Meicirculaire 2022 gemeentefonds; Contourennota Lazeroms

Samenwerkingsvermogen Samen werken aan maatschappelijke opgaven met financiën in balans

1

Inleiding Mij is gevraagd om als onafhankelijk procesbegeleider samen met alle overheden een analyse tot stand te brengen over het (financiële) vraagstuk dat na 2025 ontstaat door de aankondiging van een nieuwe financieringssystematiek in het regeerakkoord en de financiële vertaling daarvan. Voor gemeenten en provincies is deze analyse urgent, omdat zij dit jaar hun meerjarenbegroting voor ’23’26 moeten vaststellen. Het rapport is opgesteld door een begeleidingscommissie bestaande uit een afvaardiging vanuit het Rijk (de fondsbeheerders BZK en FIN) de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. In de afgelopen weken hebben wij met veel betrokkenen gesprekken gevoerd en hebben we kennisgenomen van de vele adviezen en rapporten op het terrein van interbestuurlijke en financiële verhoudingen. Vervolgens is hier in diverse bijeenkomsten van de begeleidingscommissie over gesproken. Deze gesprekken heb ik steeds ervaren als respectvol naar elkaar. Enerzijds probeerden de leden zo goed mogelijk de zienswijze van “hun overheid” te verwoorden. Anderzijds luisterde men ook oprecht naar de zienswijze van anderen. Er werd niet onderhandeld maar wel verduidelijkende vragen gesteld. En de vragen waren oprecht verhelderend bedoeld.

Vervolgens werden wij ondersteund door een fantastisch secretariaat dat er onvermoeibaar steeds in slaagde om de resultaten van deze gesprekken te laten landen in versies van dit rapport en dat op dezelfde wijze werkte, zowel onderling, als met de leden van de begeleidingscommissie. We hadden maar zeer weinig tijd beschikbaar voor dit rapport. Alleen door deze wijze van samenwerken konden we dit met elkaar doen. Gedurende dit traject zijn we eensgezindheid tegengekomen binnen alle overheidslagen over de (urgentie van) de inzet op een aantal grote maatschappelijke opgaven. Naar ons beeld biedt die inhoudelijke verbondenheid houvast om in gezamenlijkheid tot een gedeelde aanpak te komen. Tegelijkertijd blijkt dat het coalitieakkoord – zeker als het gaat om de periode 2026 en verder – medeoverheden het gevoel geeft dat ze financieel op achterstand staan. De taakopdracht is zo opgevat dat het hoofddoel is om het gesprek tussen verschillende overheidslagen te ontspannen. Zoals gezegd zien we de inhoud daarvoor als uitgangspunt. Daarbij is de uitspraak van een van de vele gesprekspartners illustratief: Rijk en medeoverheden moeten elkaar in deze tijden van grote maatschappelijke opgaven vasthouden, dat is de overheid aan de burger verplicht. Waar inhoud het aanknopingspunt biedt, is onderling vertrouwen, begrip en duidelijkheid randvoorwaardelijk en noodzakelijk voor samenwerking.

Daarbij richt dit rapport zich in beginsel op de opdracht uit het coalitieakkoord en de mogelijke doorwerking daarvan op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Het korte tijdsbestek waarbinnen deze opdracht uitgevoerd moest worden, maakte het niet mogelijk panklare oplossingen aan te reiken over bijvoorbeeld een nieuwe financieringssystematiek, eventuele verruiming en aanpassing van het belastinggebied en de inrichting van fondsen voor maatschappelijke opgaven. Desalniettemin zijn wij ervan overtuigd dat de in dit rapport opgenomen aanbevelingen de eerste stap kunnen bieden richting dergelijke oplossingen. Dit rapport heeft betrekking op een passage uit het coalitieakkoord over de financiering van gemeenten en provincies. De waterschappen zijn betrokken geweest bij de totstandkoming van dit rapport, al worden zij niet direct door deze afspraken uit het coalitieakkoord geraakt. Wel zien zij, gelet op hun samenwerking met gemeenten en provincies, de noodzaak om te komen tot afspraken. Waar relevant gaat dit rapport in op de consequenties voor de waterschappen. Dit is vooral het geval bij de mogelijke uitbreiding van het decentrale belastinggebied. Daarbij speelt dat als gemeenten/provincies de beschikking hebben over onvoldoende middelen, waterschappen in de problemen kunnen komen om hun taken uit te voeren. 2

Het is aan de overheden zelf om afspraken te maken over hoe de gezamenlijke opgaven moeten worden aangepakt en gefinancierd. Rijk en medeoverheden zijn elkaar daarover duidelijkheid verschuldigd. Zowel over de intenties achter de keuzes in het coalitieakkoord, als over welke doelen men denkt op welk moment te kunnen bereiken – en welke ook niet. Dit rapport is agenderend van aard en bevat hiervoor 7 aanbevelingen. De analyses die aan deze aanbevelingen ten grondslag liggen zijn als bijlagen opgenomen. Deze analyses over de voorgeschiedenis, de financiën en de techniek zijn in korte tijd tot stand gekomen en (daardoor) vatbaar voor discussie. Onze oproep is om hierin niet te verzanden, maar om de blik vooruit te richten en elkaar helderheid te geven over de verwachtingen over en weer. Het rapport bevat tevens een mogelijk tijdpad om vervolg te geven aan de aanbevelingen. Dit tijdpad schetst een beeld van welke mijlpalen horen bij de overstap naar een nieuwe financieringssystematiek. Uiteraard is de timing afhankelijk van de keuzes die de komende weken, maanden en jaren worden gemaakt. Daarmee bevat het getoonde tijdpad geen definitieve planning. Wel maakt het duidelijk dat voor bepaalde richtingen – bijvoorbeeld de mogelijke uitbreiding van het lokaal belastinggebied – op korte termijn keuzes gemaakt dienen te worden.

En, dat in gezamenlijkheid moet worden bijgestuurd op het moment dat een beoogd tijdpad niet haalbaar blijkt om te voorkomen dat opnieuw een situatie van onzekerheid ontstaat. José Lazeroms

3

Situatieschets Het coalitieakkoord 2022 – 2025 [1] kondigt een nieuwe financieringssystematiek voor provincies en gemeenten aan, met 1 januari 2026 als ingangsdatum: “Om een stabielere financiering voor de medeoverheden te realiseren en hun autonomie te vergroten, wordt in de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025 uitgewerkt, waarbij de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied wordt betrokken. Daarbij worden ook alternatieven voor de OZB en MRB in de beschouwing betrokken. In de huidige kabinetsperiode zal de financiering van de medeoverheden grotendeels worden vormgegeven via de accres systematiek.” De focus op stabiliteit en autonomie sluit aan bij behoeften van provincies en gemeenten en bij adviezen die in recente rapporten zijn gepresenteerd.[2] Daarnaast bevat het akkoord de ambitie om enkele grote (transitie)opgaven gezamenlijk op te pakken. Daarbij gaat het onder andere over activiteiten die gefinancierd zullen worden uit het klimaat- en transitiefonds, het stikstoffonds en het mobiliteitsfonds. Bij geen van de overheden is er discussie over de noodzaak deze opgaven aan te pakken of de vraag of dit gezamenlijk moet: het moet gebeuren en er moet worden samengewerkt.

De geschetste opgaven en de aangekondigde nieuwe financieringssystematiek zijn van dusdanig ingrijpende aard dat ze om een zorgvuldige en gezamenlijke uitwerking vragen. Er is bij alle betrokkenen een grote bereidheid om hiermee aan de slag te gaan, maar er zijn ook zorgen over de financiën: Historische en recente ontwikkelingen zorgen voor een stroeve start. Met name gemeenten hebben het afgelopen decennium te maken gehad met financieel lastige tijden onder andere door oplopende kosten in het sociaal domein. Ook provincies ervaren financiële druk op hun financiën door oplopende kosten op het terrein van herstel van natuur, infrastructuur en openbaar vervoer. Ook is er onvrede over de keuzes die deze en voorgaande kabinetten hebben gemaakt over bijvoorbeeld jeugdzorg, de toepassing van de normeringssystematiek en de instandhouding van de opschalingskorting vanaf 2026. Aan Rijkszijde is er het beeld dat er fors extra middelen naar gemeenten en provincies zijn gegaan, maar dat door deze overheden onvoldoende inzichtelijk kan worden gemaakt waar deze middelen aan besteed worden en of maatschappelijke doelen gehaald worden. Er is onduidelijkheid over het beschikbare budget in 2026 en verder Over de financiële ruimte tot en met 2025 is geen enkele discussie. Die wordt door alle partijen (ruim) afdoende geacht.

Ook de ambities op de transitieopgaven in het coalitieakkoord kunnen op instemming van alle medeoverheden rekenen, maar er bestaat bij gemeenten en provincies zorg over de financiële situatie vanaf 2026. Het coalitieakkoord kondigt niet alleen een nieuwe financieringssystematiek aan, maar zet het accres vast op €1 mld. vanaf 2026, bovenop de stand van de miljoennota 2022. In afwachting van die nieuwe systematiek is er onzekerheid over de financiële ruimte waar vanaf 2026 rekening mee kan worden gehouden of hoe die zelf zou moeten worden ingevuld. Aan de huidige normeringssystematiek ‘trap op trap af’ komt op basis van de financiële tabel uit het coalitieakkoord in 2026 een einde. Onduidelijk is of de nieuwe financieringssystematiek hiervoor iets in de plaats zet wat in zijn werking vergelijkbaar is met het [1] [2]

‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ 2021

Raad voor het Openbaar Bestuur ‘Rust Reinheid Regelmaat’ 2020, Raad van State ‘Briefadvies bij Startnota’ 2022

4

voorgaande systeem. De financiële vertaling van het voornemen om per 2026 met een nieuwe financieringssystematiek te werken zorgt ervoor dat gemeenten en provincies zich in een onderhandelingspositie gedwongen voelen, terwijl men hierover juist graag een gelijkwaardig gesprek voert. Er is onzekerheid over de invulling van de transitiefondsen Ook de bekostiging van specifieke opgaven via fondsen heeft betekenis voor de medeoverheden. Hiermee lijkt het Rijk een nieuwe weg in te slaan, die door gemeenten en provincies als sturend wordt ervaren en niet in lijn met de 1-overheids gedachten wordt gezien. Ook heeft het zowel op Rijksniveau als op het niveau van medeoverheden gevolgen voor het begrotingsproces. Bekostiging van medeoverheden op basis van financiering (via specifieke regelingen) uit fondsen is een bruikbaar instrument wanneer het gaat om tijdelijke (tijdgebonden) investering, bijvoorbeeld met het oog op een impuls op bestaand beleid, investeringsprojecten of een transitie naar nieuw beleid. Voor structurele uitgaven zijn dergelijke fondsen minder passend. In afwachting van de verdere uitwerking van die fondsen verkeren medeoverheden in een situatie van onzekerheid. Zij moeten op een zeker moment uitvoeringscapaciteit inwinnen en zullen bedragen absorberen die zeker in het geval van provincies een fors deel van de totale begroting innemen.

Hoewel de beoogde doelen dus op breed draagvlak kunnen rekenen, kunnen de belangen van de overheidslagen in de uitwerking met elkaar conflicteren. Zo bestaat vanuit het Rijk behoefte aan (bij)sturing en daarmee inzicht in uitgaven, terwijl medeoverheden belang hechten aan meerjarige duidelijkheid en een beperkte administratieve last. Ook over de noodzaak of opportuniteit van aanvullende cofinancieringseisen bestaan uiteenlopende beelden. Dit alles maakt dat – zoals eerder opgemerkt – de verschillende overheidslagen elkaar duidelijkheid verschuldigd zijn. Over de financiën, over de beoogde doelen én over haalbaarheid daarvan.

Aanbevelingen De ontstane situatie zorgt voor handelingsverlegenheid en voorzichtigheid bij het aangaan van nieuwe verplichtingen. Voor een zorgvuldige uitwerking van de systematiek gericht op stabiliteit en autonomie zijn alle partijen gebaat bij duidelijkheid over de situatie in 2026 en vertrouwen in het proces daar naartoe. Om dit te doorbreken moeten Rijk en medeoverheden op een aantal thema’s de verwachtingen over en weer uitspreken. Dit biedt houvast voor het begrotingsproces van gemeenten en provincies. De belangrijkste aanbeveling is dan ook dat de gevolgen van de afspraken uit het coalitieakkoord voor medeoverheden worden besproken en dat duidelijkheid wordt geschapen over de intenties hierbij. De volgende aanbevelingen schetsen de stappen om tot die duidelijkheid te komen.

1. Benoem de gevolgen van het vastgeklikte (volume-)accres vanaf 2026. Vanaf 2026 is het accres vastgezet op €1 miljard voor gemeenten en provincies gezamenlijk, bovenop de stand van de Miljoennota 2022. Daarmee stapt het kabinet af van de huidige normeringssystematiek. Dit houdt in dat het Gemeente- en Provinciefonds vanaf dat moment enkel nog toenemen ter compensatie van loon en prijsontwikkeling (indexatie). Op basis van historische gegevens is het aannemelijk dat de uitgaven van gemeenten en provincies met meer toenemen dan alleen de loon- en prijsontwikkeling, bijvoorbeeld als gevolg van bevolkingsgroei of vergrijzing.1 In tijden van toenemende Rijksuitgaven konden gemeenten en provincies op basis van de ‘trap op trap af’-systematiek deze uitgavenontwikkeling opvangen. Met het bevriezen van het accres verdwijnt deze mogelijkheid. Uiteraard sluit dit niet uit dat Rijk en medeoverheden

In bijlage 2 is een uitgebreide analyse opgenomen van de meerjarige inkomstenontwikkeling van gemeenten en provincies en zijn scenario’s uitgewerkt voor de uitgavenontwikkeling. 1

5

ook aanvullende afspraken kunnen maken over maatregelen of middelen om kostenstijging op te vangen.

2a. Leg zo snel mogelijk gezamenlijk vast welke financiële ruimte er voor medeoverheden in 2026 en verder wordt voorzien Rijk en medeoverheden zijn erbij gebaat dat er duidelijkheid is over de bedoeling van het coalitieakkoord. Waaronder over de (financiële) situatie in 2026 en verder. Het is aan het Rijk om de passage over de nieuwe financieringssystematiek en de financiële consequenties daarvan te expliciteren en te onderbouwen. Ruwweg zijn er twee mogelijkheden: 1. Het vastzetten van het accres 2026 is nooit beoogd als een bezuiniging voor de decentrale overheden. Het financiële gat dat nu zichtbaar wordt in 2026, zal gedicht worden in afstemming tussen Rijk en decentrale overheden. Daarvoor bestaan drie mogelijkheden, die ook in combinatie kunnen worden benut: o Onderdeel van de nieuwe systematiek per 2026 is een (nader uit te werken) vorm van compensatie voor volumeontwikkelingen die nu nog niet is opgenomen in de Rijksbegroting. Het financieel kader van het coalitieakkoord biedt hiervoor nu geen ruimte. o Verder in het rapport staat een aantal belangrijke argumenten opgenomen voor de uitbreiding van het lokaal belastinggebied. Deze uitbreiding kan gemeenten en provincies ook de mogelijkheid bieden vanaf 2026 volumeontwikkelingen met extra eigen belastinginkomsten op te vangen.

o Partijen spreken af dat in het geval van onevenredige kostenstijgingen Rijk en decentrale overheden in gesprek gaan over maatregelen of aanvullende bekostiging. Het financieel kader van het coalitieakkoord biedt nu geen ruimte voor nieuwe aanvullende bekostiging. 2. Het vastzetten van het accres 2026 is een gegeven. Rijk en decentrale overheden zullen in gesprek moeten over de consequenties en komen tot afspraken over bijgestelde beleidsambities die passen bij deze financiële ruimte.

2b. Maak op basis van de voorziene financiële ruimte een afspraak over 2026 en betrek dit ook bij de uitwerking van de nieuwe financieringssystematiek met het oog op de jaren na 2026. Het begrotingsstelsel van gemeenten en provincies en de daarbij behorende wetgeving staat niet toe dat er meerjarige verplichtingen worden aangegaan als daar geen structurele dekking voorhanden is. Gemeenten en provincies moeten hun meerjarenbegroting daarom structureel sluiten op het inkomensniveau in 2026. Ook om deze reden is het van belang dat zo snel mogelijk wordt vastgelegd welke financiële ruimte er in 2026 is. Op basis van de financiële tabel uit het coalitieakkoord beschikken gemeenten en provincies in het jaar 2026 over minder reële financiële ruimte dan in de periode 2023 t/m 2025 (zie bijlage 2 van dit rapport). Dit betekent dat zij de extra financiële ruimte in die periode enkel incidenteel kunnen inzetten. Dit budget kan daardoor niet worden ingezet voor structurele investeringen in bijvoorbeeld beheer en onderhoud of onderwijshuisvesting. 

6

Een vergelijkbaar aandachtspunt gaat op voor het budget uit het Klimaat- en Stikstoffonds. Over de wijze waarop en voorwaarden waaronder extra middelen uit die fondsen naar gemeenten en provincies gaan is nog geen duidelijkheid. Een deel daarvan zal bestemd zijn voor uitvoeringskosten. Volgens de kaders van het CA worden deze middelen specifiek verstrekt aan gemeenten. Onduidelijk is of het om structurele middelen gaat.

Het ligt voor de hand hierover snel (bestuurlijke) afspraken te maken, waarbij ook de provinciaal (financieel) toezichthouders betrokken moeten worden.2 Hiermee kan voorkomen worden dat gemeenten en provincies in de knel komen bij de komende begrotingsronde. Belangrijk hiervoor is wel dat er een basis voor vertrouwen ligt waarop gemeenten hun begroting kunnen baseren. De uitgaven ontwikkelen zich echter ook na 2026 door, om een vergelijkbare onzekerheid voor de jaren 2027 en verder te voorkomen dient dit ook (structureel) geadresseerd te worden in de verdere uitwerking van de nieuwe financieringssystematiek.

3. Bouw verder op eerdere adviezen over verruiming van het belastinggebied, trek

gezamenlijk op en maak heldere afspraken over uitwerking en implementatie. Over uitbreiding van het lokaal belastinggebied in Nederland wordt al lange tijd gesproken. In internationaal perspectief is het decentrale belastinggebied relatief klein. Verschillende rapporten3 hebben opties geschetst en uitgewerkt om voor gemeenten en provincies de verruiming vorm te geven. Er is brede overeenstemming over het feit dat het eigen belastinggebied een passende bekostigingsvorm is, zeker voor autonome taken van gemeenten en provincies. Het biedt de mogelijkheid om op lokaal of provinciaal niveau de afweging te maken over het gewenste voorzieningenniveau. Ook kan het bijdragen aan een vitale democratie en maakt het gemeenten en provincies minder afhankelijk van bekostiging van het Rijk. Verruiming van het belastinggebied kan deze elementen versterken. In het verlengde daarvan is men het erover eens dat het eigen belastinggebied geen bekostigingsinstrument mag zijn om tekorten van gemeenten en provincies op andere taken met minder of geen beleidsvrijheid op te lossen. Ook hier is echter sprake van onzekerheid. De invoering vraagt om een zorgvuldig proces. Om de uitbreiding van het eigen belastinggebied in 2026 in te kunnen voeren zou er – op basis van de huidige inzichten – nog dit jaar een besluit over moeten worden genomen over de vormgeving van de verbreding.

Daarnaast is in genoemde adviezen opgenomen dat de uitbreiding van het lokaal belastinggebied lastenneutraal zou moeten zijn voor burgers. Dit is voor medeoverheden een belangrijke voorwaarde, maar het coalitieakkoord gaat niet uit van een dergelijke schuif, waarmee een verruiming zou leiden tot een lastenverzwaring. Voor provincies zal het vraagstuk van verruiming in nauwe samenhang moeten worden bezien met de gesprekken die lopen over de uitwerking van de in het coalitieakkoord aangekondigde invoering van een systeem van betalen naar gebruik (BNG) dat in 2030 operationeel moet zijn. Provincies hechten eraan hiervoor breed te kijken naar de beschikbare opties een ander belastinggebied en/of verruiming van het bestaande belastinggebied. Voor het Rijk geldt dat dit najaar een politiek-bestuurlijk besluit over de toekomst van de opcenten gewenst is omdat anders de uitwerking van betalen naar gebruik vertraging gaat oplopen en de benodigde wetgeving mogelijk niet meer deze kabinetsperiode kan worden vastgesteld. In de bijlage is een lijst opgenomen met aanbevelingen en aandachtspunten bij vernieuwing en verruiming van het belastinggebied, voortkomend uit verschillende rapporten hierover. Denk hierbij aan uitvoerbaarheid, koopkrachteffecten en verschillen tussen gemeenten en provincies onderling.

Voor zowel gemeenten als provincies geldt dat op dit moment gewerkt wordt aan de technische uitwerking van opties voor vernieuwing en verruiming. Hierbij is het van belang om Bijlage 2 biedt verschillende perspectieven op het financiële vraagstuk in 2026. Rinnooy Kan, 2015; Ambtelijke werkgroep Herziening Gemeentelijk Belastinggebied, 2020; Ambtelijke werkgroep Herziening Provinciaal Belastinggebied, 2021 2

3

7

integraal naar (de consequenties voor) het lokaal belastinggebied te kijken, waarbij ook de belastingen van de waterschappen worden betrokken. Voor het slagen van de overstap naar een nieuwe financieringssystematiek is het belangrijk dat Rijk en decentrale overheden gezamenlijk achter gemaakte keuzes gaan staan. Zeker wanneer die keuzes zich manifesteren in (een stijging van) de lokale lasten. Het is in ieders belang – van medeoverheden, maar zeker ook van burgers en bedrijven – om vooraf en gedurende het proces helder uit te spreken wat beoogd wordt en welke gevolgen dit (mogelijk) gaat hebben.

4. Gegeven de ambitieuze planning, bereid je voor op de mogelijkheid dat verruiming van het belastinggebied vertraagt/niet slaagt. Ondanks dat er al veel voorwerk is gedaan, is verruiming van het belastinggebied een complex proces. Het gaat niet alleen om wetgeving maar ook om de implementatie daarvan. In het wetgevingstraject zullen (gevoelige) politieke keuzes moeten worden gemaakt. De implementatie levert mogelijk uitdagingen op bij het invoeren en aanpassen van systemen, maar ook het opleiden van mensen om dit vorm en inhoud te kunnen geven. Om dit traject te kunnen laten slagen wanneer eenieder hier ja tegen heeft gezegd, is een zorgvuldig implementatieproces hiervoor onontbeerlijk. Daarmee is het niet vanzelfsprekend dat invoering per 1-1-2026 gerealiseerd kan worden. In een dergelijk geval heeft dit budgettaire consequenties. Het ligt daarom voor de hand hier binnen het gezamenlijk te doorlopen proces blijvend aandacht voor te hebben. Hiervoor moeten tussentijdse bestuurlijke weegmomenten overeengekomen worden. Als bij zo’n weegmoment invoering op 1-1-2026 niet meer realistisch blijkt, zal ook gewogen moeten worden wat dit betekent voor de financiële situatie in 2026 en verder.

5.

Kijk wat nu al gedaan kan worden in de financiering van gezamenlijk maatschappelijke opgaven, zodat vertrouwen ontstaat om een start te maken.

Het is een gemiste kans als de onzekerheid over de vormgeving van fondsen een vliegende start in het gezamenlijk aanpakken van transitieopgaven in de weg gaat zitten. Er blijkt in ieder geval behoefte aan het adresseren en aanpakken van de volgende punten:  Zekerheid op een passend bestuurlijk financieel arrangement en vergoeding van incidentele en structurele kosten. Hiervoor bestaat het zogenaamde ‘art. 2-onderzoek’ op basis van de Financiële verhoudingswet, maar ook de nieuw te ontwikkelen Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO)4 kan hierin voorzien. Provincies hechten eraan dat dergelijk inzicht er komt.  Wat is de samenhang tussen bestuurlijke opgave, verantwoordingslast en uitkeringsvorm. Hierbij leeft specifiek de vrees dat er een groot aantal specifieke uitkeringen met hoge verantwoordingslast op gemeenten en provincies afkomt die belemmerend werkt voor integraal werken op decentraal niveau. Gezien de inspanningen van de medeoverheden voor de realisatie van de transities zal het daarbij om een groot deel van de gemeente- en provinciebegroting gaan. Toch speelt dit niet alleen bij de vormgeving van de fondsen voor transities, maar ook op andere beleidsterreinen.  De interdepartementale Taskforce Uitkeringsstelsel onder leiding van BZK is bezig om voorstellen voor verbetering van het uitkeringsstelsel uit te werken die een deel van deze punten adresseren.

Het verdient de aanbeveling dat Rijk en medeoverheden op dit onderwerp op zoek blijven naar verbetering en vernieuwing.

4

8

Die ook inzicht geeft in de brede impact op decentrale overheden

 De mogelijkheid om eenmalige uitkeringen uit de fondsen als investering meerjarig te kunnen inzetten. Het Rijk en de medeoverheden hanteren van elkaar afwijkende begrotingsstelsels. Investeringen bij decentrale overheden brengen daardoor meerjarige lasten met zich mee. Het Rijk bekostigt deze investeringen vanuit haar stelsel vaak binnen één begrotingsjaar. Dit vraagt om wederzijds begrip en de mogelijkheid om eenmalige uitkeringen uit de fondsen meerjarig te kunnen uitsmeren.  Voorkomen moet worden dat overheden onderling te veel gaan concurreren op de (schaarse) arbeidsmarkt. Uitvoering van gezamenlijke opgaven vraagt dus ook om een gezamenlijke planning op andere terreinen dan financiën.

6.

Schenk aandacht aan bestaande uitgangspunten en uitvoeringspraktijk voor het vormgeven van een nieuwe financieringssystematiek

Zoals aangegeven lijkt er breed draagvlak te zijn voor een nieuwe financieringssystematiek die meer stabiliteit en autonomie brengt omdat knelpunten worden ervaren in de huidige bekostiging. De huidige systematiek heeft echter een lange ontstaansgeschiedenis. Alle onderdelen zijn in de afgelopen decennia bediscussieerd, aangepast of herbevestigd. Bij het vormgeven van een nieuwe systematiek is het goed je rekenschap te geven van uitgangspunten en principes die aan het huidige stelsel ten grondslag liggen. Klassiek wordt het takenpakket van gemeenten en provincies onderverdeeld in autonome en medebewindstaken. In de praktijk zien we dat taken zich inderdaad ergens op de schaal van autonome taken tot dwingende medebewindstaken bevinden. Op dit moment worden bijna alle taken op dezelfde wijze (via het Gemeentefonds) bekostigd, met daarbij een afspraak over de normeringssystematiek voor al die taken. Middelen uit het Gemeente- en Provinciefonds zijn vrij besteedbaar en er hoeft over de besteding van de middelen dan ook geen verantwoording te worden afgelegd aan het Rijk. Tegelijk bestaat in sommige gevallen bij alle overheden wel behoefte aan intensievere monitoring. Dit geldt zeker voor medebewindstaken, taken waarop intensieve samenwerking plaatsvindt tussen Rijk en medeoverheden, en voor recent gedecentraliseerde taken.

Zeker wanneer er discussie ontstaat over de toereikendheid van middelen voor de uit te voeren taken. Dit vraagt op dit moment bijna altijd aanvullend (boeken)onderzoek bij gemeenten en provincies en gaat vaak gepaard met veel bestuurlijke discussie, zoals bijvoorbeeld bij jeugdzorg. Het gezamenlijk monitoren van inkomsten, uitgaven en beleidsdoelstellingen kan echter ook zekerheid geven over adequate bekostiging van bestaande taken. Het is een fundamentele keus om eventueel af te stappen van de vrije besteedbaarheid en integrale afspraken over normering en verschillende taken in het gemeente- en Provinciefonds op verschillende manieren te bekostigen, indexeren en monitoren. Dit kan uitgelegd worden, ook al is dat niet zo bedoeld, als verantwoording in financiële zin, en dit kan discussies diffuus maken over waar het bestuurlijke zwaartepunt ligt. Ook de democratische legitimatie is hierbij een belangrijk punt van aandacht: welke overheidslaag is waarvoor door de burger aan te spreken? De huidige normeringssystematiek gaat uit van een principe van evenredigheid en is daarmee ook een uiting van de gelijkwaardigheid van de verschillende overheden. De huidige systematiek is de trap-op-trap-af systematiek: op het moment dat het Rijk meer uitgeeft groeien de inkomsten van gemeenten en provincies navenant mee.

Rijk en medeoverheden profiteren zo in gelijke mate van de maatschappelijk beschikbare financiële ruimte. Gemeenten en provincies hebben de huidige normeringssystematiek altijd als passende afspraak voor de bekostiging van 9

het takenpakket gezien. Tegelijk zijn kanttekeningen te plaatsen bij de stabiliteit van de systematiek. Naarmate het soort uitgaven tussen rijk en medeoverheden steeds meer uit elkaar gaan lopen, hebben de ontwikkelingen bij de diverse overheden steeds minder met elkaar van doen. Er kunnen dan ook vraagtekens worden gezet bij de passendheid van deze systematiek naar de toekomst toe.

7. Stel een gezamenlijke agenda op voor de lange(re) termijn De maatschappelijke opgaven zijn op dit moment groot en vragen om urgentie in de gezamenlijke aanpak hiervan als verschillende overheden. De energie zou hierbij op de inhoud gericht moeten zijn; voorkomen zou moeten worden dat onnodig veel tijd besteed wordt aan financieel bestuurlijke discussies over middelen en verantwoordelijkheden. Over de noodzaak en richting van de transitieopgaven bestaat breed politiek-bestuurlijk draagvlak. Ondanks accentverschillen is er overeenstemming over het feit dat tijd kostbaar is. Gelet op het draagvlak voor veel van de urgente thema’s bevelen we een meerjarige planning aan voor deze interbestuurlijke trajecten. Na verkiezingen kan altijd door partijen in onderling overleg zoals het een democratische rechtsstaat betaamt andere keuzes worden gemaakt dan wel accenten gelegd, maar in afwachting daarvan wordt met elkaar samengewerkt om invulling te geven aan de maatschappelijke opgaven zoals die onderling met elkaar zijn afgesproken.

10

Agenda

Mijlpaal

Werken aan vertrouwen

Financieringssystematiek

1. Zomer  Gesprek over de financiële gevolgen Start Uitwerken technische opties 2022 van het coalitieakkoord voor verruiming en vernieuwing medeoverheden.

belastinggebied gemeenten en

 Gesprek over samenwerking en

provincies.

gemeenschappelijke doelen.  Versturen contourennota met vervolgproces en afspraken.

2. Najaar (Her)bevestiging van structurele  Afronden actualiseren opties voor 2022 financiële ruimte in 2026 en verder eigen belastinggebied gemeenten en in het licht van voortgang implementatie

provincies en start wetgevingstraject  Bestuurlijke keuze over uit te werken

financieringssystematiek.

opties voor een nieuwe

 Meerjarenplanning t/m 2030

financieringssystematiek.

inclusief gesprek over voortgang



maatschappelijke opgaven. 

4.Zomer  (Her)bevestiging van structurele  Start consultatie eigen 2023 belastinggebied financiële ruimte in 2026 en verder in het licht van voortgang implementatie financieringssystematiek.

5.  (Her)bevestiging van structurele  Behandeling Tweede Kamer Voorjaar financiële ruimte in 2026 en verder 2024 in het licht van voortgang implementatie financieringssystematiek.

6. Januari (Her)bevestiging van structurele  Afronding behandeling in Kamers 2025 financiële ruimte in 2026 en verder Start implementatie bij gemeenten in het licht van voortgang

en provincies

implementatie financieringssystematiek.

7. Januari 2026

 Start nieuwe

7. Januari 2030

 Start betalen naar gebruik provinciaal

financieringssystematiek

belastinggebied (geïmplementeerd in nieuwe financieringssystematiek)

11

Bijlage 1: Financiële situatie gemeenten en provincies Periode 2010-2021 In de jaren 2010-2020 heeft de financiële positie van met name gemeenten onder druk gestaan. Mede als gevolg van de financiële crisis hadden gemeenten te maken met afboekingen op grondposities. De financiële crisis leidde daarnaast ertoe dat het Rijk tot bezuinigingen overging, waardoor ook de inkomsten voor gemeenten en provincies in beperkte mate toenamen. In 2012 werd de ‘opschalingskorting’ – een oplopende korting op het Gemeentefonds vanaf 2015 – opgenomen in het regeerakkoord. In datzelfde regeerakkoord waren de decentralisaties in het sociaal domein opgenomen, waarbij de expliciete gedachte bij het Rijk en gemeenten was dat gemeenten hiermee ‘meer konden doen met minder geld’. De totale omvang van het Gemeentefonds nam door die extra taken in 2015 toe, maar netto was er sprake van een beperkte groei voor gemeenten en provincies. De decentralisaties hadden niet het beoogde financiële effect: gemeenten ervaarden een stijging van de uitgaven aan de overgehevelde taken. In het regeerakkoord 2017 werd een ruimer accres afgesproken via ‘brede’ koppeling aan de Rijksuitgaven, zodat ook uitgaven aan zorg en sociale zekerheid worden meegenomen. Met het Interbestuurlijk Programma werd geprobeerd om gezamenlijk inhoudelijke uitdagingen te formuleren en op te pakken.

Vanuit het perspectief van het Rijk was met de afspraak over de brede koppeling ook een eind gemaakt aan lopende financiële discussies over de oplopende kosten in het sociaal domein, maar ook de opschalingskorting. Vanuit gemeenten werd de brede koppeling omarmd, maar betekende dit geen einde aan lopende discussies. In de jaren daarna werden de zorgen over de stijgende kosten voor de jeugdzorg en de (steeds sneller) oplopende opschalingskorting bij gemeenten steeds groter. Voor de jeugdzorg leidde dit tot afspraken over monitoring, nader onderzoek en uiteindelijk het instellen van een commissie van Wijzen in 2021. Met de coronacrisis dreigden voor gemeenten en provincies opnieuw financiële uitdagingen door het wegvallen van inkomsten en de uitvoering van een aantal regelingen, zoals de TOZO. Hierop is de (interbestuurlijke) afspraak gemaakt dat medeoverheden volledig gecompenseerd zouden worden voor de reële kosten. Een terugblik door de Raad Openbaar Bestuur (ROB) leerde dat alle betrokken partijen tevreden waren over deze afspraak en de invulling daarvan. In aanloop naar de nieuwe kabinetsperiode is onder verantwoordelijkheid van de (toenmalige) minister van BZK samen met de koepels van medeoverheden – mede op aandringen van Eerste en Tweede Kamer – een notitie opgesteld t.b.v. de informateurs. In deze notitie stonden ook de financiële uitdagingen omschreven.

Financiële situatie Het ‘gezamenlijk’ eigen vermogen van gemeenten is in 2020 met 4% gedaald ten opzichte van 2009. Wel hadden zowel gemeenten als provincies eenmalige boekwinsten uit verkopen van aandelen in energiebedrijven Nuon en Essent in respectievelijk 2009 en Eneco in 2020. Doordat maar een deel van de gemeenten en provincies de boekwinsten heeft genoten, zijn de verschillen in eigen vermogenspositie groter geworden. Ook is het aantal gemeenten met een lage solvabiliteit gestegen. De financiële druk leidde er ook toe dat gemeenten de OZB-tarieven niet meer naar beneden bijstellen bij stijgende huizenprijzen. Hierdoor zijn de absolute OZB-lasten gestegen (34%), er is bezuinigd op het eigen apparaat en de investeringen zijn afgenomen. Gemeenten stellen dat er sprake is van achteruitgang in het voorzieningenniveau; onderzoek laat zien dat er sprake is van verschraling. Tegelijkertijd geeft het onderzoek aan dat niet kwantitatief met indicatoren vast te stellen is dat het voorzieningenniveau is aangetast.5

5

Gemeenten in de knel, Cebeon 2021

12

Figuur 16 en 2 Exploitatie en solvabiliteit gemeenten

Na de verkoop van aandelen Essent en Nuon is de totale reserve van provincies tussen 2009 en 2020 vrij stabiel gebleven. Een groot deel van de reserves is reeds bestemd door de Provinciale Staten van de verschillende provincies. Hierdoor is de algemene reserve in omvang gedaald. Provincies geven aan dat de gevormde bestemmingsreserves de komende jaren worden ingezet voor de uitvoering van de provinciale kerntaken als onderhoud van infrastructuur en investeringen in het OV. Provincies ervaren op die taken de afgelopen jaren een kostenstijging en voorzien financiële problemen als gevolg daarvan in de toekomst.

Figuur 3. Verloop reserves provincies.

Uitwerking coalitieakkoord Het coalitieakkoord uit 2022 bevat verschillende afspraken die direct dan wel indirect gevolgen hebben voor medeoverheden. Op korte termijn wordt de financiële positie van gemeenten en provincies verbeterd, maar op langere termijn zijn de effecten van het akkoord nog niet helder. Hieronder staan de belangrijkste afspraken uit het CA weergegeven. Verder in dit rapport komt ook het budget voor de grote transitieopgaven (Klimaat, stikstof en mobiliteit) aan bod.  De oploop van de opschalingskorting (oplopend tot €715 mln. in 2025) voor gemeenten en provincies is geschrapt tot en met 2025.  Gemeenten en provincies ontvangen middelen voor de uitvoering van het klimaatbeleid.  Gemeenten ontvangen middelen voor jeugdzorg. 6

Forse overschotten komen in jaar 2009 door boekwinst verkopen Nuon en Essent en in jaar 2020 mede door boekwinst verkoop en Eneco (2020).

13



Provincies ontvangen compensatie voor de gederfde inkomsten doordat elektrische voertuigen vrijgesteld zijn van de motorrijtuigenbelasting voor de periode 2021-2024 (€372 mln.)

De intensiveringen van het Rijk leiden voor gemeenten en provincies tot extra accres oplopend naar ca. €2,2 miljard in 2025, bovenop de accresstanden voor het afsluiten van het coalitieakkoord (Miljoenennota 2022). Het accres ademt tot 2025 grotendeels mee met de Rijksuitgaven. Van een aantal punten zijn de financiële effecten nog onduidelijk:  Voor gemeenten en provincies wordt een nieuwe financieringssystematiek aangekondigd. Vooruitlopend daarop is het accres voor gemeenten en provincies gezamenlijk vanaf 2026 structureel vastgezet op €1 mld.), bovenop de stand van de miljoennota 2022.  Voor de woningbouwimpuls en het volkshuisvestingsfonds is voor de periode 2023 - 2025 budget (resp. 100 en 150 mln.) onttrokken uit het voor die jaren gereserveerde accres. Afhankelijk van de exacte vormgeving van deze fondsen kan dit voor individuele gemeenten voor- of nadelige gevolgen hebben doordat zij al kunnen voldoen aan de gestelde voorwaarden voor het ontvangen van middelen uit de fondsen.  De opschalingskorting blijft vanaf 2026 structureel gehandhaafd.

Beleidsmatige intensiveringen en mutaties Het coalitieakkoord bevat verder plannen voor nieuwe taken en taakintensiveringen voor specifieke beleidsdoelen met daarbij middelen gereserveerd voor gemeenten en provincies. Voorbeelden hiervan zijn de Envelop arbeidsmarkt, armoede en schulden, aanpak digibetisme en versterking wijkaanpak. Ook de middelen voor de regiodeals zijn bedoeld voor (coalities van) medeoverheden. Deze middelen brengen door het rijk en medeoverheden gedeelde doelstellingen dichterbij, maar zorgen niet voor meer vrije financiële ruimte voor gemeenten en provincies. Daarom vallen deze buiten de analyse in dit traject.

Jeugdzorg Specifiek voor jeugdzorg heeft het Kabinet ervoor gekozen om meerjarig de reeks van de commissie van Wijzen en de Hervormingsagenda over te nemen en hierop een aanvullende besparing door te voeren van €511 miljoen. De combinatie van maatregelen en middelen moet uiteindelijk leiden tot een kwalitatief beter en financieel houdbaar stelsel voor de jeugdzorg. Rijk en gemeenten zijn tevens overeengekomen dat het Rijk de verantwoordelijkheid heeft voor het uitwerken van de maatregelen die moeten leiden tot de aanvullende besparing van €511 miljoen. Daarnaast gaan Rijk en gemeenten samen verder met het uitwerken van Hervormingsagenda. In de analyse van de gevolgen van het coalitieakkoord in 2026 en verder wordt daarom de jeugdzorg buiten beschouwing gelaten.

Fondsen Daarnaast worden de taken op het gebied van Klimaat en Stikstof bekostigd via fondsen. Er is door het kabinet voor gekozen om deze uitgaven geen deel uit te laten maken van de grondslag van het accres. Medeoverheden worden via de fondsen bekostigd voor de kosten die zij maken voor deze taken. Voor woningbouw is ervoor gekozen om voor de periode 2023-250 jaarlijks €250 mln. (€150 mln. voor het volkshuisvestingsfonds en €100 mln. voor de woningbouwimpuls) deze middelen te onttrekken uit het voor die jaren gereserveerde accres te halen en deze specifiek te verstrekken.

14

Bijlage 2: Analyse financiële ruimte De opdracht voor dit rapport is onder andere om de financiële doorwerking van het coalitieakkoord in beeld te brengen. Bijlage 2 toont hiervan het resultaat. De analyse bevat twee componenten. Allereerst laat het zien hoe de standen van het Gemeente- en Provinciefonds zich gedurende de periode van de begroting (2022 t/m 2026) ontwikkelen. Verder toont het een confrontatie van de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven voor gemeenten en provincies tot en met 2030. De veelheid van taken van gemeenten en provincies, de verschillende begrotingsstelsels van Rijk en medeoverheden en de veranderende actualiteit maakt dit tot een ingewikkelde exercitie. De toekomstige inkomsten van gemeenten en provincies zijn goed te voorspellen op basis van de financiële kaders van het coalitieakkoord. Voor het inschatten van toekomstige uitgaven van gemeenten en provincies is geen vastgestelde of beproefde methodiek. Daarom is ervoor gekozen om met een aantal scenario’s te werken Het meerjarig doortrekken of extrapoleren van de groei van uitgaven betekent dat met aannames moet worden gewerkt voor de ontwikkeling van lonen en prijzen, maar bijvoorbeeld ook van het aantal ouderen en jongeren. Zelfs kleine verschillen in deze aannames hebben grote effecten op de meerjarige doorwerking.

Het is daarom vrijwel zeker dat géén van de gepresenteerde scenario’s de werkelijkheid exact voorspelt. De specifieke cijfers zijn dan ook niet bruikbaar als uitgangspunt voor het gesprek over de uitwerking van een nieuwe financieringssystematiek. Wel toont het dat gemeenten en provincies uitgavengroei met méér dan de inflatie (loon en prijsontwikkeling) vanaf 2026 niet op kunnen vangen met enkel de inkomsten uit het Gemeente- en Provinciefonds. Parallel aan de uitwerking van dit rapport is door COELO een vergelijkbare analyse uitgewerkt en voor de financiële situatie van gemeenten. Het rapport van COELO was tijdens het opstellen van dit rapport nog niet gepubliceerd, de uitkomsten zijn onderhands met ons gedeeld. COELO heeft toestemming gegeven voor het gebruik van hun uitkomsten in dit rapport. Voor de volledigheid toont dit rapport daarom ook de uitkomsten van het rapport van COELO. Er was onvoldoende tijd om de verschillende uitkomsten/scenario’s adequaat met elkaar te vergelijken, wel zijn op hoofdlijnen verschillen in gehanteerde methodes en aannames beschreven.

Ontwikkeling inkomsten 

De inkomsten van gemeenten/provincies bestaan op hoofdlijnen uit drie componenten: Rijksbijdrage via het Gemeente- en Provinciefonds, Rijksbijdrage via specifieke uitkeringen en eigen inkomsten, zoals inkomsten uit belastingen. De analyse is gericht op de rijksbijdrage uit het GF en PF. Voor de overige twee componenten worden de volgende aannames gehanteerd: o Rijksbijdrage via SPUK’s: Tegenover deze bijdrage staat een specifieke taak en een daaraan gekoppelde uitgave. Dit betreft een ‘gesloten circuit’ en maakt daarom geen onderdeel uit van het overzicht. Voor de confrontatie tussen inkomsten en uitgaven is hiervoor geschoond. o Eigen inkomsten: Hierbij is de aanname dat deze zich ontwikkelen conform de ontwikkeling van het bruto binnenlands product, uitgedrukt in een jaarlijkse procentuele groei en/of krimp.



Doel van de analyse is tweeledig: o Inzicht bieden in de (reële) ontwikkeling van het Gemeente- en Provinciefonds over de begrotingsjaren heen. Hierdoor wordt duidelijk hoeveel financiële ruimte er per

15

begrotingsjaar extra beschikbaar is voor gemeenten en provincies n.a.v. de Voorjaarsnota 2022. o Het daaruit voortkomende beeld confronteren met de ontwikkeling van de uitgaven. Hierdoor wordt duidelijk in hoeverre de inkomsten verschillende prognoses van de uitgavenontwikkeling volgen. Om de standen van het Gemeentefonds en Provinciefonds over de jaren heen neutraal te vergelijken wordt alleen gekeken naar de extra financiële ruimte. Deze komt beschikbaar door middel van het accres. Het accres bevat zowel een correctie voor loon en prijsontwikkeling als een volumecomponent. Die laatste component bepaalt de extra financiële ruimte in een begrotingsjaar. Vervolgens zijn een aantal correcties nodig: o Om te corrigeren voor loon en prijsontwikkeling brengen we alle standen naar prijspeil 2021, op basis van het Centraal Economisch Plan (CEP) 2022 o De fondsen bevatten over de tijd beleidsmatige plussen en minnen waar een (budgettaire) taakverzwaring/verlichting tegenover staan. Door alleen naar het accres te kijken wordt ‘gecorrigeerd’ voor dit effect. Uitgaven voor de maatschappelijke transities zijn hierin dus niet meegenomen. o Er wordt niet gecorrigeerd voor de opschalingskorting, hier staat immers geen concrete (budgettaire) taakverzwaring of verlichting tegenover.



Gemeenten Om de ontwikkeling van de standen van het fonds over de begrotingsjaren heen neutraal met elkaar te vergelijken is deze analyse gericht – zoals eerder dit hoofdstuk toegelicht – op het jaarlijks beschikbare accres, zoals opgenomen in de meicirculaire (stand voorjaarsnota). Het accres wordt bepaald op het accresrelevante deel van de grondslag van het Gemeentefonds in het jaar T-1. Daarmee is de grondslag 2021 het basisjaar. In miljoenen €

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Accres (meicirculaire)

2.501

4.536

6.836

8.921

7.794

w.v. Tranche 2022 (al verwerkt in het GF) w.v. Accres dat nog op H60 staat Uitname WBI + VHF

2.501

2.501

2.501

2.501

2.086

2.285

4.585

6.670

5.708

-250

-250

-250

Opschalingskorting

-675

(1) Stand Gemeentefonds (obv accresmutaties) Deflator (pp 2021)

29.665

(2) Stand prijspeil 2021

29.665

(3) Absolute verschil t.o.v. 2021 (4) Procentuele verschil t.o.v. grondslag 2021

32.166

34.201

36.501

38.586

36.784

1,04

1,08

1,11

1,15

1,19

30.799

31.756

32.783

33.549

31.021

1.134

2.091

3.118

3.884

1.356

3,8%

7,1%

10,5%

13,1%

4,6%

Aan de hand van bovenstaande tabel kan de ontwikkeling van het Gemeentefonds vanuit verschillende perspectieven worden bezien. Het jaar 2022 is het eerste jaar waar de keuzes van het Kabinet Rutte IV – zoals opgenomen in het coalitieakkoord en de voorjaarsnota 2022 – zichtbaar worden. Om die reden ligt het voor de hand de ontwikkeling van het GF te vergelijken met het laatste begrotingsjaar voor de regeerperiode van het

16

huidige Kabinet. Uit bovenstaande tabel blijkt dat gemeenten in 2026 reëel ca. €1,4 mld. (4,6%) meer financiële ruimte hebben dan in 2021. Zie daarvoor rijnummers 3 en 4, kolom 2026. Zoals eerder in dit rapport beschreven is 2026 het laatste begrotingsjaar in de meerjarenbegroting van gemeenten. Voor een sluitende begroting dienen gemeenten de uitgaven in 2026 op hetzelfde niveau te brengen als de inkomsten, structureel. Het budget dat gemeenten en provincies in de begrotingsjaren daarvoor meer beschikbaar hebben kan in de basis dus niet structureel ingezet worden. Gemeenten hebben in 2026 reëel ca. €2,5 mld. (8,5%) minder financiële ruimte dan in 2025. Zie daarvoor rijnummer 3 en 4, het verschil tussen de bedragen onder kolommen 2026 en 2025. Tot slot is het accres voor 2026 en verder in het coalitieakkoord vastgezet op €1 miljard bovenop de stand uit de Miljoenennota 2022, waarvan €840 miljoen voor gemeenten. Daarmee is het accres voor het begrotingsjaar 2026 niet berekend zoals voor de jaren 2022 - 2025. Dit houdt in dat het Gemeentefonds in 2026 en verder – los van beleidsmatige mutaties – enkel wordt bijgesteld voor loon- en prijsontwikkeling. Wanneer het accres in 2026 wel berekend zou zijn dan zouden gemeenten ca. €2,4 mld. extra hebben ontvangen. Dit bedrag is niet opgenomen in bovenstaande tabel.

Provincies Om de ontwikkeling van de standen van het fonds over de begrotingsjaren heen neutraal met elkaar te vergelijken is deze analyse gericht – zoals eerder dit hoofdstuk toegelicht -op het jaarlijks beschikbare accres, zoals opgenomen in de meicirculaire (stand voorjaarsnota). Het accres wordt bepaald op het accresrelevante deel van de grondslag van het Gemeentefonds in het jaar T-1. Daarmee is de grondslag 2021 het basisjaar. In miljoenen €

2022

2023

2024

2025

2026

Accres (meicirculaire)

213

401

598

783

666

w.v. tranche 2022 (al verwerkt in het PF) w.v accres dat nog op H61 staat Opschalingskorting

213

213

213

213

178

-

187

384

570

488

(1) Stand Provinciefonds (obv accresmutaties) Deflator (pp 2021)

2021

-40 2.529

2.742

2.930

3.126

3.312

3.155

1,04

1,08

1,11

1,15

1,19

(2) Stand prijspeil 2021 (3) Absolute verschil t.o.v. 2021

2.626

2.720

2.808

2.880

2.661

97

191

279

351

132

(4) Procentuele verschil t.o.v. grondslag 2021

3,8%

7,6%

11,0%

13,9%

5,2%

Aan de hand van bovenstaande tabel kan de ontwikkeling van het Provinciefonds vanuit verschillende perspectieven worden bezien. Het jaar 2022 is het eerste jaar waar de keuzes van het Kabinet Rutte IV – zoals opgenomen in het coalitieakkoord en de voorjaarsnota 2022 – zichtbaar worden. Om die reden ligt het voor de hand de ontwikkeling van het PF te vergelijken met het laatste begrotingsjaar voor de regeerperiode van het huidige Kabinet. Uit bovenstaande tabel blijkt dat provincies in 2026 reëel ca. €132 mln. (5,2%) meer financiële ruimte hebben dan in 2021. Zie daarvoor rijnummers 3 en 4, kolom 2026. Zoals eerder in dit rapport beschreven is 2026 het laatste begrotingsjaar in de meerjarenbegroting van provincies. Voor een sluitende begroting dienen provincies de uitgaven in 2026 op hetzelfde niveau te brengen als de inkomsten, structureel. Het budget dat provincies in de begrotingsjaren 17

daarvoor meer beschikbaar hebben kan in de basis dus niet structureel ingezet worden. Provincies hebben in 2026 reëel ca. €219 mln. (8,3%) minder financiële ruimte dan in 2025, zie daarvoor rijnummer 3 en 4, het verschil tussen de bedragen onder kolommen 2026 en 2025 Tot slot is het accres voor 2026 en verder in het coalitieakkoord vastgezet op 1 miljard waarvan 73 mln. voor provincies bovenop de stand uit de miljoennota 2022. Daarmee is het accres voor het begrotingsjaar 2026 niet berekend zoals voor de jaren 2022 - 2025. Dit houdt in dat het Gemeentefonds in 2026 en verder – los van beleidsmatige mutaties – enkel wordt bijgesteld voor loon- en prijsontwikkeling. Wanneer het accres in 2026 wel berekend zou zijn dan zouden provincies ca. €200 mln. extra hebben ontvangen. Dit bedrag is niet opgenomen in bovenstaande tabel.

Ontwikkeling uitgaven Deze paragraaf bevat scenario’s hoe de uitgaven van zowel gemeenten als provincies zich zouden kunnen ontwikkelen. Het doel van deze scenario’s is niet om accurate voorspellingen te doen, maar om te laten zien hoe de uitgaven zich ontwikkelen bij verschillende aannames. De gepresenteerde scenario’s hebben een technisch karakter en gaan uit van bestaand beleid. Verschillende factoren en ontwikkelingen die relevant zijn voor (toekomstige) uitgaven van gemeenten en provincies konden in het korte bestek van dit onderzoek niet worden meegenomen. De scenario’s houden dus geen rekening met factoren die kunnen zorgen voor hogere uitgaven in de toekomst, zoals bijvoorbeeld het inhalen van uitgestelde investeringen of toekomstige beleidsmatige opgaven. Ook met potentieel uitgaven verlagende ontwikkelingen, zoals de voorziene besparingen van de hervormingsagenda jeugdzorg, wordt geen rekening gehouden.

Voor gemeenten en provincies zijn 3 uitgavenscenario’s opgesteld: - Scenario waarin de uitgaven alleen procentueel toenemen met loon en prijsontwikkelingen (LPO) - Scenario waarin de uitgaven alleen procentueel toenemen met de stijging van het BBP en loon en prijsontwikkelingen (LPO) - Scenario met een extrapolatie van de gemiddelde jaarlijkse groei van historische kosten tussen 2017-2020 en loon en prijsontwikkelingen (LPO) - Voor gemeenten zijn daarnaast 2 uitgavenscenario’s afkomstig uit het rapport van COELO opgenomen7:Scenario waarin de uitgaven zich ontwikkelen op basis van aannames over kostendrijvers (zoals inwonersaantal) en de prijzen - Scenario waarin de uitgaven zich ontwikkelen op basis van extrapolatie

Basisjaar, begrip netto lasten en disclaimer Het basisniveau van de 3 scenario’s voor gemeenten en provincies zijn de realisatiecijfers 2020 van het CBS, op basis van het Informatie voor Derden (Iv3) databestand, tenzij anders vermeld. Deze data wordt door gemeenten en provincies aangeleverd bij het CBS en het CBS past daar nog een aantal bewerkingen op toe. De realisatiecijfers van 2020 zijn gebruikt omdat dat de meest recente cijfers zijn. Van de IV3 data zijn per taakveld het saldo van baten en lasten genomen. Vervolgens zijn de saldo’s gesplitst naar inkomsten- en uitgaventaakvelden. De uitgaventaakvelden opgeteld zijn de netto macro uitgaven, ofwel de uitgaven na aftrek van taakgerelateerde inkomsten. Taakgerelateerde inkomsten zijn bijvoorbeeld specifieke uitkeringen of leges en tarieven (denk aan een betaling voor een paspoort of een bouwvergunning). Grofweg kan worden gesteld dat gemeenten en provincies de

7

Voor de methodologische toelichting van deze scenario’s wordt verwezen naar het rapport van COELO.

18

netto uitgaven moeten financieren uit de algemene vrij besteedbare middelen: de algemene uitkering, decentralisatie-uitkeringen en eigen inkomsten. Een kanttekening bij het gebruik van netto lasten is dat het kabinet ervoor heeft gekozen om meer taken via fondsen en specifieke middelen te bekostigen, zoals het klimaat- en stikstoffonds, de Woningbouwimpuls, de Regiodeals en het Volkshuisvestingsfonds. De verwachting is dat deze middelen voor een groot deel via specifieke uitkeringen worden uitgekeerd aan gemeenten- en provincies. Ook is een groot aantal decentralisatie-uitkeringen omgezet naar specifieke uitkeringen in verband met rechtmatigheidsknelpunten. Voor zowel de fondsuitkeringen als de decentralisatieuitkeringen die zijn omgezet naar specifieke uitkeringen geldt dat deze soms bedoeld zijn voor nieuwe taken, maar soms ook voor bestaande taken die voorheen uit de vrij besteedbare Gemeenteen Provinciefonds werden bekostigd. ’Specifieke uitkeringen die bedoeld zijn voor bestaande taken zullen in de toekomst de netto lasten verlagen. De netto lasten zijn immers de lasten na aftrek van taakgerelateerde inkomsten zoals specifieke uitkeringen. Het is nog niet mogelijk om kwantitatieve inschattingen te maken welk deel van bestaande taken via specifieke uitkeringen zullen worden bekostigd. Het basisjaar 2020 is geschoond voor eenmalige uitgaven voor Corona.

Het is niet precies bekend welke extra uitgaven gemeenten in 2020 hebben gedaan specifiek voor Corona. Daarom is ervan uitgegaan dat alle compensatie voor extra kosten als gevolg van corona die door het Rijk aan het Gemeentefonds in 2020 is toegevoegd, is besteed aan meerkosten voor Corona (en daarmee dus zichtbaar in de netto uitgaven in 2020). Hierop zijn weer uitzonderingen gemaakt, namelijk het schrappen van de oploop van de opschalingskorting en compensatie voor inkomstenderving. Hier staan immers geen concrete Corona-gerelateerde uitgaven tegenover. Dat brengt het totaal aan eenmalige correctie in 2020 voor Corona op 682 miljoen euro.8 Doordat de scenario’s vanaf 2020 tot 2030 worden geëxtrapoleerd op basis van percentages en een vast basisjaar (2020) laten de scenario’s grote verschillen zien. Een klein verschil in gekozen percentage zorgt door het ‘rente-op-rente effect’ en door de hoge grondslag (met name bij gemeenten) voor grote verschillen in uitkomsten. Ook met een ander gekozen basisjaar (bijvoorbeeld realisatie 2019 of begroting 2022) waren de uitkomsten anders geweest. De scenario’s zijn dus vooral illustratief en moeten met voorzichtigheid worden gebruikt.

Scenario ‘alleen loon- en prijsontwikkeling’ In dit scenario wordt aan het basisjaar 2020 jaarlijks de verwachtingen van de loon- en prijsontwikkeling (LPO) toegevoegd.9 De benadering laat geen ruimte voor extra kostenstijging als gevolg van bevolkingsgroei, vergrijzing of de sterke uitgavengroei in het sociale domein van de afgelopen jaren. Anderzijds zijn niet alle uitgaven van gemeenten en provincies gevoelig voor LPO, zoals bijvoorbeeld langlopende rentelasten, terwijl LPO wel op het volledige basisniveau wordt berekend.

Bijlage Jaarverslag en Slotwet Gemeentefonds 2020, pagina 25. Hiervoor is een index gebruikt van drie CPB indices: 60% Loonvoet sector overheid, 20% Prijs materiële overheidsconsumptie en 20% Prijs bruto overheidsinvesteringen. Op de Rijksbegroting wordt ook op basis van deze index ook de LPO toegevoegd. 8 9

19

Scenario ‘groei bbp en loon en prijsontwikkeling’ In dit scenario worden de uitgaven van gemeenten en provincies als vast percentage van het bbp genomen. Als percentage is gekozen voor het gemiddelde in de periode 2017-2020.De benadering suggereert dat de uitgaven van gemeenten en provincies bij een stijgende materiële welvaart en prijzen (bbp) navenant meestijgen. In de praktijk is dit historisch gezien niet exact het geval, maar beiden lopen langjarig wel vergelijkbaar op. In dit scenario fungeert het volume en de prijs bbp ontwikkeling als een proxy voor bevolkingsgroei, welvaartsgroei, andere volumeontwikkelingen en voor loon- en prijsontwikkelingen.

Scenario ‘historische trend’ Dit scenario is een grove benadering om in de toekomstige uitgaven rekening te houden met volumeontwikkelingen door beleidsmatige factoren en exogene factoren. Hiervoor is gekeken naar de uitgavenontwikkeling tussen 2017 – 2020 en zijn aannames gedaan hoe deze trend zich voort kan zetten. De gemiddelde jaarlijkse nominale groei van de netto uitgaven van gemeenten in deze periode was 3,95% (geschoond voor Corona) en van provincies 3,67%. De groei wordt voor een deel veroorzaakt door loon en prijsontwikkeling10, daarvoor gecorrigeerd resteert een volumegroei van: 1,27% (gemeenten) en 1,03% (provincies). De netto lasten worden in dit scenario lineair jaar-op-jaar doorgetrokken t/m 2030 met de vaste volumegroei plus het verwachte LPO van dat jaar.11 Het realiteitsgehalte van dit scenario is – net als bij de andere scenario’s – niet in te schatten. Zo is niet zeker dat de uitgavengroei tussen 2017 en 2020 zich bij gemeenten (met name in het sociale domein) onverminderd zal voortzetten. De inspanningen van de hervormingsagenda jeugdzorg, Hiervoor is net als bij de verwachte toekomstige LPO ontwikkeling een index gebruikt van drie CPB indices in de periode 2017 t/m 2019: 60% Loonvoet sector overheid, 20% Prijs materiële overheidsconsumptie en 20% Prijs bruto overheidsinvesteringen.

11 De werkwijze van dit scenario lijkt op het tweede scenario van COELO (scenario op basis van extrapolatie). De uitkomsten voor gemeenten in 2028 zijn dan ook vergelijkbaar. 10

20

productiviteitswinst of andere interventies om de kosten te beheersen, kunnen de groei afvlakken. Aan de andere kant kunnen andere uitgaven of investeringen mogelijk juist sneller stijgen, omdat deze in voorgaande jaren zijn verdrongen door uitgaven in het sociaal domein of doordat activiteiten door Corona in 2020 niet hebben plaatsgevonden.

Uitgavenscenario’s COELO Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft op verzoek van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) een vergelijkbaar onderzoek naar de financiële effecten van het coalitieakkoord uitgevoerd. Dit onderzoek was reeds gestart bij aanvang van het traject met de onafhankelijk procesbegeleider. Het COELO heeft voor andere uitgangspunten gekozen dan in bovenstaande scenario’s en heeft alleen naar gemeenten gekeken. Omdat ook deze scenario’s inzicht geven in de mogelijke uitgavenontwikkeling hebben deze – met instemming van COELO – een plekje gekregen in dit rapport. COELO komt op andere uitkomsten uit dan die in dit rapport zijn opgenomen. Gegeven het korte tijdsbestek waarin dit rapport tot stand is gekomen bleek het niet haalbaar hier een adequate ‘verschillenanalyse’ op uit te voeren. Op hoofdlijnen zijn twee fundamentele methodische verschillen bekend: Het voornaamste verschil is dat COELO als basisjaar voor hun analyse 2022 neemt en zich baseert op begrotingscijfers. Daardoor verschillen de cijfers van het basisniveau met de drie scenario’s voor gemeenten en provincies, die gebaseerd zijn op realisatiecijfers 2020.12 Daarnaast heeft COELO de berekeningen tot 2028 uitgewerkt in plaats van tot 2030. Daarnaast zijn de netto uitgaven van gemeenten op afwijkende wijze tot stand gekomen.

COELO laat bijvoorbeeld de opbrengst van heffingen en de uitgaven die daar aan zijn gekoppeld buiten beschouwing, waar er in dit rapport juist voor is gekozen dit effect zowel aan de inkomsten als uitgavenkant mee te nemen (op basis van IV3-gegevens). De beide scenario’s worden hieronder kort toegelicht. Voor een uitgebreide toelichting op deze scenario’s verwijzen we naar het COELOrapport.

COELO-scenario ‘kostendrijvers Gemeentefonds’ COELO heeft verondersteld in dit scenario dat het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds goede indicatoren bevat voor de kostendrijvers van de netto uitgaven. Anders gezegd: de groei van de volumina van de verdeelmaatstaven vormen een goede indicator van de benodigde extra algemene middelen bij ongewijzigd beleid doordat de werklast toeneemt In scenario A t/m C is gekozen voor realisatiecijfers 2020 als basisjaar, omdat uit het verleden bekend is dat realisatie op macroniveau fors kan afwijken van de begroting. Begroting 2022 is daarentegen weer recenter en houdt beter rekening met recentere (volume)ontwikkelingen. Beide keuzes zijn dus verdedigbaar. 12