefour aan gemeente
5 februari 2018
Gemeente NOP / Carrefour Carrefour
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
44 van 52
B
Tabellen
Tabel B.5.1 Overzicht principes en doelen programma 6 'Krachtig Noordoostpolder' Principe
Doelen
Iedereen doet
Meedoen door het bevorderen van ontmoeting, contact en participatie, zodat een gelijkblijvend
mee
aandeel van de inwoners tevreden is over hun zelfredzaamheid en het eigen sociale netwerk. Meedoen door te integreren in onze samenleving (o.a. nieuwe Nederlanders), zodat een gelijkblijvend aandeel van de inwoners een voldoende basis heeft om in het dagelijkse leven mee te kunnen doen, door een bijdrage te leveren op de arbeidsmarkt/onderwijs/ vrijwilligerswerk Meedoen door inkomensondersteuning, zodat een gelijkblijvend deel van de inwoners in staat is om in hun levensonderhoud te voorzien en zich verder te ontwikkelen door deel te nemen aan culturele, sportieve en educatieve activiteiten Meedoen door te werken (al dan niet betaald) of het volgen van onderwijs, zodat een gelijkblijvend deel van de bevolking een zinvolle bijdrage levert aan de samenleving en dat dit een positief effect heeft op het zelfvertrouwen en de eigenwaarde van de inwoners.
Voorkomen
Alle inwoners weten waar ze terecht kunnen voor hulp, zodat zij tijdig en op de juiste plaats
staat voorop
ondersteuning kunnen vragen en vinden. Een gelijkblijvend aandeel van de inwoners ervaren de toegang tot ondersteuning als niet belemmerend, zodat zij in toenemende mate tevreden zijn over de toegang. Meer inwoners maken in toenemende mate gebruik van algemene voorzieningen en hun eigen netwerk zodat inwoners zelf regie houden over hun eigen leven en hun ondersteuningsvragen en de inzet van maatwerk voorkomen wordt. Meer inwoners hebben een gezonde leefstijl zodat de vraag naar ondersteuning op langere termijn afneemt. Bij een gelijkblijvend aandeel mantelzorgers is de draagkracht en draaglast in balans zodat zij niet overbelast raken en/of afhaken Meer inwoners zoeken tijdig hulp en zijn tijdig in beeld bij beginnende schulden, zodat problematische schuldensituaties voorkomen worden
Passende
Meer inwoners maken gebruik van het eigen netwerk en algemene voorzieningen, zodat het aantal
ondersteuning
maatwerktrajecten afneemt of gelijk blijft.
voor wie dat
Meer doen wat werkt, zodat ineffectieve ondersteuning voorkomen wordt.
nodig heeft
Passende ondersteuning is tijdig beschikbaar (binnen de afgesproken normen), zodat problemen van inwoners niet verergeren Passende ondersteuning dichter bij huis, zodat meer inwoners langer (zelfstandig) thuis kunnen wonen en regie houden over het leven Passende ondersteuning, zodat meer inwoners adequate ondersteuning ontvangen in onveilige thuissituaties.
Financieel
We werken binnen de financiële kaders, zodat het sociaal domein op langere termijn betaalbaar
houdbaar
blijft en maatschappelijk draagvlak blijft bestaan
stelsel
We brengen (financieel) afwijkende ontwikkelingen in beeld, zodat we hier tijdig op kunnen anticiperen. We bekostigen geen ondersteuning waar we niet verantwoordelijk voor zin, zodat we een financieel houdbaar stelsel krijgen. We bekostigen geen voorzieningen waar inwoners zelf voor kunnen zorgen, zodat we de beschikbare middelen inzetten voor de groep inwoners die ondersteuning het meeste nodig heeft.
Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder
45 van 52
Tabel B.2 Activiteiten in de periode 2018 - 2020 door Carrefour Thema 1: VIA
2018
2019
2020
•
VIA-punt
•
VIA-punt
•
VIA-punt
•
Steunpunt mantelzorg
•
Steunpunt Mantelzorg
•
Steunpunt mantelzorg
•
Samenwerking
•
Samenwerking
•
Samenwerking formele