Rekenkameronderzoek MFC It Spektrum - deel 1 conclusies en aanbevelingen

Rekenkameronderzoek MFC It Spektrum Deel 1: Conclusies en aanbevelingen

Rekenkamer Noardeast-Fryslân: • Ico van Slooten (voorzitter) • Elias de Haan • Arjen Brander • Sjoeke Kooistra (secretaris)

Juni 2025 2024-257046

1

Inhoudsopgave Rekenkameronderzoek MFC It Spektrum ................................................................ 1 Inleiding ............................................................................................................... 3 Leeswijzer ............................................................................................................ 3 Verantwoording .................................................................................................... 4 Hoofdconclusie .................................................................................................... 5 Deelconclusies..................................................................................................... 6 Afsluitend........................................................................................................... 10 Bestuurlijke reactie college burgemeesters en wethouders .................................... 11 Nawoord ............................................................................................................ 13

2

Inleiding De rekenkamer Noardeast-Fryslân (hierna: de rekenkamer) heeft onderzocht hoe het college in de periode 2022–2024 de zoektocht naar een oplossing voor de problemen rond MFC It Spektrum in Burdaard (hierna: het MFC) heeft aangepakt en uitgewerkt. In deze periode is de mienskip van Burdaard-Jislum e.o. (hierna: de mienskip) op verschillende manieren betrokken bij het besluitvormingsproces. Daarnaast stelde het college de Projectgroep Behoud Basisvoorzieningen Burdaard-Jislum e.o. (hierna: de projectgroep) in, met de opdracht om een oplossingsrichting te ontwikkelen. In oktober 2024 wezen het college en de raad echter de door de projectgroep voorgestelde oplossingsrichting af. Dit leidde tot onvrede binnen zowel de projectgroep als de mienskip. De centrale vraag van dit onderzoek luidt: Hoe heeft het college de zoektocht naar een oplossing voor de problemen rond MFC It Spektrum in Burdaard in de periode 2022– 2024 aangepakt en uitgewerkt? Deze vraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen en een normenkader (zie bijlage 1 van het rapport van bevindingen). Het doel van het onderzoek is om inzicht te bieden in de feiten en omstandigheden rond dit participatieproces. Dit is gedaan door het opstellen van een feitenrelaas van concrete gebeurtenissen, met daarbij aandacht voor doelen, afspraken en verantwoordelijkheden (de zogenoemde ‘bovenstroom’).

Daarnaast zijn ook de percepties, verwachtingen, gevoelens en onderlinge relaties in kaart gebracht (de ‘onderstroom’). Het onderzoek beoogt duidelijk te maken wat goed is verlopen en wat beter had gekund, met het oog op toekomstige trajecten waarbij de betrokkenheid van de mienskip essentieel is.

Leeswijzer Het eindrapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel, de nota van conclusies en aanbevelingen, vormt het bestuurlijke rapport. Hierin zijn de belangrijkste resultaten en conclusies van het onderzoek opgenomen, evenals de aanbevelingen van de rekenkamer. Het tweede deel betreft het rapport van bevindingen van de onderzoekers. Dit bevat een uitgebreide toelichting op de resultaten van het onderzoek en vormt de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. De nota van conclusies en aanbevelingen is als volgt opgebouwd: eerst wordt kort verantwoording afgelegd over het uitgevoerde onderzoek. Vervolgens volgt de kern van de nota: de hoofdconclusie en de deelconclusies, met bijbehorende aanbevelingen. 3

Deze deelconclusies sluiten aan bij de onderzoeksvragen en het normenkader. Tot slot bevat de nota een afsluitende reflectie van de rekenkamer.

Verantwoording Dit onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau Unravelling, in opdracht van de rekenkamer van de gemeente Noardeast-Fryslân. De rekenkamer toetst het beleid en beheer van de gemeente op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid, met als doel inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente als geheel en waar mogelijk het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. De keuze voor het onderwerp MFC It Spektrum is mede ingegeven door signalen uit de gemeenteraad en aandacht vanuit de lokale gemeenschap. Voor de uitvoering van het onderzoek heeft de rekenkamer meerdere onderzoeksbureaus beoordeeld; op basis van inhoudelijke kwaliteit, aanpak en ervaring is uiteindelijk gekozen voor Unravelling. Voor het onderzoek is gebruikgemaakt van een combinatie van documentanalyse en interviews. De documentanalyse bestond uit circa 320 documenten, zowel openbaar als intern, afkomstig uit onder meer het raadsinformatiesysteem, de projectgroep, de klankbordgroep en de ambtelijke interne overlegstructuur van de gemeente. Daarnaast zijn interviews gehouden met alle relevante betrokkenen, waaronder leden van de projectgroep, het bestuur van het MFC, een vertegenwoordiger van de vrijwilligers, ambtenaren (beleidsadviseurs en projectleiders), portefeuillehouders (voormalig en huidig) en raadsleden.

De interviews zijn deels individueel en deels in groepsverband afgenomen, om zowel persoonlijke inzichten als gedeelde ervaringen te verzamelen. Door deze aanpak kon een genuanceerd beeld worden geschetst van zowel de formele besluitvorming als de beleefde werkelijkheid van betrokken partijen. Het onderzoek biedt daarmee aanknopingspunten voor verbetering van toekomstige participatietrajecten.

4

Hoofdconclusie MFC It Spektrum vervult als gemeenschapsaccommodatie een belangrijke functie voor de mienskip van Burdaard-Jislum en omstreken. De omvang en opzet van het gebouw maakte dat de exploitatie niet kostendekkend kon zijn, hoezeer de stichting en mienskip ook hun best deden daarvoor. Het was aan de raad en het college van B&W van Noardeast-Fryslân om een structurele oplossing voor de problemen rond MFC It Spektrum te zoeken. De acties en gebeurtenissen tussen 2022 en 2024 laten zien hoe moeilijk het is om bestuurlijke verantwoordelijkheid, participatie van de mienskip en financiële realiteit met elkaar te verenigen. Hoewel de raad in januari 2023 richtinggevende kaders formuleerde, liet de raad na deze formeel vast te leggen in een raadsbesluit. Dit leidde tot interpretatieruimte bij het college en onduidelijkheid over de beleidsruimte waarin de projectgroep en het college mochten opereren. Het college koos in de eerste fase van het proces een zorgvuldige participatieve aanpak en deed op papier recht aan de raadskaders. In de praktijk was er sprake van onduidelijke afspraken over rollen en bevoegdheden, onvoldoende bestuurlijke regie en een gebrekkige afstemming met de gemeenteraad.

Naarmate het proces vorderde, nam het college steeds meer afstand van het participatieproces en koos het een zakelijkere koers, wat leidde tot toenemend wantrouwen bij de projectgroep en het verlies van draagvlak in de gemeenschap. De uiteindelijke keuze van het college voor een andere oplossingsrichting dan die van de projectgroep werd ervaren als een breuk met de eerdere gezamenlijke inspanningen. De casus MFC It Spektrum onderstreept dat participatie alleen effectief kan zijn als verwachtingen over invloed en besluitvorming vanaf het begin expliciet zijn, besluitvorming transparant verloopt en betrokkenheid niet abrupt wordt afgebroken. In dit traject zijn waardevolle stappen gezet in samenwerking met de mienskip, maar de manier waarop het college het proces heeft afgesloten, heeft het eerder opgebouwde vertrouwen grotendeels tenietgedaan.

5

Deelconclusies Hieronder wordt de hoofdconclusie uitgewerkt in deelconclusies met bijbehorende aanbevelingen. De deelconclusies corresponderen met de onderzoeksvragen en het normenkader.

Deelconclusie 1 Het college en de raad hebben nagelaten duidelijke en haalbare doelen en kaders vast te stellen voor de oplossing van de problemen rond MFC It Spektrum. De gemeenteraad gaf in januari 2023 een richtinggevend kader mee, maar dit kader liet veel ruimte en was niet specifiek, onder meer ten aanzien van de investering. Er ontstond hierdoor onduidelijkheid over wat precies binnen de kaders viel – bijvoorbeeld of volledige sloop was toegestaan en welke investeringsruimte er was. Aanbevelingen: • Formuleer voortaan bij complexe opgaven expliciete, toetsbare kaders en leg deze vast in een formeel raadsbesluit. Dit voorkomt interpretatieverschillen en geeft richting aan het college en participerende partijen (aanbeveling aan de raad). • Faciliteer de raad bij de kaderstelling en vraag bij onduidelijkheid over de kaders actief om nadere duiding of bevestiging van de raad (aanbeveling aan het college).

Deelconclusie 2 Het college heeft de juiste sleutelactoren betrokken bij het proces, maar verschafte geen duidelijkheid over de rollen, taken, bevoegdheden en zeggenschap. Het college betrok de projectgroep, met daarin vertegenwoordigers van alle belangrijke geledingen uit het dorp. Ook werden ambtenaren, het bestuur van de stichting, huurders en vrijwilligers betrokken. Er ontstond echter gaandeweg verwarring over de positie van de projectgroep. Veel leden dachten dat ze medeverantwoordelijk waren voor de keuze, terwijl het college het als een adviserend orgaan zag. De verantwoordelijkheden van de vorige projectleider als enerzijds projectleider in opdracht van de gemeente en anderzijds voorzitter van de projectgroep begonnen steeds meer te schuren. Dat droeg later bij aan frictie en wantrouwen tussen het college en de projectgroep. Aanbevelingen: • Zorg voor een stevige en uniforme projectstructuur bij grote (participatieve) trajecten. Stel bij aanvang van grote en complexe projecten een formeel bestuursbesluit vast waarin de projectstructuur is uitgewerkt. Formuleer hierin expliciet de doelstellingen, fasering, beslismomenten, betrokken partijen en de wijze waarop participatie wordt ingericht. Leg tevens schriftelijk de rollen en

6

•

bevoegdheden vast van betrokken groepen, zoals project- of klankbordgroepen. Ontwikkel en hanteer hiervoor een vastomlijnd projectformat. Denk onder andere aan: • een formele startbeslissing van het college (met projectopdracht en randvoorwaarden), • een duidelijke fasering met beslismomenten en verantwoordelijken, • een participatieparagraaf conform gemeentelijk beleid, • eisen aan ambtelijke ondersteuning en bestuurlijke regie. Zo wordt het project voorspelbaar ingericht, en niet afhankelijk van interpretaties, bestuurswisselingen of individuele bestuursstijl (aanbeveling aan het college). Borg participatie als continu proces, ook bij koerswijzigingen. Bij koerswijzigingen dient het college de gemeenschap actief te betrekken en te informeren over de redenen en gevolgen van deze wijzigingen. Dit voorkomt verlies van vertrouwen en draagvlak (aanbeveling aan het college).

Deelconclusie 3 De raad speelde een terughoudende en reactieve rol in het proces rond de toekomst van MFC It Spektrum. Hoewel de raad in januari 2023 een richtinggevende kader formuleerde, liet zij na dit formeel vast te leggen in een raadsbesluit. Dit leidde tot interpretatieruimte bij het college en onduidelijkheid over de beleidsruimte waarin de projectgroep en het college mochten opereren. Het beeld is dubbel: enerzijds heeft het college de raad niet goed in positie gebracht voor besluitvorming. Anderzijds leek de raad zich ook niet te willen branden aan dit ingewikkelde dossier. Brieven met belangrijke informatie werden niet altijd (tijdig) gelezen of herkend als input voor cruciale besluitvorming, en de raad stelde weinig kritische vragen op sleutelmomenten, zoals tijdens It Petear van december 2023. Hierdoor bleef de kaderstellende én controlerende rol onderbelicht. Pas laat in het proces, toen het college de voorgestelde oplossingsrichting van de projectgroep afwees, werd duidelijk dat de raad zich onvoldoende herkende in de voorstellen die mede op basis van eerdere kaders waren ontwikkeld. Dit versterkte het gevoel van teleurstelling en onbegrip bij de mienskip. Aanbevelingen: • Richt (tijdelijke) raadswerkgroepen of themacommissies in voor inhoudelijke dossieropvolging.

Dit versterkt de kaderstellende en controlerende rol en vergroot de inhoudelijke betrokkenheid bij complexe trajecten (aanbeveling aan de raad). • Neem verantwoordelijkheid voor actieve dossieropvolging en wees zichtbaar betrokken. Herken signalen van participatiepartners en spreek het college tijdig aan wanneer het proces of inhoud van het traject afwijkt van de opdracht (aanbeveling aan de raad).

7

Deelconclusie 4 Hoewel het college inhoudelijk betrokken was bij het proces en de formele voortgang bewaakte, is het onvoldoende gelukt om overtuigend en transparant bij te sturen op sleutelmomenten. Het college herkende en identificeerde diverse sleutelmomenten, zoals bijvoorbeeld de vorming van de projectgroep in januari 2023. Andere sleutelmomenten werden niet herkend, zoals de doelverschuiving toen de projectgroep zich vanaf de zomer van 2023 uitsluitend richtte op het scenario volledige sloop en kleinschalige nieuwbouw. Vervolgens koos het college in maart/april 2024 ervoor om af te wijken van het scenario van kleinschalige nieuwbouw dat door de projectgroep werd gedragen. Dit is enerzijds te zien als een noodzakelijke bijsturing, aangezien duidelijk was dat de financiële onderbouwing tekortschoot en er geen draagvlak bij de raad was voor de beoogde investering. Anderzijds deed het college dit zonder het advies van de projectgroep eerst met de raad te bespreken en zonder terugkoppeling naar de projectgroep voordat een alternatief scenario werd geformuleerd. Hierdoor ontstond verwarring en frustratie bij betrokkenen over het procesverloop. Een en ander is voor een deel te verklaren doordat er een wisseling van portefeuillehouders was, en doordat deze reparatie van de “politiek-bestuurlijke fout uit het verleden” een inherent ingewikkelde opgave is.

Aanbevelingen: • Zorg voor een expliciete signalering en markering van sleutelmomenten in het projectverloop. Laat de ambtelijke organisatie actief meedenken over kritische momenten in tijd, inhoud of draagvlak, en agendeer deze tijdig voor besluitvorming (aanbeveling aan het college). • Neem grote en/of politiek gevoelige projecten structureel op als vast agendapunt in B&W-vergaderingen. Dit bevordert de bestuurlijke regie, zorgt voor continue betrokkenheid van het college en creëert ruimte om bij te sturen wanneer dat nodig is (aanbeveling aan het college). • Zorg voor overdraagbaarheid en continuïteit in bestuurlijke dossiers. Bij wisselingen van portefeuillehouders: borg overdracht van kennis en afspraken, en leg in de organisatie en besluitvorming vast waar het traject staat (aanbeveling aan het college).

Deelconclusie 5 Het realiseren van draagvlak maakte onderdeel uit van de opdrachtformulering, maar werd later losgelaten als belangrijk uitgangspunt. Zowel het rapport Modderman (2022) als de kaders van de gemeenteraad benadrukten het belang van draagvlak in de mienskip. In de taakomschrijving van de projectgroep werd het creëren van draagvlak expliciet benoemd en het kreeg in de praktijk tot maart 2024 veel aandacht. De door het college voorgestelde oplossingsrichting (herstructurering) week 8

echter af van de oplossingsrichting van de projectgroep (kleinschalige nieuwbouw). De projectgroep was zeer teleurgesteld over de procesgang en meerdere leden overwogen te stoppen. Draagvlak in het dorp voor de huidige gemeentelijke koers lijkt afwezig. Aanbevelingen: • Communiceer open en met oog voor de relatie over verschillen in perspectief. Leg helder uit waarom er voor een andere keuze is gegaan dan participatiepartners voorstelden, en laat merken dat hun inbreng gewaardeerd wordt. Dit draagt bij aan vertrouwen en betrokkenheid vanuit de gemeenschap (aanbeveling aan het college). • Een gezamenlijke evaluatie met participanten, ambtenaren en bestuurders helpt om lessen te trekken, misverstanden te benoemen en gezamenlijk de balans op te maken. Dit sluit aan bij de uitgangspunten van het participatiebeleid waarin het leren van ervaringen centraal staat (aanbeveling aan het college).

Deelconclusie 6 De herstructurering is formeel te verantwoorden binnen de beleidsmatige kaders, maar heeft niet de legitimiteit die zou voortvloeien uit een gedragen participatief traject. De voorgestelde herstructurering is op enkele punten goed in lijn met de kaders van januari 2023, maar wijkt op andere punten nadrukkelijk af. Ten aanzien van het behoud van de belangrijkste basisvoorzieningen, het maken van scherpe keuzes (zwembad, theater), het beperken van hypotheek- en energiekosten en het streven naar een beheersbare accommodatie voldoet de oplossingsrichting. Ten aanzien van het zorgen voor een sluitende bedrijfsvoering met een goede bezettingsgraad en marktconforme huur kent de oplossingsrichting nog grote onzekerheden. Ten slotte: zowel de projectgroep als de stichting staan op afstand en worden niet of nauwelijks meer betrokken bij de oplossingsrichting. Ten aanzien van het gestelde raadskader van het betrekken van de mienskip bij de oplossing, voldoet het college daarmee niet (meer) aan het gestelde kader. Aanbeveling: • Herstel het vertrouwen tussen gemeente en gemeenschap. Onderzoek actief waar de behoeften van de mienskip liggen op het gebied van relatieherstel, informatievoorziening en vervolgstappen. Maak ruimte voor gesprek en reflectie voordat nieuwe stappen worden gezet (aanbeveling aan het college).

9

Afsluitend De keuze van de gemeente om samen met de Mienskip te zoeken naar een structurele oplossing voor de problemen rond MFC It Spektrum is prijzenswaardig, en laat zien dat de gemeente inzet op een andere manier van werken, waarin inwoners volwaardig meedoen in planvorming. Dat vraagt om een fundamenteel andere houding – niet sturen van bovenaf, maar samen optrekken met de gemeenschap. Participatie is waardevol, juist omdat het ruimte geeft aan verschillende perspectieven en leidt tot beleid dat of plannen die beter aansluiten bij wat er leeft. Tegelijkertijd is het ook breekbaar. Verwachtingen kunnen uiteenlopen, tempo’s verschillen, en het vertrouwen dat nodig is voor een goed samenspel moet worden opgebouwd én onderhouden. In het participatiebeleid van Noardeast-Fryslân zijn krachtige waarden geformuleerd: De Mienskip op 1, Transparant, Heldere verwachtingen, Open houding, Gelijkwaardig. Het is zaak deze waarden concreet en zichtbaar te maken in het dagelijks werk. Neem ze op in de werkwijze, in gespreksvormen, in formats, en vooral: toets er ook op, samen met inwoners. Tot slot: zie participatie als een leerproces. Het is geen vast recept, maar een route vol dialoog, aanpassing en wederzijds begrip. Ruimte om fouten te maken en daarvan te leren is daarin geen luxe, maar noodzaak.

10

Bestuurlijke reactie college burgemeesters en wethouders

11

12

Nawoord Rekenkamer Nawoord Rekenkamer n.a.v. de bestuurlijke reactie op het onderzoek MFC It Spektrum De rekenkamer dankt het college van burgemeester en wethouders voor de bestuurlijke reactie op het rapport van het rekenkameronderzoek naar MFC It Spektrum. Wij waarderen het dat het college de tijd heeft genomen om inhoudelijk te reageren op de bevindingen en aanbevelingen uit het onderzoek. De bestuurlijke reactie geeft de rekenkamer geen aanleiding om wijzigingen aan te brengen in het onderzoeksrapport of de daarin geformuleerde conclusies en aanbevelingen. De bestuurlijke reactie wordt als bijlage opgenomen bij deel 1 van het rapport, waarin de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer zijn weergegeven. Op deze wijze kunnen bestuur, raad en betrokkenen kennisnemen van zowel de onderzoeksuitkomsten als het bestuurlijke standpunt daarop. Rekenkamer Noardeast-Fryslân, juni 2025

13