Eind Rapportage Wob-Woo Nissewaard

Voorbereidingen van WOB naar WOO Rekenkamerfunctie Nissewaard

Colofon: Datum: 11 oktober 2022

Rekenkamerfunctionaris Drs. H.H. (Herman) Sietsma, rekenkamerfunctionaris Dr. S. (Sabine) van Zuydam, plv. rekenkamerfunctionaris

Contactpersoon: N. (Nick) Woudstra MSc, ambtelijk secretaris nick@necker.nl 06 537 323 10

Onderzoekers: Mr C. A. (Carin) Schreuder carin@necker.nl P.J.C. (Pieter) Overeem MSc pieter@necker.nl

2

Inhoudsopgave Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke Nota ................................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 5 Centrale boodschap................................................................................................................................................ 8 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 11 Nawoord van de rekenkamerfunctie .................................................................................................................... 15 Nota van Bevindingen .......................................................................................................................................... 16 1.

2.

Context ....................................................................................................................................................... 17 1.1.

Achtergrond / Wat is de Woo en wat vraagt dat van gemeenten? .......................................................... 17

1.2.

Wat vraagt de komst van de Woo van de gemeente Nissewaard? ........................................................... 20

Werkwijze Nissewaard ................................................................................................................................ 23 2.1.

Huidige processen en procedures .............................................................................................................. 23

2.2.

Voorbereiding op de Woo in Nissewaard- plan van aanpak ..................................................................... 25

2.3.

Voorbereiding op de Woo in de praktijk – huidige stand van zaken ......................................................... 27

Bijlage 1.

Bronnen ......................................................................................................................................... 30

3

Bestuurlijke Nota

4

Onderzoeksverantwoording Aanleiding Op 1 mei 2022 is Wet Open Overheid (hierna: Woo) in werking getreden. De totstandkoming van deze wet heeft bijna 10 jaar in beslag genomen. In deze periode zijn wijzigingen in het wetsvoorstel verwerkt die de uitvoerbaarheid en betaalbaarheid van de wet moeten verbeteren. De Woo beoogt een meer transparante en actief openbaar makende overheid en vervangt de Wet Openbaar Bestuur (hierna: Wob). Het belang van openbaarheid van bestuur is onverminderd groot. Het recente rapport ‘Ongekend Onrecht’ toont aan dat hierin nog veel verbetering mogelijk is.1 Dát is precies wat de Woo beoogt te bereiken. Transparant bestuur bevordert het vertrouwen van burgers en organisaties in de overheid, terwijl het omgekeerde ook geldt: gebrek aan openbaarheid leidt tot afnemend vertrouwen. De gevolgen die de invoering van de Woo voor de gemeente Nissewaard met zich brengt hebben betrekking op - kort gezegd - drie aspecten: • • •

Er ontstaat een verplichting tot actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën van informatie en er komt en inspanningsverplichting voor de overige categorieën; De gemeente moet maatregelen treffen voor het duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie; De reactietermijn op informatieverzoeken wordt beperkt van vier naar twee weken.

Welke praktische voorbereidingen dienden er getroffen te worden om per 1 mei 2022 goed te kunnen starten met de Woo, en in hoeverre is dat gelukt? Waar staat de gemeente in het licht van de inwerkingtredingsdatum van 1 mei 2022 en de implementatiemomenten die zullen volgen? Per 1 mei 2022 dient de gemeente aan diverse verplichtingen te voldoen, waarover hierna meer. De verplichtingen uit de Woo om documenten behorende tot 11 informatiecategorieën binnen 14 dagen actief openbaar te maken via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), zijn nog niet in werking getreden maar zullen stapsgewijs worden ingevoerd. De inwerkingtreding van de Woo vraagt enerzijds wijziging van werkprocessen. Anderzijds geldt ook dat een aantal artikelen uit de Woo een deel van de staande praktijk zal faciliteren en daarmee geen nieuwe rechten in het leven roept ten opzichte van de Wob. De huidige uitvoering van de Wob door de gemeente zal daarom ook aandacht krijgen in dit onderzoek.

Ons onderzoek kijkt naar de actuele status van de implementatie van de Woo en verder vooral vooruit: wat zijn de benodigde aanpassingen die de Woo voor de gemeente met zich meebrengt? Hoe ver is de implementatie daarvan gevorderd? Heeft de gemeente haar ambitieniveau in beeld en weet ze wat er nog te doen staat, en op welk moment? Als leidraad voor dit onderzoek gebruiken we het Implementatieplan Actief Openbaar Maken dat de VNG hiervoor ontwikkeld heeft omdat dit het

1https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf

5

leidende document voor gemeenten was ten behoeve van de voorbereidingen die getroffen dienden te worden voor de komst van de Woo.2

Doel- en vraagstelling Op basis van bovenstaande formuleert de rekenkamerfunctie de doelstelling van dit onderzoek als volgt: •

Inzicht geven in de mate waarin de gemeente voorbereidingen heeft getroffen en nog dient te treffen zodat ze per 1 mei 2022 vanuit een goede uitgangspositie kon starten met een goede naleving (en verdere implementatie) van de Woo.

Bovenstaande doelstelling leidt tot de volgende centrale vraag:

In hoeverre is de gemeente Nissewaard gevorderd met het treffen van voorbereidingen naar aanleiding van de komst van de Woo per 1 mei 2022 en in welke mate voldoet zij aan de nieuwe verplichtingen?

Deelvragen

Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke veranderingen op basis van de Woo verplichten de gemeente Nissewaard tot voorbereidingen of aanpassingen? 2. Welke (proces)veranderingen dienen te worden getroffen in het licht van: a. Actieve openbaarmaking b. Passieve openbaarmaking c. Duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie 3. In welke mate voldoet de gemeente reeds aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt? 4. Welke wijzigingen dient de gemeente nog te implementeren?

Uitvoering onderzoek Het onderzoek bestond uit vier fases: in fase één (maart 2022) hebben de onderzoekers en de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek een startgesprek gevoerd waarin de opzet, de aanpak en inzet van de ambtelijke organisatie zijn besproken. Ook is het informatieverzoek toegelicht. In de tweede fase (maart en april) voerden we een documentanalyse uit zodat er zicht kwam op de beleidsmatige stand van zaken

2 Zie: vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf Inmiddels heeft VNG dit implementatieplan vernieuwd, met de titel ‘Meerjarenplan om

de Wet open overheid (Woo) bij gemeenten te implementeren’. Deze versie is op 22 april 2022 vastgesteld en gemeenten zijn hier op 16 mei 2022 over geïnformeerd door VNG (VNG-Woo-Meerjarenplan.pdf). Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van de eerdere versie van het implementatieplan (Implementatieplan Actief Openbaar Maken), omdat dit het plan was waarmee gemeenten konden werken in de voorbereiding op de Woo en het daarmee dus het relevante kader vormde voor het beantwoorden van de vraag hoe ver de gemeente gevorderd was met het treffen van de benodigde voorbereidingen. Uit het eerste plan van aanpak blijkt dat gemeente Nissewaard de voorgestelde planning van de VNG volgt.

6

ten aanzien van de proces implementatie WOO, inzicht in het WOB-beleid en ontstond zicht op de benodigde veranderingen. In de derde fase (vanaf medio april 2022) werden twee interviews gehouden: met de projectleider Woo/kwartiermaker DIV en een senior jurist/Wob-coördinator en de gemeentesecretaris. Via de interviews kon een verdiepingsslag op de documentanalyse plaatsvinden. In de vierde, laatste, fase (juni-juli) bleek dat de projectleider Woo per 13 juni zijn werkzaamheden voor de Woo had neergelegd en stelden we nog een aantal aanvullende vragen aan de ambtelijk contactpersoon. Ook overlegden we met de nieuwe adviseur Woo (die per 1 juli 2022 opvolger is van de projectleider Woo). Daarna legden we de onderzoeksresultaten vast in een Nota van Bevindingen die we op 28 juli 2022 aan de organisatie voorlegden voor een feitencheck. Op 5 september 2022 heeft er een duidingsgesprek plaatsgevonden. Na verwerking van de ambtelijke reactie maakten we de Nota van Bevindingen definitief en stelden we de Bestuurlijke Nota op met daarin de conclusies en aanbevelingen. Vervolgens is de rapportage op 26 september 2022 naar het college gestuurd voor een bestuurlijke reactie. Op 11 oktober 2022 is de definitieve rapportage aangeboden aan de gemeenteraad.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke Nota en de Nota van Bevindingen. De Bestuurlijke Nota bevat deze onderzoekverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen. In de bijlagen treft u een schema aan met de geïnterviewden (bijlage 1) en de gehanteerde bronnen (bijlage 2).

7

Centrale boodschap Vooraf Dit rapport geeft weer waar gemeente Nissewaard staat in de voorbereidingen op de Woo per 1 mei 2022. De gemeente Nissewaard heeft sindsdien evenwel niet stil gezeten. Hetgeen de gemeente Nissewaard sindsdien en in het bijzonder na de aanstelling van een nieuwe Woo-adviseur per 1 juli 2022 aan (voorbereidende) activiteiten ten behoeve van de implementatie heeft ondernomen, zal daarom bij deze conclusies en aanbevelingen in ogenschouw worden genomen. Op dit moment geldt dat de gemeente Nissewaard nog niet volledig heeft voldaan aan de stappen ten behoeve van de implementatie van de Woo, die per 1 mei 2022 geregeld hadden moeten zijn. Het feit dat de benodigde maatregelen niet (tijdig) zijn geïmplementeerd, heeft nog geen rechtsgevolgen. Dat neemt niet weg dat het problematisch is dat de gemeente niet aan de wet voldoet, al is het vanwege de voorbeeldfunctie die de gemeente vervult en het feit dat zij wel van inwoners verwacht aan de wet te voldoen. Dit klemt te meer omdat de Woo juist aandacht vraagt voor het zijn van een transparante overheid en het op orde hebben van de informatiehuishouding. Afgezien van deze beeldvorming geldt daarnaast dat de inhoudelijke behandeling van Woo-verzoeken in het gedrang kan komen, doordat er bijvoorbeeld niet met zekerheid kan worden vastgesteld of in een bepaald Woo-verzoek alle relevante documenten zijn behandeld.

Conclusies Op basis van onze bevindingen in het onderzoek trekken we twee conclusies: 1.

Per 1 mei had de gemeente Nissewaard niet alle maatregelen getroffen die per die datum zijn voorgeschreven ten behoeve van de implementatie van de Wet open overheid. Sindsdien is de aandacht voor de Woo binnen de gemeente wel toegenomen en zijn meer maatregelen gerealiseerd.

De benodigde voorbereidingen voor- en de implementatie van de Wet open overheid (Woo) hebben tot 1 mei 2022 onvoldoende aandacht gekregen. De Woo kent een gefaseerde invoering. Per 1 mei 2022 had een eerste aantal zaken geregeld moeten zijn, zoals het aanstellen van een of meerdere contactpersonen om vragen van inwoners te beantwoorden, het elektronisch kunnen indienen van een Woo-verzoek en het geanonimiseerd openbaar (kunnen) maken van documenten met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Dit is niet gebeurd. Daarmee voldeed de gemeente Nissewaard ten aanzien van de implementatie van de Woo per 1 mei 2022 niet (volledig) aan de per die datum voorgeschreven maatregelen. Inmiddels is het elektronisch kunnen indienen van een Woo-verzoek mogelijk gemaakt. De rol van contactpersoon voor de Woo is in eerste instantie (vanaf 20 april 2022) bij het Klantcontactcentrum (KCC) belegd. De formele benoeming van de contactpersonen zal op een later moment volgen.

8

De informatiehuishouding van de gemeente Nissewaard is niet op orde; dit beïnvloedt de behandeling van Woo-verzoeken vroeger of later. Sinds 2015 heeft de gemeente Nissewaard een behoorlijke achterstand in de digitale archivering, waardoor het archief niet op orde is. Sindsdien is er te weinig expertise in huis om de achterstand in te lopen en tot op heden blijft het ingewikkeld om geschikte medewerkers te vinden. Vanuit het bestuur heeft de achterstand lange tijd te weinig aandacht en prioriteit gekregen. Inmiddels is het bewustzijn van het probleem toegenomen, onder andere naar aanleiding van vragen van een raadslid in juni 2021. Daarop heeft de burgemeester een aantal toezeggingen gedaan, waaronder een voorgenomen aanbesteding voor een nieuw DMS in het najaar. Het huidige zaaksysteem Corsa wordt namelijk niet door de gehele organisatie en niet consistent gebruikt en medewerkers slaan structureel informatie elders op, zoals in Outlook, in persoonlijke schijven of op het bureaublad. Het centraal afhandelen van Wob-verzoeken is hiermee altijd gecompliceerd geweest. Omdat Corsa niet integraal gebruikt wordt, geldt in plaats daarvan de (informele) afspraak dat verschillende vak-afdelingen de benodigde informatie en complete dossiers aanleveren bij de Wob-coördinator zodra zij aangeeft dat er een verzoek is ontvangen.

De Wob-coördinator krijgt hierdoor omvangrijke en ongeordende dossiers toegestuurd. Het ontbreken van (adequate en uniforme) digitale archivering maakt de gemeente kwetsbaar, omdat er onvoldoende kan worden gemonitord of Wob/Woo-verzoeken afdoende worden afgehandeld. Door de niet op orde zijnde informatiehuishouding is er geen helder overzicht van welke informatie aanwezig dan wel afwezig is. Het resultaat is dat met onvoldoende zekerheid Woo-verzoeken (en eerder: Wob-verzoeken) afgehandeld kunnen worden, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende inzicht is in hoeverre gedeelde informatie compleet is.

Aanbevelingen Deze conclusies vormen een basis voor een tweetal aanbevelingen om de voorbereiding voor en de implementatie van de Woo te versterken. 1.

Voltooi de maatregelen die per 1 mei 2022 ingevoerd hadden moeten zijn.

De gemeente Nissewaard heeft slechts gedeeltelijk aan de eerste maatregelen ten behoeve van de Woo voldaan, die per 1 mei 2022 geregeld hadden moeten zijn. Om hieraan alsnog spoedig te voldoen is het daarom zaak dat de gemeente zo snel mogelijk één of meer gekwalificeerde interne contactperso(o)n(en) benoemt om vragen van inwoners te beantwoorden. Het is daarbij zaak dat de gemeente dit communiceert via de gemeentelijke website. Momenteel is deze taak tijdelijk bij het KCC belegd. De gemeente dient voorts maatregelen te treffen om de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten te borgen als randvoorwaarde om uitvoering te geven aan openbaarheid en te voldoen aan de inspanningsverplichting om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob). Het is daarbij van belang om inzichtelijk te maken in welke mate de staande Wob-infrastructuur toereikend is voor de behandeling van Woo-verzoeken. Richt daarom zo snel mogelijk de voorgenomen

9

werkgroepen op die uitzoeken in welke gevallen de huidige Wob-infrastructuur ontoereikend is voor Woo-verzoeken, zodat de benodigde aanpassingen kunnen worden uitgevoerd.

2.

Neem maatregelen om de informatiehuishouding op orde te brengen en zie toe op een snelle implementatie van het nieuwe zaaksysteem.

De gemeente Nissewaard is reeds bezig met de implementatie van het nieuwe zaaksysteem Djuma. Het is van belang dat de implementatie van dit systeem zo snel mogelijk wordt afgerond. Daarnaast is één van de punten die het op orde brengen van de informatiehuishouding bemoeilijkt dat er te weinig expertise in huis is. Daardoor is er binnen de huidige bezetting te weinig mogelijkheid om de achterstand in de digitale archivering in te lopen. Eveneens, vooruitkijkend, onderstrepen de onderzoekers een van de conclusies uit het meest recente verslag van de archivaris betreffende de informatiehuishouding in de gemeente Nissewaard, het zogenoemde KPI-verslag 2021, waarin de krappe bezetting van informatiebeheerders wederom als ''bottleneck voor toekomstige ontwikkelingen'' wordt genoemd. Een dergelijke toekomstige ontwikkeling is in dit geval de implementatie en uitvoering van de Woo per 1 mei 2022.

10

Reactie van college van B&W

11

12

13

14

Nawoord van de rekenkamerfunctie Wij danken u voor uw bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport ‘Van Wob naar Woo’. Het is goed om te lezen dat we elkaar vinden in de vraag om aandacht voor de status van de informatiehuishouding binnen de gemeente Nissewaard. Een informatiehuishouding die op orde is komt ten goede aan een adequate behandeling van Woo-verzoeken. Na lezing van de bestuurlijke reactie reflecteren wij in dit nawoord graag op enkele fundamentele punten. Dit rekenkameronderzoek was erop gericht om de stand van zaken in beeld te brengen per 1 mei 2022, het moment dat de Woo de Wob verving. Ondanks dat de inwerkingtreding van de artikelen van de Woo gefaseerd plaatsvindt – en dit onderwerp de komende jaren dus aandacht zal blijven vragen – was deze datum een belangrijk markeringsmoment, waarmee een nieuw tijdperk om als overheid meer aandacht te besteden aan transparantie is begonnen. Als rekenkamerfunctie signaleerden we dat de werkzaamheden ten behoeve van de implementatie kort voor het zomerreces van 2022 in een stroomversnelling raakten. De rekenkamerfunctie heeft daarom besloten in het rapport ook een doorkijk te geven naar wat er in de drie en halve maand na de officiële invoering van de Woo op 1 mei 2022 is gebeurd. Deze doorkijk heeft de rekenkamerfunctie opgesteld op basis van informatie die ons door de gemeente is aangeleverd.

In het proces van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor is deze informatie van de zijde van de gemeente aangevuld, genuanceerd en gecorrigeerd. Illustratief daarvoor is de toevoeging bij de bestuurlijke reactie van het ‘besluit openstellen elektronische weg Wob verzoeken Nissewaard’. Dit laat ons zien dat de implementatie van de Woo momenteel stevig in ontwikkeling is. We juichen het dan ook toe dat het college voornemens is de raad nog dit kalenderjaar actief te informeren. Daarnaast zien we reden om nog eens aandacht te vragen voor de kennis en expertise waarover een Woo-contactpersoon dient te beschikken. Het gaat ons dus niet zozeer om de positionering van de Woocontactpersoon, zoals de bestuurlijke reactie lijkt aan te nemen. In de ‘Handleiding contactpersoon Woo’ van de VNG zijn aandachtspunten en richtlijnen opgenomen waarover een contactpersoon idealiter beschikt om zijn taak goed te kunnen vervullen. De invulling van de functie vraagt wat ons betreft dus meer aandacht dan de positionering ervan. In de bestuurlijke reactie is aangegeven dat bij de rollen die aan de Woo contactpersonen worden toegedicht de nadruk is gelegd op de dienstverlenende rol en dat daarom voor het KCC gekozen is. Indien dat impliceert dat daarmee zorgvuldig gekeken is naar de benodigde competenties en vaardigheden, dan is dat in overstemming met de aandacht die wij hiervoor hebben gevraagd.

Tot slot merken we op dat in de bestuurlijke reactie zevenmaal is verwezen naar andere gemeenten, waar zaken identiek geregeld zouden zijn. In het licht van de gestelde onderzoeksvraag acht de rekenkamerfunctie het relevanter dat de gemeente Nissewaard zelf voldoet aan wet- en regelgeving en de daaruit voortvloeiende zelf geformuleerde lokale kaders.

15

Nota van Bevindingen

16

1. Context Het eerste hoofdstuk schetst op hoofdlijnen wat de Wet open overheid (Woo) betekent voor gemeenten. Daaropvolgend wordt er stilgestaan bij wat de Woo vraagt van de gemeente Nissewaard. Daarmee worden de volgende deelvragen 1. en 3. beantwoord: -

Welke veranderingen op basis van de Woo verplichten de gemeente Nissewaard tot voorbereidingen of aanpassingen? In welke mate voldoet de gemeente reeds aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt?

1.1. Achtergrond / Wat is de Woo en wat vraagt dat van gemeenten? Op 26 januari 2021 werd de Wijzigingswet Woo aangenomen door de Tweede Kamer. Op 5 oktober 2021 heeft ook de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen en inmiddels is de wet per 1 mei 2022 in werking getreden. Daarmee vervangt de Woo de Wob. Via verschillende wegen zijn gemeenten geadviseerd en in staat gesteld om de Woo ordentelijk te kunnen implementeren. De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft meerdere documenten opgesteld ter voorbereiding op de Woo. In deze eerste paragraaf staan de 'Handreiking van Wob naar Woo' en het 'Implementatieplan actief openbaar maken' centraal3. Het doel van de Woo is een transparante en actief openbaar makende overheid. Ten opzichte van de Wob reikt de Woo verder in waartoe zij het openbaar bestuur verplicht. De Woo maakt een onderscheid tussen actieve en passieve openbaarmaking. Hieronder beschrijven we bondig de belangrijkste veranderingen die de Woo met zich meebrengt. Allereerst verplicht de Woo gemeenten om bepaalde informatiecategorieën uit eigen beweging, dus actief, openbaar te maken. Ten opzichte van de Wob is de reikwijdte verbreed en zal daarmee een groter aantal informatiecategorieën openbaar moeten worden gemaakt.

Het gaat hierbij bijvoorbeeld om persoonlijke beleidsopvattingen die met de Woo tot niet naar de persoon herleidbare vorm openbaar dienen te worden gemaakt. Er zijn twee nieuwe absolute uitzonderingsgronden en een nieuwe relatieve uitzonderingsgrond toegevoegd4. De manier waarop de documenten openbaar dienen te worden gemaakt bevindt zich op dit moment in de ontwikkelingsfase. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkelt een platform voor actieve openbaarmaking (PLOOI), waarop openbaarmaking plaats zal moeten vinden. Omdat dit platform zich nog in de ontwikkelingsfase bevindt,

3 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf en Van Wob naar Woo - tweede druk (vng.nl)

4 De twee nieuwe absolute uitsluitingsgronden zijn te vinden in artikel 5.1 lid 1 sub d en e en raken aan de bescherming van persoonsgegevens ingevolge de AVG. De

nieuwe relatieve uitzonderingsgrond is opgenomen in lid 2 sub i en betreft een afweging tussen het belang van openbaarmaking en het belang van het goed functioneren van de staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

17

is de verdere praktische uitwerking van het actief openbaar maken voor gemeenten nog niet gespecificeerd.

Vanaf wanneer moeten gemeenten actief openbaar maken? 5 Dat moet nog worden vastgesteld. Artikel 10.3 van de Woo bepaalt dat de wet ingaat op 1 mei 2022, met uitzondering van de in artikel 3.3 opgenomen verplichting voor bestuursorganen om de daar genoemde informatiecategorieën actief openbaar te maken. De wet staat een fasering toe. Bij Koninklijk Besluit zal een fasering worden aangegeven, per overheidsorganisatietype en per informatiecategorie. Deze fasering is nog niet vastgesteld. Uit de Kamerbrief van de minister van BZK d.d. 8 juli 2022 blijkt dat naar verwachting het platform begin 2023 zal worden opengesteld voor aansluiting en aanlevering van een of meer van deze informatiecategorieën6. Momenteel kent de (concept-)wettekst geen sancties, maar zal er wel een externe Kamercommissie (het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding) worden aangesteld. Deze zal worden belast met het monitoren en het rapporteren van de werkwijze inzake de Woo van de verschillende gemeenten.7

Naast het belang van actieve openbaarmaking blijft de passieve openbaarmaking van belang. De eerste zaken die per 1 mei geregeld dienen te zijn, hebben dan ook voornamelijk met passieve openbaarmaking te maken. Het gaat om de volgende zaken: • • • •

De gemeente moet één of meer contactperso(o)n(en) aanwijzen om vragen van inwoners te beantwoorden; De gemeente dient voortaan onder meer ook documenten met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren in geanonimiseerde vorm betrekken. Ook moet een Woo-verzoek elektronisch kunnen worden ingediend; De gemeente dient maatregelen te treffen om de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten te borgen als randvoorwaarde om uitvoering te geven aan openbaarheid; De gemeente heeft de inspanningsverplichting om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob)8.

Daarnaast speelt het thema digitale informatiehuishouding een belangrijke rol in de Woo. Dat is nieuw ten opzichte van de Wob. Hetzelfde geldt voor het nieuwe Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding. Om de doelen van de wet te bereiken worden veranderingen doorgevoerd, waaronder een zorgplicht om documenten in ''goede, geordende en toegankelijke'' staat te houden9. Het duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van documentatie staat daarmee centraal.

5 https://www.koopoverheid.nl/voor-overheden/rijksoverheid/plooi-platform-open-overheidsinformatie/veelgestelde-vragen-plooi.

6 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/07/08/kamerbrief-tk-over-voortgang-implementatie-wet-open-overheid 7 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p.8 8 Wet open overheid treedt gedeeltelijk in werking op 1 mei | VNG 9 Van Wob naar Woo - tweede druk (vng.nl) p. 56

18

Implementatieplan VNG De Woo vraagt veel van gemeenten. Met de verschuiving naar een actief openbaar makende overheid komen vele aanpassingen kijken. Het VNG Implementatieplan geeft gemeenten houvast in de voorbereiding op de Woo met betrekking tot actieve openbaarmaking10. Hierin is een zestal stappen opgenomen die benoemen welke zaken gemeenten moeten regelen. De stappen in het Implementatieplan luiden als volgt: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Stel een projectgroep samen Bepaal je startpositie met betrekking tot de Woo Bepaal je ambitieniveau Bepaal de wijze van openbaar maken Bepaal de fasering die van toepassing is op jouw organisatie Bepaal de aanpak/strategie

Het opstarten van een projectgroep is de eerste stap, met als doel om de gemeentelijke organisatie integraal te betrekken. Dat dient zich dus ook te weerspiegelen in de samenstelling van de projectgroep De expertises digitale informatievoorziening (div), informatiemanagement, FG gegevensbescherming, juridische zaken en communicatie horen er in ieder geval in deel te nemen. Met de tweede stap inventariseert de gemeente haar uitgangssituatie, de zogenoemde nulmeting: hoe staat de gemeente ervoor met betrekking tot de Woo? Doel hiervan is om in kaart te brengen ''waar deze stukken zich bevinden, om welke aantallen het gaat, of er reeds stukken openbaar gemaakt worden, door wie de stukken openbaar worden gemaakt en hoe die openbaarmaking gaat (handmatig of automatisch)''.11 Met behulp van de inventarisatie van stap 2 kan vervolgens voor de gemeente het ambitieniveau met betrekking tot de openbaarheid worden bepaald, fase 3. Er worden vier niveaus onderscheiden: 1. 2. 3. 4.

Beneden-Basis Basis Medium Plus

Het ambitieniveau dient in samenspraak met MT/College/Raad te worden vastgesteld. In stap 4 wordt bepaald via welk middel openbaarmaking van stukken plaatsvindt. Voor sommige categorieën is er een verplicht middel voorgeschreven, voor andere categorieën niet. In stap 5 van het stappenplan dient de fasering bepaald te worden die van toepassing is in de gemeente. Indien als ambitieniveau basis is gekozen dan geldt de wettelijk voorgeschreven fasering. In stap 6 wordt tenslotte aan de hand van diverse aandachtspunten de strategie gekozen. Ook deze hangt samen met het gekozen ambitieniveau. Het Implementatieplan werkt deze zes stappen verder uit. De al genoemde handreiking 'Van Wob naar Woo' is een juridische handreiking die gemeenten ondersteunt bij de implementatie en uitvoering van de nieuwe regels die de Woo met zich brengt. Er is in beschreven waartoe de Wob verplicht en wat er wijzigt ten opzichte van de Wob. Er worden stroomschema's aangereikt en aanbevelingen in gedaan.

10 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 7 e.v. 11 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 7

19

In de volgende paragraaf zoomen we in op wat deze wetswijziging specifiek voor gemeente Nissewaard betekent.

1.2. Wat vraagt de komst van de Woo van de gemeente Nissewaard? Zoals hierboven vermeld vraagt de Woo per 1 mei 2022 om een aantal zaken geregeld te hebben die voornamelijk met passieve openbaarmaking te maken hebben. Conform de gefaseerde invoering van de Woo vraagt de Woo op middellange en lange termijn aanpassingen van gemeenten met betrekking tot actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie. Daarnaast vraagt de Woo aanpassingen van gemeenten met betrekking tot het voeren van en ordentelijke digitale informatiehuishouding. Daarbovenop vraagt de Woo voor al deze drie gebieden een cultuurverandering van de gemeente: het is belangrijk dat de medewerkers in Nissewaard hierin worden meegenomen, zodat voor hen duidelijk wordt welke gevolgen de Woo heeft en wat dit van hen vraagt12. Ordentelijke digitale informatiehuishouding Om een accuraat beeld te schetsen van wat het van de gemeente Nissewaard vraagt om tot een ordentelijke digitale informatiehuishouding te komen, is het zinvol om allereerst kort terug te kijken naar de situatie van een aantal jaar geleden. Het omgaan met informatie en het beheer ervan is immers al jaren een thema op de agenda van Nissewaard, zo blijkt uit verslagen van de gemeente zelf.

In 2019 zijn de taken ten aanzien van de postregistratie herschikt en zijn bijna alle taken op het gebied van de informatievoorziening ondergebracht bij de afdeling/team Informatievoorziening. Door het toegenomen aantal taken is de reeds beperkte teamcapaciteit verder beperkt. Vier jaar ervoor, in 2015, was al opgemerkt dat met de bezetting van toen achterstanden in de digitale archivering nauwelijks voorkomen konden worden13. Het voorstel van 2015 om meer expertise in huis te halen is nog steeds actueel. In het meest recente verslag van de archivaris betreffende de informatiehuishouding in de gemeente Nissewaard, het zogenoemde KPI-verslag 2021, wordt de krappe bezetting van informatiebeheerders wederom als ''bottleneck voor toekomstige ontwikkelingen'' genoemd.14 Er blijft structureel werk liggen op het domein van archivering en informatiebeheer. Over de breedte genomen blijkt uit de interviews voor dit onderzoek dat er met de aanbevelingen uit de KPI-verslagen over de jaren 2015 tot en met 2020 weinig tot niets is gebeurd. Een van de genoemde redenen daarvoor was dat deze KPI-verslagen als bijlagen met de begroting werden meegestuurd aan het college, waardoor deze bij hen niet altijd de aandacht hebben gekregen.

De gemeentearchivaris constateert in het concept-verslag archief en informatiebeheer 2021 dat het bewustzijn over de status van de informatiehuishouding in de organisatie ''licht verbeterd'' is.15 Dit komt onder andere door de komst van de Woo. Overigens is de bestuurlijke aandacht toegenomen naar aanleiding van een vraag van een raadslid op 24-06-2021 naar aanleiding van het laatste KPI-verslag uit 2020. De burgemeester heeft daarop een aantal toezeggingen gedaan, namelijk dat er in het najaar een aanbesteding plaats gaat vinden voor een nieuw Document

12 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p. 11 13 Verslag archief en informatiebeheer gemeente Nissewaard 2015, p. 13 14 Verslag gemeentearchivaris archief- en informatiebeheer Nissewaard 2021 – concept, p. 12 15 Verslag gemeentearchivaris archief- en informatiebeheer Nissewaard 2021 – concept, p. 12

20

Management Systeem (DMS) en dat er dan ook een plan van aanpak zal komen. Een andere reden voor het gebrek aan aandacht voor de KPI-verslagen is dat in de periode 2015 tot 2018 de gemeente een forse bezuinigingstaakstelling had, waardoor de aanbevelingen uit de KPI-verslagen geen prioriteit hebben gekregen. Daarnaast blijkt uit de interviews blijkt dat het aantal Wob-verzoeken sterk wisselt over de afgelopen jaren. Gemiddeld zijn dit er zo'n 25 per jaar. Het betreft uiteenlopende onderwerpen. De geïnterviewden geven aan niet te weten waarom het ene jaar veel meer Wob-verzoeken worden ingediend dan het andere jaar. Zij geven aan dat er hoe dan ook een verbeterslag in het stroomlijnen van informatiebeheer, de archivering en het opstellen van digitale richtlijnen dient te worden gemaakt. Ten tijde van het uitvoeren van dit onderzoek ontbreken digitale richtlijnen in de organisatie, wat het op orde zijn van de informatiehuishouding niet ten goede komt. Een laatste reden waardoor de informatiehuishouding van de gemeente op dit moment niet op orde is, is dat de gemeente bezig is met de implementatie van een nieuw DMS zaaksysteem, Djuma. Uit de interviews blijkt dat de verwachting is dat de implementatie van dit nieuwe zaaksysteem de informatiehuishouding ook ten goede komt. Het is de bedoeling dat het nieuwe zaaksysteem integraal door de hele organisatie gebruikt zal gaan worden.

Dit systeem faciliteert het zaakgericht werken binnen de gemeente beter. Tevens zal de gemeente in 2022 een integrale vertaling van diverse beleidsmatige stukken en keuzen gaan maken, waardoor het integrale gebruik van het zaaksysteem binnen de hele organisatie vereenvoudigd wordt. Hierover in het volgende hoofdstuk meer. Actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie Zoals reeds beschreven verplicht de Woo gemeenten om bepaalde informatiecategorieën uit eigen beweging, dus actief, openbaar te maken. Daarbij geldt dat de reikwijdte ten opzichte van de Wob is verbreed. Gemeenten dienen uit een breder aantal informatiecategorieën (11) dan voorheen actief overheidsdocumentatie openbaar te maken. De actieve openbaarmaking zal stapsgewijs ingevoerd worden. Deze verplichting gaat pas gelden zodra PLOOI is ingevoerd. Op dit moment is PLOOI nog niet actief. Voor het actieve gedeelte van openbaarmaking geldt daarmee dat gemeente Nissewaard per 1 mei nog geen verplichtingen heeft16. Informatiehuishouding gaat vooraf aan het openbaar maken van documentatie. Hiervoor is beschreven dat het archief en de huidige informatiehuishouding van de gemeente Nissewaard er al geruime tijd en vanwege diverse redenen niet goed voorstaat. Een gevolg hiervan is dat de behandeling van Wobverzoeken suboptimaal loopt (hierover in hoofdstuk 2 meer).

Het belangrijkste dat de Woo op dit moment dus vraagt van de gemeente Nissewaard omtrent actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie is het op orde brengen van het archief en de informatiehuishouding. Wanneer dit op orde is, neemt het gemak toe waarmee Nissewaard aan de nieuwe vereisten met betrekking tot actieve(re) openbaarmaking kan voldoen, zoals het vervroegde moment van openbaarmaking (2 weken) of zoeken in het verbrede aantal informatiecategorieën.

16 https://vng.nl/artikelen/waartoe-verplicht-de-wet-open-overheid-woo en https://www.koopoverheid.nl/voor-overheden/rijksoverheid/plooi-platform-open-

overheidsinformatie/veelgestelde-vragen-plooi

21

Cultuurverandering Tot slot vraagt de Woo van gemeente Nissewaard een cultuurverandering. De Wet open overheid vraagt van gemeenten om zich nog meer een actief openbaar-makende rol aan te meten ten opzichte van de Wet openbaar bestuur. Waar bij de Wob de vrijheid bij bestuursorganen zelf lag om te kiezen wat wel en niet openbaar werd gemaakt, is bij de Woo dit met 11 informatiecategorieën verduidelijkt en strenger gemaakt. Het gevolg is dat de tijd die individuele ambtenaren besteden aan het actief openbaar maken van informatie toe zal nemen. Met de toegenomen reikwijdte van de Woo, groeit de individuele verantwoordelijkheid van ambtenaren om informatie adequaat en volgens de juiste wijze op te slaan om te voldoen aan de wettelijke regels over openbaarheid. De implementatie van de Woo is succesvol als de organisatie er op een integrale manier bij betrokken wordt. Zo dienen de expertises DIV, informatiemanagement, de functionaris gegevensbescherming, juridische zaken en communicatie in ieder geval betrokken te worden. Ook is het denkbaar dat de expertise financiën betrokken wordt, in verband met investeringen voor de organisatie.

Hier wordt ook aandacht aan geschonken met de eerste stap van het stappenplan van het implementatieplan van de VNG.17 In de interviews is het voornemen uitgesproken om e-learnings, opleidingen en kennissessies voor de ambtelijke organisatie te organiseren. Deze sessies zullen waarschijnlijk een belangrijke rol gaan spelen bij het mee laten ontwikkelen van de ambtelijke organisatie en de benodigde cultuurverandering.

17 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p. 7.

22

2. Werkwijze Nissewaard Dit hoofdstuk gaat dieper in op de situatie van Nissewaard. Daartoe worden de huidige processen en procedures aangaande de Wob alsook de Woo geanalyseerd. Tevens wordt gekeken naar de voorbereiding op de Woo in Nissewaard, en wordt die afgezet tegen het Implementatieplan Actief Openbaar maken zoals opgesteld door de VNG. Daarmee worden de deelvragen 2, 4 en 5 beantwoord. -

-

Welke (proces)veranderingen dienen te worden getroffen in het licht van: o Actieve openbaarmaking o De verkorte reactietermijn op informatieverzoeken o Duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie In welke mate voldoet de gemeente reeds aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt? Welke wijzigingen dient de gemeente nog te implementeren?

2.1. Huidige processen en procedures Werkwijze Wob De werkwijze die tot 1 mei voor Wob-verzoeken gold, was dat eenvoudige informatieverzoeken door de vak-afdelingen zelf werden opgepakt. Wanneer er in een informatieverzoek (expliciet) beroep wordt gedaan op de Wob (en nu: Woo), worden de verzoeken vanuit één centraal punt behandeld, door de Wob-coördinator. Navraag medio augustus leert dat eenvoudige informatieverzoeken zich laten kenmerken als vragen naar omgevings- of exploitatievergunningen of vragen van inwoners over de jaarrekening. Deze vragen komen veelal telefonisch of per mail binnen via het KCC of het TIC18. De procedure van het centraal afhandelen van Wob-verzoeken door de Wob-coördinator is in het verleden op die manier georganiseerd in verband met de mogelijke dwangsommen die gemeenten konden verbeuren bij niet tijdige afdoening. Formele Wob/Woo-verzoeken komen ofwel schriftelijk via Corsa binnen ofwel via een e-formulier op de website met een koppeling naar de e-Suite. Doordat de informatiehuishouding niet op orde is, kent de behandeling van Wob-verzoeken een aantal obstakels. Zo is gemeente Nissewaard bezig met de implementatie van het nieuwe DMS zaaksysteem Djuma. Momenteel heeft gemeente Nissewaard twee zaaksystemen. Eerder beschikte Nissewaard over het zaaksysteem Corsa, welke tot op heden louter fungeert als documentmanagement systeem (dms).

In 2018 heeft gemeente Nissewaard via het lidmaatschap van Dimpact het zaaksysteem Atos e-Suite geïmplementeerd, met het doel om uiteindelijk Corsa uit te faseren en de informatiehuishouding op orde te brengen. Uit navraag medio augustus blijkt dat omdat Atos e-Suite niet toekomstbestendig bleek te zijn, in 2021 is besloten deze te vervangen door Djuma. Momenteel is de voltooiing daarvan voor 60 procent gereed, zo volgt uit de interviews. Het doel is om aan het einde van het jaar het nieuwe zaaksysteem Djuma geïmplementeerd te hebben. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de prioriteit ligt bij de vervanging van Atos eSuite, gezien het contract daarvan per 31-12-2022 eindigt.19 ''Processen

18 Klantcontactcentrum en technisch informatie centrum, respectievelijk. 19 Plan van Aanpak – Implementatie Djuma – NSW- V1.0

23

die enkel in Corsa worden uitgevoerd hebben daarmee minder prioriteit en worden alleen in de IST meegenomen wanneer hier tijd en ruimte voor is''20. Uiteindelijk zal zaaksysteem Corsa eveneens worden vervangen, waardoor de gemeente in de toekomst met één zaaksysteem zal gaan werken. Het huidige zaaksysteem Corsa wordt niet door de gehele organisatie en niet consistent gebruikt. Medewerkers slaan structureel informatie elders op, zoals in Outlook, persoonlijke schijven of op het bureaublad. Het centraal afhandelen van Wob-verzoeken is daarmee altijd uitdagend geweest, zo geven geïnterviewden aan. Omdat Corsa niet integraal gebruikt wordt, geldt in plaats daarvan - zo volgde uit de interviews - de (informele) afspraak dat verschillende vak-afdelingen de benodigde informatie en complete dossiers aanleveren bij de Wob-coördinator zodra zij aangeeft dat er een verzoek is ontvangen. De Wob-coördinator krijgt hierdoor complete en ongestructureerde dossiers toegestuurd. Het ontbreken van (adequate en uniforme) digitale archivering maakt de gemeente kwetsbaar, omdat er onvoldoende kan worden gemonitord of Wob/Woo-verzoeken afdoende worden afgehandeld. Ten tijde van de uitvoering van het onderzoek ontbreekt het informatiebeheerplan. De I-visie is op 3 maart 2021 vastgesteld.

Navraag medio augustus leert dat het beperkte gebruik van Corsa voornamelijk kwam omdat Corsa louter diende als documentmanagement systeem en als back end applicatie. Djuma, daarentegen, zal tevens fungeren als zaaksysteem. De verwachting is dat dit het integrale verbruik van Djuma zal vergroten. Technische infrastructuur De Woo vergt geen volledige technische vernieuwing ten opzichte van de Wob en daarmee leent de inrichting van verschillende Wob-processen zich goeddeels ook voor de behandeling van de toekomstige Woo-verzoeken. Een logische voorwaarde hierbij is wel dat de Wob-processen tot 1 mei 2022 toereikend waren. De gemeente dient ook inzichtelijk te krijgen welke onderdelen van haar infrastructuur aanpassing behoeven. Daarnaast dienen werkprocessen wel zo aangepast te worden dat actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie mogelijk of vereenvoudigd wordt. Zo zal het gebruik van PLOOI waarschijnlijk technische aanpassingen vereisen in het zaaksysteem of raadsinformatiesysteem.

Met de impactanalyse, die onderdeel is van stap 6 van het implementatieplan van de VNG, kan inzichtelijk gemaakt worden welke processen en systemen in de organisatie geraakt worden door de beoogde verandering.21 Op dit moment bestaat - zo volgt uit de interviews voor dit onderzoek - binnen de gemeente geen eenduidig beeld over de mate waarin Wob-processen aangepast dienen te worden aan die voor de Woo. De indruk van de geïnterviewden is dat de Wob-infrastructuur ten dele voldoet. Dat is logischerwijs te verwachten gelet op het feit dat de Woo niet een volledige technische omslag vraagt en opzichte van de Wob. Wel geven de geïnterviewden aan dat de werkgroepen zullen moeten gaan uitzoeken in welke precieze gevallen de huidige Wob-infrastructuur ontoereikend is voor Woo-verzoeken.

20 Plan van Aanpak – Implementatie Djuma – NSW- V1.0, p. 4 21 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p. 10.

24

2.2. Voorbereiding op de Woo in Nissewaard- plan van aanpak Voorbereidende documenten op de Woo In april 2021 is een begin gemaakt met voorbereidende activiteiten te behoeve van de Woo: Met het eerste 'Woo in notendop'-document is aandacht gecreëerd voor de wetsverandering.22 Dit document is in het Integraal Management Team (IMT) besproken. Uit de interviews voor dit onderzoek blijkt dat de gemeente Nissewaard vervolgens in de zomer van 2021 een tweeledige opdracht voor haar organisatie heeft geformuleerd: het op orde brengen van de informatiehuishouding en de voorbereiding van de Woo. Navraag medio augustus leert dat deze opdrachten zijn geformuleerd door het ambtelijk management, mede naar aanleiding van vragen hierover in de raad en toezeggingen door de portefeuillehouder. De wetswijziging ten aanzien van de Woo en de KPI-rapportages van de archiefinspecteur lagen hieraan ten grondslag. Daartoe is in september 2021 een projectleider Woo en kwartiermaker DIV (documentaire informatievoorziening) aangenomen. Vervolgens is in januari 2022 door de toenmalige projectleider Woo een eerste plan van aanpak gemaakt.23 Het document heeft ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek de status 'concept' en betreft een 0.3 versie. In dit plan van aanpak zijn vier projectdoelen uitgewerkt:24 ''1.

In Q1 2022 hebben we inzicht in de impact met betrekking tot inwoner, mensen, proces, beleid en informatievoorziening (specifieke uitwerking zie onderstaand) doormiddel van het uitvoeren van een impactanalyse; 2. Op 1 April 2022 is een door het bestuur geaccordeerd implementatieplan voor het actief openbaar maken van alle informatiecategorieën (inclusief aandacht voor het verandertraject/ bewustwording bij de organisatie). 3. Op 1 mei 2022 communiceren we via onze website en sociale media actief met de burger over welke informatiecategorieën we actief openbaar maken. We communiceren daarnaast de planning voor de uitrol van de overige informatiecategorieën. 4. Op 1 mei 2022 hebben we huidige processen en rollen voor actieve openbaarmaking (zoals bij Collegestukken) eenduidig ingericht.'' Het plan van aanpak gaat over de voorbereiding op de Woo. De daadwerkelijke uitvoering van de implementatie valt buiten de scope van dit plan van aanpak25. Daarom beperkt het plan zich tot het vaststellen van het ambitieniveau en de strategie, het inrichten van de impactanalyse, het opzetten van een projectgroep en een implementatieplan voor de invoering van de Woo.

Uit dit plan van aanpak blijkt dat een van de risico's de kans op vertraging is in verband met een te beperkte aanwezigheid van de juiste kennis om de impactanalyse te maken.26 Wat verder opvalt in dit plan van aanpak is dat er weinig 22 Woo in notendop, door Wob-coördinator, 16-04-2021. 23 Project implementatie Wet Open Overheid gemeente Nissewaard, versie 0.3, januari 2022. 24 Project implementatie Wet Open Overheid gemeente Nissewaard versie 0.3, p. 5. 25 Project implementatie Wet Open Overheid gemeente Nissewaard versie 0.3, p. 11. 26 Project implementatie Wet Open Overheid gemeente Nissewaard versie 0.3, p. 14.

25

onderscheid wordt gemaakt tussen actieve en passieve openbaarmaking van de Woo. Daarnaast biedt het geen aandacht aan wat er concreet per 1 mei voor gemeenten verandert. De projectleider Woo heeft op 14 februari 2022 een presentatie over de Woo gegeven aan het college, het directieteam en het managementteam. Hierin is de informatie uit het plan van aanpak gedeeld. Uit de gesprekken ten behoeve van dit onderzoek blijkt dat met deze presentatie de bewustwording ten aanzien van (de urgentie van) de Woo in deze gremia is gegroeid en dat de Woo vanaf dat moment een hogere prioriteit heeft gekregen bij de directie. Concreet betekent dit dat de directie dichter op de uitvoering en monitoring is gaan zitten. Een ander aspect van deze bewustwording is dat op directieniveau het belang van informatiehuishouding in relatie tot de Woo (h)erkend is. Daaraan gelieerd heeft de presentatie bij de geïnterviewden (in het algemeen) het belang van het op orde zijn van informatiehuishouding vergroot en (meer specifiek) het belang van het op orde brengen van het zaaksgewijs werken en de implementatie van het nieuwe zaaksysteem. Inmiddels (medio augustus 2022) is dit plan van aanpak verouderd en is per 1 juli 2022 een nieuwe adviseur Woo voor de gemeente aan de slag. Hierover meer in de volgende paragraaf.

Ambitieniveau Zoals eerder is beschreven heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten een implementatieplan voor actieve openbaarmaking opgesteld. Eén van de onderdelen hieruit is dat gemeenten het ambitieniveau dienen te bepalen. Deze is onderverdeeld in Beneden-Basis, Basis, Medium en Plus.27 Hierbij geldt dat het eerste ambitieniveau ondermaats is en resulteert in het niet voldoen aan de wettelijke verplichtingen die de Woo met zich meebrengt. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat gemeente Nissewaard voor het ambitieniveau Basis gaat. Daarmee is het de bedoeling dat de gemeente de ''wettelijke fasering van de Woo'' volgt.28 Vanuit de wet zijn verschillende informatiecategorieën gekoppeld aan verschillende fasen. De fasen zijn verspreid over een aantal jaren. Uit de gesprekken voor dit onderzoek in juni blijkt dat de gemeente niet volledig voldoet aan de voorwaarden van de Woo die per 1 mei 2022 geregeld hadden moeten zijn. In ieder geval hadden - zoals eerder in hoofdstuk 1 is toegelicht - op basis van de wet de volgende zaken geregeld moeten zijn, vooral onderdelen van de zogeheten passieve openbaarmaking: • • • •

Het aanwijzen van een of meer contactperso(o)n(en) om vragen van inwoners te beantwoorden. De bepalingen omtrent openbaarmaking op verzoek: voortaan moeten onder meer ook documenten met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren in geanonimiseerde vorm betrokken worden. Ook moet een Woo-verzoek elektronisch kunnen worden ingediend. Het treffen van maatregelen om de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten te borgen als randvoorwaarde om uitvoering te geven aan openbaarheid. De inspanningsverplichting om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob).29

27 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 8 28 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p.8 29 Wet open overheid treedt gedeeltelijk in werking op 1 mei | VNG

26

Omdat deze eerste eisen voornamelijk over passieve openbaarmaking gaan en de ambitieniveaus gekoppeld zijn aan de actieve openbaarmaking, biedt het al dan niet voldoen aan de bovenstaande eisen geen inzicht in hoe de gemeente zich verhoudt tot het ambitieniveau. Uit de gesprekken voor dit onderzoek blijkt dat er meerdere Woo-contactpersonen aangesteld zullen worden. Deze hadden per 1 mei 2022 reeds geïmplementeerd moeten zijn. Dat is niet het geval. Wel heeft het MT op 20 april 2022 besloten deze rol in eerste instantie bij het Klantcontactcentrum te beleggen. De formele benoeming van de contactpersonen zal op een later moment volgen.

2.3. Voorbereiding op de Woo in de praktijk – huidige stand van zaken Zoals beschreven is in september 2021 een projectleider Woo en kwartiermaker DIV (documentaire informatievoorziening) aangenomen om aan de slag te gaan met de tweeledige opdracht van de gemeente. In de periode september 2021 tot juni 2022 is gebleken dat het beleggen van deze tweeledige opdracht bij één persoon te omvangrijk was. De projectleider is voornamelijk aan de slag gegaan met het eerste deel van de opdracht, te weten de informatiehuishouding. Aan de voorbereiding op de Woo werd weinig toegekomen, blijkt uit de interviews voor dit onderzoek. De projectleider Woo heeft zijn werkzaamheden voor de gemeente beëindigd per 1 juli 2022. Met ingang van dezelfde datum heeft gemeente Nissewaard een nieuwe adviseur Woo ingehuurd die voor een dag in de week de nog op te richten stuurgroep Woo gaat adviseren over de te ondernemen inspanningen in de voorbereiding en implementatie van de Woo. Deze adviseur zal geen uitvoerende voorbereidings- of implementatiewerkzaamheden gaan verrichten30. Op dit moment is er nog geen stuurgroep.

Gelet op de tijd die deze adviseur Woo te besteden heeft, alsmede het feit dat de deadline van 1 mei 2022 reeds gepasseerd is, zal hij zich op dit moment met de volgende zaken bezighouden: passieve openbaarmaking in de Woo, het aanstellen van één of meerdere contactpersonen, de veranderende beslistermijnen en het meekijken en adviseren bij één informatiecategorie met betrekking tot actieve openbaarmaking. Zo wordt de stuurgroep zelf in staat gesteld om de uitvoering van de actieve openbaarmaking van andere informatiecategorieën te regelen. Met de aanstelling van deze nieuwe adviseur wordt vervolg gegeven aan de voorbereiding van de Woo. Sinds 1 mei 2022 is verstreken en de nieuwe adviseur Woo is aangesteld, zijn de voorbereidende werkzaamheden voor de implementatie van de Woo toegenomen en is het bewustzijn van het belang van een goede implementatie van de Woo gegroeid. Op 21 juni 2022 heeft de nieuwe adviseur een presentatie gegeven aan de gemeentesecretaris. De actuele planning houdt in dat in september 2022 een nieuw plan van aanpak voor de implementatie van de Woo opgesteld zal zijn, zo blijkt uit de interviews voor dit onderzoek. Met het plan van aanpak in de 0.3 versie dat tot op heden het leidende document was, wordt niet verder gewerkt.

Daarnaast zal in september een workshop voor de Woo-betrokken medewerkers worden belegd door de nieuwe Wooadviseur om de behandeling van Woo-verzoeken te stroomlijnen. Momenteel geldt - ultimo juli - dat de Wob-coördinator niet tevreden is over de behandeling van de Woo-verzoeken. Dit komt onder andere door gebrek aan protocollen en processen met betrekking tot het afhandelen van Woo-verzoeken. 30 Uit de gesprekken voor dit onderzoek blijkt dat er zicht is op wie deel zullen gaan uitmaken van deze stuurgroep, maar dat deze nog niet is opgezet. De stuurgroep

is in de eerste versies van het plan van aanpak reeds voorgesteld.

27

Eerder beschreven we een soortgelijk gebrek aan digitale richtlijnen die de behandeling van de vroegere Wob-verzoeken bemoeilijkte. Het ontbreken van richtlijnen en protocollen betekent in de praktijk dat het succesvol behandelen van Woo-verzoeken afhankelijk is van de kennis van de individuele medewerker. Er is niet gebleken dat overlegd en geborgd is dat bijvoorbeeld de veranderde verdaagtermijn of andere wijzingen met betrekking tot passieve openbaarmaking per 1 mei 2022 zijn verwerkt: protocollen of richtlijnen hiervoor zijn er nog niet. Dat neemt niet weg dat de gemeente vanaf 1 mei 2022 gehouden is aan de aangepaste termijnen in de Woo en dit dus ook zal toepassen bij de behandeling van Woo-verzoeken. Voor het op orde brengen van de informatiehuishouding geldt dat er met het vertrek van de projectleider Woo/kwartiermaker DIV geen kwartiermaker meer is. De gemeente Nissewaard is op zoek naar een nieuwe projectleider om het team DIV aan te sturen. 1 mei 2022 Nu de ingangsdatum van 1 mei 2022 is verstreken geldt dat de Woo inmiddels deels in werking is getreden. Het gaat om de bepalingen omtrent het op verzoek openbaar maken van informatie en het aanwijzen van een of meer contactpersonen31. Deze hadden per 1 mei 2022 geïmplementeerd moeten zijn. Dat is nog niet het geval. Voor nu is de rol van Woo-contactpersoon tijdelijk bij het Klantcontactcentrum (kcc) belegd.

De positionering van de contactpersoon is daar op zichzelf denkbaar. Belangrijker is de kennis en expertise waarover een Woo-contactpersoon dient te beschikken, wil de functie vervuld kunnen worden zoals bedoeld is32. De formele benoeming van de contactpersoon volgt later. Het formulier op de website voor het indienen van Woo-verzoeken is aangepast. Vanwege het niet operationeel zijn van het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) zijn de bepalingen omtrent het actief openbaar maken van documenten behorende tot 11 informatiecategorieën nog niet in werking getreden. Gemeenten worden wel opgeroepen om zelf vast voortvarend aan de slag te gaan met de beweging naar een meer transparante overheid. Daarmee kan worden bijgedragen aan het vertrouwen van de burger in de overheid. Dit sluit ook aan bij de inspanningsverplichting in de Woo om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob).33 Ondanks het feit dat er een projectleider was aangesteld in september 2021 om de voorbereidingen te treffen voor de Woo, waren er tot 1 mei 2022 weinig van de voorgenomen voorbereidingen in praktijk gebracht. Daarmee voldeed de gemeente niet aan de eerste zaken die per 1 mei geregeld hadden moeten zijn. Daarbij geldt dat platform PLOOI nog in ontwikkeling is en gemeenten het nog niet actief openbaar hoeft te maken.

In de interviews wordt uitgesproken dat de gemeente voor het ambitieniveau 'Basis' gaat (stap 3). Deze is nog niet formeel vastgesteld. Met de keuze voor het ambitieniveau Basis, geldt dat de gemeente de fasering van de inwerkingtreding van de Woo het wettelijke minimum dient te volgen. Daarmee is stap 5 ook duidelijk, namelijk het bepalen van de fasering. Voor de rest van de voorgestelde stappen geldt dat deze nog niet zijn uitgevoerd. Er is zicht op wie deel uit zullen gaan maken van de projectgroep, maar deze is nog niet opgezet(stap 1); de startpositie is nog niet bekend, dat 31 Zo blijkt uit een gezamenlijke brief d.d. 29 april 2022 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), de voorzitters van de VNG en Unie van

Waterschappen en de voorzitter van de bestuurlijke kopgroep digitalisering van het IPO 32 Het VNG schetst hier in haar Handleiding contactpersoon Woo uitgangspunten voor: https://vng.nl/sites/default/files/2022-04/handleiding-

contactpersoon-woo.pdf 33 De Wob kende reeds een inspanningsverplichting voor gemeenten om uit eigen beweging informatie openbaar te maken (art. 8 Wob).

28

wil zeggen er is nog geen nulmeting gedaan om inzicht te krijgen in wát actief openbaar gemaakt moet worden (stap 2); de wijze van openbaar maken is nog niet uitgestippeld (stap 4); en de strategie die voortvloeit uit het ambitieniveau is nog niet bepaald (stap 6). Wel heeft de gemeente informatie over de Woo gepubliceerd op haar website34. Zoals reeds in het vorige hoofdstuk is beschreven, zijn er op dit moment nog geen (materiële) consequenties verbonden aan het niet tijdig voldoen aan zaken die gemeenten per 1 mei geregeld hadden moeten hebben ten behoeve van de Woo. Desalniettemin, de Woo gaat over het zijn van een transparante overheid en het op orde hebben van de informatiehuishouding. Hoe langer het duurt voordat de gemeente voldoet aan de nieuwe regelgeving, hoe groter de consequentie kan zijn met betrekking tot beeldvorming. Juist wanneer het gaat om weten regelgeving die de transparantie en de betrouwbaarheid van de overheid dient te bevorderen, bestaat het risico dat een tegengesteld effect wordt veroorzaakt bij het daaraan niet voldoen.

34 https://www.nissewaard.nl/contact/contact_to/woo-verzoek-1.htm

29

Bijlage 1. Bronnen Documenten Voor een overzicht van de gebruikte documenten verwijzen wij naar de voetnoten in de rapportage.

Interviews Met de volgende personen is ten behoeve van het onderzoek een gesprek gevoerd: Naam

Datum 15 maart 2022

Manager Control en Informatie

Dhr. Marcel Schippers

23 juni 2022 5 september 2022

Senior jurist en Wob-coördinator

Mw. Aneta Kra

Projectleider Woo en kwartiermaker DIV

Dhr. Willem Robben

Gemeentesecretaris Nissewaard

Dhr. Marc Weerts

12 april 2022

2 juni 2022 5 september 2022 5 juli 2022 Adviseur Woo

Dhr. Maarten Koningsveld 5 september 2022

30