Omgevingswet; adviesrecht, verplichte participatie en participatiebeleid; raadsvoorstel

Burgemeester en Wethouders

Aan de Raad Aan de Raad datum 16 februari 2022

casenummer 22.R.00010

bijlagen 2

eenheid Ruimtelijke Inrichting

betreft

Regels omtrent: a) Het adviesrecht van de gemeenteraad van Nissewaard b) Verplichte participatie onder de Omgevingswet c) Participatiebeleid Nissewaard

Samenvatting : Naar verwachting zal de Omgevingswet op 1 juli 2022 in werking treden. Deze wet voorziet onder meer in: - een nieuwe regeling over bindend advies door de gemeenteraad (in plaats van de huidige regeling omtrent de zogenaamde ‘verklaring van geen bezwaar’); - de mogelijkheid voor de gemeenteraad om participatie verplicht te stellen voor aangewezen gevallen van ‘buitenplanse’ omgevingsplanactiviteiten (activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan); en - een verplichting voor de gemeenteraad om participatiebeleid vast te stellen. Met dit voorstel wordt geborgd dat de gemeenteraad uitvoering geeft aan deze nieuwe bevoegdheden en verplichtingen ingevolge de Omgevingswet. Gevraagd Raadsbesluit: De raad wordt voorgesteld te besluiten om: 1. Bijgevoegde lijst met categorieën van activiteiten vast te stellen (bijlage I), waarvoor a) advies van de gemeenteraad nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, conform artikel 16.15a lid b onder 1 Omgevingswet, en b) participatie verplicht is bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, conform artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet; 2.

De Beleidsnotitie participatie 2021 “(Op weg naar) participatie onder de Omgevingswet” (bijlage II) vast te stellen ten einde uitvoering te kunnen geven aan de motiveringsplicht van artikel 10.7 lid 2 Omgevingsbesluit (omgevingsvisie), artikel 10.8 lid 2 Omgevingsbesluit (omgevingsprogramma) en artikel 10.2 lid 2 Omgevingsbesluit (omgevingsplan); 3. De lijst genoemd onder punt 1 alsmede het participatiebeleid genoemd onder punt 2 in werking te laten treden met ingang van de dag waarop de Omgevingswet in werking treedt; 4. Jaarlijks beknopt verslag uit te brengen over de gevallen waarin bindend advies is afgegeven als bedoeld in punt 1, onder a, alsmede over de gevallen waarin door initiatiefnemers participatiegelegenheid is geboden als bedoeld in punt 1 onder b; en 21ID02393117/02/202212:37:10

datum

casenummer

pagina

16 februari 2022

22.R.00010

2 van 6

5. Een en ander na 6 en na 12 maanden – na inwerkingtreding van de Omgevingswet – te evalueren en vervolgens telkens na drie jaar.

1. Inleiding Aanleiding De Omgevingswet (wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving) is op 23 maart 2016 vastgesteld en zal volgens huidige planning op 1 juli 2022 in werking treden. De Omgevingswet vormt in feite het sluitstuk van de integratie van de milieuwetgeving zoals die is ingezet met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) uit 2010. Zo worden 26 wetten over de ‘leefomgeving’ nu verder geïntegreerd in de Omgevingswet. De Omgevingswet moet daarmee zorgen voor een samenhangende aanpak van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. Daarnaast wordt participatie bevorderd. Bijvoorbeeld door burgers en ondernemers zo goed mogelijk te betrekken bij de ontwikkeling van de leefomgeving. Dit heeft ook gevolgen voor de bevoegdheden van de gemeenteraad. Zo vervalt de zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’. Daarvoor in de plaats komt het “adviesrecht” bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (activiteiten die afwijken van het omgevingsplan). Echter, alleen in door de gemeenteraad aangewezen gevallen. De gemeenteraad staat hier dus voor een keuze.

Hiernaast introduceert de Omgevingswet de bevoegdheid van de gemeenteraad om categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen, waarbij de initiatiefnemer verplicht is om belanghebbenden zoals omwonenden vroegtijdig bij de planvorming te betrekken (participatie). Ook hier staat de gemeenteraad dus voor een keuze. Tenslotte moet de raad straks bij de vaststelling van een omgevingsvisie, een omgevingsprogramma of een omgevingsplan motiveren hoe inwoners bij de planvorming zijn betrokken en wat dit heeft opgeleverd. Daarbij moet aangegeven worden op welke wijze invulling is gegeven aan het decentrale participatiebeleid. Dit impliceert dat de raad participatiebeleid moet opstellen (en dus wederom keuzes moet maken over de inhoud hiervan). Met dit raadsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan genoemde bestuurlijke keuzes. Bestuurlijk belang Het bestuurlijk belang is gelegen in het borgen dat de gemeenteraad tijdig uitvoering geeft aan haar bevoegdheden en verplichtingen ingevolge de Omgevingswet.

Centrale vraag Met dit raadsvoorstel wordt de gemeenteraad gevraagd om na te denken over de volgende drie centrale vragen: 1) Zijn er categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarbij wij bindend advies willen uitbrengen aan het college over het al dan niet vergunnen (en zo ja onder welke voorwaarden)? 2) Zijn er categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvan wij vinden dat de initiatiefnemer moet worden verplicht om gelegenheid tot participatie te bieden alvorens een vergunningaanvraag in te dienen? 3) Wat vinden wij eigenlijk belangrijk waar het gaat om participatie? Hoe moet ons participatiebeleid er uitzien? 2. Beoogd maatschappelijk resultaat De gemeenteraad gaat over de inrichting van de fysieke leefomgeving via de band van het bestemmingsplan (straks: omgevingsplan). Het college gaat evenwel over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten via de band van de omgevingsvergunning. Middels het adviesrecht kan de gemeenteraad waar gewenst bijsturen. Daarbij kunnen de politieke verhoudingen in de raad een reflectie vormen van het sentiment onder de kiezers.

datum

casenummer

pagina

16 februari 2022

22.R.00010

3 van 6

Bij de besluitvorming over het omgevingsplan moet de raad de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties vroegtijdig laten participeren. Bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten is participatie niet automatisch geborgd (geen wettelijke verplichting). Met name bij initiatieven die een grote impact hebben op de omgeving, kan verplichte participatie bijdragen aan betere besluitvorming, meer draagvlak en mogelijk minder bezwaar- beroepsprocedures. Met de vaststelling van het participatiebeleid kan de raad enerzijds nadere invulling geven aan het participatieproces voorafgaand aan de vaststelling van omgevingsvisies, omgevingsprogramma’s en omgevingsplannen, anderzijds handvatten bieden voor ‘verplichte participatie’ bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. In de kern gaan deze voorstellen dus over de mate waarin burgers (al dan niet indirect) worden betrokken bij de toekomstige (ruimtelijke) inrichting van Nissewaard. 3. Kader Adviesrecht Onder de Wabo is het uitgangspunt dat een omgevingsvergunning voor (grote) afwijkingen van een bestemmingsplan alleen kan worden verleend als de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) heeft afgegeven. In mei 2018 heeft de gemeenteraad een lijst van gevallen vastgesteld waarin geen vvgb vereist is (de zogenaamde ‘negatieve lijst’).

Het gaat hierbij enerzijds om weigeringsbesluiten, anderzijds om besluiten tot vergunningverlening mits de aanvraag in overeenstemming is met de gemeentelijke én de provinciale structuurvisie. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Wabo tegelijkertijd worden ingetrokken. Daarmee verliest de negatieve lijst zijn betekenis. In zoverre is deze lijst niet van invloed op de keuze van de gemeenteraad om al dan niet categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarbij zij bindend advies wenst uit te brengen. Aanwijzing verplichte participatie Op dit moment bestaat er geen bevoegdheid om initiatiefnemers te verplichten om omwonenden vroegtijdig bij hun plannen te betrekken. De huidige Inspraak- en participatieverordening voorziet hier niet in. Wel worden initiatiefnemers in het kader van vooroverleg over een voorgenomen project – of soms zelfs nog na indiening van een aanvraag – in voorkomend geval verzocht om omwonenden te informeren en om een reactie te vragen. Participatiebeleid Op dit moment kent de gemeente nog geen participatiebeleid. De keuze voor het volgen van een participatietraject (en voor de vormgeving hiervan) vindt thans plaat op basis van de huidige praktijk rekening houdend met het afwegingskader zoals neergelegd in de Inspraak- en participatieverordening.

Deze praktijk kenmerkt zich door een ad hoc benadering en maatwerk bij de invulling van een concreet participatietraject. Er wordt nog geen gebruik gemaakt van een richtinggevend kader met ambities. 4. Argumentatie Adviesrecht De gemeenteraad kan zichzelf met een raadsbesluit als adviseur aanwijzen voor omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, oftewel activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. Er bestaat geen verplichting voor de raad om gebruik te maken van zijn ‘adviesrecht’ (er kan dus ook voor de ‘nul-optie’ worden gekozen). In gevallen waarin een initiatief grote gevolgen heeft voor de inrichting van de fysieke leefomgeving en dus ook voor onze inwoners, kan het opportuun zijn om bindend adviesrecht te bedingen. Een te ruime invulling van de adviesbevoegdheid van de raad kan daarentegen leiden tot een verkapte verschuiving van bevoegdheden van BenW naar de raad. Bovendien zal het uitbrengen van een ‘bindend advies’ een aanzienlijke inspanning van de raad vergen. Het aanvraagdossier met goede ruimtelijke onderbouwing (en aanverwante rapporten) zal moeten worden bestudeerd alsmede eventuele ‘participatie-reacties’ en er zal uiteraard een gemotiveerd advies moeten worden opgesteld. Bedenk hierbij dat de reguliere beslistermijn voor omgevingsvergunningen onder de Omgevingswet straks 8

datum

casenummer

pagina

16 februari 2022

22.R.00010

4 van 6

weken bedraagt (+ eenmalig 6 weken verdaging), ook voor vergunningverlening voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Uit diverse case-studies is gebleken dat 8 weken in veel gevallen niet haalbaar is. Het is dus raadzaam om enige terughoudendheid te betrachten bij het aanwijzen van gevallen waarin de raad bindend advies wenst uit te brengen. Voorkomen moet worden dat een onwerkbare situatie ontstaat. Bedenk hierbij dat de gemeenteraad met het bestaand raadsinstrumentarium (het indienen van amendementen, moties, schriftelijke/mondelinge vragen, interpellatie, recht van onderzoek en initiatief en de actieve informatieplicht van het college van B&W) nu reeds gedurende het beleids- en besluitvormingsproces vinger aan de pols kan houden en kan sturen op de gewenste doelen. Dat is met de komst van de Omgevingswet niet anders. Bovendien kan de (eventuele) aanwijzing van categorieën van buitenplanse opa’s waarin de raad bindend advies wenst uit te brengen, later desgewenst worden uitgebreid. Tips VNG:  Bespreek de wenselijkheid van het al dan niet gebruikmaken van het ‘adviesrecht’ en let hierbij op de noodzakelijke helderheid in de verdeling van taken en rollen;  Bespreek intern wat de consequenties zijn voor de vergadercyclus van de raad om te kunnen voldoen aan de beslistermijn van 8 weken.

Zie over dit onderwerp tevens de informatiebrief aan de raadswerkgroep Omgevingswet van 28 januari 2021. Aanwijzing verplichte participatie Bij de voorbereiding van een (wijziging van een) omgevingsplan moet de raad straks vroegtijdig inwoners en andere belanghebbenden laten participeren. Aldus kunnen zij invloed uitoefenen op de inrichting van hun eigen fysieke leefomgeving (wat mag wel en wat mag niet en welke gevolgen heeft dat voor de leefomgeving?). Wanneer een initiatiefnemer vervolgens voornemens is om een activiteit te ondernemen die in strijd is met het omgevingsplan, geldt evenwel geen participatieplicht. Denk bijvoorbeeld aan de beoogde bouw van een hoge woontoren die de maximale bouwhoogte uit het omgevingsplan overschrijdt. Of de realisatie van een klein windturbinepark of een ‘zonneweide’ in de nabijheid van een dorpskern. In beginsel kunnen omwonenden in dergelijke gevallen dus geen invloed uitoefenen op de ontwikkeling van voorgenomen activiteit (voordat de aanvraag wordt ingediend). Zij kunnen alleen bezwaar maken tegen de verleende vergunning. Bijvoorbeeld op de grond dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies (goede ruimtelijke ordening). Juist bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met een grote impact op de omgeving, kan het nuttig zijn om belanghebbenden te laten participeren.

Hierdoor kan niet alleen bij de planvorming maar ook bij de besluitvorming beter rekening worden gehouden met betrokken belangen (bijvoorbeeld een minder hoge woontoren, extra maatregelen om de hinder als gevolg van de windturbines te verminderen of extra groen rondom de zonneweide). Hierdoor kan het draagvlak potentieel toenemen en kan het aantal bezwaar- en beroepsprocedures mogelijk afnemen. Gelet op de potentiele voordelen van participatie (ook voor de aanvrager) is het raadzaam om voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met een grote impact op de fysieke leefomgeving, participatie verplicht te stellen. Bedenk hierbij dat de aanvrager in beginsel zelf de wijze van participatie mag bepalen (maatwerk) en niet verplicht is om de participatiereacties over te nemen. Participatiebeleid Als gevolg van de verzwaarde motiveringsplicht uit de Omgevingswet, moet de raad participatiebeleid vaststellen. Met andere woorden: de raad moet nadenken over de voordelen en nadelen van participatie en over de wijze waarop zij invulling wenst te geven aan participatie bij de besluitvorming over omgevingsvisies, omgevingsprogramma’s en omgevingsplannen (wat vinden wij belangrijk? Welke accenten willen wij leggen?). Mede gelet op het feit dat participatie uit zijn aard een maatwerkbenadering vergt en vanwege mogelijke beperkingen (qua tijd, qua financien, qua

datum

casenummer

pagina

16 februari 2022

22.R.00010

5 van 6

capaciteit), lijkt het raadzaam om in het participatiebeleid met name de ambities c.q. uitgangspunten voor goede participatie vast te leggen zonder in detail voor te schrijven hoe participatie in een concreet geval moet worden vormgegeven. Hiernaast vormt het participatiebeleid een uitgelezen kans om handvatten te geven aan initiatiefnemers die verplicht zijn om gelegenheid tot participatie te bieden. Dit biedt meer rechtszekerheid voor de initiatiefnemer en meer houvast voor de gemeente bij de beoordeling van de vraag of aanvrager aan zijn participatieplicht heeft voldaan. 5. Maatschappelijk draagvlak Met de vaststelling van de lijst van categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor adviesrecht en/of verplichte participatie geldt (bijlage I) en met de vaststelling van het participatiebeleid (bijlage II), geeft de raad uitvoering aan haar wettelijke bevoegdheden c.q. plichten. Hiermee wordt geborgd dat inwoners en andere belanghebbenden (al dan niet indirect) worden betrokken bij de toekomstige inrichting van de fysieke leefomgeving van Nissewaard. Gelet hierop achten wij het niet noodzakelijk om specifiek onderzoek te doen naar het maatschappelijk draagvlak. 6. Financiële consequenties Het voorstel omtrent het adviesrecht heeft in beginsel geen financiële consequenties voor de gemeente.

Het voorstel omtrent verplichte participatie heeft met name gevolgen voor de initiatiefnemers. Zij moeten alsdan immers gelegenheid tot participatie bieden en daarover bij de aanvraag informatie verstrekken. Omdat hier sprake is van een nieuw beoordelingscriterium zal dit ook enige ambtelijke capaciteit en daarmee corresponderend budget van de gemeente vergen. De verwachting is evenwel dat dit binnen het reguliere budget kan worden afgehandeld rekening houdend met de nieuwe legesstructuur onder de Omgevingswet. De beleidsnotitie participatie zal naar verwachting evenmin financiële consequenties voor de gemeente hebben. De verplichting om gelegenheid tot participatie te bieden bij de vaststelling van een omgevingsvisie, een omgevingsprogramma en een omgevingsplan vloeit immers uit de Omgevingswet voort. In de praktijk zal participatie bij deze instrumenten straks maatwerk zijn. De beleidsnotitie geeft wel uitgangspunten voor de invulling van participatietrajecten. 7. Communicatie van het besluit Aangezien het gevraagde raadsbesluit rechtsgevolgen heeft, moet het ook gepubliceerd worden. Beleidsregels moeten ook gepubliceerd worden. Raadsstukken worden altijd openbaar gemaakt via het bestuurlijk (raads)informatiesysteem en de website. 8. Realisatie van het besluit Aangezien dit besluit strekt tot uitvoering van bevoegdheden c.q.

verplichtingen ingevolge de Omgevingswet, zal het tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking moeten treden. Vooralsnog staat de verwachte datum van inwerkingtreding op 1 juli 2022. Het college zal hieraan zoals gebruikelijk uitvoering geven. 9. Bijlagen Bijlage I Lijst van categorieën van activiteiten waarvoor: a) advies van de gemeenteraad nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit; en b) participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht wordt gesteld.

datum

casenummer

pagina

16 februari 2022

22.R.00010

6 van 6

Bijlage II Beleidsnotitie participatie 2021 “(Op weg naar) participatie onder de Omgevingswet” 10. Advies Commissie In de commissie Leefomgeving van 9 februari 2022 behielden de fracties van LOB, Nissewaard Lokaal, en CU-SGP de mening voor; evenals – op navraag van de voorzitter- de fracties LieverLinks, CDA en PVV. (De fracties D66 en Belang van Nissewaard zijn niet vertegenwoordigd).

de secretaris,

M.L.M. Weerts

de burgemeester,

F. van Oosten