Bijlage 1 - Rapport Financiele informatievoorziening deel 1

4.5

Begrijpelijkheid van de teksten

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de teksten goed leesbaar zijn en dat de consequente indeling de begrijpelijkheid van de documenten vergroot. Wel is het zo dat de opzet, in tabel vorm, leidt tot korte teksten. De korte teksten kunnen de leesbaarheid vergroten, maar soms zijn de teksten erg beknopt. Aanvullende informatie zou dan gewenst zijn om de teksten goed te duiden. De forse omvang van de Turaps in combinatie met een niet correct toepassen van het stoplichtenmiddel komt de begrijpelijkheid van de teksten niet ten goede. Dit punt is in paragraaf 2.4 uitgebreid aan de orde gesteld. Het gebruik van boekhoudkundige termen is beperkt, wat de leesbaarheid en begrijpelijkheid van de teksten vergroot. Dit is functioneel omdat het gaat om best complexe financiële ontwikkelingen, en dit soort termen (bij andere gemeenten) toch vaak te kust en te keur gehanteerd worden. Wel is het zo dat enige basiskennis van gemeentefinanciën vereist is om de documenten goed te kunnen beoordelen. Wanneer er bijvoorbeeld gesproken wordt over ‘het maximeren van een storting van €500.000 in een reserve’, is de vraag of het voor elk raadslid duidelijk is wat dit betekent en welke de gevolgen zijn. Vooral bij het sociaal domein worden veel woorden gebruikt die een ontwikkeling in de tijd beschrijven, maar onduidelijk is hoe een lezer deze ontwikkeling moet duiden.

Het is bijvoorbeeld onduidelijk voor de lezer wanneer gesproken wordt over een ‘forse toename’. Dan is het lastig in te schatten of er iets heel bijzonders gebeurt in de gemeente, of het nieuw is, of dat het zich ook in andere jaren voordeed, en of dat dit misschien landelijke trend betreft. Het toevoegen van absolute getallen en een specifieke context kan de lezer helpen om een duidelijker beeld te krijgen van de situatie en eventueel vervolgstappen te ondernemen.

4.6

Conclusie

De te beantwoorden vraag luidt: “Beschikt de gemeenteraad van Dantumadiel (DAN) over adequate, voldoende en tijdige financiële informatie op basis van de stukken van de P&C-cyclus en raadsvoorstellen om zijn controlerende en kaderstellende taak, meer specifiek gericht op een aantal casussen, te kunnen uitvoeren?" In de P&C-documenten is alle informatie opgenomen om de kaderstellende en controlerende taak uit te voeren voor de reguliere onderdelen van de begroting. De P&C-cyclus wordt zorgvuldig uitgevoerd en de stukken worden tijdig in het jaar en volledig aangeboden aan de Raad.

23

De opzet van de documenten is consequent volgens dezelfde indeling en stelt het college in staat om de ontwikkelingen te rapporteren aan de Raad. Over onderwijshuisvesting wordt in de P&C-cyclus vooral procesmatig gerapporteerd en minder over de actuele inhoudelijke ontwikkelingen op dit onderwerp. Op basis van alleen de P&C-stukken kan geen volledig beeld worden gevormd over dit onderwerp. In de separate raadsvoorstellen over dit onderwerp zijn de financiële overzichten opgenomen uit het IHP, zodat duidelijk is wat de financiële gevolgen zijn als het plan wordt vastgesteld. Hiermee heeft de gemeenteraad voldoende en adequate informatie om zijn kaderstellende taak uit te voeren. Over de kapitaalgoederen wordt consequent in de P&C-cyclus gerapporteerd in o.a. de paragraaf kapitaalgoederen. De financiële ontwikkeling van de kapitaalgoederen is in de P&C-cyclus niet goed te volgen, omdat de cijfers tussen de verschillende documenten niet op elkaar aansluiten. Dit beperkt de Raad in zijn controlerende taak. Daarnaast wordt er soms verhullend taalgebruik gehanteerd waarbij de risico’s van de keuzes niet duidelijk geschetst worden (zie het voorbeeld van de reserves bij wegen). Met eenvoudiger taalgebruik en een goede uitleg kan de informatiepositie van de Raad worden verbeterd.

Voor het sociaal domein zijn in 2019 en in 2020 de belangrijkste inhoudelijke ontwikkelingen buiten de P&C-cyclus om gerapporteerd. Dit was een besluit van de Raad zelf, maar beperkt wel de toegevoegde waarde van Turaps op dit onderdeel. Op basis van beide rapportages tezamen krijgt de Raad weliswaar voldoende en tijdige financiële informatie, maar het is de vraag of de samenhang door de separate rapportage en behandeling wel voldoende duidelijk is geworden. Het opnemen van de rapportages over het sociaal domein in de Turaps draagt bij aan het verkrijgen van een totaalbeeld binnen dit terrein. Het risico bestaat evenwel dat deze overgang tot een afname van de informatie leidt, waardoor ofwel essentiële informatie verloren gaat, of het voor een raadslid moeilijker wordt een goed beeld te krijgen van de ontwikkelingen binnen het sociaal domein. De Raad is beter in staat zijn controlerende taak uit te voeren als de rapportage over de realisatie van de uitgevoerde activiteiten en de bijbehorende doelen op dat risico inspeelt. Dit verbetert zowel de volgbaarheid in de tijd van de documenten als de begrijpelijkheid van de teksten. De huidige opzet van het stoplichtenmodel is (te) uitgebreid en biedt te veel ruimte voor interpretaties om als echt signaleringsmethode te werken.

Daarnaast wordt in de huidige opzet wel duidelijk over de afzonderlijke doelen en activiteiten gerapporteerd, maar ontstaat er geen goed totaalbeeld van een programma. Het sociaal domein is hiervan het beste voorbeeld: de stoplichten staan op groen, maar er is een groot financieel probleem.

24

5.

Noardeast-Fryslân

In dit hoofdstuk worden de resultaten van de analyse van de onderwerpen onderwijshuisvesting, sociaal domein en kapitaalgoederen van de gemeente Noardeast-Fryslân gepresenteerd.

5.1

Onderwijshuisvesting

Net als in Dantumadiel wordt ook in Noardeast-Fryslân in de P&C-cyclus regulier gerapporteerd over het Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor onderwijs. Planning In de begroting van 2020 is als doel opgenomen dat het IHP in 2019 wordt opgesteld en in 2020 wordt uitgevoerd. In de verschillende documenten wordt hierover het volgende vermeld. In de 1e Turap van 2019 staat dat – als onderdelen van het IHP - een conceptdocument Visie onderwijshuisvesting en een investeringsprogramma voor de komende 4 jaar zijn opgesteld. De 2e Turap 2019 meldt dat beide documenten zijn besproken met het onderwijs (OOGO: Op Overeenstemming Gericht Overleg) en dat deze in oktober 2019 op route worden gezet naar het college en de gemeenteraad. In de jaarrekening 2019 wordt vermeld dat de startnotitie IHP is opgesteld en op route is gegaan naar de Raad. Hierbij wordt niet duidelijk of dit binnen de planning van de 2e Turap valt of dat dit afwijkt. In 2020 luidt de activiteit: uitvoering geven aan het meerjarig IHP. In de 1e Turap staat dat wordt gewerkt aan een verdieping van het IHP met een meerjarenplanning. In de 2e Turap staat dat het IHP is besproken in het debat van juni 2020 en is geagendeerd voor vaststelling in de Raad van oktober 2020. Op basis daarvan volgt een meerjarenplanning met meerdere scenario’s op basis van de wensen van de schoolbesturen. Twee zaken vallen hierbij op. 1.

In alle documenten staan de stoplichten bij deze activiteiten op groen, terwijl de planning toch niet gehaald lijkt te zijn en aanpassingen worden aangebracht in het tempo van de realisatie van de activiteiten. 2. Er worden verschillende omschrijvingen gebruikt voor hetzelfde product. a. Concept document visie onderwijshuisvesting b. Investeringsprogramma c. IHP d. Starnotitie IHP e. Verdieping IHP met een meerjarenplanning f. Meerjarenplanning met meerdere scenario’s Dit kan verwarrend werken voor de lezer, zeker als er geen verdere omschrijving aan toegevoegd wordt. Raadsvoorstellen behorende bij het IHP Op 9 januari 2020 wordt het IHP behandeld in de Raad. De financiële gevolgen van het plan, c.q. de kosten van de voorgestelde activiteiten, zijn niet in het IHP opgenomen. In het raadsvoorstel wordt onder financiën toegelicht dat er “met het IHP geen voorzieningen of financiële middelen toegekend worden.” Schoolbesturen kunnen op basis van het IHP-aanvragen indienen die op een later moment in samenhang met alle beleidsvoorstellen integraal worden afgestemd. Het wordt uit de tekst niet duidelijk op welk moment deze afstemming plaatsvindt. Op 24 juni 2020 wordt het IHP opnieuw behandeld in de Raad. Het gaat dan om een geactualiseerde versie die vergezeld gaat van een brief van het college. In deze brief wordt gemeld dat het college de

25

verdiepende vragen van de behandeling van 9 januari uitgewerkt heeft. In de brief en het IHP wordt een eerste inschatting gegeven van de normbedragen (vastgestelde bouwnorm vergoeding vanuit huisvestingsverordening) per school voor de komende 12 jaar. Daarnaast wordt een verwachte investering genoemd van € 37,7 mln., exclusief een groot aantal bijkomende kosten. Verder wordt in een bijlage en een mail van de wethouder aan de Raad, een berekening gemaakt van het budget dat de gemeente verwacht te ontvangen van het Rijk voor onderwijshuisvesting. Dit gebeurt op verzoek van het college. Het budget dat de gemeente wenst te gaan uitgeven, met daarbij de verwachte kosten van de nieuwe investering, worden afgezet tegen het verwachte, nog fictieve budget dat de gemeente verwacht te ontvangen van het Rijk. Het is onduidelijk wat een raadslid hiermee kan en überhaupt is de vraag of die vergelijking wel gemaakt kan worden. De hogere kosten kunnen bijvoorbeeld voortkomen uit de eigen gemeentelijke beleidskeuzes waar het Rijk bij het toedelen van de middelen geen rekening mee houdt. Op 8 oktober 2020 wordt het IHP ter besluitvorming aangeboden aan de Raad. In het raadsvoorstel is het volgende opgenomen: “Er is geen koppeling aanwezig tussen het IHP en de beschikbare middelen in de meerjarenbegroting.

Onderwijshuisvestingsvoorzieningen kunnen jaarlijks aangevraagd worden via de perspectiefnota zodat de gemeenteraad een integrale afweging kan maken in het aangevraagde nieuwe beleid in relatie tot de financiële positie van de gemeente.”

5.2

Sociaal domein

Het sociaal domein, en voor dit onderzoek specifiek Jeugd en Wmo, wordt behandeld in programma 3 Soarch en Wolwêzen. De Raad heeft begin 2019 besloten om de financiële ontwikkelingen binnen het sociaal domein te volgen middels aparte kwartaalrapportages buiten de P&C-cyclus om. In de Turaps worden alleen de financiële afwijkingen toegelicht, terwijl de inhoudelijke toelichting in de separate kwartaalrapportage voor het sociaal domein is opgenomen. Evenals bij de gemeente Dantumadiel valt op dat, wetende dat forse tekorten bestaan binnen dit domein, veel stoplichten op groen staan en geen toelichting wordt gegeven van de actuele stand van zaken. Vanaf 2021 wordt het sociaal domein weer volledig opgenomen in de P&C-cyclus en vervalt de aparte rapportage. Ambtelijk is toegelicht dat hiervoor geen aanpassing in de Turap wordt aangebracht en het format voor het sociaal domein dat van de overige onderdelen van de begroting volgt. Beoordeling financiële afwijkingen In de toelichting op de financiële afwijkingen worden vaak de woorden ‘hoger dan’ en ‘toename’ gebruikt maar weinig absolute aantallen. Het gebruik van absolute aantallen en de absolute stijging ten opzichte van eerdere jaren kan de lezer helpen meer gevoel te krijgen voor de ontwikkeling binnen dit domein in de tijd.

Noardeast-Fryslân 2e Turap 2019

Daarnaast zijn de toelichtingen soms erg technisch en beknopt, terwijl het om forse structurele aanpassingen gaat.

Noardeast-Fryslân 1e Turap 2019

26

Dit kan te maken hebben met het soms beperkte beeld dat bestaat over de kostenontwikkeling in het sociaal domein. Dit is ook zichtbaar in de schommelende financiële afwijkingen voor jeugd en WMO in 2019 en begin 2020. In de jaarrekening 2019 staat nog een aantal correcties op de mutaties uit de 2e Turap 2019 met als verklaring een te hoge of te lage inschatting van de kosten. Onder andere om die reden is in het verbetertraject Koersvast veel aandacht besteed aan het in beeld krijgen van de kosten in het sociaal domein. Dit is ook terug te zien in de toelichtingen die worden gegeven in 2020. Hier wordt duidelijker verwezen naar de actuele ontwikkelingen als verklaring voor de stijging of daling van de kosten. In 2019 wordt het tekort bij de gemeente duidelijker in de eerste Turap van 2019 toegelicht. In de perspectiefnota 2020 en daaropvolgend de begroting 2020 worden vervolgens stappen ondernomen om het tekort op te vangen en de begroting sluitend te maken door middel van een pakket aan ombuigingen. Vanaf de begroting 2020 wordt in het programma Soarch en Wolwêzen de volgende algemene tekst opgenomen: “De financiële mogelijkheden binnen het sociaal domein zijn niet onbeperkt. Sterker nog, sinds de decentralisatie hebben we te maken met financiële tekorten. De beperkte financiële mogelijkheden hebben rechtsreeks invloed op onze ambities voor de komende jaren.

Dit kan leiden tot een (tussentijdse) aanpassing van ons ambitieniveau.” Raadsvoorstellen behorende bij de kwartaalrapportage sociaal domein In de collegebrief, die bij de kwartaalrapportages 2020 hoort, wordt duidelijk de link gelegd met de andere P&C-documenten. Er wordt beschreven op welk moment de Raad geïnformeerd is en in welk P&C-document dit is gebeurd. Dat helpt om de lijn tussen de verschillende documenten beter te begrijpen. Daarnaast wordt duidelijk toegelicht in welk P&C-document (de Turap en de begroting) de financiële vertaling van de rapportage wordt gemaakt. Dit maakt het herleidbaar in de tijd.

5.3

Onderhoud kapitaalgoederen

Op grond van het BBV is de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen een verplicht onderdeel van de begroting en de jaarrekening. In deze paragrafen wordt uitgebreid stil gestaan bij de verschillende kapitaalgoederen die de gemeente bezit en op basis van welk beleid deze onderhouden worden. Daarnaast wordt zicht geboden op de actuele omvang van de kapitaalgoederen, bijvoorbeeld voor verhardingen en het openbaar groen in de jaarstukken in 2020.

Beheerplannen. De beheerplannen en beheersystemen worden gebruikt om een overzicht te geven van de kapitaalgoederen die in het bezit zijn van de gemeente, en ook om de actuele status (beeldkwaliteit) van deze kapitaalgoederen te duiden. Op basis van een vastgesteld onderhoudsniveau wordt hier het verwachte benodigde onderhoud en de daarvoor benodigde financiën geschetst. Het is overigens niet verplicht om actuele beheerplannen te hebben. Maar actuele plannen maken het wel mogelijk grip te houden op de kapitaalgoederen en om het onderhoud op niveau uit te voeren. In de paragraaf kapitaalgoederen wordt geconstateerd dat de beheerplannen en beheersystemen binnen de gemeente niet op orde zijn. Vrijwel alle beheerplannen zijn verouderd en in het programma Iepenbiere Romte zijn doelen en activiteiten opgenomen om deze te actualiseren. Er wordt duidelijk gerapporteerd wat het laatst vastgestelde beheerplan is, uit welk jaar dit plan stamt en of er al 27

dan niet sprake is van achterstallig onderhoud. Dat helpt om goed zicht te houden op de stand van zaken rond de kapitaalgoederen. Zowel voor de accountant als voor de provincie zijn dit altijd belangrijke onderdelen om in de gaten te houden. In 2017 is voor de vier gemeenten (Dongeradeel, Ferwerderadiel, Kollumerland c.a. en Dantumadiel een quickscan uitgevoerd waarnaar verwezen wordt ter onderbouwing van het actuele beleid. In de jaarrekeningen wordt gepresenteerd op welke onderdelen het onderhoud zich op, boven of onder het vastgestelde niveau bevindt. ‘Boven niveau’ kan betekenen dat het onderhoud efficiënt gebeurt en er meer bereikt is dan afgesproken. Het kan echter ook betekenen dat er te veel budget beschikbaar is gesteld voor het onderhoudsniveau. ‘Onder niveau’ kan op den duur leiden tot kapitaalvernietiging. De uitkomst luidt dat een groot aantal onderdelen op niveau wordt uitgevoerd, maar een klein aantal onderdelen (zoals onkruidbestrijding) ‘onder niveau’ zijn. Doorschuiven van onderhoudswerkzaamheden De accountant besteedt in het accountantsverslag van 2019 en 2020 uitgebreid aandacht aan de oude beheerplannen en de omvang van het uitgestelde onderhoud en de risico´s die hieraan kleven. Hieronder volgt een aantal quotes uit de accountantsverslagen van de accountant die een goed beeld geven van de urgentie.

“Vorig jaar hebben we de onder uitputting geraamd op ongeveer € 5,0 miljoen voor de drie voormalige gemeenten samen. Over 2019 is er opnieuw sprake van een per saldo lagere besteding die we ruwweg becijferen op € 1,5 miljoen.” (Accountantsverslag Noardeast-Fryslân 2019) De accountant geeft met bovenstaande tekst aan dat er in 2018 al gewaarschuwd is dat de gemeente geld overhoudt bij onderhoudswerkzaamheden en dat het risico op achterstanden oploopt. In 2019 blijft wederom een fors bedrag over. Door meerdere jaren achterelkaar geld over te houden wordt de indruk gewekt dat werk niet is uitgevoerd waardoor de kans op achterstanden en uiteindelijk kapitaalsvernietiging ontstaat. Een oplossing voor bovenstaand gegeven ligt in de actualisatie van de beheersplannen. Ook hier maakt de accountant een opmerking over in zijn verslag. “Inmiddels zijn voor een aantal onderdelen de beheerplannen geactualiseerd maar dat proces is nog niet afgerond. … Wij herhalen ons advies de sturing op het onderhoud van de kapitaalgoederen te versterken. Om het belang te benadrukken is dit onderwerp ook als gebeurtenis na balansdatum in de jaarrekening verwoord.” (Accountantsverslag Noardeast-Fryslân 2020). De jaarrekening wordt opgemaakt per balansdatum (31 december van het afgelopen jaar).

Dat betekent dat de feitelijke financiële toestand op 31 december bepalend is voor cijfers die opgenomen zijn in de jaarrekening. Gebeurtenissen na balansdatum zijn gebeurtenissen die nadere informatie geven over deze cijfers maar plaatsvinden na 31 december. Het betreft dus een gebeurtenis in het lopende jaar die wat zegt over de cijfers van het voorgaande jaar. De accountant constateert in het lopende jaar (2021) dat de sturing op het onderhoud van de kapitaalgoederen nog onvoldoende op niveau is in 2021 en vindt dat dit als signaal in de jaarrekening over 2020 opgenomen dient te worden. Presentatie financiën In de jaarrekening en de begroting zijn in 2019 en in 2020 tabellen opgenomen om zicht te bieden op de budgetten die binnen de begroting beschikbaar zijn voor (het onderhoud van) de kapitaalgoederen. Dit is conform de BBV-voorschriften. Hieronder de tabellen, de eerste uit de begroting 2020 en de tweede uit de jaarrekening 2019.

28

De tabellen komen uit verschillende documenten en sluiten niet op elkaar aan. Onduidelijk is hoe deze gelezen moeten worden. Aangenomen mag worden dat de primitieve begrotingscijfers vaststaan en dus eigenlijk niet kunnen verschillen tussen de twee documenten. Daarnaast worden verschillende termen gebruikt, bijvoorbeeld totale omvang financiële middelen en omvang van de onderhoudslasten per kapitaalsoort. Dit zijn verschillende zaken en dit maakt de vergelijkbaarheid en toegevoegde waarde van de tabellen nog beperkter.

5.4

Aansluiting perspectiefnota 2019

In de analyse van het begrotingsresultaat (hoofdstuk 2) kwam een specifieke bevinding over de gemeente Noardeast-Fryslân naar voren. Omdat hoofdstuk 2 een toelichting is voor beide gemeenten wordt deze specifieke bevinding in deze paragraaf apart toegelicht. Het kan dus gelezen worden als een aanvulling op hoofdstuk 2. Over het algemeen sluiten de teksten goed aan bij het cijfermatige beeld dat gepresenteerd wordt. Bij de perspectiefnota 2019 is dit niet het geval. Er wordt zowel in het raadsvoorstel als in de begeleidende brief aangegeven dat met effectuering van de voorgestelde bezuinigingen ruimte over blijft voor nieuwe investeringen in 2020 t/m 2022. Cijfermatig blijkt echter dat de 0 lijn gehanteerd wordt, hetgeen inhoudt dat er geen ruimte is voor nieuwe investeringen/beleid. Om de 0 lijn te halen wordt zelfs geld uit de reserve overgeheveld. Geconstateerd kan worden dat waar tekstueel gesproken wordt over ‘ruimte om te investeren’ er financieel gezien geen ruimte is om te investeren en er zelfs een beroep op de reserve gedaan moet worden. De cijfers en de tekst sluiten dus niet op elkaar aan. Het vergt stevige financiële kennis om de cijfers en de tekst in gezamenlijkheid goed te kunnen doorgronden. Dat zou anders moeten.

Een raadslid zou erop mogen vertrouwen dat de teksten en de cijfers op elkaar aansluiten en er geen extra inspanning nodig is om de precieze toedracht te duiden en daar conclusies aan te verbinden.

5.5

Aanmerking accountant

Zowel in het accountantsverslag van 2019 als in het jaarverslag van 2020 plaatst de accountant kanttekeningen bij het beeld dat het college schetst van de financiële positie. In het accountantsverslag van 2019 wijdt de accountant anderhalve pagina aan de duiding van de financiële positie van de gemeente. De accountant is van mening dat de paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicobeheersing’ eenzijdig van opzet is. Dat is in zijn ogen het gevolg van het gegeven dat uitsluitend wordt uitgegaan van de eigen risico-inschatting en geen zichtbare weging wordt gemaakt van andere factoren. In 2020 gaat de accountant opnieuw uitvoerig in op de financiële positie van de gemeente en de inschatting ter zake door het college. De accountant beoordeelt de paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicobeheersing’ als “optimistisch van opzet, toon en aard”. “De bruto som van alle door u geïnventariseerde risico’s daalt van € 32,0 miljoen in 2019 naar € 23,6 miljoen in 2020. Deze daling is procentueel 27% maar daar komt bij dat aan deze analyse verschillende coronarisico’s zijn toegevoegd. De eerder aanwezige risico’s, althans de bedragen die daar mee gemoeid zijn, zijn dus naar de inschatting van het college, fors verminderd. Aangezien de

29

activiteiten van uw gemeente niet wezenlijk gewijzigd zijn, is een dergelijk grote teruggang op zijn minst opvallend te noemen.”

5.6

Analyse op volgbaarheid en samenhang in de tijd

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de P&C-cyclus standaard gevolgd wordt, waarbij de verschillende P&C-documenten qua opzet goed op elkaar aansluiten. De programma indeling is overal gelijk en er wordt duidelijk gerapporteerd waar de verschillende documenten betrekking op hebben. Op het eerste gezicht lijkt het BBV goed gevolgd te worden. Dat maakt het mogelijk een duidelijke structuur in de stukken te krijgen en om de vergelijkbaarheid met andere gemeenten te vergroten. Voor een groot aantal doelen is de ontwikkeling in de tijd goed te volgen en hard gemaakt. Maar zoals uit de feitelijke analyse ook blijkt worden doelen in de tijd en tussen P&C-documenten verschoven of anders beoordeeld/bedoeld (zie voorbeeld watergangen). Dit maakt het lastig om de realisatie van de doelen goed te beoordelen. Het toewijzen van de kleuren bij het stoplichtenmodel gebeurt niet consequent. Hierdoor is het voor een raadslid moeilijk om te beoordelen of het college zijn doelen behaalt.

5.7

Begrijpelijkheid van de teksten

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de teksten goed leesbaar zijn en de consequente indeling helpt de begrijpelijkheid van de documenten te vergroten. Wel is het zo dat de opzet, in tabel vorm, leidt tot korte teksten. Korte teksten kunnen de leesbaarheid vergroten, maar soms zijn de teksten te beknopt. Aanvullende kennis zou dan gewenst zijn om de teksten goed te duiden. De forse omvang van de Turaps in combinatie met een niet correct toepassen van het stoplichtenmiddel komt de begrijpelijkheid van de teksten niet ten goede. Dit punt is in paragraaf 2.4 uitgebreid aan de orde gesteld. In de Turaps ontstaat een wisselend beeld van het gebruik van boekhoudkundige termen. In het sociaal domein komen geregeld vrij technische toelichtingen voor. Daarnaast is het niet altijd duidelijk of een financiële afwijking echt een afwijking is of een correctie op een in een eerder P&C-document doorgevoerde wijziging. Dit maakt de duiding van de afwijkingen in de jaarrekening lastig, maar is ook tot op zekere hoogte een logisch gevolg van de gehanteerde inrichting van de P&C-cyclus met tussentijdse bijstellingen. Specifiek bij het sociaal domein worden veel woorden gebruikt die een ontwikkeling in de tijd beschrijven, maar onduidelijk is op welke wijze een lezer deze ontwikkeling moet duiden.

Voor een lezer is het onduidelijk wanneer een begrip als ‘forse toename’ wordt gehanteerd zonder dat daar absolute getallen bij genoemd worden. Het is daardoor lastig in te schatten of er iets heel bijzonders gebeurt in de gemeente, of het nieuw is, of dat het zich ook in andere jaren voordeed en of dit wellicht een landelijke trend betreft. Het toevoegen van absolute bedragen en een specifieke context kan de lezer helpen om een duidelijker beeld te krijgen van de situatie en eventueel vervolgstappen te ondernemen.

5.8

Conclusie

De te beantwoorden vraag luidt: “Beschikt de gemeenteraad van Noardeast Fryslân over adequate, voldoende en tijdige financiële informatie op basis van de stukken van de P&C-cyclus en raadsvoorstellen om haar controlerende en kaderstellende taak, meer specifiek gericht op een aantal casussen, te kunnen uitvoeren?” In de P&C-documenten is alle informatie opgenomen zodat de Raad zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren voor de reguliere onderdelen van de begroting. De P&C-cyclus wordt zorg30

vuldig uitgevoerd en de stukken worden tijdig in het jaar en volledig aangeboden aan de Raad. De opzet van de documenten is consequent volgens dezelfde indeling en stelt het college in staat om de ontwikkelingen te rapporteren aan de Raad. Over onderwijshuisvesting wordt in de P&C-cyclus vooral procesmatig gerapporteerd en minder over inhoudelijke actuele ontwikkelingen. Op basis van alleen de P&C-stukken kan geen volledig beeld worden gevormd over dit onderwerp. In de separate raadsvoorstellen over dit onderwerp is geen volledig financieel overzicht opgenomen. Bij de 1e bespreking zaten geen financiële gegevens en bij de 2e bespreking duikt opeens een enorm bedrag op dat ook nog niet een volledig beeld geeft van de verwachte uitgaven. Op basis van het IHP is het lastig om een helder plaatje te krijgen van de financiële gevolgen van het IHP, terwijl dit plan wel de basis vormt voor de aanvragen van schoolbesturen voor de komende jaren. Ook de extra meegestuurde brieven en bijlagen moeten door de Raad zelf gecombineerd worden om de boodschap van het college goed scherp te krijgen. Een uitgebreide toelichting hierop zou de Raad ondersteunen bij het nemen van een afgewogen besluit. De perspectiefnota en de begroting zijn de juiste plek om tot een integrale afweging te komen. Terecht worden hier dan ook de investeringen voor de onderwijshuisvesting opgenomen.

Het zou vollediger zijn geweest in het IHP/raadsvoorstel een integrale doorrekening op te nemen voor bijvoorbeeld de eerste vier jaar zodat de Raad een beeld heeft van de financiële gevolgen van het vaststellen van het IHP. Het beschikbaar stellen van de kredieten/budgetten had dan kunnen volgen in de begroting. Met dit financiële beeld zou de Raad beter in staat zijn geweest zijn kaderstellende taak waar te nemen. Voor het sociaal domein zijn in 2019 en in 2020 de belangrijkste inhoudelijke ontwikkelingen buiten de P&C-cyclus om gerapporteerd. Dit is een besluit van de Raad zelf, maar beperkt daarmee de toegevoegde waarde van Turaps op dit onderdeel. Op basis van beide rapportages tezamen krijgt de Raad weliswaar voldoende en tijdige financiële informatie, maar het is de vraag of de samenhang door de separate rapportage en behandeling wel voldoende duidelijk is. Het opnemen van de rapportages over het sociaal domein in de Turaps draagt bij aan het verkrijgen van een totaalbeeld van de stand van zaken binnen de gemeente. Het risico bestaat evenwel dat deze overgang tot een afname van de informatie leidt, waardoor er ofwel essentiële informatie verloren gaat. of het voor een raadslid moeilijker wordt om een goed beeld te krijgen van de ontwikkelingen binnen het sociaal domein.

De Raad is beter in staat zijn controlerende taak uit te voeren als de rapportage over de realisatie van de uitgevoerde activiteiten en de bijbehorende doelen op dat risico inspeelt. Dit verbetert zowel de volgbaarheid in de tijd van de documenten als de begrijpelijkheid van de teksten. De huidige opzet van het stoplichtenmodel is (te) uitgebreid en biedt te veel ruimte voor interpretaties om als echt signaleringsmethode te werken. Daarnaast wordt in de huidige opzet wel duidelijk over de afzonderlijke doelen en activiteiten gerapporteerd, maar ontstaat er geen goed totaalbeeld voor een programma. Het sociaal domein is hiervan het beste voorbeeld: de lampjes staan op groen, maar er bestaat een groot financieel probleem. Voor de kapitaalgoederen wordt consequent in de P&C-cyclus gerapporteerd in o.a. de paragraaf kapitaalgoederen. De financiële ontwikkeling van de kapitaalgoederen is in de P&C-cyclus niet goed te volgen, omdat de cijfers tussen de documenten niet op elkaar aansluiten. Dit beperkt de Raad in zijn controlerende taak. Wel wordt een duidelijk beeld geschetst van het huidige onderhoudsniveau en de achterstand die is ontstaan. De accountant wijst er jaarlijks in zijn accountantsverslag op dat de sturing op deze onderdelen verbeterd moet worden om nog grotere achterstanden te voorkomen.

31