Meicirculaire 2022 gemeentefonds; Contourennota Lazeroms

21

(bijvoorbeeld door bevolkingsgroei of vergrijzing). In werkelijkheid groeien de gemeentelijke uitgaven sterker. Deze benadering houdt bijvoorbeeld geen rekening met het feit dat de zorgkosten sneller stijgen dan je op grond van de demografische ontwikkeling zou kunnen veronderstellen.13

COELO-scenario ‘lineaire extrapolatie’ In dit scenario gaat COELO ervanuit dat de jaarlijkse volumegroei in de komende periode gemiddeld gelijk is aan die in de periode 2017-2022. De netto lasten in de periode 2017- 2022 worden daarbij (gecorrigeerd voor inflatie) geëxtrapoleerd naar de periode 2023-2028. Voor dit scenario geldt dezelfde kanttekening als bij het scenario ‘historische trend’: het is niet zeker of de uitgavengroei in het sociaal domein zich onverminderd doorzet en het effect van uitgestelde (investerings)uitgaven is ook niet te berekenen. Opvallend hierbij is wel dat COELO op een hogere gemiddelde volumegroei (ca. 2%) uitkomt. In dit rapport wordt uitgegaan van een volumegroei van 1,46%. Dit verschil wordt naar verwachting verklaard doordat COELO zich baseert op begrotingscijfers in plaats van realisatiecijfers. Zoals aangegeven zijn beide keuzes te verdedigen en is het tijdsbestek voor de totstandkoming van dit rapport te krap om hier een uitgebreide verschillenanalyse op los te laten.

Confrontatie ontwikkeling inkomsten en uitgaven Om de confrontatie tussen netto-inkomsten en uitgaven te maken, moeten nog twee stappen worden doorlopen. Als eerst wordt de verwachte nominale ontwikkeling van het Gemeentefonds en het Provinciefonds berekend, met ten opzichte van de stand van de Voorjaarsnota enkele aanvullingen/correcties en aannames (met name bij Gemeentefonds). Bij de uitgavenscenario’s is al toegelicht dat het kabinet ervoor heeft gekozen om meer via fondsen te bekostigen, zoals het klimaat- en stikstoffonds. De uitwerking van deze middelen is nog in de maak. De verwachting is dat bekostiging van decentrale taken grotendeels via specifieke uitkeringen zal worden uitgekeerd aan medeoverheden, en dus geen onderdeel van het Gemeentefonds en Provinciefonds zullen zijn, maar het is ook goed mogelijk dat een deel wel inde fondsen gestort wordt gestort. De Gemeentefonds en Provinciefonds inkomsten zijn dus mogelijk een onderschatting. Vervolgens moeten aannames worden gedaan hoe de netto eigen inkomsten van gemeenten en provincies zich gaan ontwikkelen in de toekomst. Exact ramen van de eigen inkomsten is niet mogelijk, omdat gemeenteraden en provinciale staten binnen bepaalde bandbreedtes de tarieven zelfstandig kunnen vaststellen.

Daarom is gekozen voor een vaste verhouding tussen Gemeentefonds en Provinciefonds inkomsten en het bbp, gebaseerd op gemiddelde historische gegevens. Tussen 2017 en 2020 was deze ratio gemiddeld 0,0095 voor gemeenten en voor provincies 0,0061.14 Deze twee stappen geven het volgende beeld:

CPB, Centraal Economisch Plan 2022, tabel 3.1. In 2020 zijn de netto eigen inkomsten van gemeenten geschoond voor de eenmalige verkoop van Eneco (4,1 miljard) 13 14

22

Gemeenten In miljarden

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Gemeentefonds

38,6

36,4

34,9

34,7

33,8

33,7

33,7

33,7

33,7

Accres vanaf 2023 (exclusief BCF)

0,0

2,3

4,6

6,7

5,7

6,8

7,9

9,1

10,3

Indexatie WMO Beschermd Wonen

0,0

0,1

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

Indexatie IU Participatie en Voogdij 18+

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,5

0,6

0,7

Aanvullende post: Jeugdzorg

0,0

0,0

1,3

0,8

0,4

0,3

0,3

0,3

0,3

Aanvullende post: Omgevingswet

0,2

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Correctie eenmalige Energietoelage

-0,9

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Subtotaal Gemeentefonds

37,9

38,9

41,1

42,7

40,6

41,7

43,0

44,3

45,7

Netto eigen inkomsten

8,7

9,1

9,6

10,0

10,3

10,7

11,0

11,4

11,8

46,7

48,1

50,7

52,7

50,9

52,4

54,0

55,7

57,5

Totaal netto inkomsten gemeenten

Provincies In miljarden €

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Provinciefonds

2,8

2,8

2,8

2,6

2,6

2,5

2,5

2,5

2,5

Accres vanaf 2023 (exclusief BCF)

0,0

0,2

0,4

0,6

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Subtotaal Provinciefonds

2,8

2,9

3,1

3,2

3,1

3,1

3,2

3,3

3,4

Netto eigen inkomsten

2,7

2,8

2,9

3,0

3,2

3,3

3,4

3,5

3,6

Totaal netto inkomsten provincies

5,5

5,7

6,1

6,2

6,2

6,4

6,6

6,8

7,0

Tot slot kunnen de geschatte totale netto-inkomsten worden afgezet tegen de uitgavenscenario’s. Dit geeft op macroniveau een heel grof beeld van de ruimte om extra uitgaven te doen of de mate waarin moet worden omgebogen bij ongewijzigd beleid. Het is nadrukkelijk geen raming van het exploitatieresultaat of van tekorten of overschotten. Gemeenten en provincies moeten immers een begroting opstellen die structureel en reëel in evenwicht is. Als de inkomsten vanuit het Rijk of de eigen inkomsten stijgen of dalen, zullen ze hun begroting daarop moeten aanpassen. Dat kan op twee manieren: door te sturen op hogere of lagere (belasting)inkomsten of door intensiveringen of ombuigingen aan de uitgavenkant. De saldo’s geven vooral heel globaal aan in hoeverre begrotingen moeten worden bijgestuurd ten opzichte van het basisniveau bij de verschillende uitgavenscenario’s. Een positief getal staat voor ‘ruimte’ en een negatief getal voor een ‘ombuiging’. Dit rapport geeft geen waardeoordeel welk scenario het meest reëel is. Het is een hoog-over technische exercitie. Andere aannames en uitgangspunten zorgen door het ‘rente-op-rente-effect’ voor grote verschillen in uitkomsten. De analyse moet dus met voorzichtigheid worden gebruikt om conclusies aan te verbinden. 23

Gemeenten Saldo scenario's (in miljarden €)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

A - scenario stijging LPO

4,5

4,5

5,7

6,2

3,0

3,0

3,1

3,3

3,4

B - scenario stijging van het BBP (volume en prijzen)

2,3

1,6

2,0

2,0

-1,7

-1,9

-2,1

-2,2

-2,4

C - scenario stijging volume 1,27% en LPO

3,4

2,9

3,4

3,3

-0,7

-1,4

-2,1

-2,8

-3,6

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

E – scenario op basis van kostendrijvers

2,2

1,7

2,2

2,1

-1,9

-2,5

-3

D - scenario op basis van extrapolatie

2,2

1,2

1,2

0.6

-3,9

-5,1

-6,2

Scenario’s uit rapport COELO Saldo scenario's (in miljarden €)

Provincies Saldo scenario's (in miljarden €) A - scenario stijging LPO B - scenario stijging van het BBP (volume en prijzen) C - scenario stijging volume 1,03% en LPO

24

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0,4

0,5

0,7

0,7

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,1

0,1

0,1

0,1

-0,2

-0,2

-0,3

-0,3

-0,3

0,3

0,4

0,5

0,4

0,1

0,0

0,0

-0,1

-0,2

Bijlage 3: Werking financieringssystematiek Bestaande taken Het takenpakket van decentrale overheden kan in verschillende onderdelen verdeeld worden waarbij klassiek vooral het onderscheid gemaakt wordt tussen autonome en medebewindstaken. In het ROBadvies rust-reinheid-regelmaat wordt onderscheid gemaakt tussen 3 typen taken.  Taken met autonomie waarbij medeoverheden de stelselverantwoordelijkheid dragen. Bij deze taken met een hoog autonoom karakter, zowel beleidsmatig als in uitvoering past een autonome bekostigingsvorm. Dit is ofwel het eigen belastinggebied zodat men op lokaal niveau de afweging kan maken tussen lastendruk en kwaliteit van voorzieningen, of bekostiging via het Gemeentefonds, waarin de middelen immers ook vrij besteedbaar zijn. Vanuit de gedachte van evenredigheid is de normeringssystematiek vormgegeven via de trap-op-trap-af systematiek zodat uitgaven met de rijksuitgaven meebewegen.  Medebewindstaken waarbij het Rijk stelselverantwoordelijkheid draagt en er in meer of mindere mate sprake is van beleidsvrijheid is op decentraal niveau. Hierbinnen zijn verschillen. In het fysiek domein geldt over het algemeen een redelijke mate van beleidsvrijheid. Voor een groot aantal taken in met name in het sociaal domein geldt e echter dat de beleids- en bestedingsvrijheid kleiner is.

De wettelijke kaders en politiek maatschappelijke druk maken dat gemeenten beperkt in staat zijn om aanzienlijk te sturen op de kosten in bijvoorbeeld de jeugdzorg en WMO. Voor dergelijk type taken past een bekostiging die enerzijds de sturing vanuit het Rijk toelaat en anderzijds compensatie van gemaakte kosten garandeert.  Uitvoeringstaken. Als laatst zijn er die taken en opgaven waar gemeenten geen beleidsvrijheid hebben en voor een wettelijk taak feitelijk uitvoeringskantoor zijn van het Rijk. Ook hiervoor geldt dat er vanuit het Rijk passende compensatie moet zijn voor de taken die gemeenten en provincies uitvoeren. Veel taken van gemeenten en provincies bevinden zich ergens op de schaal van medebewind. Het aantal taken waarin gemeenten en provincies volledig autonoom zijn is relatief klein. Wel geldt voor een deel van de medebewindstaken dat een gedeelte autonoom is. De ROB heeft in haar rapport ‘Beleidsvrijheid geduid’ het takenpakket van gemeenten gecategoriseerd naar mate van beleidsvrijheid. Schattingen van B&A groep laat zien dat met deze indeling circa 34% van het takenpakket van gemeenten geheel beleidsvrij is en 50% gedeeltelijk. Voor provincies (28%, 41%) en waterschappen (20%, 80%) concluderen zij dat het takenpakket minder beleidsvrij is.

Nieuwe taken Artikel-2 van de Financiële verhoudingswet en art. 108 Gemeentewet/105 Provinciewet en regelen de bekostiging van nieuwe of verzwaring van het bestaande takenpakket van gemeenten en provincies. Bij Rijksbeleid dat leidt tot een verandering van taakuitoefening moeten de financiële gevolgen in kaart gebracht worden en moet een passende bekostiging gekozen worden. De afgelopen jaren is veelal gebleken dat sec. de toepassing van artikel-2 niet altijd aansluit bij de behoefte van Rijk en medeoverheden om zicht te krijgen of beleid ook uitvoerbaar is en wat daar voor nodig is. De minister van BZK is daarom voornemens een uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) in te richten: een afwegingsproces dat aan de voorkant beter inzichtelijk maakt wat de effecten voor medeoverheden zijn van nieuw beleid van het Rijk. In voorkomende gevallen en aan de hand van nader te bepalen randvoorwaarden zou dit als sluitstuk kunnen leiden tot medeondertekening van wetsvoorstellen, zoals ook gevraagd in de motie Van Dijk/Grinwis15.

15

25

Kamerstukken II 2021/22, 35925, nr. 90

Gemeente- en Provinciefonds Het Gemeente- en Provinciefonds blijven de belangrijkste inkomstenbronnen voor het takenpakket van gemeenten en provincies. De fondsen hebben een wettelijke basis in de Financiëleverhoudingswet. De gemeenten en provincies hebben recht op een algemene uitkering uit de fondsen. De verdeelsleutel van de fondsen zijn gebaseerd op verdeelmaatstaven. De kenmerken van deze verdeelmaatstaven staan beschreven in artikel 8 van de Financiële verhoudingswet. De verdeling van het Gemeentefonds is afgelopen jaar geëvalueerd en in 2023 wordt een nieuwe verdeling ingevoerd. De verdeling van het Provinciefonds wordt momenteel geëvalueerd. Hier zijn gemeenten en provincies nauw bij betrokken. Middelen binnen de fondsen zijn vrij besteedbaar en geven ruimte aan decentrale overheden om op lokaal niveau eigen afwegingen te maken over de besteding van middelen. De hiervoor geschetste indeling van taken roept echter wel de vraag op of integrale bekostiging via een fonds passend is gegeven de verschillende aard van de taken. In de praktijk is er bij veel taken uit het Gemeentefonds sprake van veel sturing of uitvoering van rijksbeleid. Er is een noodzaak hier meer balans in te brengen en te zorgen voor passende bekostiging.

Dat kan door meer via SPUKS te bekostigen of in het Gemeente-en Provinciefonds duidelijker onderscheid te maken tussen verschillend type taken zonder dat dit leidt tot extra verantwoording in financiële zin. Aandachtspunt bij SPUKS zijn de administratieve en verantwoordingslasten en de mogelijkheid van gemeenten en provincies om lokaal integraal beleid te kunnen voeren. Dit maakt onderdeel uit van de opdracht van de Interdepartementale Taskforce Uitkeringsstelsel.

Accres en indexatie De uitgaven van medeoverheden zijn onderhevig aan ontwikkelingen in lonen en prijzen. Daarnaast is er bij uitgaven sprake van volumeontwikkelingen. Omdat gemeenten en provincies niet direct deelnemen in het begrotingsproces van het Rijk worden vanaf de jaren ’80 bestuurlijke afspraken gemaakt over jaarlijkse groei van de fondsen. Om de jaarlijkse bijstelling vast te kunnen stellen zijn verschillende methodes denkbaar. Lange tijd was er een koppeling aan de Rijksbelastinginkomsten. Sinds 1995 geldt voor deze normering van de fondsen de zogenaamde samen-trap-op, samen-trap-af systematiek, die bestaat uit een koppeling van de indexering van de fondsen aan de rijksuitgaven. Deze normering is niet vastgelegd in de Financiële verhoudingswet, maar berust op een bestuurlijke afspraak tussen de opeenvolgende kabinetten met de VNG en het IPO. Deze systematiek gaat uit van een principe van evenredigheid en gelijkwaardigheid tussen de verschillende overheden. Op het moment dat het Rijk meer uitgeeft groeien de inkomsten van gemeenten en provincies navenant mee. Rijk en medeoverheden profiteren zo in gelijke mate van de maatschappelijk beschikbare financiële ruimte. Er is een aantal kanttekeningen te plaatsen bij de trap-op-trap-af systematiek:  Er is in 1995 bewust gekozen voor evenredigheid boven stabiliteit.

De evenredigheid die spreekt uit de huidige systematiek wordt als belangrijk ervaren, omdat daarmee de gelijkwaardigheid tussen overheidslagen tot uitdrukking komt. In de decennia daarna is de normeringssystematiek vaak besproken, maar – met aanpassingen – vanuit dit principe steeds weer herbevestigd. Hierbij speelde bij beide partijen vaak ook een inschatting van verwachte accressen mee, of – vanuit het Rijk – de mogelijkheid om bij hoge accressen afspraken te maken over de besteding daarvan.  De huidige trap-op-trap af systematiek is in de kern instabiel, omdat er schommelingen plaatsvinden in de (ramingen) van de Rijksuitgaven. Hierdoor kan de hoogte van het accres tussentijds wijzigen. Hiervoor kunnen separate afspraken gemaakt worden bijvoorbeeld door het vastzetten van het volume of via een behoedzaamheidsreserve (ROB 2021). Dit laatste gebeurt soms ook op gemeentelijk niveau: hogere of lagere accressen worden dan als incidentele mee- of tegenvallers verwerkt in de gemeentebegroting.  Hoewel de hoofdlijn van de systematiek breed bekend is, is de toepassing ervan complex. Soms leidt dit tot contra-intuïtieve uitkomsten. In sommige gevallen – zoals bijvoorbeeld met het niet meenemen van de fondsen of de motie Hermans is er geen overeenstemming over de wijze 26

waarop de normeringssystematiek moet worden toegepast, waardoor de berekening zelf aanleiding is voor discussie. De trap-op-trap-af-systematiek garandeert geen kostendekkendheid. Dit kan een probleem zijn op het moment dat er taken zaken waarbij de kosten voor gemeenten en provincies autonoom stijgen.

Eigen belastinggebied Het eigen belastinggebied van gemeenten is in Nederland relatief klein ten opzichte van andere Europese en Westerse landen (Commissie Financiële ruimte voor gemeenten, 2015; ROB 2020). In 2020 maakte de inkomsten uit OZB ongeveer gemiddelde 9% uit van de totale inkomsten van gemeenten. Bij provincies ligt die verhouding anders. Daar komt gemiddeld 40% uit van de totale inkomsten uit provinciale belastingen.16 Het belastinggebied betreft de opcenten op de motorrijtuigenbelasting (MRB). Voor provincies speelt een discussie over de toekomst van hun belastinggebied door de introductie van Betalen Naar Gebruik (MRB+) in 2030. Veranderingen in het rijksdeel van de MRB kunnen gevolgen hebben voor de opcenten. Zo zijn provincies tot en met 2025 gecompenseerd voor gemiste opcenten als gevolg de tijdelijke vrijstelling van MRB voor elektrische voertuigen.

Verruiming van het belastinggebied Voor verruiming van het belastinggebied zijn in het verleden verschillende opties uitgewerkt. Voor gemeenten bevelen de meeste onderzoeken verruiming aan via de ingezetenenheffing of de herinvoering van de OZB-gebruikers. Ook voor provincies zijn in het verleden17 meerdere opties onderzocht. Provincies hechten aan een integrale afweging tussen alle onderzochte opties, waaronder MRB+ (variant op MRB, lasten worden bepaald op basis van gereden kilometers). Verruiming van het belastinggebied vraagt zorgvuldige afweging en implementatie. Vanuit de verschillende onderzoeken en rapporten naar verruiming zijn aandachtspunten meegegeven om rekening mee te houden bij de uitwerking: In het rapport met bouwstenen voor een nieuw provinciaal belastinggebied voor provincies worden de volgende randvoorwaarden genoemd:  Het ondersteunt de autonome, open huishouding voor provincies;  Het heeft voldoende opbrengstcapaciteit, waarbij ook rekening wordt gehouden met het huidige potentieel van € 0,5 miljard die nog niet door provincies wordt ingezet;  Het levert stabiele inkomsten op;  Is toekomstbestendig;  Gaat uit van een brede grondslag;  Er is sprake van een eenvoudige uitvoering (waardoor o.a.

lage uitvoeringslasten);  Er is sprake van een aanvaardbare verdeling van de belastingdruk en inkomenseffecten;  Levert slecht beperkt herverdeeleffecten op tussen provincies bij implementatie.

Deze randvoorwaarden kunnen eveneens vertaald worden naar randvoorwaarden voor verruiming op gemeentelijk niveau.

16

Percentages zijn bepaald op totale inkomsten exclusief mutatie reserves.

17

Rapport Herziening provinciaal belastinggebied, 2021

27

Daarnaast moet ingeval van de keuze voor een nieuw belastinggebied, of in geval van verruiming of vernieuwing van het belastinggebied door gemeenten en provincies ook rekening gehouden worden met de stapeling van belastingen op decentraal niveau en het effect daarvan.

Fondsen Fondsen kunnen een instrument zijn voor bekostiging van bestaande of nieuwe taken gerelateerd aan maatschappelijke opgaven met medebewind. Voorbeelden zijn het MIRT, het Klimaatfonds, het Stikstoffonds. Het beleidsdoel en het fonds zijn in essentie van het Rijk maar dat betekent niet dat er geen gezamenlijkheid kan zijn of geen ruimte is voor inspraak vanuit decentrale overheden. Zie bijvoorbeeld het Deltafonds of het Bestuurlijk Overleg MIRT. Middelen uit fondsen kunnen via specifieke uitkeringen of via het Gemeentefonds (DU/AU) worden verstrekt, afhankelijk van wat past bij het beleidsdoel.

28

Bijlage 4: Samenstelling begeleidingsgroep en gesprekspartners Voorzitter José Lazeroms opABDTOPConsult Leden Jan Derk Brilman Ministerie van Financiën Wijnand Dekking Unie van Waterschappen Menno de Graaf Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Peter Herreman Interprovinciaal Overleg Bert Jansen Interprovinciaal Overleg Andries Kok Vereniging Nederlandse Gemeenten Secretariaat Thomas Becker Sander van Meurs David Rietveld

29

Bijlage 5: Gesprekspartners H. Boon L. Borsboom E. Brenderhorst L. Geluk F. Gräper-van Koolwijk E. Hageman E. van Hijum M. Lamers H. Menninga M. Pauwels H. Polman H. Rotgans H. Scholten E. van Selm M. Smallenbroek A. Verbakel E. Westphal T. Willemsma R. van Zwol

30

Provincie Gelderland Gemeente Zwolle Gemeente Oosterhout Vereniging Nederlandse Gemeenten Provincie Groningen Provincie Groningen Provincie Overijssel Gemeente Rotterdam Interprovinciaal Overleg Gemeente Assen Raad voor het Openbaar Bestuur Gemeente Purmerend Gemeente Hof van Twente Gemeente Opsterland Unie van Waterschappen Gemeente Eindhoven Gemeente Utrecht Gemeente Tytsjerksteradiel Raad van State

Bijlage 6: Taakopdracht Aanleiding Het coalitieakkoord (p.6) bevat de volgende passage: ‘Om een stabielere financiering voor de medeoverheden te realiseren en hun autonomie te vergroten, wordt in de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025 uitgewerkt, waarbij de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied wordt betrokken. Daarbij worden ook alternatieven voor de OZB en MRB in de beschouwing betrokken. In de huidige kabinetsperiode zal de financiering van de medeoverheden grotendeels worden vormgegeven via de accres systematiek.’ Voor deze kabinetsperiode zijn al betekenisvolle stappen gezet die bijdragen aan een nodige balans tussen de financiën van medeoverheden en de taken waar zij voor staan. Hierbij gaat het onder andere om:  Meer financiële ruimte voor gemeenten en provincies gedurende deze kabinetsperiode van ruim € 4,5 miljard. Zo is de oploop van de opschalingskorting voor gemeenten en provincies geschrapt in de jaren 2023-2025 (€ 715 mln.) en zijn er via een specifieke uitkering middelen voor de uitvoering van het klimaatbeleid (€ 800 mln.).  Bovendien leiden alle intensiveringen voor gemeenten en provincies cumulatief tot een accres (dat mee ademt met de rijksuitgaven) van € 2,2 miljard in 2025, bovenop de stand van het accres uit de Miljoenennota 2022.

Hierdoor lopen de uitgaven aan het Gemeentefonds en Provinciefonds op richting 2025.  Inzet op stabielere financiering van decentrale overheden voor de periode na 2025 en het borgen van hun autonomie, en op de inrichting van een Uitvoerbaarheidstoets Decentrale overheden: een afwegingsproces dat aan de voorkant beter inzichtelijk moet maken wat de effecten voor medeoverheden zijn van nieuw beleid van het Rijk. In een contourennota, gepland voor de zomer van 2022, zal een eerste schets worden gegeven van uit te werken opties voor een nieuwe financieringssystematiek. In het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV) d.d. 23 maart 2022 is gesproken over de meerjarige financiële stabiliteit voor gemeenten en provincies en de nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025. In het bijzonder is er onzekerheid over de beschikbare financiële ruimte voor het jaar 2026 en de jaren daarna door het vastzetten van het accres op €1 mld. en de verdere oploop van de opschalingskorting in 2026. Tevens maken de medeoverheden zich zorgen over de structurele financiële gevolgen van de grote maatschappelijke opgaven. Het Rijk heeft begrip voor deze zorg.

Door de fondsbeheerders (BZK en FIN) is met de koepels (VNG, IPO, UVW) afgesproken dat in goed overleg hiertoe een gezamenlijk proces zal worden ingericht om helderheid te scheppen over de financiële problematiek en opties voor een nieuwe financieringssystematiek in kaart te brengen. Dit draagt bij aan rust in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen wat ten goede komt aan de gezamenlijke dossiers en opgaven die op dit moment met medeoverheden lopen als klimaat, stikstof, woningbouw en de opvang van vluchtelingen. Deze notitie beschrijft het beoogde proces, waarover ambtelijk overeenstemming bestaat met de koepels.

Gevraagd besluit De MR wordt gevraagd in te stemmen met het hieronder geschetste traject met medeoverheden om te werken aan een nieuwe financieringssystematiek voor gemeenten en provincies in twee fases en voor de eerste fase een extern begeleider aan te trekken.

Gezamenlijk traject medeoverheden Op langere termijn werken Rijk en medeoverheden toe naar een nieuwe financieringssystematiek 31

voor gemeenten en provincies, die past bij de relatie tussen het Rijk en medeoverheden. De koepels en fondsbeheerders hebben een gezamenlijke wens tot stabielere financiering voor de medeoverheden binnen overeengekomen uitgangspunten als evenredigheid, autonomie en stabiliteit, uit te werken in een financieringssystematiek voor de periode na 2025, conform het coalitieakkoord. Onderliggend: hoe brengen we, op de langere termijn, een beter evenwicht tot stand tussen opgaven, taken en wijze van bekostiging van medeoverheden? Dit vraagt dat de financieringswijze en hierbij behorende instrumenten passend zijn bij de verschillende typen opgaven en taken. Voor de onzekerheid over de korte termijn staat centraal hoe de financiële situatie voor medeoverheden er in meerjarig perspectief uit ziet, vanuit het kader van het coalitieakkoord, en wat dit betekent voor hun meerjarenbegroting specifiek voor de periode na 2025. Ook wordt bezien hoe op een zorgvuldige wijze omgegaan kan worden met de situatie in 2026 en verder. De fondsbeheerders en koepels hechten eraan, een zorgvuldige op feiten gebaseerde analyse te hebben over de omvang van het vraagstuk. Taakopdracht 1.

Conform opdracht Coalitieakkoordcoalitieakkoord, op lange termijn: in welke financiële verhouding wil je tot elkaar komen te staan als Rijk en decentrale overheden en welke systematiek van bekostigen geeft daar op een passende manier uitdrukking aan? a. Welke opties zijn er? Hierbij wordt, naast andere opties, mogelijke vergroting van het eigen belastinggebied betrokken. b. Wat is nodig voor de uitwerking van deze opties, ook procesmatig, en op welke termijn kan inzicht worden gegeven in de belangrijkste consequenties en voor- en nadelen van de opties? Over de precieze beantwoording en uitwerking van deze vragen kan vermoedelijk pas eind 2022 helderheid gegeven worden. Op korte termijn kan inzicht gegeven worden in de hoofdlijnen van een nieuwe financieringssystematiek en het vervolgproces. 2. Wat is het (financiële) vraagstuk dat na 2025 ontstaat, vanuit het kader van het coalitieakkoord? a. Geef een schets van het totale beeld qua (netto) inkomstenstromen en qua (netto) uitgavenontwikkelingen in meerjarig perspectief, specifiek met aandacht voor de situatie na 2025. Heeft iedereen hier dezelfde beelden bij, waar zitten de verschillen? Hierbij worden alle financieringsstromen betrokken. b.

In hoeverre weerspiegelt deze plaat (waaronder qua wijze van bekostiging medeoverheden) de gespecificeerde ruimte voor specifiek toegekende taken en de autonome ruimte om in te spelen op andere decentrale ontwikkelingen/opgaves met eigen decentraal beleid? c. In hoeverre leidt dit alles tot problemen bij medeoverheden, bijvoorbeeld op het terrein van uitvoeringskracht op decentraal niveau, of valt dat mee? d. Hoe kan op korte termijn op een zorgvuldige manier worden omgegaan met de situatie die in 2026 ontstaat (zie voorgaande vragen) in de meerjarenbegrotingen van medeoverheden? Hoe kan een dergelijke oplossing eruit zien en wat is daar voor nodig en wanneer? De kracht van de samenwerking en het vertrouwen tussen Rijk en medeoverheden en de uitvoeringskracht op decentraal niveau wordt door meer bepaald dan alleen financiële afspraken. Op deze punten is meer nodig, zoals genoemde uitvoerbaarheidstoets en het werken aan een nieuw bestuursakkoord. Deze aspecten maken geen onderdeel van deze opdracht uit. Voorts is een belangrijk vertrekpunt in dit traject, dat de financiën van medeoverheden niet op zichzelf staan, 32

maar samenhangen met de verscheidenheid aan taken die gemeenten, provincies en waterschappen als volwaardige bestuurslagen uitvoeren en de bestuurlijke opgaven waar zij voor staan. Het beoogde product: De analyse richt zich in eerste instantie op de financiën en financieringssystematiek voor gemeenten en provincies. Waar relevant zullen de gevolgen van de voorstellen/de verkenning voor de waterschappen in beeld worden gebracht. Gestreefd wordt, dit verslag in juni gereed te hebben. Gezien de korte doorlooptijd en de wens om op korte termijn helderheid te geven voor de begrotingen van gemeenten en provincies, richt het advies zich primair op beantwoording van vragen 2a t/m d uit de taakopdracht. Op basis van dit verslag zal de Minister van BZK, mede namens de medefondsbeheerder (de Staatssecretaris van Financiën), een contourennota aan ten Tweede Kamer sturen, beoogd voor komende zomer. Deze contourennota bevat in essentie, voortbouwend op de genoemde taakopdracht:  Een analyse van de (financiële) situatie bij gemeenten en provincies, vanuit het kader van het coalitieakkoord en de gevolgen hiervan, in het bijzonder wat betreft de situatie in 2026 en verder.  Mogelijke handelingsperspectieven op korte termijn, gelet op deze analyse.

 Een schets, op hoofdlijnen, van de opties (bouwstenen) die hierbij nader uitgewerkt kunnen worden wat betreft de financieringssystematiek voor de langere termijn (2026 en verder), inclusief wat hierbij het vervolgproces is. De inhoudelijke uitwerking van deze bouwstenen volgt later, eind 2022. De beoogde uitwerking van de nieuwe financieringssystematiek vraagt te zijner tijd zorgvuldige afweging door het kabinet, mogelijk gepaard met een wetswijziging. Daarbij dienen deze onderwerpen ook door de Kamer te worden behandeld. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat, gelet op het korte tijdpad, met de contourennota wordt beoogd om duidelijkheid te scheppen op de korte termijn, richting te geven op hoofdlijnen voor de langere termijn en het vervolgproces. De contourennota is dus geen eindstation, maar een belangrijk vertrekpunt.

Aanpak proces contourennota Governance:  Voor het proces op de korte termijn wordt een onafhankelijk begeleider aangezocht om, in samenwerking tussen fondsbeheerders en koepels, te komen tot antwoorden op genoemde vragen in de vorm van een verslag van bevindingen met bijbehorend advies. De onafhankelijk begeleider neemt de rol in van procesbegeleider. Deze kan partijen met (inhoudelijk) advies stimuleren tot overeenstemming te komen binnen de taakopdracht, kan de verschillende partijen bevragen, maar neemt niet de rol van besluitvormers over en heeft geen arbitrerende rol.  Deze begeleider wordt in diens dagelijkse werkzaamheden ondersteund door een secretariaat, bestaande uit medewerkers van BZK en Financiën.  Een interbestuurlijk samengestelde voorbereidingsgroep (werkgroep), voorgezeten door de onafhankelijk procesbegeleider, bespreekt de voortgang van de werkzaamheden en maakt afspraken over te leveren inbreng. VNG, IPO, UvW, BZK en FIN maken hier deel van uit.  Tevens zullen er bestuurlijke gesprekken ingepland worden tussen de onafhankelijk begeleider en de besturen van de koepels en het Rijk.  Interdepartementaal zal een begeleidende klankbordgroep worden ingesteld, zodat ook andere niet direct betrokken ministeries waar nodig hun inbreng kunnen leveren.  In een (extra) BOFV kan het bestuurlijke gesprek en weging over de (concept) bevindingen plaatsvinden.

Voorbereiding hiervan vindt plaats in het reguliere ambtelijk kernteam BOFV. De onafhankelijk begeleider zal hier dan ook worden uitgenodigd om zijn/haar bevindingen toe te lichten. Dit gesprek zal plaatsvinden voor het versturen van de contourennota. Beoogd tijdpad: 33

    

April 2022: besluitvorming over plan van aanpak, aantrekken procesbegeleider. De MR wordt hierin ook betrokken door minister BZK, samen met Stas FIN. April 2022: onafhankelijk begeleider gaat aan de slag met opdracht en werkzaamheden, ondersteund door secretariaat. Het parlement wordt over het proces per Kamerbrief geïnformeerd. Mei 2022: medio mei biedt de onafhankelijk begeleider een verslag van bevindingen aan, inclusief een advies aan de fondsbeheerders. De uitkomsten hiervan worden door de fondsbeheerders betrokken bij de aan de Kamer te verzenden contourennota. Eind mei 2022: evt. extra BOFV. Begin juni 2022: de stand van zaken, met naar verwachting een contourennota, wordt aan de Kamer verzonden, na bespreking en vaststelling in MR.

Aanpalende trajecten en afbakening: Er zijn ook aanpalende trajecten, die geen onderdeel uitmaken van het traject van de contourennota in strikte zin, maar daar wel aan raken en van invloed kunnen zijn op de inhoud.  Er is een voornemen om een basisbestuursakkoord te sluiten tussen Rijk en de koepels. In het basisbestuursakkoord is de samenwerking als één overheid het uitgangspunt. Met bijpassende transparante spelregels.  Het versterken van de coördinerende bevoegdheden van de minister van BZK, mede in relatie tot de medeondertekening van wetten, indien de positie van medeoverheden in het geding is.  Voor de herziening uitkeringsstelsel (financieringsstromen van Rijk naar medeoverheden) wordt een afzonderlijk traject bewandeld (een zogeheten Taskforce, onder voorzitterschap van het ministerie van BZK), maar landen de bevindingen wel in de contourennota.  Voor Waterschappen lopen op dit moment 2 onderzoeken naar financiering: ‘wetsvoorstel aanpassing belastingstelsel’ en het traject ‘Toekomstbestendige bekostiging Nederlands waterbeheer’, beiden van het ministerie van IenW.  De jeugdzorg volgt een eigen pad. Aangezien het in die context ook gaat over de financiële verhouding en de financiële arrangementen raakt het aan de voorliggende exercitie en is het van belang dat dat partijen zich daar rekenschap van geven.

Datzelfde geldt voor het lange termijn onderzoek naar de ontwikkeling van vergrijzing en de Wmo uitgaven.  Er zal waar relevant in dit traject gebruik gemaakt worden van bestaande onderzoeken en adviezen van ambtelijke werkgroepen (w.o. over eigen belastinggebied), studiegroepen, ROB en Raad van State.

34