Document · PDF

Eindrapport Rekenkameronderzoek datagedreven beleidsvorming

Gemeenteraad 16 april 2025, gemeente NissewaardBij agendapunt: Rekenkameronderzoek datagedreven beleidsvorming11.904 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 2

Elke maand worden de afvalcijfers bekend gemaakt, en gekoppeld aan de doelstellingen over afvalscheiding.26 Zo kunnen ook inwoners zien wat de resultaten zijn van het afval scheiden en waar nog verbeterpunten zitten.

idem Gemeente Nissewaard. (8 februari 2017). Memo van wethouder J.W. Mijnans aan Commissie Leefomgeving, betreft Motie tussentijdse doelstellingen 'Visiedocument Grondstoffen 2016-2020'. 26 Zie https://www.reinis.nl/afvalbarometer/ 25

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 31

3.2. Armoedebeleid In onderstaande tabel is opgenomen op welke wijze het armoedebeleid is opgesteld volgens de normen behorend bij datagedreven werken zoals beschreven in de onderzoeksverantwoording. Element • 1. Doelen datagebruik en vaststellen databehoefte

• •

2. Dataverzameling & dataanalyse

• • •

3. Gebruik data bij beleidsvorming

•

• 4. Gebruik van data bij beleidsevaluaties

•

In het opstellen van beleid is de databehoefte en de manier van datagebruik vastgesteld en vastgelegd. Dataprofessionals zijn betrokken in het vaststellen van databehoefte. Er wordt structureel en consistent data verzamelend, aansluitend op de vastgestelde databehoefte. Vooraf is bepaald op welke momenten data wordt geanalyseerd en gerapporteerd. Er is aandacht voor het ethische aspecten, binnen data-analyses. Doelen in beleid komen tot stand met gebruik making van inzichten uit data Voorgestelde maatregelen en acties in beleid komen tot stand met gebruik making van inzichten uit data In beleidsevaluaties wordt gebruik gemaakt van opgehaalde data om de analyse te maken en vervolgens waar nodig bij te sturen. De data gebruikt in beleidsevaluaties hangt samen met vooraf gestelde doelen (navolgbaarheid).

3.2.1. Context armoedebeleid Het speerpunt van het armoedebeleid is vroegsignalering om zo armoede en schulden te voorkomen, hier zijn geen kwantitatieve doelen aan gekoppeld. In juli 2019 heeft de gemeente het nieuwe beleidskader in het armoede en -schuldenbeleid vastgesteld met de titel Financiële keten in beeld. Speerpunt van dit beleid, dat inging in 2020, is het voorkomen van armoede en schulden door vroegsignalering. Verder is het armoedebeleid onderdeel van het sociaal domein en dan specifiek het thema bestaanszekerheid. Hiervoor zijn in Ontwikkelagenda deel 1 verschillende doelen opgesteld. Hoe die doelen behaald gaan worden is uitgewerkt in Ontwikkelagenda deel 2. Het beleid is inmiddels geactualiseerd en op punten bijgesteld om mee te gaan met nieuwe ontwikkelingen.

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 32

3.2.2. Doelen datagebruik en vaststellen databehoefte Er is geen doel geformuleerd voor het doel van datagebruik in de beleidsvorming en in hoeverre de databehoefte wordt vastgesteld in samenwerking met een data-analist is persoons- en projectafhankelijk. Eén van de genoemde doelen in het armoedebeleid is ‘door slim naar data te kijken’ in staat te zijn in een vroeg stadium (financiële) problemen te signaleren en daarop in te spelen.27 Dit doel heeft voornamelijk betrekking op de uitvoering van beleid. De gemeente wil de benodigde data verzamelen door samen te werken met partners zoals zorgverzekeraars en woningcorporaties. Verder heeft het voor het hele sociale domein, waar armoedebeleid onder valt, als geplande inspanning genoemd om meer datagestuurd te gaan werken.28 Dit zal gefocust zijn op het doorontwikkelen van het instrument Value Care tot een dashboard met managementinformatie en beleidsmatige sturingsinformatie. Dit moet helpen in het bijsturen op korte termijn. Deze dataverzameling lijkt dus voornamelijk inputoptimalisatie en procesoptimalisatie tot doel te hebben. Door de aanwezige data is het de bedoeling dat de gemeente efficiënter met de beschikbare middelen kan omgaan en effectiever kan bijsturen en selectiever kan ingrijpen. Daarnaast wordt het huidige ICTsysteem voor jeugdhulp uitgefaseerd en ondergebracht in Suites.

Dat zijn applicaties die worden gebruikt om gegevens te beheren en processen te stroomlijnen. Door de inzet van het zaaksysteem Suite4sociale regie kan de data worden verbeterd, aangezien de data voor jeugdhulp, de WMO, en de participatiewet dan op één centrale plek is verzameld. Dit faciliteert samenwerking tussen meerdere partijen en vergroot de navolgbaarheid en vindbaarheid van informatie. Medewerkers vragen regelmatig data op bij de data-analisten, die dan samen met de medewerker kan inventariseren welke data nodig is en beschikbaar is. Uit de gesprekken blijkt dat deze inventarisatie regelmatig plaats vindt, maar dat hiervoor geen gestructureerd proces is en dat het ook niet altijd gebeurd. 3.2.3. Dataverzameling & data-analyse Doordat de gemeente geen rechtstreekse toegang heeft tot inkomensgegevens, worden data uit verschillende bronnen verzameld op het platform ValueCare. Omdat de gemeente geen rechtstreekse toegang heeft tot inkomensgegevens van de inwoners van Nissewaard combineert de gemeente verschillende informatiebronnen, zoals gemeentelijke regelingen voor minimahuishoudens en de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Ook ontvangt de gemeente geanonimiseerde data van Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK) en vraagt de gemeente data op van energieleveranciers, zorgverzekeraars, en andere partners.

Hier vindt een schifting van data plaats: initiële data op basis van persoonsgegevens richting managementgegevens die niet meer persoonlijk herleidbaar zijn. Medewerkers vragen regelmatig data op. Hiervoor wordt overlegd met de applicatiebeheerders of data-analisten binnen de organisatie. De verzamelde data wordt verzameld op het platform ValueCare. Hierbinnen zijn verschillende ‘boards’ waarop per onderwerp data te vinden is. Op basis van deze informatie kunnen beleidskeuzes worden gemaakt. Het

27 28

Gemeente Nissewaard. (juli 2019). Financiële Keten in beeld: armoede- en schuldenbeleid, p.12. Gemeente Nissewaard. (oktober 2022). Ontwikkelagenda deel 2, p.6.

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 33

verschilt per medewerker hoe deze data geanalyseerd wordt. Sommige medewerkers kunnen zelf aan de slag met de grafieken en tabellen die op ValueCare te vinden zijn, terwijl andere medewerkers liever een tekst krijgen waarin de cijfers worden geduid. 3.2.4. Gebruik data bij beleidsontwikkeling In de beleidsvorming worden data voornamelijk gebruikt voor het opstellen van doelen, maar in de keuze voor beleidsmiddelen spelen data nog een bescheiden rol. In Ontwikkelagenda Deel 1, waar de doelen van het sociaal domein zijn vastgesteld, vormt data een belangrijk startpunt voor het bepalen van de beleidsdoelen voor het thema bestaanszekerheid. Zoals in paragraaf 2.3 aangegeven, is één van de doelen het aantal uitkeringsgerechtigden in Nissewaard reduceren tot een aantal dat lager ligt dan het Nederlandse gemiddelde door in te zetten op de ontwikkeling van kwetsbare inwoners. De aanleiding voor dit concrete strategische doel was de data uit het bestuursverslag over 2021 waaruit bleek dat het Nissewaardse gemiddelde met 22 uitkeringsgerechtigden per 1000 inwoners hoger ligt dan het Nederlandse gemiddelde van 20 per 1000 inwoners.29 Ook bij enkele van de genoemde operationele doelen kwam de aanleiding voort uit verzamelde data.

Dit is bijvoorbeeld het geval voor het operationele doel om het gemiddelde schuldbedrag in Nissewaard per inwoner in 2026 terug te dringen tot een bedrag dat lager is dan het Nederlandse niveau. In de beleidsnota Financiële Keten in beeld, die specifiek gaat over het armoede- en schuldenbeleid, wordt ook in bescheiden mate vanuit data gestuurd. Bij het inventariseren van de financiën van inwoners gebruikt Nissewaard de data van het CBS.22 Hieruit blijkt dat er in Nissewaard ten opzichte van het landelijke beeld meer kinderen opgroeien in een gezin met een laag inkomen. Hierbij vergelijkt Nissewaard zich met Schiedam en Rotterdam omdat deze gemeenten met vergelijkbare problematiek te maken hebben. Verder is onderdeel van het beleid om data te gebruiken voor vroegsignalering. Uit de gesprekken blijkt wel dat dit zeer afhankelijk is van de medewerker hoe dit in de praktijk uitvoering krijgt. 3.2.5. Gebruik van data bij beleidsevaluaties Doordat indicatoren zijn opgesteld, kan op basis van data worden geverifieerd in hoeverre het gevoerde beleid bijdraagt aan de gestelde doelen waardoor de gemeente zo nodig kan bijsturen. Het monitoren van de voortgang gebeurt, maar in beleidsvorming en -evaluatie is bijsturing nog niet zichtbaar. In verschillende documenten aangaande het armoedebeleid zijn concrete indicatoren en doelen opgenomen.

Zo bevat de Ontwikkelagenda zeer meetbare en concrete doelen voor het thema bestaanszekerheid. Hierin worden soms specifieke aantallen genoemd, zoals bij het doel om 200 bijstandsgerechtigden die meer dan 5 jaar bijstand hebben ontvangen een ontwikkelstap te laten maken. Bij andere doelen worden juist percentages genoemd, zoals bij het doel om bij 50% van de

Gemeente Nissewaard. (oktober 2022) Ontwikkelagenda deel 1, p. 10

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 34

aanvragers van een uitkering binnen het poortproces minimaal 1 preventief re-integratie instrument in te zetten. Uit de gesprekken dat data binnen het sociaal domein gebruikt worden om keuzes van de organisatie te verantwoorden tegenover de raad en het bestuur. Daarnaast worden data gebruikt om de raad te informeren over lokale trends. Medewerkers maken ook gebruik van data om het gevoerde beleid te controleren, bijvoorbeeld op het thema schulden. Op voorhand zijn een aantal indicatoren vastgesteld die helpen toetsen of er vooruitgang wordt geboekt, zoals bijvoorbeeld schuldenlast en de verhouding tussen het aantal preventieve adviesgesprekken in de vroegsignalering versus het aantal intensieve trajecten. Op basis van data die iets zeggen over die indicatoren, kan worden gecontroleerd of het gevoerde beleid werkt. In hoeverre dat op dit moment gebeurt, is nog onduidelijk. Dit wordt in ieder geval (nog) niet zichtbaar in de beleidsvoering.

3.3. Duurzaamheidsbeleid In onderstaande tabel is opgenomen op welke wijze het duurzaamheid is opgesteld volgens de normen behorend bij datagedreven werken zoals beschreven in de onderzoeksverantwoording. Element • 1. Doelen datagebruik en vaststellen databehoefte

• •

2. Dataverzameling & dataanalyse

• • •

3. Gebruik data bij beleidsvorming

•

• 4. Gebruik van data bij beleidsevaluaties

•

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 35

3.3.1. Context duurzaamheidsbeleid De belangrijkste duurzaamheidsbeleidsdoelen volgen hoofdzakelijk uit nationale en regionale afspraken, die in jaarlijkse programmaplannen worden vertaald naar Nissewaard. In de periode 2015-2020 was het duurzaamheidsbeleid van Nissewaard vastgelegd in de Duurzaamheidsagenda 2015-2020, maar deze is al eerder ingetrokken door de gemeenteraad doordat de regionale samenwerking op gang kwam. De gemeenten op Voorne-Putten hebben samen een Routekaart Duurzaam Voorne-Putten 2040 opgesteld, die de mondiale en nationale klimaatdoelstelling vertaald naar de regio. Op 31 januari 2018 is deze Routekaart vastgesteld door de gemeenteraad. Het belangrijkste doel hierin is om in 2040 voor 100% duurzame energie op te wekken, 33% energie bespaard, en stappen te maken op het gebied van een circulaire economie. Er zijn tussentijdse doelstellingen geformuleerd voor 2021 en 2030, wederom op de drie gebieden van energietransitie, klimaatadaptatie, en circulaire economie. Dit regionale beleidskader is uiteindelijk vertaald naar een lokaal To do lijst Duurzaamheid /Programmaplan Duurzaamheid in 2020. Hierin is de doelstelling aangepast. In plaats van 2040 is het nu het doel dat gemeente Nissewaard in 2050 energieneutraal is.

Daarnaast is er een tussendoel geformuleerd voor 2030: 27% van de energie die in één kalenderjaar wordt verbruikt binnen de gemeente Nissewaard, CO2-neutraal en in eigen beheer opgewekt binnen Voorne-Putten. Dit programmaplan wordt jaarlijks geactualiseerd. Het Programmaplan Duurzaamheid 2023-2024 is opgesteld in april 2023 en is de meest recente vertaling van het regionale beleidskader. Hierin wordt vastgehouden aan de belangrijkste ambitie om energieneutraliteit te bereiken in 2050. Maar wordt een bredere ambitie geschetst: Nissewaard is in 2050 energieneutraal, aardgasvrij, klimaatbestendig, water robuust en circulair.30 3.3.2. Doelen datagebruik & inventarisatie databehoefte Er is geen specifiek doel voor dataverzameling vastgesteld, maar er is wel een inventarisatie van de data-behoefte uitgevoerd door een extern bureau. Er zijn geen expliciete doelen opgesteld voor het datagebruik bij het duurzaamheidsbeleid in gemeente Nissewaard. Dat wil niet zeggen dat er geen data wordt gebruikt. Uit de documenten blijkt dat het gebruik van data voornamelijk gericht is op inputoptimalisatie en procesoptimalisatie. Op het gebied van data-inventarisatie is er in opdracht van de gemeente Nissewaard door een extern bureau in 2021 een nulmeting uitgevoerd en is advies uitgebracht over hoe de monitoring van de duurzaamheidsdoelen kan worden ingericht.

Hierdoor is inzichtelijk geworden welke data nodig zijn om te monitoren, evenals welke data hiervoor beschikbaar zijn en welke ontbreken. Indien er onvoldoende lokale data beschikbaar zijn, is het advies om dit niet op te nemen in het monitoringsprogramma. Dat geldt voor het thema energietransitie bijvoorbeeld voor data over de uitstoot van CO2. Voor de thema’s klimaatadaptatie en circulaire economie blijkt veel van de data ook lastig te verzamelen. Jaarlijks bij het opstellen van de effectrapportages wordt gekeken welke data nodig zijn en aanwezig zijn. Hiervoor

Gemeente Nissewaard (2023). Programmaplan duurzaamheid 2023-2024.

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 36

wordt ook binnen de gemeentelijke organisatie goed samengewerkt met andere afdelingen, zo blijkt uit de gesprekken. Ook blijkt dat ieder jaar meer data beschikbaar komt. 3.3.3. Dataverzameling & data-analyse Voor het verzamelen van data zijn veel verschillende bronnen gebruikt, zowel externe openbare bronnen als gemeentelijke data. Over het jaar 2019 is de eerder genoemde nulmeting gedaan. Dit was een momentopname, waarin duidelijk werd in welke mate Nissewaard op dat moment energieneutraal, circulair en klimaatbestendig was. De nulmeting is opgesteld met gebruik van gemeentespecifieke data van de gemeente zelf, maar ook met geaggregeerde data uit openbare bronnen zoals de Klimaatmonitor. Er is uitvoerig data verzameld om de nulmeting van 2019 te kunnen uitvoeren: voor het elektriciteitsgebruik van de gemeente is bijvoorbeeld gebruik gemaakt van openbare verbruiksgegevens van Stedin. Daarnaast is voor het thema ‘klimaatbestendig’ gebruik gemaakt van gemeentelijke data over groen binnen de gemeentegrenzen, aangevuld met gemeente specifieke data uit de Klimaateffectatlas. In het Programmaplan 2023-2024 is de monitoring op een meer structurele manier ingericht waarbij gebruik wordt gemaakt van projectspecifieke administratie, de Klimaatmonitor en een samenvoeging van verschillende dashboards.

Dit geeft een goed beeld van de stand van zaken betreffende duurzaamheid en is in lijn met het rekenkamerrapport uit 2022 over het duurzaamheidsbeleid van de gemeente Nissewaard. 3.3.4. Gebruik van data bij beleidsontwikkeling In de programma-plannen wordt gestuurd op data in de zin dat doelen meetbaar worden geformuleerd, maar wordt data zeer beperkt ingezet in het bepalen van de doelen en de inzet van beleidsmiddelen. Het regionale beleidskader Routekaart Duurzaam Voorne-Putten 2040 steunt op data om de huidige situatie te schetsen en van daaruit tussendoelen te formuleren om het door internationaal en nationaal beleid gegeven einddoel te bereiken. Verder worden de beleidskeuzes in slechts beperkte mate datagedreven gevormd. Er wordt weinig gebruik gemaakt van data uit de samenleving om het beleid te sturen. Ook in de lokale vertaling van dit regionale beleidskader worden maar in beperkte mate datagedreven beleidskeuzes gemaakt. Zoals eerder vermeld wordt in het Programmaplan Duurzaamheid 2020 gekozen om af te wijken van de regionale doelstelling om in 2040 energieneutraal te zijn en in plaats daarvan te kiezen voor 2050. Uit eerder rekenkameronderzoek blijkt dat hiervoor is gekozen omdat 2040 niet haalbaar en betaalbaar werd geacht.31 Ook sluit dit doel beter aan bij de landelijke richtlijn, zo werd in de gesprekken aangegeven.

Aangezien de nulmeting van het extern onderzoeksbureau pas in 2021 is uitgevoerd (over het jaar 2019) is dit besluit niet gebaseerd op die data, en dus in zeer beperkte mate datagedreven. In de programmaplannen wordt wel duidelijk gestuurd op data in de zin dat de doelen zeer concreet en meetbaar worden geformuleerd. Maar voor het bepalen

Rekenkamerfunctie Nissewaard (2022), Energietransitie, p. 21

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 37

van wat de doelen zijn en welke beleidsmiddelen worden ingezet, wordt data maar zeer beperkt ingezet. 3.3.5. Gebruik van data bij beleidsevaluaties Hoewel duidelijke indicatoren zijn opgesteld, is veel benodigde data niet beschikbaar of bruikbaar Per thema (energieneutraal, circulair en klimaatbestendig) zijn strategische doelen geformuleerd om de ambitie waar te maken. Deze zijn vervolgens meetbaar gemaakt middels indicatoren. In de effectrapportages wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen indicatoren: 1) Effectindicatoren: Monitoren van het doel 2) Prestatie-indicatoren: Monitoren van het middel 3) Transitie-indicatoren: Monitoren van de randvoorwaarden Het is de bedoeling dat middels deze indicatoren de jaarlijks effectrapportages de voortgang van het duurzaamheidsbeleid monitoren ten opzichte van de nulmeting. De data-analisten van de gemeente werken voornamelijk aan deze rapportages. Een probleempunt is data zeker nog niet overal beschikbaar of bruikbaar. Voor het thema ‘circulair’ ontbreekt veel data om een uitgebreide nulmeting te doen. Dat is vooral het geval voor huishoudens en bedrijven. Om in kaart te brengen hoe ‘circulair’ de gemeentelijke organisatie zelf is, is door de gemeente zelf data verzameld aan de hand van eigen (inkoop)data en (RAW-)bestekken32.

Met name voor de thema’s klimaatadaptatie en circulaire economie zijn vooral data voor prestatie-indicatoren beschikbaar, maar weinig data voor effectindicatoren. Zo is het dus lastig om de voortgang ten opzichte van het doel te monitoren. Ook in de effectmetingsrapportages blijkt de nodige data niet altijd beschikbaar. Zo was de data over energieverbruik in 2021 niet volledig beschikbaar en werd de data van 2020 hiervoor gebruikt. Een ander voorbeeld is data over zonnepanelen op openbare daken, waarvan de meest recente versie in het Kadaster van 1 januari 2022 stamt. De gemeente maakt veel gebruik van dit soort bronnen en maakt zelf geen luchtfoto’s. De bottleneck voor datagedreven beleidsvorming op het thema duurzaamheid ligt daarmee veelal bij de beschikbaarheid van data, meer dan bij het gebruik van die data, zo blijkt uit de gesprekken. Uit eerder rekenkameronderzoek bleek ook al dat het de bedoeling is dat enkel indicatoren in de monitoring worden opgenomen waarvoor de benodigde data ‘met relatief beperkte inspanning te verkrijgen zijn, én van voldoende kwaliteit zijn voor herhaalmetingen’. Verder wordt niet expliciet uitgewerkt wat hier precies mee wordt bedoeld, maar het blijkt dat als data niet geaggregeerd beschikbaar zijn, ze niet als indicator worden gebruikt.33

32 33

RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering Grond-, Water- en Wegenbouw. Idem, p. 24

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 38

Waar data wel beschikbaar is, wordt gemonitord, maar wordt nog in zeer beperkte mate bijgestuurd op basis van de data. Ondanks dit gebrek aan data, worden er wel enkele resultaten gemonitord. Terwijl de nulmeting in het thema ‘energieneutraal’ uitwijst dat de gemeente in 2019 voor 3% energieneutraal is, zo wijzen de tussentijdse rapportages van 2021 en 2022 uit dat in 2020 de gemeente voor 4% energieneutraal was,34 en in 2021 voor bijna 4%.35 Wel moet hierbij de kanttekening geplaats worden dat de data die de gemeente heeft verzameld uit de Klimaatmonitor niet volledig was, en er dus kritisch gekeken kan worden naar de accuraatheid van deze metingen. Voor de twee andere thema’s is het door het gebrek aan effectdata nog lastiger om concreet te monitoren. Niettemin wordt deze data wel benut. In de gesprekken wordt aangegeven dat op basis van de resultaten uit de effectrapportages overleg plaatsvindt met de portefeuillehouder en in de ambtelijke organisatie of de juiste stappen zijn genomen. Als blijkt dat dit niet het geval is, moeten er andere keuzen worden gemaakt. Wel moet hierbij opgemerkt worden dat het Programmaplan Duurzaamheid 2023-2024 niet inzichtelijk maakt hoe de gemeente precies bijstuurt op basis van de verzamelde data. Zichtbaar is wel dat in veel gevallen pas net een begin is gemaakt met de energietransitie waardoor effecten nu nog niet even goed zichtbaar zijn.

34 35

Gemeente Nissewaard. (2021). Effectmetingsrapportage Duurzaamheid 2021. Gemeente Nissewaard. (2022) Effectmetingsrapportage Duurzaamheid 2022

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 39

Bijlage 1. Geïnterviewden Functie

Datum

Chief Information Officer

1 augustus 2023

Teamleider centrale administratie Inkomen en

20 september 2023

Schuldbemiddeling Adviseur kwaliteit schuldhulpverlening Beleidsmedewerker armoedebeleid Manager werk, inkomen en identiteit Medewerker bureau preventie en vroegsignalering Programmasecretaris Duurzaamheid

20 september 2023

12 juli 2023

Accountmanager Reinis en algemeen beleidsmedewerker

25 augustus 2023

voor deelgebieden RO Eenheidsmanager Ruimtelijke Ontwikkeling

25 augustus 2023

Data-analist

30 augustus 2023

Data-analist

30 augustus 2023

Toetsgesprek ambtelijk verantwoordelijke

14 oktober 2024

Rekenkamer Nissewaard | Datagedreven beleidsvorming | 40

← Vorig deel

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/15281316/1