Uitvoeringskader Verbonden Partijen

Uitvoeringskader verbonden partijen 2023 Gemeente Nissewaard

1

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ............................................................................................................................................ 3

2.

Afwegingskader verbonden partijen .................................................................................................... 3

3.

Rollen en overlegstructuur in de ambtelijke organisatie ........................................................................ 8

4.

Risicoanalyse: aanvullende uitleg over Naris ....................................................................................... 10

2

1. Inleiding Dit uitvoeringskader biedt een aantal praktische handvatten voor de ambtelijke organisatie bij de uitgangspunten die in de nota verbonden partijen 2023 zijn opgenomen. Het biedt een verdieping op het afwegingskader dat bij oprichting en evaluatie van verbonden partijen wordt gevolgd (hoofdstuk 2). Daarnaast gaat het in op afspraken over rollen en de overlegstructuur in de ambtelijke organisatie (hoofdstuk 3). Tot slot is er meer informatie opgenomen over de risico’s op verbonden partijen en de bijbehorende risicoprofielen.

2. Afwegingskader verbonden partijen

3

Ad A) Is er sprake van een publiek belang? De term publiek belang is niet in de wet gedefinieerd. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid geeft als definitie: “Er is sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”. Dit geeft aan dat de overheid bepaalt wat een publiek belang is. Het gaat om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld. De afbakening van het publiek belang is geen gegeven, maar een politieke afweging. Daarom is het ook belangrijk om steeds te blijven afwegen of – in de heersende politieke setting – het publiek belang het meest gediend is bij de huidige mix van instrumenten die wordt ingezet om dit belang te dienen. Indien er geen sprake is van een publiek belang, dan wordt de taak overgelaten aan de markt. Opgemerkt wordt dat bij wettelijk opgedragen taken het publiek belang al is gewaarborgd.

Ad B) Vraagt het publieke belang om volledige betrokkenheid van de gemeente? Nadat is vastgesteld dat er sprake is van een publiek belang komt de vervolgvraag aan de orde of volledige betrokkenheid van de gemeente Nissewaard noodzakelijk en efficiënt is bij de behartiging van het publiek belang, ofwel, de gemeente moet de taak zelf uitvoeren. Dit kan voortkomen uit: • een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren; • hoge risico’s of onzekerheden bij de uitvoering van een taak, zodat op afstand zetten niet mogelijk is of alleen tegen hoge kosten; • de gemeente de taak als te strategisch beschouwt om de taak extern te laten uitvoeren. Er kan bijvoorbeeld de wens zijn om altijd over bepaalde specialistische kennis en ervaring te beschikken. Als bij de behartiging van het publieke belang volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, zal de activiteit binnen de gemeente worden ondergebracht en door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Ad C) Is behartiging van het belang als opdracht- of regelgever of subsidie- of leningverstrekker mogelijk en afdoende? Indien volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publieke belang niet noodzakelijk is en de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan behartigen, dan kan de taak worden uitbesteed of met toezicht door de markt worden uitgevoerd.

Hierbij heeft de gemeente een faciliterende rol en weinig zeggenschap op de organisatie die deze taak uitvoert. Van belang is dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste publieke taak op de door haar gewenste condities (prijs, kwaliteit) uitgevoerd te krijgen en langs deze weg controle uit te oefenen. Verschillende opties hierbij: 1. Uitvoering door derden met subsidies op basis van de gemeentelijke subsidievoorwaarden. Een voorbeeld hiervan is de Stichting Openbare Bibliotheek “de Boekenberg”. 2. Uitvoering door derden door het verstrekking van een lening en/of garantstelling, zoals bijvoorbeeld bij sportverenigingen in de gemeente. 3. Uitvoering door derden door het verstrekken van een opdracht. Hierdoor gaat de gemeente een contractrelatie aan. Dit kan zijn met een privaat- of met een publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals een waterschap of andere gemeente. 4. Uitvoering door regelgeving op basis van voorschriften en handhaving van deze regels door middel van toezicht. Een voorbeeld hiervan is de kinderopvang. 4

5. Mede-initiatief tot oprichten van een privaatrechtelijke organisatie zonder zelf deel te nemen. 6. Samenwerking zonder rechtspersoonlijkheid, zoals (publiekrechtelijk) in een platform, stuurgroep,

adviescommissie, intentieverklaring, (bestuurs)convenant of (privaatrechtelijk) in een maatschap, vennootschap onder firma, commanditaire vennootschap, privaatrechtelijk convenant. Ad D) Kan de ontbrekende, maar noodzakelijke, invloed door middel van zeggenschap in een rechtspersoon worden ingevuld? Indien de opties uit stap C niet voldoende invloed bieden om de publieke taak uit te laten voeren, wordt onderzocht of deze invloed kan worden behaald door zeggenschap in een rechtspersoon. Het doel van deze stap is om de onzekerheden en risico's te benoemen bij het uitsluitend inzetten van de sturingsinstrumenten van stap C en te beoordelen of deze door middel van zeggenschap zijn te beperken of te voorkomen. Risico’s bij de inzet van sturingsinstrumenten uit stap C kunnen bijvoorbeeld ontstaan wanneer de externe uitvoerder een monopolist is of als de gemeente in haar opdrachtgevende rol niet in staat is eenduidige prestaties en resultaten te definiëren vanwege onzekerheden in het beleid. Rechtspersoonlijkheid betekent dat een onderneming of organisatie zelfstandig schulden en bezittingen heeft, en dus een eigen boekhoudkundig afgescheiden vermogen heeft. Zowel het publiekrecht als het privaatrecht biedt mogelijkheden voor het oprichten van een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid.

Rechtspersoonlijkheid kan wenselijk of noodzakelijk zijn voor: - het zelfstandig kunnen uitoefenen van rechtshandelingen; - het kunnen aantrekken/ inhuren van eigen personeel; - de uitoefening van bevoegdheden tot het aangaan van rechtshandelingen; - het hebben van eigen vermogen en zelfstandig vermogen kunnen beheren en/of zelfstandig kunnen deelnemen aan het geldverkeer; - het kunnen werven en bedienen van andere klanten/ partijen; - het ontwikkelen van een eigen identiteit en externe profilering; - het kunnen hebben van eigendommen op naam. De zeggenschap in een rechtspersoon bestaat uit het recht tot het benoemen van een vertegenwoordiger namens de gemeente in het bestuur van de rechtspersoon (directie en RvC) of het aangaan van een deelneming door de gemeente. Als de gemeente de ontbrekende en noodzakelijke verantwoordelijkheid door middel van zeggenschap in de rechtspersoon kan invullen, volgt stap E en zijn er verschillende mogelijkheden door middel van een verbonden partij de publieke taak uit te voeren. Wanneer de invulling van de gewenste verantwoordelijkheid door middel van zeggenschap in een rechtspersoonlijkheid niet mogelijk is, moet alsnog uitvoering door de eigen organisatie worden overwogen. Dit omdat er in stap A is vastgesteld dat sprake is van een publiek belang dat moet worden behartigd.

5

Ad E) Wat is de meest geschikte vorm van zeggenschap in een rechtspersoon? Wettelijk kader Gemeentewet (GW) In principe voert de gemeente publieke taken zelf uit. Artikel 160 lid 2 van de GW schrijft voor dat het college kan besluiten tot oprichting van en deelneming in een verbonden partij, maar alleen indien dit in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Voor tot een dergelijk besluit wordt overgegaan, wordt de raad een ontwerpbesluit toegezonden en krijgt zij de gelegenheid wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Het college legt verantwoording over de verbonden partijen af aan de raad. De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Publiekrechtelijke rechtspersoon Wettelijk kader Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) De Wgr richt zich op de samenwerking tussen decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) onderling. Bij gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter. Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. De Wgr beschrijft in artikel 8 de diverse verschijningsvormen. Dit zijn: een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringorganisatie en een centrumgemeente.

Wanneer er sprake is van publiek belang heeft het de voorkeur dat dit belang binnen het publiekrecht wordt geborgd. Een voordeel van publiekrechtelijke verbonden partijen is dat er meer aandacht is voor democratische controle en verantwoording, wat de transparantie vergroot. Echter is er ook het risico van een gebrek aan slagvaardigheid, bijvoorbeeld bij een groot aantal deelnemers. Ook het financiële risico is hoog bij een publiekrechtelijke verbonden partij, omdat de deelnemende partijen in de meeste gevallen volledig financieel aansprakelijk zijn. Privaatrechtelijke rechtspersoon Wettelijk kader Burgerlijk Wetboek Als de gemeente kiest voor samenwerking in een privaatrechtelijke vorm, zoals in een stichting, BV of NV, is het Burgerlijk Wetboek van toepassing. Voor vennootschappen (N.V., B.V.) is in het Burgerlijk Wetboek geregeld dat de algemene vergadering van aandeelhouders de jaarrekening vaststelt en dat zij het recht heeft om de Raad van Commissarissen te benoemen en te ontslaan. Voorbeelden van privaatrechtelijke rechtspersonen zijn: N.V., B.V., coöperatieve vereniging, stichting en verenigingen. De mogelijkheid om met commerciële partijen samen te werken wordt vaak gezien als voordeel van privaatrechtelijke verbonden partijen. Hierdoor wordt namelijk specifieke kennis en ervaring aan de organisatie toegevoegd.

Andere voordelen zijn de slagvaardigheid, het lage financiële risico en de beperkte aansprakelijkheid. Nadelen zijn het gebrek aan democratische controle en verantwoording en het gebrek aan bestuurlijke invloed, met name in de rol van aandeelhouder. Zelfs als een gemeente 100% van de aandelen van een vennootschap bezit, dan nog

6

heeft het bestuur van de vennootschap vergaande bevoegdheden, een eigen rol en een eigen verantwoordelijkheid. Een voordeel van een vennootschap als verbonden partij is dat de gemeente doorgaans meedeelt in de winst en dividend ontvangt. Criteria voor het maken van een keuze Om tot een keuze te komen gebruiken we de volgende standaardcriteria: 1. De gewenste mate van bestuurlijke afstand (beleidsinvloed, sturingslijnen, rolverdeling). Is het voor het bereiken van de doelstellingen voor de gemeente belangrijk om dicht op het vuur te zitten of is een grotere bestuurlijke afstand mogelijk/wenselijk? Een kleine bestuurlijke afstand is gewenst wanneer een taak als kerntaak van de gemeente kan worden beschouwd en de bijbehorende bestuurlijke risico's hoog zijn. Aan het andere eind van het spectrumbevinden zich taken die ver af staan van de publieke taak. 2. De focus op effectiviteit of efficiëntie (slagkracht bestuur, prikkels voor efficiency, financieel). Wat is de primaire doelstelling van de samenwerking: Is de doelstelling van de samenwerking primair gericht op het bereiken van beleidsmatige effecten? Dan ligt de focus op effectiviteit binnen financiële kaders. Is de primaire doelstelling vooral het efficiënt besteden van maatschappelijk geld? Dan ligt de focus op efficiëntie binnen beleidskaders.

Dit is het geval wanneer er voornamelijk financiële belangen spelen of wanneer het gaat om het efficiënt uitvoeren van beleidsarme taken. 3. Met de eerste twee criteria wordt de eerste voorkeur bepaald. Vervolgens wordt bezien of bij het aangaan van een verbonden partij ook andere factoren een rol spelen, zoals bijvoorbeeld fiscaliteit, juridische factoren als aanbestedingsrecht, wensen van andere deelnemers en de reeds bestaande situatie. Hierbij past ook het in beeld brengen van de ambtelijke consequenties en gewenste ambtelijke relaties. Ook het risicoprofiel van de samenwerkingsvorm is van belang. Met deze aanvullende informatie en inzichten wordt de uiteindelijke keuze beargumenteerd. Type organisatie

Bestuurlijke afstand

GR Stichting Coöperatie/PPS Vennootschap

Klein Gemiddeld Gemiddeld Groot

Focus op effectiviteit of efficiëntie

Bestuurlijk/ organisatorisch risico Effectiviteit Hoog Effectiviteit Gemiddeld/laag Effectiviteit/efficiëntie Hoog Efficiëntie Gemiddeld

Financieel risico Hoog Gemiddeld/laag Hoog Gemiddeld

Bij de overweging voor het wel of niet aangaan van een verbonden partij dient altijd een jurist te zijn betrokken die vanuit juridisch perspectief een verdiepingsslag kan maken op bovenstaande overwegingen. Ad F) Welke sturingsmiddelen worden ingezet om grip te houden? De laatste stap in het afwegingskader gaat over welk palet aan instrumenten de gemeente standaard wil inzetten bij deze verbonden partij om goed te kunnen sturen, beheersen, toezicht houden en te zorgen voor een goede verantwoording. De te kiezen instrumenten worden aangepast op basis van

7

het risicoprofiel van de verbonden partij. Zie ook hoofdstuk 4 van de nota Verbonden partijen. De gemeente legt gemaakte afspraken over het in te zetten palet aan instrumenten zoveel mogelijk vast in een overeenkomst met de verbonden partij.

3. Rollen en overlegstructuur in de ambtelijke organisatie Rollen en samenwerking beleidsinhoudelijke en financiële medewerkers Zoals aangegeven in de nota verbonden partijen wordt er ook in de ambtelijke organisatie onderscheid gemaakt tussen de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol. De ambtelijke accounthouders van een verbonden partij ondersteunen de inhoudelijk verantwoordelijke portefeuillehouder. Zij: • komen tot gedetailleerde afspraken met de verbonden partij en zien er in de dagelijkse praktijk op toe dat de verbonden partij diensten conform overeengekomen afspraken levert; • dragen zorg dat zij op de hoogte zijn van relevante ontwikkelingen bij de verbonden partij, door middel van overleg met de partij, andere deelnemers en voorhanden informatie; • geven bewust invulling aan de soft controls in de samenwerking met de verbonden partij, bijvoorbeeld door: open en tijdige communicatie, het wederzijds nakomen van afspraken, verwantschap en investeren in de relatie. Bij publiekrechtelijke verbonden partijen is de beleidsinhoudelijke medewerker verantwoordelijk voor de accounthoudersrol. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen hebben de beleidsinhoudelijke medewerker en een aangewezen financieel adviseur een gezamenlijke ofwel duo-accounthoudersrol.

Een nauwe samenwerking tussen beide accounthouders is nodig om te komen tot een volledig en gedegen advies met betrekking tot de verbonden partij. Vanuit team financiën is daarnaast per verbonden partij een financieel adviseur gekoppeld. Deze adviseur adviseert de (duo-)accounthouder(s) in ieder geval bij ontwikkelingen met financiële gevolgen en bij stukken die richting het college en/of de raad gaan. Voor een goede beoordeling van en advies over de aangeleverde informatie van de verbonden partij is de samenwerking tussen de accounthouder(s) en de financieel adviseur van groot belang. De accounthouder heeft bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid voor de financiële aansluiting tussen de lokale budgetten en de budgetten van de verbonden partij en is verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van informatie voor de gemeentelijke P&C-cyclus en eventuele bijstelling van ramingen. De accounthouder schakelt hierbij actief de expertise van de financieel adviseur in, die een faciliterende rol aanneemt. Structureel overleg tussen de accounthouder en financiën is wenselijk om ontwikkelingen vroeg te signaleren. Daarom wordt de financieel adviseur1 door de accounthouder standaard betrokken bij de voorbereidingen op de bestuurlijke agenda van de verbonden partij (AB en DB).

Financieel adviseurs gaan daarnaast – wanneer de agenda daar aanleiding toe geeft - met de accounthouder mee naar het ambtelijk overleg over de verbonden partij. 1

Bij een aantal teams in het sociaal domein wordt dit uitgevoerd door een decentrale financieel adviseur, in plaats van de financieel adviseur vanuit team Financiën. De decentrale financieel adviseur draagt zorg voor het tijdig betrekken van financieel advies vanuit team Financiën. 8

Maatwerk bij de beleidsteams Bij een aantal teams in het sociaal domein is er een additionele rol ingericht: accountmanager. Deze faciliteert in het sturen op alle ‘zakelijke’ aspecten in de samenwerking met de verbonden partij: contractmanagement, relatiemanagement, terugvorderingen, etc. De beleidsinhoudelijke medewerker focust meer op beleidsinhoudelijke ontwikkelingen en advisering van bestuur. De beleidsinhoudelijke medewerker behoudt de verantwoordelijkheid voor het accounthouderschap. Ook is er een aantal verbonden partijen waarbij er een extra overleg-laag is met de teamleider of waarbij de teamleider aansluit bij het ambtelijk overleg, naast de beleidsinhoudelijk medewerker. Dit is vooral het geval bij de meer risicovolle verbonden partijen (bijvoorbeeld Voorne-Putten werkt, DCMR). Rol van de teamleider financiën De teamleider financiën heeft vanuit de ondersteuning van de portefeuillehouder Financiën een faciliterende rol bij de verbonden partijen. Deze teamleider: • stuurt op het proces en op de inhoud op macroniveau (op hoofdlijnen) met specifieke aandacht voor het managementniveau.

De teamleider zorgt bijvoorbeeld voor het opnemen van de zienswijzen in de P&C-planning ter bevordering van een tijdige behandeling in de raad; • heeft het overzicht en stroomlijnt vanuit deze positie het interne toezicht, dat in eerste instantie bij de beleidsinhoudelijke afdeling/team is belegd; • vangt bestuurlijk/ politieke signalen op en brengt deze, zowel ambtelijk als bestuurlijk onder de aandacht. Coördinator verbonden partijen Rondom de indiening van de zienswijzen is er een krappe tijdsplanning. De raad ontvangt de ontwerpbegroting van een GR acht weken voordat zij aan het algemeen bestuur van de GR wordt aangeboden. In die tijdspanne dient een zienswijze ambtelijk te worden opgesteld, afgestemd met de portefeuillehouder en het bestuurlijke traject in te gaan richting de raad. De planning omtrent zienswijzen is vanaf 2020 opgenomen in de P&C-cyclus om tijdigheid te bewerkstelligen. Voor de stroomlijning van het proces en ter facilitering van de raad, wordt daarnaast een coördinator verbonden partijen aangewezen die onder andere zorgt dat de zienswijzen op dezelfde wijze worden opgesteld en in dezelfde raadsvergadering worden behandeld. De coördinator jaagt aan dat ook de komende jaren de planning van de zienswijzen op optimale wijze in de P&C-cyclus wordt opgenomen. Deze coördinator heeft alleen een faciliterende rol en is inhoudelijk niet betrokken.

Samenwerking met ambtelijke organisatie van andere deelnemers Een van de uitgangspunten van de nota verbonden partijen is dat de ambtelijke organisatie met betrekking tot publiekrechtelijke participaties waar mogelijk samenwerkt met regionale gemeenten en regionale samenwerking organiseert. De gemeente Nissewaard kiest er daarnaast voor om in het schrijven van haar zienswijzen waar mogelijk samen te werken met andere gemeenten in de regio om hiermee haar invloed te vergroten. In de praktijk wordt bij een groot aantal verbonden partijen (sub)regionaal ambtelijk overleg georganiseerd ter bevordering van de samenwerking. Ook zienswijzen worden bij een aantal verbonden partijen afgestemd, vooral in de regio Voorne-Putten. Het streven is om daarnaast vaker aandacht te besteden aan samenwerking met gemeenten met vergelijkbare problematiek op een dossier (voorbeeld: samenwerking/afstemming Capelle a/d IJssel of Schiedam bij dossier jeugdhulp). 9

4. Risicoanalyse In de sturing van de verbonden partijen wordt onderscheid gemaakt tussen een meer en minder intensieve aansturing richting raad en informatievoorziening. Dit hangt af van de strategische waarde, de beleidsrijkheid en de mate van politieke of financiële risico’s. Om het risicoprofiel van een verbonden partij te bepalen wordt getoetst op zes thema’s: financiën/ P&C; eigenaarsbelang; sturing op of beheersing van doelen; risicomanagement; bedrijfsvoering; en governance. Op basis van de uitkomsten wordt de verbonden partij geplaatst in de lage, gemiddelde of hoge risicocategorie. • Bij een hoger of lager risicoprofiel: het gesprek aangaan over een wijziging in de intensivering van sturingsinstrumenten. • Bij hetzelfde risicoprofiel: geen aanleiding tot wijzigingen in de inzet van sturingsinstrumenten. In de paragraaf verbonden partijen van de begroting en jaarrekening wordt het meest actuele risicoprofiel van elke verbonden partij opgenomen, met een toelichting op eventuele wijzigingen in het risicoprofiel. Een van de doelen van een risicoanalyse is het bevorderen van het gesprek met de verbonden partij zelf én de andere deelnemers in de verbonden partij. Het inzichtelijk en bespreekbaar maken van de risico’s helpt in de samenwerkingsrelatie en levert inhoudelijke meerwaarde op.

Het moet leiden tot een gezamenlijk beeld van de zaken waarop komende tijd gelet wordt om de (eventuele) risico’s die de gemeente als deelnemer loopt te beheersen.

10