22.1 Rekenkamerrapport Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder.pdf

Rapport rekenkamercommissie

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

www.ioresearch.nl

Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Rapportnummer 2021/230

Datum oktober 2021

Opdrachtgever Rekenkamercommissie Noordoostpolder

Auteurs Rachel Beerepoot Leon Heuzels Carolien Veldkamp

Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

2 van 52

Voorwoord Voor u ligt het resultaat van het onderzoek van uw Rekenkamercommissie naar Carrefour en het welzijnswerk in de Noordoostpolder. In dit tijdsgewricht staat “inclusiviteit” in tal van verschijningsvormen hoog op de agenda. Het is verheugend om te zien dat ook in de gemeente Noordoostpolder ingezet wordt op welzijnswerk in het algemeen en de organisatie Carrefour in het bijzonder. Ik roep de raad op om dit rapport alsmede de conclusies en aanbevelingen tegen die achtergrond te bezien. Dat maakt ze niet minder kritisch, maar biedt wel ruimte voor een constructief gesprek tussen (en binnen) de raad en het college. Dit onderwerp is door de Rekenkamercommissie gekozen na een bijeenkomst met vertegenwoordigers van alle fracties over mogelijke onderwerpen die de Rekenkamercommissie kon onderzoeken. Tijdens deze bijeenkomst bleek dat de wens om voor dit onderwerp te kiezen binnen de raad zeer breed gedragen werd. In het bijzonder was de raad ook geïnteresseerd in het antwoord op de vraag of er sprake was van verschillende organisaties die met ongeveer hetzelfde bezig waren. Uit dit onderzoek blijkt dat verschillende partijen binnen hetzelfde veld werkzaam zijn, maar dat deze partijen wel verschillende doelgroepen bedienen. Hier is dus geen sprake van verlies of dubbele inzet van middelen.

Het college is verantwoordelijk voor alle in dit onderzoek onderzochte doelgroepen binnen deze gemeente. Als de (mede)financiering naar één van deze organisaties wegvalt laat dit de verantwoordelijkheid van het college onverlet. Het is verheugend dat de gemeente zich dit realiseert en er naar handelt. Dit rapport kent een duidelijke opbouw. Dit betekent dat de lezer voor deze complexe materie bij de hand genomen wordt in hoofdstuk 1 en pas bij het laatste hoofdstuk (samenvatting, conclusie en aanbevelingen) weer wordt losgelaten. Tegelijkertijd realiseer ik mij dat er ook mensen zullen zijn die juist eerst de samenvatting en de conclusies en aanbevelingen tot zich willen nemen. Dat kan. In dat geval wil ik hen adviseren om met hoofdstuk 5 te beginnen. U kunt dan snel een eerste indruk krijgen. Op een kruispunt komen vele wegen en mensen samen. Een kruispunt is van oudsher een punt waar nieuwe dorpen en steden ontstaan, waar mensen samenkomen en waar het leven van mensen nieuwe richtingen kan inslaan. Het welzijnsveld en Carrefour kan als zo’n kruispunt worden gezien. De naam “Carrefour” is dan ook veelzeggend. Joris van Enst Voorzitter Rekenkamercommissie Noordoostpolder

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

3 van 52

Inhoudsopgave 1

Inleiding _____________________________________________________________________________ 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2

Beleid _______________________________________________________________________________ 8 2.1 2.2 2.3 2.4

3

Verantwoording van resultaten _________________________ 30 Belangrijkste bevindingen ____________________________ 34

Conclusies, aanbevelingen, bestuurlijke reactie en nawoord _________________________ 35 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4 5.5

A B C D

Activiteiten door Carrefour _____________________________ 19 Activiteiten tot en met 2020 ____________________________ 19 Activiteiten vanaf 2021 _______________________________ 21 Bevindingen uit de praktijk ____________________________23 Overlap in activiteiten _______________________________23 De organisatie Carrefour _____________________________ 24 Overhead en financiële stabiliteit ________________________ 25 Sturing en monitoring ______________________________ 26 Sturing door gemeente op Carrefour ______________________ 26 Informatievoorziening naar de raad ______________________ 27 Belangrijkste bevindingen ____________________________ 28

Effecten ____________________________________________________________________________ 30 4.1 4.2

5

Beleidskaders, doelen en visie ___________________________ 8 Kaders voor subsidieverstrekking _________________________ 13 Opdracht aan Carrefour _______________________________ 15 Belangrijkste bevindingen _____________________________ 17

Praktijk_____________________________________________________________________________ 19 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4

4

Aanleiding ______________________________________ 5 Hoofd- en deelvragen ________________________________ 5 Methoden _______________________________________ 6 Context ________________________________________ 7 Leeswijzer ______________________________________ 7

Samenvatting ____________________________________35 Conclusies _____________________________________ 39 Aanbevelingen ___________________________________ 40 Aanbeveling aan het college ___________________________ 40 Aanbeveling aan de raad ______________________________ 41 Bestuurlijke reactie ________________________________ 42 Nawoord rekenkamercommissie ________________________ 43

Lijst met documenten ______________________________________________________________ 44 Tabellen ____________________________________________________________________________ 45 Voorbeeld resultaatgebieden _______________________________________________________ 49 Normenkader_______________________________________________________________________ 50

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

4 van 52

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

In de gemeente Noordoostpolder zijn diverse organisaties actief op het gebied van welzijnswerk. Deze organisaties dragen er aan bij dat inwoners van de Noordoostpolder naar eigen wens en vermogen deel kunnen nemen aan de samenleving. Dit doen zij onder andere door activiteiten te organiseren die de zelfredzaamheid, persoonlijke ontwikkeling en sociale kwaliteit van inwoners vergroten. Carrefour is een welzijnsorganisatie in de gemeente Noordoostpolder die - zoals zij zelf zeggen - mensen helpt, wanneer zij dat zelf niet kunnen om toch zo dicht mogelijk te komen bij wat zij zelf willen. Carrefour ontvangt van alle instellingen die actief zijn op het gebied van welzijnsactiviteiten in de gemeente Noordoostpolder de meeste subsidie voor deze activiteiten. In 2021 is dat onder andere voor mantelzorg en vrijwillige zorginzet, buurtwerk (incl. buurtbemiddeling), vitale inwoners, onafhankelijke cliëntondersteuning, opvoed- en opgroeiondersteuning, preventief jeugdwerk en diverse activiteiten met vrijwilligers. In de afgelopen twee jaren zijn er bij Carrefour de nodige veranderingen doorgevoerd. Er is een nieuwe organisatiestructuur neergezet: het Sociaal Team is onderdeel geworden van de gemeente Noordoostpolder, het VIApunt voor Voorlichting, Informatie en Advies is opgehouden te bestaan en er is bij de gemeente een sociaal loket opgericht voor vragen en advies.

Tegelijk is de gemeente in de afgelopen jaren gaan werken met resultaatafspraken. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen zijn er ook bij Carrefour de nodige veranderingen geweest. I&O Research onderzocht samen met en in opdracht van de rekenkamercommissie Noordoostpolder de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten uitgevoerd door Carrefour. Daarbij keken wij ook naar activiteiten van andere welzijnsorganisaties om eventuele overlap in activiteiten in kaart te brengen.

1.2

Hoofd- en deelvragen

De centrale vraag in het onderzoek is: “(1) Hoe heeft de gemeente zicht op en stuurt de welzijnsorganisatie Carrefour aan? (2) Welke verbeteringen zijn mogelijk in de taakuitvoering door Carrefour, het realiseren van effecten van activiteiten door Carrefour en op de door de raad vastgestelde doelen?” Om deze hoofdvraag te beantwoorden formuleren wij zeven deelvragen. Dit doen wij omdat wij onderscheid willen maken tussen de sturing door de gemeente op Carrefour en de uitvoering van activiteiten door Carrefour. De deelvragen zijn als volgt: 1 Welke maatschappelijke doelen en taken worden aan Carrefour en de andere welzijnsorganisaties binnen programma 2 en 6 gevraagd en welke middelen ontvangen zij daarvoor? 2 Hoe werkt Carrefour in de praktijk en in hoeverre is er overlap van taken en activiteiten met andere welzijnsorganisaties? 3 Hoe sturen de gemeente en Carrefour op de doelen, taken en activiteiten van Carrefour? 4 Wat zijn de effecten van de activiteiten van Carrefour?

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

5 van 52

5 6 7

Hoe verhouden de beschikbare middelen (subsidies) en de resultaten (preventief en curatief) van de activiteiten van Carrefour zich in de aflopen vier jaar? Hoe vult de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder haar kaderstellende en controlerende rollen ten aanzien van Carrefour in? Wat zijn de verbeterpunten op het gebied van activiteiten en taakuitvoering door Carrefour voor de toekomst?

1.3

Methoden

Procesmatig ziet de organisatie van welzijnsactiviteiten in de gemeente Noordoostpolder eruit als Figuur 1.1. De gemeente stelt ten eerste de beleidskaders vast en stelt beoogde doelen op. Deze kaders krijgen concrete(re) vormen tijdens de inrichtingsfase, waarin onder meer uitvoeringsen subsidieplannen worden opgesteld. Uit deze inrichting komen activiteiten voort die Carrefour en andere organisaties uitvoeren. Deze activiteiten leiden al dan niet tot effecten onder inwoners. Aan de hand van deze effecten wordt door middel van monitoring bepaald of de doelen worden behaald. Het behalen van de doelen dient vervolgens aanleiding te zijn voor de gemeente om de uitvoeringspraktijk bij te sturen en anderzijds voor de gemeenteraad om door middel van haar kaderstellende en controlerende rol het beleid bij te sturen Figuur 1.1 – Beleidstheorie onderliggend aan het onderzoek

Bovenstaand model staat centraal in dit onderzoek. De verschillende onderdelen zijn stapsgewijs onderzocht en het model vormt ook de rode draad in dit rapport. Om de benodigde gegevens te verzamelen is deskresearch uitgevoerd en werden interviews gehouden. Voorbereiding In twee sessies is (1) de onderzoeksopzet en het normenkader vastgesteld met de rekenkamercommissie en (2) het onderzoek gepresenteerd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente en Carrefour. Daarbij konden Carrefour en de ambtelijke organisatie reageren op de aanpak en zijn afspraken gemaakt over het aanleveren van contactpersonen voor interviews en benodigde documenten en gegevens.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

6 van 52

Gegevensverzameling De resultaten in dit rapport zijn verkregen uit deskresearch (document- en gegevensanalyse van stukken aangeleverd door de gemeente en Carrefour en interviews met betrokken stakeholders. De volgende activiteiten zijn ondernomen: • Deskresearch; • 21 interviews met stakeholders: − 4 interviews met medewerkers van de gemeente Noordoostpolder − 3 interviews met management en staf van Carrefour − 5 interviews met medewerkers van de gebiedsteams van Carrefour − 5 interviews met personen betrokken bij de (her)inrichting van het Sociaal Loket − 4 interviews met andere welzijnsorganisaties − Groepsinterview met de Participatieraad van de gemeente Noordoostpolder • (Groeps)interview met de raad; • Interview met portefeuillehouder. Van ieder interview is een gespreksverslag gemaakt, welke na afloop aan de betrokkenen is voorgelegd, voor controle op volledigheid en juistheid. De interviewverslagen zijn vertrouwelijk en alleen voor intern gebruik. Deze zijn gezamenlijk geanalyseerd. De volledige lijst met geraadpleegde documenten vindt u in bijlage A.

1.4

Context

Direct na de start van het onderzoek kwam ter sprake dat de gemeente Noordoostpolder met verschillende organisaties (waaronder Carrefour) in gesprek is over een herijking van het welzijnswerk in de gemeente. Doel is onder meer te komen tot een overzichtelijk zorglandschap en de rollen en taakverdeling tussen de gemeente en partners te verhelderen. Bij het lezen van dit document dient in acht te worden genomen dat de gemeente en Carrefour op dit moment in een transitiefase zitten. Dit onderzoek is dan ook vooral ingestoken om de raad (en nieuwe raadsleden na de aankomende gemeenteraadsverkiezingen) informatie te geven over de ontwikkelingen de voorbije jaren en de huidige transitie die op de rol staat. De bevindingen daarbij kunnen als aanbeveling of als aandachtspunt meegenomen worden in de transitiefase. Een deel van de bevindingen wordt mogelijk al opgepakt in de lopende gesprekken tussen beide organisaties. De aanbevelingen zullen ook over rollen en verantwoordelijkheden gaan.

1.5

Leeswijzer

Het rapport volgt – als aangegeven – het bovengenoemde model. In hoofdstuk 2 leest u over het beleid, de gestelde doelen en de opdracht aan Carrefour. Hoofdstuk 3 gaat in op de uitvoering en de praktijk, waar aandacht is voor de activiteiten van Carrefour, de (her)inrichting van het Sociaal Loket en sturing door de gemeente. Tot slot behandelt hoofdstuk 4 de effectiviteit en efficiency. Daarna volgt een samenvatting, de conclusies en aanbevelingen.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

7 van 52

2

Beleid

Centraal in dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag: • Welke maatschappelijke doelen en taken worden aan Carrefour en de andere welzijnsorganisaties binnen programma 2 en 6 gevraagd en welke middelen ontvangen zij daarvoor? Wij presenteren als eerste het beleid van de gemeente Noordoostpolder aangaande welzijnswerk en Carrefour. Daarin gaan wij als eerste in op de overstijgende ambities en diepen wij deze verder uit aan de hand van opgestelde doelen en indicatoren. Na het uiteenzetten van (de structuur en inhoud) van het beleid rond welzijn gaan wij in op de financiële kaders voor het subsidiëren van organisaties en de middelen die Carrefour jaarlijks ontvangt om activiteiten uit te voeren. Hierbij is ook aandacht voor de bezuinigings- en herstructureringsopdracht vanuit ‘Grip op Sociaal Domein’. Het hoofdstuk laat daarmee zien wat de partijen ‘op papier’ afspreken om te behalen, welke kaders de gemeente stelt en hoe dit gefinancierd wordt.

2.1

Beleidskaders, doelen en visie

Perspectiefnota bevat doelen en ambities voor komende drie jaren De Perspectiefnota is in de gemeente Noordoospolder het stuk om de ambities, trends en ontwikkelingen voor de komende drie jaren te presenteren. Recentelijk (juni 2021) is in de raad de Perspectiefnota 2022 – 2025 gepresenteerd. De Perspectiefnota is een jaarlijks document, dat inzicht geeft in de actuele thema’s die invloed hebben op de financiële positie en het begrotingsbeleid. Leidende opgave voor de komende tijd in de gemeente Noordoostpolder is het terugbrengen van de kosten in het sociaal domein, te meer omdat de verwachting is dat het Rijk niet structureel meer gelden beschikbaar stelt voor gemeenten 1. Om de financiële grip te vergroten wordt in de nota over 2021-2024 ingezet op de volgende lokale ontwikkelingen: • Verstevigen van de gemeentelijke regie in het sociaal domein (o.a.

door centralisatie van het toegangsloket, focus op preventie en toegang tot maatwerk via de gemeente); • Betere samenwerking in de keten; • Normaliseren en de-medicaliseren van problemen; • Verbinden van onderwijs en zorg; • Versterken van preventieve mogelijkheden door het in kaart brengen van het zorglandschap, afspraken met maatschappelijke partners als het gaat om samenwerking, afstemming, taakverdeling en de toeleiding naar algemene voorzieningen; • Verbeteren van monitoring/sturingsinformatie, inkoop en contractmanagement; • Leren en verbeteren. Doel is om een sluitende keten van informele hulp tot maatwerkondersteuning te organiseren, waarbij een grote focus ligt op preventie en samenwerking tussen professionals. In de nota staat verder: “Ondanks het feit dat het niet altijd één op één aantoonbaar is, blijven we inzetten op preventie en de monitoring hiervan, waarbij bijzondere aandacht wordt geschonken aan aantoonbare effecten in Noordoostpolder, daar waar dat mogelijk is.”

1

Zie ook Perspectiefnota 2021 – 2024, p.3.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

8 van 52

Uit de Perspectiefnota’s van dit jaar en vorig jaar komt onder andere naar voren dat de gemeente toe wil naar betere samenwerking in de keten, een overzichtelijk zorglandschap, en aandacht voor de rol- en taakverdeling, wat op termijn moet leiden tot meer (financiële) grip. Dit zijn ontwikkelingen die ook de organisatie Carrefour raken. Wij gaan later in dit rapport nader in op de gevolgen van deze ontwikkelingen voor de relatie tussen de gemeente en Carrefour. Dit krijgt met name vorm in het stuk ‘Grip op Sociaal Domein’.

Perspectiefnota wordt verder uitgewerkt in beleidsplan sociaal domein met deelplannen De gemeente Noordoostpolder kent een beleidsplan sociaal domein. Het is een concretisering van de kaders opgesteld in de Perspectiefnota’s en presenteert onder meer de leidende principes, doelen, de rol van de gemeente en samenhang met andere programma’s. In 2021 is een nieuw beleidsplan sociaal domein vastgesteld. Daarvoor was er een beleidsplan 2015 - 2018 van kracht. Ten opzichte van het vorige beleidskader (2015 – 2018) valt op dat er meer aandacht is voor de eerder genoemde gemeentelijke regie op het sociaal domein, een overzichtelijk zorglandschap en de financiën. Dit wordt ook bevestigd in verschillende interviews. De gemeente hanteert nog steeds de principes van het vorige beleidsplan, maar gaat hier strakker regie op voeren. In het beleidsplan van 2021 zijn de onderstaande vijf kaders opgenomen. 1 Versterken eigen verantwoordelijkheid bij inwoners: de regie over de hulpvraag ligt bij de inwoner zelf. Wanneer het niet lukt, zoekt de gemeente samen met de inwoner naar een oplossing. Die wordt eerst gezocht in het eigen netwerk, vervolgens in een algemene voorziening en tot slot in een maatwerkvoorziening.

2 Versterken gemeentelijke regie: waar in de eerste jaren na de decentralisatie een netwerkorganisatie werd ingericht met vier VIA-punten, zet de gemeente nu in op één centraal toegangsloket (het sociaal loket). Ook wil de gemeente intensiever samenwerken met minder partners, waarbij de gemeente regisseur is. 3 Naar een overzichtelijk zorglandschap: De gemeente zoekt naar balans in het aantal aanbieders met keuzevrijheid voor inwoners en het effectief managen van contracten. Kwaliteit blijft het uitgangspunt bij het inkopen van ondersteuning. 4 Resultaatgericht werken: De gemeente gaat meer sturen op resultaten, onder meer in de ondersteuningsplannen van inwoners, maar ook resultaatgerichte bekostiging van zorgaanbieders. 5 Financieel kader: Het budget is leidend en toekomstbestendig. Het beleidsplan volgt de financiële kaders uit de Perspectiefnota 2021 – 2024. Ook is er aandacht voor de normering van overhead- en winstmarges. Deze mogen niet hoger zijn dan de norm die de gemeente aan aanbieders oplegt. De leidende principes zijn daarbij: • Iedereen doet mee; • Voorkomen staat voorop; • Passende ondersteuning voor wie dat nodig heeft en; • Een financieel houdbaar stelsel. Over deze eerste drie principes rapporteert de gemeente ook in de programmabegroting, deze vallen onder programma 6: Krachtig Noordoostpolder.

Om te meten in hoeverre ieder principe wordt behaald, zijn er per principe doelen opgesteld. De principes en doelen staan opgenomen in Tabel B.1 in de bijlage. Deze doelen zelf zijn niet SMART, maar richtinggevend.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

9 van 52

Concrete maatregelen die onder de doelen vallen, met SMART indicatoren, neemt de gemeente vervolgens op in deelplannen. Hierdoor ontstaat een boomstructuur waar de vier principes steeds verder vertakken naar doelen, maatregelen en indicatoren.

Verdere concretisering in deelplannen, geen deelplan voor welzijn Het beleidsplan sociaal domein is voor de beleidsambtenaren van de gemeente het centrale stuk vanuit waar zij werken, ook voor het sturen van- en de relatie met Carrefour. Dit stuk is zoals hierboven genoemd ‘opgeknipt’ in deelplannen, waarin onder andere de doelen uit Tabel B.1 worden voorzien van indicatoren. Het beleidsplan 2015 – 2018 was onderverdeeld in vijf deelplannen: Wmo, Jeugd, Participatiewet, Minimabeleid en Volksgezondheid. In het nieuwe beleidsplan zijn er minder deelplannen, namelijk drie. Er is een geüpdatet deelplan Jeugd uit 2019, een deelplan Wmo/Volksgezondheid en een deelplan voor de Participatiewet en minimabeleid. Met de nieuwe indeling wil de gemeente een duidelijkere koers in het sociaal domein. Hierbij is het opvallend dat er geen specifiek beleids- of deelplan is voor welzijnswerk, welke één op één van toepassing is op organisaties als Carrefour. De richting en rol van het welzijnswerk zit verweven in de verschillende deelplannen. In een reactie zegt de gemeente dat het niet aanwezig zijn van een deelplan Welzijn een bewuste keuze is geweest in afstemming met raad. Dit is sinds decentralisaties in 2015 al het geval.

De gemeente gaat uit van een integrale aanpak per deelgebied (Jeugd, Wmo/volksgezondheid en Participatie/minima), waarin eigen kracht, voorliggende voorzieningen (waaronder welzijn) en als laatste maatwerk, instrumenten zijn. Welzijnswerk is in die zin voor de gemeente geen doel op zich, maar een instrument op de doelen in het Sociaal Domein te halen. De deelplannen kennen een opbouw waarbij gekeken achtereenvolgens bekeken wordt: • Wat willen we bereiken? (doelen) • Wat gaan we hiervoor doen? (afspraken) • Hoe gaan we dit bereiken? (uitvoeren) • Hoe gaan we dit monitoren? (monitoring) Een voorbeeld geven wij hieronder hoe de gemeente van ambitie tot meetbaar resultaat wil komen. • Wat (ambitie): Inwoners redden zich op eigen kracht en hebben een sterk eigen sociaal netwerk. Binnen de leefomgeving van de inwoners is er ruimte voor sociale initiatieven. • Doel: In 2026 faciliteren wij meer initiatieven van inwoners die zorgen voor meer samenredzaamheid. • Afspraak: Subsidiëren van buurt- en maatschappelijk werk en faciliteren en stimuleren van gebiedsgericht werken. We nemen de taak om een inwoner actief toe te leiden naar het voorliggend veld hierin mee. • Hoe: De gemeente stimuleert maatschappelijk partners om een passend aanbod van voorzieningen te ontwikkelen en uit te voeren.

• Monitoren: Aantal buurtinitiatieven in de gemeente Noordoostpolder; percentage van de inwoners dat tevreden is met welzijnsvoorzieningen.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

10 van 52

Naast Krachtig Noordoostpolder heeft welzijn ook raakvlakken met Sociale Leefbaarheid In programma 6 van de gemeente Noordoostpolder zijn het beleid, budget, doelen en indicatoren van het sociaal domein opgenomen. Naast dit programma kent het welzijnswerk ook raakvlakken met programma 2: Sociale Leefbaarheid. In dit programma is ambitie 3 ‘meer sporten en bewegen’ relevant. Een van de activiteiten is het stimuleren van sportvernieuwing. In maart 2021 is daarnaast de notitie sport en bewegen vastgesteld door de raad. Hierin zijn onder meer de uitgangspunten van het nationaal sportakkoord verwerkt. De gemeente heeft voorafgaand aan deze notitie ook sessies gehad met partijen in het voorliggend veld en lokale sportverenigingen om een lokaal sportakkoord op te stellen. Dit lokaal Sport- en Beweegakkoord is in februari 2020 vastgesteld door de raad. In het akkoord staan drie ambities centraal: • Inclusief sporten; • Vitale sport- en beweegaanbieders; • Kinderen zijn van jongs af aan vaardig in bewegen. Carrefour speelt met haar beweegcoaches ook een rol in het realiseren van de ambities rond het lokaal sportakkoord. Dit betekent bovendien dat Carrefour met verschillende programma’s van de gemeente te maken heeft. Carrefour dient jaarlijks één plan voor alle activiteiten in, op basis van een uitvraag van de gemeente.

Bezuinigingen en herinrichting noodzakelijk geacht om zorgkosten onder controle te houden De gemeente Noordoostpolder is sinds eind 2019 gestart met het traject Grip op Sociaal Domein. Met Grip op Sociaal Domein wil de gemeente de oplopende financiële tekorten in het sociaal domein onder controle brengen. In drie fasen gaat men van het (1) ontwikkelen van een koers en (2) het concretiseren van de koers naar (3) uitvoering geven aan de nieuw gekozen koers. Op het moment van schrijven (september 2021) is men net klaar met fase 2. De nieuwe koers (fase 1) verscheen in december 2019 en de concretisering daarvan in april 2021. In december 2019 is de eerste fase van het stuk Grip op Sociaal Domein gepresenteerd in de raad. In het stuk staan vier scenario’s, variërend van ‘doorgaan op dezelfde voet’ tot ‘minimaliseren van de uitgaven en voorzieningen afbouwen’. Het bespreken van het stuk resulteerde in een keuze voor het scenario ‘Afremmen van de groei en het stabiliseren van de uitgaven’. Dit betekent dat de gemeente zichzelf ten doel stelde dat er scherper wordt geïndiceerd bij de toegang tot zorg, een groter beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid en ingezet wordt op normaliseren van hulpvragen. Daarmee wordt de verwachte kostenstijging in het sociaal domein opgevangen, zonder dat dit tot een sterke afbouw van de bestaande voorzieningen leidt.

De keuzes die hier in zijn gemaakt hebben ook gevolgen voor het welzijnswerk in het algemeen en Carrefour in het bijzonder, zoals figuur 2.1 hieronder laat zien. Er wordt voorgenomen in het voorliggend veld en rond de toegang respectievelijk €600.000,- en €410.000,- te besparen. Dit op een huidig totaalbudget van €3.496.000 voor het voorliggend veld en €975.000 voor de toegang. Dat zijn besparingen van 17% in het voorliggend veld. Met name bij deze bezuiniging in het voorveld zal een groot deel van dat bedrag bij Carrefour komen te liggen, aangezien zij de grootste organisatie zijn. Hierover meer in hoofdstuk 2.3. In een reactie geeft de gemeente aan dat de bezuiniging op de toegang een verschuiving van taken van Carrefour naar de gemeente betreft en geen bezuiniging op het welzijnswerk is. De gemeente geeft daarbij met een beperkter kostenniveau de toegang vorm. De bezuiniging heeft echter wel invloed op Carrefour omdat medewerkers van Carrefour overgingen naar de gemeente, wat ook gevolgen heeft voor de hoeveelheid overhead die Carrefour moet inrichten.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

11 van 52

In de schriftelijke toelichting van de gemeente staat dat de beoogde besparing op het welzijnswerk voornamelijk komt door de inzet van bewezen effectieve interventies. Daarmee wil men de beleidsinspanning gelijk houden, maar de inefficiëntie in hoge mate terugdringen. Van interventies die niet of minder bewezen effectief zijn (of duurder) wordt afscheid genomen. Ook wordt er gekeken naar afschaffing van activiteiten die niet op de meest kwetsbare doelgroepen gericht zijn. Ook het mantelzorgcompliment wordt anders ingericht. Bij de beweegcoaches schrijft de gemeente dat zij voor sportactiviteiten doelgerichte middelen uit het Rijk ontvangen. Ook willen zij dat de beweegcoaches veranderingen in het buurtwerk opvangen. Daarnaast doet Carrefour sinds medio 2020 ook de onafhankelijke cliëntondersteuning. Hier wordt voornamelijk uitgegaan dat vrijwilligers vaker cliëntondersteuning kunnen geven. Op het moment is de gemeente Noordoostpolder nog in gesprek met deze partners hoe de beoogde besparing gerealiseerd kan worden. Insteek van de gemeente is dat zij kijken waar de sterke en zwakke punten van de organisaties liggen, zodat zij onder meer tot een overzichtelijk zorglandschap komen. Op het moment zijn de betrokken partijen hier nog niet uit. Figuur 2.1 Maatregelen genoemd in Grip op Sociaal Domein 2

3

2

De voetnoot bij A4 is als volgt: “Het totaalbudget voor beweegcoach en vitaliteit bedraagt in totaal €800.000,-. In de tabel staat het bedrag vermeld dat wordt gefinancierd uit programma 6”. 3 De kolom ‘Aanvullend besluit’ betekent dat er melding wordt gedaan wanneer een maatregel ter besluitvorming terugkomt in het op te stellen deelplan of om aanvullende besluitvorming door college of raad vraagt.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

12 van 52

2.2

Kaders voor subsidieverstrekking

Jaarlijks subsidie naar Carrefour, regels vastgesteld in subsidiebeleidsplan 2017 Carrefour ontvangt jaarlijks subsidie van de gemeente Noordoostpolder om activiteiten te organiseren. Deze activiteiten dienen bij te dragen aan de ambities genoemd in de vorige paragraaf. De basis voor deze subsidieverstrekking is te vinden in het subsidiebeleidsplan 2017. In het betreffende stuk staan de volgende kaders opgenomen die relevant zijn voor dit onderzoek: 3. De mate van sturing en toezicht stemt de gemeente af op het type organisatie en de omvang van de verstrekte subsidie. 5. Naar organisaties met een professioneel management en een aanzienlijk subsidiebudget stelt de gemeente zich op als opdrachtgever. De gemeente bepaalt op basis van het gemeentelijk beleid, aan welke resultaten de organisaties moeten bijdragen. De organisaties zijn vrij in het hoe. 6. Voor deze organisaties sturen we met subsidies op betekenisvol resultaat. Het gaat er om wat er voor de gebruiker van de activiteit bereikt wordt. Er komt dus minder nadruk op telbare prestaties. 11. Het regiemodel is het uitgangspunt voor de inrichting van het proces subsidiëren. Het model gaat uit van de cyclus beleid, afspraken maken, uitvoeren en monitoren. 13. Professionele organisaties ontvangen van de gemeente een vraagbrief. Deze wordt gebruikt bij de subsidieaanvraag. 15.

Gesubsidieerde organisaties verantwoorden hun bereikte resultaten ook door ‘storytelling’ en klanttevredenheidsonderzoeken. 18. De gemeente subsidieert alleen organisaties die organisatorisch en financieel stabiel zijn. Het toezicht is daarop gericht. 19. De gemeente onderscheidt twee soorten subsidies: incidenteel en structureel. 20. De gemeente kiest waar dat kan voor meerjarige subsidies. Er wordt wel een jaarlijkse verantwoording verwacht. Stabiele organisaties met een duidelijke opdracht waarvan de invulling niet jaarlijks wissel komen daarvoor in aanmerking.

Carrefour volgt jaarlijkse cyclus beleid, afspraken maken, uitvoeren en monitoren De jaarlijkse subsidieverstrekking aan Carrefour valt logischerwijs onder het subsidiebeleid. Carrefour ontvangt jaarlijks ongeveer €2,5 miljoen euro voor de uitvoering van verschillende welzijnsactiviteiten. De ontvangen subsidiegelden per jaar leest u in de tabel hieronder.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

13 van 52

Tabel 2.1 Subsidietotalen verstrekt aan Carrefour tussen 2018 en 2021 Totaalbedrag Bijzonderheden

2018 € 2.493.420,00

2019 € 2.522.992

2020 €2.181.642

•

•

•

Aanvullend

2021 €2.328.514

Aparte aanvraag voor

€30.000 na

cliëntondersteuning:

bezwaar

€164.000 per jaar

€ 17.500 voor

vanaf 2021, in 2020

JOGG-regisseur

€82.000 (half jaar)

Het traject volgt de cyclus van het regiemodel (zie uitgangspunt 11 van het subsidiebeleid). Jaarlijks wordt er een vraagbrief naar Carrefour gestuurd, waarin o.a. vermeld staat welke resultaatgebieden de organisatie zich op dient te richten. Het valt hierbij op dat Carrefour jaarlijks een vraagbrief ontvangt, terwijl de werkzaamheden veelal meerdere jaren achtereen zijn uitgevoerd. Er wordt geen keuze gemaakt om meerjarige subsidies toe te kennen. Dit houdt overigens niet verband met de organisatorische en financiële ontwikkelingen bij Carrefour, maar met de voortdurende ontwikkeling in het sociaal domein. Hierdoor verandert de vraag van de gemeente aan organisaties regelmatig, waardoor gekozen is voor een jaarlijkse opdracht.

Vergelijking lasten per inwoner voor activiteiten Carrefour Om een beeld te geven van de kosten die de gemeente Noordoostpolder uitgeeft aan welzijnswerk ten opzichte van referentiegemeenten is gezocht naar gemeenten die net als in de Noordoostpolder een groot deel van het welzijnswerk (qua begroting) bij één organisatie hebben belegd. Dit bleek echter niet goed mogelijk: bij andere gemeenten zijn net als in de Noordoostpolder veel verschillende organisaties actief en is de indeling van het welzijnswerk anders ingeregeld. De mate van vergelijkbaarheid is daarom gering. Om toch een indicatie te kunnen geven van de uitgaven aan algemene voorzieningen is er voor gekozen om een vergelijking te maken op Findo. Findo is een online database met financiële informatie uit begrotingen en jaarverslagen van alle Nederlandse gemeenten. De baten en lasten zijn ingedeeld naar (hoofd)taakveld, waarbij wij een vergelijking hebben gemaakt op taakveld 6.1 ‘Samenkracht en burgerparticipatie’. Findo beschrijft dit taakveld als volgt: ‘Tot dit taakveld behoren algemene voorzieningen (waarvoor geen individuele beschikking van de gemeente nodig is) gericht op participatie4’. Carrefour is actief op verschillende onderdelen van dit taakveld, waaronder wijkopbouw, preventie, vreemdelingen (taal), ondersteuning vrijwilligers en mantelzorg.

Vandaar dat een indicatieve vergelijking in onze ogen mogelijk is. Te zien in de database is dat de uitgaven per inwoner van 2017 tot 2019 daalden van €83 naar €77 per inwoner. De Noordoostpolder was in 2017 de 223e gemeente gekeken naar uitgaven per inwoner (van hoog naar laag), in 2019 waren zij de 266e gemeente. Om een indicatie te geven van de verschillen: Op plek 100 staat Brunssum met €119,- per inwoner, op plek 200 staat Tubbergen met €92,- per inwoner en op plek 300 staat Cranendonk met €64,- per inwoner. Dit is nadrukkelijk geen constatering dat de gemeente Noordoostpolder te veel of te weinig uitgeeft aan welzijnsactiviteiten. Dit is o.a. een beleidskeuze die gemaakt wordt: gemeenten kunnen er voor kiezen relatief meer aan algemene voorzieningen te spenderen dan aan maatwerk, of andersom.

4

https://findo.nl/content/61---Samenkracht-en-burgerparticipatie/

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

14 van 52

Tabel 2.2a Kosten per inwoner voor Samenkracht en Burgerparticpatie (via Findo)5 Jaar

Uitgaven per inwoner

# (van hoog naar laag)

2017

€83

223

2018

€82

234

2019

€77

266

Noordoostpolder scoort beter dan gemiddeld op sociale samenhang Uit bovenstaande analyse blijkt dat de gemeente Noordoostpolder minder dan een gemiddelde Nederlandse gemeente uitgeeft aan het taakveld Samenkracht en burgerparticipatie. Daaruit moet echter niet direct de conclusie getrokken worden dat er (te) weinig wordt uitgegeven aan welzijn. Volgens diverse gesprokenen kent de gemeente Noordoostpolder (met name in de dorpen) een sterke sociale samenhang. Dit blijkt ook uit enkele kengetallen van waarstaatjegemeente.nl. Zo is de sociale samenhang sterker dan in vergelijkbare gemeenten en geven meer inwoners mantelzorg aan hulpbehoevende naasten. Het aantal inwoners met eenzaamheid is lager en hetzelfde geldt voor het aantal jongeren met jeugdhulp. Wel zijn er iets meer inwoners met een bijstandsuitkering (een groep die vaker ondersteuning behoeft) dan in vergelijkbare gemeenten. Deze sterke sociale samenhang heeft mogelijk ook tot gevolg dat er geen grote investeringen nodig zijn in zaken als welzijnswerk en samenlevingsopbouw, omdat dit van nature al aanwezig is in de gemeente. Dit beseffen zowel de gemeente als Carrefour, al zijn er wijken (o.a. in Emmeloord) die meer aandacht eisen dan de dorpen. Tabel 2.2b Kengetallen sociale samenhang gemeente Noordoostpolder (bron: WSJG) Gemeente Noordoostpolder

Gemeenten 25-50k inwoners

0,8

3,2

Mantelzorg verlenen

19,8%

14,9%

Eenzaamheid

38,1%

43,8%

Jongeren met jeugdhulp

8,8%

10,3%

Personen met een bijstandsuitkering

35,2%

32,2%

Sociale samenhang (afwijking t.o.v. landelijke gemiddelde

2.3

Opdracht aan Carrefour

Opdracht van Carrefour per 2021 gewijzigd Carrefour ontvangt jaarlijks een vraagbrief met daarin de gewenste activiteiten die zij moeten uitvoeren. Te zien in de tabel hieronder is dat er in 2021 andere taken zijn toegevoegd aan de vraagbrief richting Carrefour. Zo is onder meer de cliëntondersteuning toegevoegd aan het takenpakket, maar is onder meer het VIA-punt weggehaald. Dit heeft ook te maken met de nieuwe inrichting van het sociaal loket en de ontmanteling van de sociale teams waar Carrefour onderdeel van was, hierover meer in het volgende hoofdstuk.

5

Via: https://findo.nl/jive?workspace_guid=72ae8e52-8824-4e21-8a3d-686f9b8d7b27

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

15 van 52

Tabel 2.3 Thema’s/taakpakketten Carrefour in de periode 2018 – 2021 (bron: jaarlijkse subsidieaanvraag) 2018

2019

2020

2021

Informatie, Voorlichting

Informatie, Voorlichting

Voorlichting, Informatie en

Mantelzorg / Vrijwillige

en Advies (van inwoners)

en Advies (van inwoners)

Advies (incl.

zorginzet

mantelzorgondersteuning) Vrijwilligers

Vrijwilligers

Vrijwilligers

Vrijwilligers

Samenkracht in wijk en

Samenkracht in wijk en

Werken in wijk & buurt

Werk in wijk & buurt

dorp

dorp

Vitale inwoners

Vitale inwoners

Vitale samenleving

Vitaliteit

Preventie Jeugd

Preventie Jeugd

6

Preventief jeugdwerk

Onafhankelijke cliëntondersteuning Opvoed- en opgroeiondersteuning Preventief jeugdwerk

Carrefour dient te rapporteren over +- 30 resultaatgebieden In de bijlage van de vraagbrieven staat vervolgens een koppeling aan de doelen van de gemeente, samen met de indicatoren. Deze resultaatbijlagen koppelen de gewenste effecten van de gemeente aan meetbare indicatoren voor de organisatie. Hieronder volgt een voorbeeld uit de resultaatbijlage hoe een van de beoogde effecten wordt gemeten: • Effect: Voorkomen staat voorop • Resultaat: Inwoners die een lichte/praktische hulpvraag hebben worden ondersteund door inwoners en helpen elkaar zo verder • Indicatoren: − Aantal verzoeken / matches; − % inwoners dat tevreden is over hulp door andere inwoners of vrijwilligers; − % inwoners van wie de hulpvraag is opgelost door hulp van andere inwoners of vrijwilliger. Een voorbeeld van deze resultaatbijlagen naast de vraagbrief is opgenomen in bijlage B. In totaal zijn er voor de vraag brief van 2021, 32 resultaten opgesteld waar Carrefour een bijdrage aan dient te leveren. Dit is in samenspraak met Carrefour gedaan als eerste stap richting het presenteren van betekenisvolle resultaten. Deze resultaten verantwoorden zij met een aantal en een zekere uitkomst. Hoewel het subsidiebeleid voorschrijft dat er - waar mogelijk - niet op telbare prestaties wordt gestuurd, maar op betekenisvol resultaat, valt op dat een groot deel van de resultaten wel gekoppeld zijn aan telbare prestaties.

Oftewel een aantal deelnemers aan activiteiten en uitgevoerde activiteiten. Hiermee lijkt de wijze van verantwoorden in tegenspraak met het eigen subsidiebeleid. De gemeente geeft in een reactie aan dat bij ‘tellen en vertellen’ het vertellen nog een groei moet doormaken. Een van de manieren waarop Carrefour dit nu doet is via storytelling, maar de invulling op deze wijze is nog onvoldoende om te kunnen spreken van verantwoording over betekenisvolle resultaten. Meer over storytelling en verantwoording in hoofdstuk 4.

6

Onder preventief jeugdwerk vielen in de jaren 2018 – 2020 ook opvoed- en opgroeiondersteuning. In 2021 is dit een apart thema geworden.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

16 van 52

Carrefour verwacht een taakstelling oplopend tot €700.000,In de figuur hieronder is te zien dat met het veranderde takenpakket de totale subsidie aan Carrefour daalt van €2.328.514 naar €2.113.731. Dit is een bezuiniging van ongeveer €200.000,-, waarvan €100.000,- voortkomt uit een besparing op de overhead. Uit gesprekken met Carrefour blijkt dat zij op termijn een taakstelling verwachten van €700.000,- in totaal op basis van de maatregelen in Grip op het Sociaal Domein en het wegvallen van andere subsidies7. In 2023 komen daar naar verwachting bezuinigingen in de primaire processen bij. Wanneer op termijn €700.000,- per jaar wordt bezuinigd, betekent dit een bezuiniging van ongeveer een derde van de totale begroting op jaarbasis. In een reactie zegt de gemeente dat zij deze verwachting niet delen. Er zijn zorgen uitgesproken in de interviews dat daarmee een deel van de welzijnstaken niet meer op dezelfde manier kunnen worden ingevuld, ondanks dat de gemeente beleidsmatig insteekt op een grotere rol voor het voorliggend veld en daarmee de inzet van maatwerkvoorzieningen wil beperken. Een analyse welke preventieve activiteiten bewezen bijdragen aan minder maatwerkvoorzieningen is niet uitgevoerd. Wel is bij de gemeente bekend van een aantal activiteiten dat deze maatwerkvoorzieningen voorkomen.

Dit is een aandachtspunt wat ook bij de inrichting van het nieuwe zorglandschap wordt uitgekristalliseerd tussen gemeente en betrokken partijen. Figuur 2.2 Veranderingen in subsidies en taakpakket Carrefour in 2021 en 2022

2.4

Belangrijkste bevindingen

De gemeente kent een duidelijke structuur in de beleidsstukken van ambities op een hoger niveau naar concrete indicatoren en resultaatgebieden. In het beleidsplan subsidies zijn duidelijke kaders voor de rol van de gemeente als opdrachtgever en de financiering van partijen weergegeven. In deze stukken zit echter een tegenstrijdigheid. Waar het beleidsplan subsidies aangeeft dat het bij professionele partijen niet over het hoe gaat is in de stukken van het sociaal domein ook voor de taken die uitgevoerd worden door gesubsidieerde partijen wel het hoe beschreven en is de vraagbrief van de gemeente aan Carrefour op activiteitniveau.

7

Kijkend naar de bedragen in figuur 2.1 baseert Carrefour zich hier o.a. op de bezuinigingen op cliëntondersteuning (€80.000,-), beweegcoaches (€100.000,-), netwerkondersteuning (€150.000,-) en preventie jeugd (€182.000,-). Dat maakt €512.000,- in totaal. Met de bezuinigingen tussen 2021 en 2022 (+- €200.000,-) kom je op een totaal van meer dan €700.000,-. Hoewel niet alle bezuinigingen op het conto van Carrefour komen, is het wel aannemelijk dat een groot deel van dit bezuinigingsbedrag voor Carrefour bestemd is als grootste organisatie.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

17 van 52

Er zijn diverse stukken voor het sociaal domein. Van een perspectiefnota voor de langere termijn, naar het beleidsplan sociaal domein en diverse deelplannen. In de deelplannen is echter geen plan voor welzijn. Een duidelijke visie op wat welzijnswerk is en moet doen lijkt hierin te ontbreken. In diverse deelplannen wordt wel ambities/doelen gekoppeld aan resultaatgebieden en indicatoren voor het welzijnswerk. Een deel van deze ambities zijn ook doorgegeven in de opdracht aan Carrefour. Carrefour kent daarin een omvangrijke opdracht: aan verschillende programma’s en beleidsterreinen leveren zij een bijdrage waarbij de samenhang tussen al het gevraagde niet altijd even helder is door de versnippering in de beleidsstukken. De organisatie Carrefour heeft daarbij te maken met een flinke bezuiniging. Dit gaat nu nog over de overhead en interne organisatie bij Carrefour maar op termijn wordt ook een extra bezuiniging beschreven waarbij ook de primaire processen van de organisatie worden geraakt. De bezuiniging van de gemeente Noordoostpolder op het voorliggend veld lijkt haaks te staan op het voornemen dat zij juist willen investeren in het voorveld. De gemeente zelf geeft aan met de organisaties te kijken naar hoe het effectiever en efficiënter inrichten van het zorgveld (meer daarover in het volgende hoofdstuk) ervoor kan zorgen dat met minder geld toch meer kan worden gedaan.

Dit veronderstelt dat de huidige uitvoering niet efficiënt genoeg is. Een verklaring voor het effectiever en efficiënter uitvoeren is dat zowel de gemeente als Carrefour constateren dat de gemeente Noordoostpolder al een sterke sociale samenhang kent, die uit zichzelf al zelfredzaam is. Wel zijn er aandachtsgebieden bekend bij beide partijen, een visie hieromtrent is momenteel nog in ontwikkeling. De gemeente geeft ook aan dat zij bewezen effectieve aanpakken wil stimuleren en deze behouden. Een totaalanalyse hiervan is ten tijde van het onderzoek nog niet gedaan waardoor niet helder is wat wel en niet effectief is. Van enkele activiteiten weet de gemeente die wel. Bij sommige bezuinigingskeuzes worden vraagtekens gesteld door professionals. Zo moeten beweegcoaches buurtwerk oppakken lijkt uit de stukken. Dit zijn keuzes die nog goed uitgedacht worden in deze transitiefase.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

18 van 52

3

Praktijk

Hoofdstuk 2 maakt inzichtelijk wat de gemeente Noordoostpolder zich ten doel stelt aangaande welzijnswerk, wat de opdracht is voor Carrefour, welke middelen beschikbaar zijn en wat Grip op Sociaal Domein voor invloed heeft. Nu gaan wij verder in op de ervaren praktijk van de afgelopen jaren. Hierbij behandelen wij de volgende onderzoeksvragen: • Hoe werkt Carrefour in de praktijk en in hoeverre is er overlap van taken en activiteiten met andere welzijnsorganisaties? • Hoe sturen de gemeente en Carrefour op de doelen, taken en activiteiten van Carrefour? Hierbij hebben wij aandacht voor de activiteiten van Carrefour en hoe deze in de afgelopen jaren gewijzigd zijn. Daarbij bespreken wij ook de nieuwe werkwijze van Carrefour en de verwachte impact van Grip op Sociaal Domein.

3.1

Activiteiten door Carrefour

3.1.1 Activiteiten tot en met 2020 Tabel 2.3 liet zien dat de activiteiten van Carrefour zich in de periode 2018 – 2020 voornamelijk richtten op VIA-werkzaamheden (voorlichting, informatie en advies), vrijwilligerswerk en ondersteuning, wijk- en buurtwerk, vitale inwoners (sporten en bewegen) en opvoedondersteuning. Tabel B.2 in de bijlage laat de belangrijkste activiteiten van Carrefour zien per thema. Te zien is dat de kernactiviteiten van Carrefour jaarlijks grotendeels hetzelfde waren, met projecten gericht op o.a. het ondersteunen van mantelzorgers, het opzetten van vrijwilligersnetwerken en het begeleiden van vrijwilligers8. Ook waren er projecten op het gebied van eenzaamheid, armoede en opvoedkundige ondersteuning door zogenaamde Nanny’s. Carrefour werkte gedurende deze periode in specialistische teams. Een medewerker van Carrefour lichtte in een interview toe dat er bijvoorbeeld een team was voor het buurtwerk, een team informele zorg en een team beweegcoaches. In deze teams hadden medewerkers van Carrefour een eigen specialisatiegebied, bijvoorbeeld mantelzorg(ondersteuning), eenzaamheid of buurtbemiddeling.

Ontmanteling van Sociaal Team Noordoostpolder (STNOP) in 2020 Een van de centrale taken van Carrefour was het inrichten van een VIA-punt. Samen met drie andere organisaties (ZONL, Kwintus en Uitvoering Sociaal Domein van de gemeente) vormden deze vier VIA-punten. VIA staat voor Voorlichting, Informatie en Advies. Deze punten zorgden voor beantwoording van vragen van inwoners en/of toeleiding naar de juiste hulp en vormden daarmee de “loketfunctie” in het Sociaal Domein. De punten bij de externe organisaties (waaronder Carrefour) werden gefinancierd door middel van een opdracht/subsidie van de gemeente. Een VIA-punt kon als loket doorverwijzen naar het Sociaal Team Noordoostpolder die de hulpvraag vervolgens in behandeling nam om te kijken of maatwerk noodzakelijk bleek.

8

Onder de vrijwilligersnetwerken van Carrefour vallen meerdere kleinere projecten. Een voorbeeld is het project ‘Verder Na Verlies’ waarbij een vrijwilliger helpt bij het verwerken van het verlies van een partner. Een volledige lijst met projecten die Carrefour op dit moment uitvoert staat in hoofdstuk 4 met de resultaten van het jaarverslag.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

19 van 52

De Sociale Teams waren een zogenaamde netwerksamenwerking tussen de organisaties Carrefour, ZONL, GGD en de gemeente. De netwerkorganisatie werd aangestuurd door de vier organisaties gezamenlijk. Dit team bracht samen met de inwoner en diens netwerk de hulpvraag en mogelijke oplossing in kaart en verzorgde waar nodig en mogelijk ook indicatiestelling. Vanaf 2020 is besloten het Sociaal Team te ontvlechten, waarbij de indicatiestelling is ondergebracht bij het cluster USD en een gemeentelijk team van procesbegeleiders is ontstaan. Uitvoering Sociaal Domein (USD) van de gemeente Noordoostpolder was al actief op het gebied van de Wmo en Participatiewet. Toen de Jeugdwet in 2015 en uitbreiding van de taken in de Wmo hier bij kwamen is besloten STNOP op te richten. STNOP was een netwerkorganisatie, waarbinnen de gemeente zowel opdrachtgever als partner was. Medewerkers van partijen verbonden in de STNOP werkten enerzijds voor de eigen organisatie (bijv. Carrefour) als inhoudelijk medewerker en anderzijds als indicatiesteller richting het sociaal domein. In 2018 is er voor gekozen om deze medewerkers of volledig voor de moederorganisatie te laten werken of voor STNOP. Het werk bleek volgens een gesproken medewerker van de gemeente niet goed te verdelen tussen enerzijds STNOP en anderzijds de moederorganisatie.

Na de reorganisatie in 2018 zou het verschil tussen voorveldwerkzaamheden en indicatiestellen duidelijker moeten zijn. In 2020 is echter besloten om afscheid te nemen van de constructie van STNOP en zijn de VIApunten opgeheven. Dit omdat de gemeente meer grip in het sociaal domein wenste en de vier VIA-punten niet voldoende brachten wat de gemeente als opdrachtgever voor ogen had. Dit onderzoek gaat niet in groot detail in op de ontwikkelingen rond het STNOP en de VIA-punten, maar wij constateren dat het wel van invloed is geweest op de organisatie Carrefour en de beeldvorming over Carrefour. Ook in die periode waren er veel ontwikkelingen bij Carrefour, waardoor de organisatie sinds 2015 in feite twee organisatieveranderingen doormaakt(e). Aan de ene kant diende Carrefour indicaties te stellen en deze af te handelen, maar aan de andere kant waren zij ook voor een groot deel verantwoordelijk voor het welzijnswerk in de gemeente. Gesproken medewerkers vermoeden dat door de focus op de nieuwe taken van het indicatiestellen, de ontwikkelingen in het welzijnswerk als het buurtgericht werken ook moeilijker van de grond kwamen.

Onvoldoende samenwerking een van de redenen voor ontmanteling STNOP Een van de redenen voor de uiteindelijke ontmanteling - genoemd in de interviews door een medewerker van de gemeente - was dat men het gevoel had ‘dat er vier kapiteins op het schip zaten’. Alle vier de organisaties hadden een eigen belang naast het gezamenlijke belang (van het STNOP). Dit gaf medewerkers het gevoel dat deze organisaties in een spagaat zaten tussen de twee belangen. Aan de ene kant was er een verantwoordelijkheid richting STNOP en de correcte doorverwijzing naar andere hulpverleners, aan de andere kant was er een verantwoordelijkheid richting de eigen organisatie en de activiteiten die men zelf ook kon oppakken. In die zin leek het een te grote opgave voor de betrokken organisaties. Een van de voorbeelden genoemd in een ander interview is dat het (zo bleek uit onderzoek van de gemeente) uitmaakte naar welke organisatie een inwoner belde. Wanneer deze naar de gemeente belde, werd men vaker geholpen met een beschikking en wanneer men naar een organisatie als Carrefour belde, werd men sneller geholpen door een vrijwilliger van die organisatie.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

20 van 52

Taken rond indicatiestelling en welzijnsactiviteiten van Carrefour leidden tot rolverwarring Mede door het afhandelen van indicaties en het zelf verlenen van begeleiding/hulp lijkt er sprake te zijn geweest van rolverwarring. Het was voor betrokkenen (binnen en buiten Carrefour) niet duidelijk genoeg welke vragen door Carrefour opgepakt konden worden en dus binnen het welzijnswerk vielen en wat uiteindelijk onder geïndiceerde hulp zou moeten vallen. De opdracht en rolverdeling was te onduidelijk, of werd belemmerd door belangen van de eigen organisaties in STNOP. In enkele interviews is uiteindelijk genoemd dat het leek alsof Carrefour zelf jeugdhulp ging oppakken, wat in principe niet mogelijk zou moeten zijn omdat niet alle medewerkers van Carrefour beschikken over een SKJ-registratie9. Uit de interviews komt naar voren dat dit het resultaat is van een onduidelijke rolverdeling. Aan de ene kant was de gemeente zowel partner als opdrachtgever, aan de andere kant heeft Carrefour volgens enkele gesprokenen niet duidelijk genoeg gemaakt wat zij wel en niet konden doen. Dit beeld wordt ook herkend door organisaties buiten de gemeente. Een medewerker van het voormalige sociale team zegt hierover dat iedere partij vanuit zijn eigen stramien naar de inwoner ging kijken.

Deze medewerker bevestigde ook dat het onvoldoende duidelijk was wat er in het voorveld aan ondersteuning geboden kon worden. Bovenstaande heeft tot gevolg gehad dat het onderscheid tussen beide taken in de praktijk niet duidelijk genoeg was. Dit heeft mogelijk weer tot gevolg gehad dat de uitvoering van de welzijnstaken van Carrefour ook in een negatief daglicht kwamen te staan, doordat werkzaamheden rond het sociaal team niet vlotten. 3.1.2

Activiteiten vanaf 2021

Sociaal loket recentelijk opgestart, rol Carrefour en welzijnsorganisaties moet duidelijker Vanuit het perspectief van de gemeente als opdrachtgever is het ontmantelen van het sociaal team een goede actie geweest, aldus een gesproken medewerker. Op deze manier kan de welzijnsorganisatie Carrefour zich weer richten op het uitvoeren van welzijnstaken en ligt de taak van het indiceren en de route richting maatwerkvoorzieningen centraal bij de gemeente. Deze nieuwe werkwijze dient echter nog verder te landen en uit te kristalliseren. Het loket bedenkt niet de oplossing maar wel de route naar de oplossing. Er wordt wel onderkend dat de kennis bij het loket van het voorveld nog wat matig is. Met als risico dat een hulpvraag snel wordt doorverwezen naar een maatwerkvoorziening, terwijl er in het voorveld ook een passende oplossing mogelijk is. Daarnaast speelt dat nog steeds naar Carrefour gekeken wordt bij het oppakken van hulpvragen. Officieel is Carrefour geen doorverwijzer meer, maar wordt er volgens gesproken medewerkers nog wel eens naar Carrefour gekeken bij het oppakken van hulpvragen van inwoners.

Moeten de welzijnsorganisaties vrijwilligers helpen en mantelzorgers ondersteunen? Of kunnen en moeten ze meer dan dat, zoals het geven van lichte vormen van begeleiding? Wij constateren dat er een slag te maken is in de communicatie over de rol en de doelen van het welzijnswerk in Noordoostpolder.

9

SKJ is het beroepsregister voor jeugdprofessionals in Nederland.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

21 van 52

Ook Carrefour onderkent dat de structuur van de organisatie, die meer gericht is op de collectieve maatschappij, nog moet worden afgestemd met de basisstructuur van de gemeente Noordoostpolder. Het takenpakket van Carrefour is breder dan enkel voorkomen van individuele zorg en ondersteuning, zij doen ook buurtopbouwwerk en jongerenwerk. De basisstructuur van de gemeente op dit gebied is veel meer geënt op het leveren van zorg en ondersteuning.

Gebiedsgericht werken door Carrefour moet aansluiten op sociale samenhang in gemeente Ook schrijft Carrefour in de subsidieaanvraag voor 2021 dat zij begonnen zijn de organisatievorm aan te passen om dichter bij de inwoners te staan. Vanaf 2020 is Carrefour begonnen met het werken vanuit zelfsturende gebiedsteams, die alle welzijnsvragen in het betreffende gebied oppakken. De organisatie is platter geworden, met een directeur-bestuurder en daaronder een manager en de gebiedsteams. Daarmee werd gebroken met de werkwijze waarin teams werden ingedeeld naar thema. Hierbij is het uitgangspunt dat vooral ingezet wordt op gebieden waar dat nodig is. Met andere organisaties wil Carrefour de fysieke en mentale conditie van inwoners beïnvloeden en bijdragen aan leefbaarheid, veiligheid, gezondheid en sociale kwaliteit in de leefomgeving, zo blijkt uit een presentatie van Carrefour uit 2021. Hoewel een bijdrage aan leefbaarheid en veiligheid geen doel is die vanuit de gemeente aan Carrefour wordt meegegeven, raken de activiteiten die zij uitvoeren ook aan deze beleidsterreinen. Een wijk met sterkere sociale structuren is ook een wijk met verhoogde leefbaarheid en veiligheid. Daarmee reikt de rol van Carrefour in de samenleving van de Noordoostpolder verder dan het beleidsterrein van zorg en gezondheid.

Zij bereiken met hun werk ook maatschappelijke (neven)effecten die niet direct gefinancierd worden. Volgens diverse gesprokenen kent de gemeente Noordoostpolder (met name in de dorpen) een sterke sociale samenhang. In dorpen en wijken waar minder verenigingen actief zijn en de sociale samenhang minder sterk is, wil het gebiedsteam dat opvangen en verbeteren. Op dit moment zijn de gebiedsteams voor een deel nog bezig te inventariseren waar extra inzet nodig is en waar men ‘de teugels meer kan laten vieren’. Binnen ieder gebiedsteam is kennis en ervaring aanwezig op de volgende thema’s: • Samenlevingsopbouw (buurt- en wijkwerk); • Bewegen en leefstijl; • Opvoeden en opgroeien 12 –; • Jongeren 12 tot 23 jaar; • Werven & begeleiden van vrijwilligers; • Individuele vragen en begeleiding (voor (jonge) mantelzorgers, eenzame inwoners, inwoners met armoedeproblematiek, inwoners met praktische vragen over o.a. ouderdom, een beperking of niet-Nederlandse afkomst).

Werken aan een overzichtelijk zorglandschap in samenspraak met de gemeente Uit de subsidieverlening over 2021 volgt dat de gemeente met Carrefour werkt aan een overzichtelijk zorglandschap (in een zorgpiramide) en beide partijen hierover het gesprek aan gaan. De gemeente deelt ook mee dat de uitkomsten van deze gesprekken gevolgen kunnen hebben voor de subsidieverstrekking. Dit zal niet eerder zijn dan 2023. Dit wordt op dit moment uitgewerkt. Hieruit valt op te maken dat Carrefour en de gemeente op dit moment in een overgangsfase zitten, waarbij Carrefour in 2021 nog een deel van de taken zoals buurtopbouw uitvoert met een nieuwe werkwijze (de gebiedsteams). Vanaf 2022 moeten de nieuwe taken, rollen en werkwijzen beter uitgekristalliseerd zijn.

Onderzoek Carrefour en welzijnswerk in de Noordoostpolder

22 van 52

Beide partijen zijn nog in gesprek over de bezuiniging en de impact op de primaire processen. Vanuit Carrefour wordt aangegeven dat een dergelijke bezuiniging haaks staat op het beleid van de gemeente, die schrijft te investeren in preventie. Tegelijk is in interviews vanuit de gemeente ook aangegeven dat het wel aansluit bij het beleid van de gemeente: door de bezuiniging wordt de organisatie ook gedwongen om te kijken naar wat effectieve en efficiënte activiteiten zijn die de organisatie onderneemt.

3.2

Bevindingen uit de praktijk

Nu de belangrijkste organisatorische ontwikkelingen en activiteiten zijn beschreven, gaan wij in deze paragraaf nader in op onze bevindingen uit de praktijk. In de kopjes hieronder gaan we in op de belangrijkste van de ontwikkelingen die nu gaande zijn: • Gesprekken over een overzichtelijk zorglandschap en de overlap tussen activiteiten (H4.2.1); • Het nieuwe gebiedsgericht werken door Carrefour (H4.2.2); • Overheadkosten en terugbrengen van de organisatiekosten (H4.2.3). 3.2.1

Overlap in activiteiten

Onderscheid tussen zorg en welzijnswerk niet altijd even scherp In veel van de gesprekken rond dit onderzoek, vanaf de start en tijdens de interviews, kwam de vraag naar voren in hoeverre er overlap is tussen de activiteiten van de verschillende welzijnsorganisaties. Uit het onderzoek constateren wij dat er inderdaad sprake is van overlap tussen verschillende activiteiten van welzijnsorganisaties. Toch is het niet altijd gerechtvaardigd om te spreken van een volledige overlapping van activiteiten. Tabel 3.1 Niet-uitputtend voorbeeld van overlap activiteiten Carrefour en andere welzijnsorganisaties Carrefour

Humanitas

ZONL

Opvoedkundig

•

Nanny’s

•

Home-start

•

Vrijwilligerswerk

•

Verder na Verlies

•

Steun bij

(rouwverwerking)

Heelal

Steunouders

rouw en zingeving

Jongeren

•

Local Heroproject

•

•

Project Match

•

Jongerenwerker (accomodatiegericht)

Jongerenwerker (ambulant)

De onderzoekers spraken met de welzijnsorganisaties Humanitas, Zorggroep Oude en Nieuwe Land (ZONL), Vitree en het Cultuurbedrijf. Met name met de eerste van deze twee organisaties lijkt er in de activiteiten overlap te zitten. Zo kunnen ouders met opvoedvragen terecht bij zowel Humanitas, Carrefour als het Sociaal Loket. Humanitas voert net als Carrefour steun bij rouwverwerking uit. Vragen over overlap waren er ook rond het Huis van Taal. Daarin werkt Carrefour samen met de bibliotheek en ROC Friesche Poort. Er is daarbij wel een verschil in werkzaamheden. Carrefour verzorgt werving, toeleiding en matching van vrijwilligers. De bibliotheek doet dit niet. Andere kanttekeningen die wij plaatsen rond (vermeende) overlap: