Doorwerkingsonderzoek Nissewaard - rekenkamer Nissewaard, rapport

Rekenkamerfunctie Nissewaard

Datum: 17 december 2021

Rekenkamerfunctionaris Drs. H.H. (Herman) Sietsma, rekenkamerfunctionaris Contactpersoon: N. (Nick) Woudstra MSc, ambtelijk secretaris nick@necker.nl 06 30893250

Onderzoekers: Drs. A.L. (Lauryan) Bakker lauryan@necker.nl S.D.J. (Stefanie) Jager MSc stefanie@necker.nl

2

Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke Nota ................................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 5 Centrale boodschap................................................................................................................................................ 8 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 11 Nota van Bevindingen .......................................................................................................................................... 14 1.

2.

Aanbevelingen onderzoeken ....................................................................................................................... 15 1.1.

Doel van de onderzoeken .......................................................................................................................... 15

1.2.

Behandeling en besluitvorming door de raad ........................................................................................... 17

1.3.

Aanbevelingen geadresseerd aan de raad ................................................................................................ 19

1.4.

Aanbevelingen geadresseerd aan het college ........................................................................................... 19

Sturing en controle op de doorwerking van de aanbevelingen .................................................................... 22 2.1.

(Bij)sturing door het college op de implementatie van de aanbevelingen ................................................ 22

2.2.

Informatievoorziening aan de raad ........................................................................................................... 23

2.3.

Sturing en controle door de raad ............................................................................................................... 23

2.4.

Doorwerking aanbevelingen ..................................................................................................................... 24

Bijlage 1.

Doorwerking per aanbeveling van de zes onderzoeken ................................................................. 26

Bijlage 2.

Bronnen ......................................................................................................................................... 36

3

4

Aanleiding De ambitie van de rekenkamerfunctie is om onderzoek met impact uit te voeren. Om te beoordelen in hoeverre de rapporten van de rekenkamerfunctie bijdragen aan de controlerende en kaderstellende rol van de raad, is het belangrijk om na te gaan wat er precies met de aanbevelingen gebeurt na vaststelling door de raad. Sinds Necker van Naem in 2016 het directeurschap voor de gemeente Nissewaard op zich heeft genomen, zijn er 11 onderzoeken uitgevoerd. Dit maakt het een goed moment om terug te kijken naar wat er met de aanbevelingen is gebeurd. Zo wordt in kaart gebracht wat de mate van implementatie, het effect van de doorgevoerde verbetervoorstellen en de verklaringen hiervoor zijn. Daarnaast levert het waardevolle lessen op ten aanzien van de kwaliteit en effectiviteit van de rekenkamerfunctie. Het doorwerkingsonderzoek heeft tot doel te identificeren welke aanbevelingen zijn uitgevoerd en welke elementen bepalend zijn voor de implementatie. De lessen die uit deze analyse worden getrokken, komen van pas bij toekomstige rekenkameronderzoeken en de inrichting van processen die leiden tot de opvolging van aanbevelingen. Daarnaast brengt het onderzoek in kaart welke aanbevelingen zijn blijven liggen en welke redenen hieraan ten grondslag liggen. In essentie gaat het om inzicht in de effectiviteit van de rekenkameronderzoeken en de daaruit voortvloeiende raadsbesluiten.

Daaronder vallen: • • •

De mate waarin en de wijze waarop de aanbevelingen worden geïmplementeerd; De (sturing op de) realisatie van de beoogde doelen en effecten (de gewenste verbeterslagen); en De transparantie van het college naar de gemeenteraad over het proces en het resultaat van de uitvoering van aanbevelingen.

Dit onderzoek richtte zich op de zes rekenkameronderzoeken uit de periode 2017-2019. Rapporten die na 2019 zijn opgestart, zijn niet meegenomen in dit onderzoek, omdat deze te recent zijn om op effect getoetst te kunnen worden. Ook de coronapandemie maakt dat het niet opportuun is om deze onderzoeken te betrekken. De volgende onderzoeken maken daarmee onderdeel uit van deze quick scan: 1. Regierol Culturele Instellingen (2017) 2. Burger- en overheidsparticipatie in Nissewaard (2017) 3. Mensen in beeld: Kansen en risico’s in het sociaal domein (2017) 4. Privacy en informatieveiligheid sociaal domein (2018) 5. Rolneming raad Syntrophos (2019) 6. Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo (2019)

5

Vraagstelling De vraag die in dit onderzoek beantwoord is, luidt als volgt:

De hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen:

1) Wat zijn de door de raad overgenomen aanbevelingen van de zes onderzoeken in de periode 2017-2019? 2) Aan welk gremium zijn de aanbevelingen van de Rekenkamerfunctie Nissewaard gericht? 3) Wat is de aard van de aanbevelingen (bv. samenspel college-raad, communicatie, kwaliteit kaders en verantwoording, et cetera)?

4) Op welke manier is door de raad met de aanbevelingen omgegaan? 5) Zijn de rekenkameronderzoeken inhoudelijk behandeld en welke besluiten zijn genomen? 6) Heeft het college van B&W concrete opdrachten gekregen?

7) In welke mate en op welke manier zijn deze aanbevelingen door het college van B&W opgepakt en uitgevoerd? 8) Heeft de raad zelf controle uitgevoerd op de uitvoering van de vastgestelde aanbevelingen en op basis daarvan gehandeld? 9) Zijn aanbevelingen vertaald in concrete maatregelen en hebben deze de afgesproken opvolging gekregen? 10) Welke aanbevelingen zijn niet geïmplementeerd en welke redenen zijn hiervoor aan te wijzen? 11) Hoe vindt verantwoording plaats over de uitvoering van raadsbesluiten ten aanzien van rekenkameronderzoek?

Onderzoek uitvoering De onderzoekwerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode juli 2021 tot en met oktober 2021. Het onderzoek begon met een startgesprek op 5 juli 2021. De onderzoekwerkzaamheden bestonden uit een documentanalyse en interviews. De aanbevelingen uit alle zes de onderzoeksrapporten zijn getoetst op de mate waarin zij geïmplementeerd zijn. Daarbij is onderzocht óf de aanbevelingen geïmplementeerd zijn en op welke wijze. Wanneer een aanbeveling niet geïmplementeerd is, is gevraagd of de aanbeveling alsnog zal

6

worden geïmplementeerd dan wel wat de reden is om de implementatie niet op te pakken. Allereerst is de organisatie gevraagd om zelf beargumenteerd aan te geven wat er met de aanbevelingen is gebeurd en met welk resultaat. Aanvullend op de beantwoording zijn relevante documenten bekeken, waaruit de implementatie zou moeten blijken. Tot slot is er voor elk onderzoek een verdiepend interview gevoerd. We spraken in deze interviews waar mogelijk met de ambtelijk contactpersonen voor de betreffende onderzoeken. Indien dat niet mogelijk was (bijvoorbeeld omdat de betreffende persoon niet langer in dienst is bij de gemeente Nissewaard), spraken we met de ambtenaar die momenteel verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop het onderzoek is uitgevoerd. Daarnaast spraken we met de griffier om het proces rondom besluitvorming en monitoring omtrent rekenkameronderzoek helder te krijgen. Op 21 oktober 2021 is de Nota van Bevindingen aan de organisatie aangeboden voor een toets op de feitelijke juistheid van de bevindingen in het kader van het ambtelijk wederhoor. Op 28 oktober 2021 ontving de rekenkamer de reactie in het kader van het ambtelijk wederhoor. Vervolgens is de rapportage op 4 november 2021 naar het college gestuurd voor een bestuurlijke reactie. Deze reactie ontving de rekenkamer op 16 december 2021.

Op 17 december 2022 is het eindrapport verstuurd naar de griffie ten behoeve van de gemeenteraad.

Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen. In de bijlagen treft u een schema aan met de doorwerking van aanbevelingen per onderzoek (bijlage 1) en de bronnen (bijlage 2).

7

Conclusies 1. Van de 23 aanbevelingen zijn er slechts 5 volledig geïmplementeerd. In totaal stonden er zes onderzoeken centraal in dit doorwerkingsonderzoek, met in totaal 23 aanbevelingen. Van acht aanbevelingen heeft doorwerking gedeeltelijk plaatsgevonden of is de beoogde verbeterslag op een andere wijze tot stand gekomen. Daarnaast zijn acht aanbevelingen niet geïmplementeerd en van twee aanbevelingen is de doorwerking niet navolgbaar. 2. Raad en college maken onvoldoende expliciet welke aanbevelingen worden overgenomen In slechts twee van de zes onderzoeken heeft de gemeenteraad expliciet het besluit genomen om de aanbevelingen van de rekenkamerfunctie over te nemen. In andere onderzoeken besluit de raad kennis te nemen van de onderzoeken en verzoekt het college de raad te informeren over de opvolging van de aanbevelingen. Een duidelijke opdracht aan het college ontbreekt daarbij. Ook het college maakt in de bestuurlijke reactie niet altijd helder of het een aanbeveling wel of niet overneemt. Dat betekent in de praktijk dat raadsbesluiten/aanbevelingen meestal niet leiden tot een duidelijke opdracht vanuit het college via de gemeentesecretaris aan de ambtelijke organisatie. 3.

Overgenomen aanbevelingen worden niet geregistreerd en gevolgd Op dit moment verzorgt de rekenkamerfunctie zelf het inzicht in de uitvoering van de aanbevelingen uit zes eerdere onderzoeken door middel van dit doorwerkingsonderzoek. Los van dit type onderzoek hebben de raad en het college geen structureel zicht op uitvoering van aanbevelingen en de resultaten hiervan. De raad heeft hier geen afspraken over gemaakt met het college en in de praktijk hanteert het college geen vast format voor terugkoppeling aan de raad. Voor raadsleden is vaak niet helder of, wanneer, op welke wijze en met welk resultaat het college de aanbevelingen uitvoert. Doordat een heldere terugkoppeling ontbreekt, wordt het lastig voor de raad om het college aan te spreken op de wijze van uitvoering. De lerende functie van onderzoeken van de rekenkamerfunctie komt hierdoor minder goed uit de verf. 4. Raad en college nemen geen actieve rol in ten aanzien van de opvolging van aanbevelingen Op het moment dat de gemeenteraad de aanbevelingen van de rekenkamer besluit over te nemen, vertrouwt de raad erop dat het college met de uitvoering ervan aan de slag gaat. In de documenten en gesprekken hebben we niet teruggevonden dat de raad een actieve rol neemt in het monitoren van de opvolging van aanbevelingen en stelt ook het ontbreken van actuele informatie daarover niet aan de orde.

Dit heeft als gevolg dat de raad niet beschikt over actuele informatie over de opvolging van aanbeveling en daarnaast ontbreken handvatten om indien nodig in te grijpen.

8

Aanbevelingen 1. Formuleer een helder raadsbesluit bij de behandeling van rapporten van de rekenkamerfunctie In samenwerking met de ambtelijk secretaris van de rekenkamerfunctie kan bekeken worden op welke manier het dictum in raadsvoorstellen bij rekenkamerrapporten meer sturend geformuleerd kan worden. Het is daarbij in ieder geval belangrijk dat de raad expliciet het college een opdracht geeft. Daarbij kan gekozen worden voor een formulering waarin in één keer het college wordt opgedragen alle aanbevelingen uit te voeren. Sterker is een formulering waarin de aanbevelingen geherformuleerd worden tot losse raadsbesluiten in het dictum. Hierdoor ontstaat er meer ruimte voor fracties om onderdelen van het raadsbesluit (op het niveau van een enkele aanbeveling) te amenderen. 2. Organiseer zicht op de uitvoering van aanbevelingen en de resultaten hiervan Omdat het hier feitelijk gaat om de uitvoering van raadsbesluiten, zien wij hier een rol en zeker een verantwoordelijkheid voor de raad zelf. De raad kan hierover concrete afspraken maken met het college. Er zijn verschillende vormen waarin de monitoring en controle op de uitvoering van deze besluiten kan plaatsvinden. Zo kan de raad, bij ieder onderzoek, een plan van aanpak met concrete stappen ten aanzien van de implementatie van het college vragen.

Dit geeft inzicht in de wijze waarop het college uitvoering zal geven aan het raadsbesluit. Ook kan de raad besluiten dat hij voortaan een paragraaf in het jaarverslag opgenomen wil zien (“opvolging onderzoek rekenkamerfunctie”), waarin een korte rapportage van de implementatie van raadsbesluiten en de resultaten hiervan wordt opgenomen. Voor de monitoring is het ook mogelijk om aansluiting te vinden bij instrumenten van het presidium, zoals een langetermijnagenda, een lijst met openstaande toezeggingen, moties en amendementen. Elk jaar voert de rekenkamerfunctionaris een gesprek met de driehoek. In dit gesprek komt de effectiviteit van de rekenkamer in het algemeen aan de orde. Dit gesprek kan ook benut worden om wat specifieker naar de opvolging van aanbevelingen te kijken. Dit zijn enkele voorbeelden die de controle van de raad op de uitvoering van de aanbevelingen versterkt, maar ook – nog belangrijker – het inzicht in de resultaten van de verbeteringen vergroot.

Observaties/overwegingen aan de Rekenkamerfunctie Nissewaard Betrek de ambtelijke organisatie niet alleen tijdens een onderzoek, maar ook ervoor en erna De rekenkamerfunctie kan in overweging nemen om tijdens het schrijven van een onderzoeksopzet een kort oriënterend gesprek te voeren met ambtelijk betrokkenen. Zo vormt de rekenkamerfunctie zich een eerste beeld van de stand van zaken op het onderwerp, evenals van de belangrijkste aspecten binnen het onderwerp zoals door de organisatie bezien. Zo werkt de rekenkamerfunctie aan draagvlak vóór in het onderzoeksproces. Tijdens het doorwerkingsonderzoek kwam naar voren dat een eindrapportage naar de raad en het college wordt verstuurd, maar niet direct naar de ambtelijk betrokkenen. Hoewel zij een bijdrage hebben geleverd aan het onderzoek, is het eindresultaat dus niet altijd duidelijk voor hen. Zeker wanneer er geen expliciete besluitvorming over een rapport volgt, is het risico groot dat een rapportage (de resultaten van een onderzoek) niet benut worden door de organisatie. De

9

rekenkamerfunctie kan daarom overwegen om de eindrapportage na openbaarmaking eveneens naar de betrokken ambtenaren te sturen. Faciliteer de raad in de sturing op terugkoppeling op de aanbevelingen door het college De rekenkamerfunctie kan (aanvullend op een nog in te stellen vaste werkwijze voor terugkoppeling) bij ieder onderzoek standaard een aanbeveling aan de raad formuleren waarin een concrete suggestie voor een passend moment voor terugkoppeling wordt gedaan. De rekenkamerfunctie kan op basis van het onderzochte onderwerp en de conclusies een gerichte aanbeveling formuleren. Hoe meer de rekenkamerfunctie hierbij aansluiting zoekt bij werkwijzen van de gemeente, hoe meer de terugkoppeling over aanbevelingen onderdeel wordt van de reguliere verantwoordings- en sturingsmechanismen.

10

11

12

13

14

In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de rekenkamerrapporten en de conclusies en aanbevelingen die daarin staan, worden behandeld door de raad en het college.

In deze paragraaf brengen we kort in beeld wat de intentie is geweest van de zes onderzoeken van de rekenkamerfunctie Nissewaard. Met haar onderzoek tracht de rekenkamer de raad vaak van een bepaald inzicht te voorzien: in een besluitvormingsproces, een samenwerking of de stand van zaken (organisatorisch of beleidsmatig) op een bepaald terrein. Regierol culturele instellingen (2017) Door middel van dit onderzoek trachtte de rekenkamerfunctie de gemeenteraad een lange termijninzicht te bieden in de bijdrage van culturele instellingen aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen voor cultuur. Hierbij werd het onderzoek specifiek gericht op de verhouding tussen de wijze waarop de sturing op dat momentwerd vormgegeven door de gemeente en de vraag of hiermee de doelstellingen werden bereikt. De hoofdboodschap van het rapport was dat Nissewaard een ambitieuze gemeente is, die met lef en visie werkt aan haar culturele profiel, maar dat een meer sturende regierol nodig was om de ambities te realiseren.

Burger- en overheidsparticipatie in Nissewaard (2017) Het doel van dit onderzoek was om de gemeenteraad inzicht te bieden in de manier waarop de gemeente Nissewaard op dat moment invulling gaf aan haar veranderende relatie met de samenleving om op basis daarvan samen met de gemeenteraad te exploreren wat deze dynamiek vroeg van de wijze waarop de raad zijn rollen invulde en welke handvatten daarbij gewenst waren. Uit het onderzoek bleek dat burger- en overheidsparticipatie op veel verschillende manieren vorm kreeg, maar dat dit nog onvoldoende werd ondersteund door een lerende organisatiecultuur en heldere proceskaders. In dit licht werd onder andere aanbevolen om pilotprojecten te organiseren waarbinnen inwoners beslissingen konden nemen, waarna er geëvalueerd kon worden en de lessen in de organisatie geborgd konden worden. Mensen in beeld: Kansen en risico’s in het sociaal domein (2017) In het kader van het transformatieproces van de decentralisaties onderzocht de rekenkamerfunctie in dit onderzoek de wijze waarop de gemeentelijke doelstellingen in het sociaal domein in de praktijk werden uitgevoerd en welke kansen en risico’s voor doelbereik te benoemen waren. Het doel was om de gemeenteraad hier inzicht in te bieden en handvatten te bieden om op hoofdlijnen te sturen op het

15

realiseren van doelen in het sociaal domein. In het onderzoek zijn drie risico’s en twee kansen geformuleerd. De raad werd aanbevolen de geconstateerde risico’s met het college te bespreken en afspraken te maken over de wijze waarop het college met de risico’s omgaat. Privacy en informatieveiligheid sociaal domein (2018)4 Met dit onderzoek had de rekenkamerfunctie tot doel om de raad inzicht te bieden in de mate waarin privacy en informatieveiligheid in het sociaal domein voldoende gewaarborgd waren en indien nodig mogelijkheden voor verbetering aan te dragen. Geconcludeerd werd dat de gemeente op een pragmatische wijze omging met privacy en informatieveiligheid, maar dat het informatieveiligheidsbeleid geactualiseerd moest worden en de faciliteiten moesten worden verbeterd. Ook bleek dat de gemeente niet controleerde hoe ketenpartners met gemeentelijke informatie omgingen. De rekenkamerfunctie deed onder andere de aanbeveling om kritisch naar de capaciteit en inrichting van de informatiebeveiligingsfunctie te kijken. Rolneming raad Syntrophos (2019)5 De rekenkamerfunctie had met dit onderzoek tot doel de gemeenteraad inzicht te bieden in de manier waarop hij zijn kaderstellende en controlerende rol invulde ten aanzien van de gemeenschappelijke regeling Syntrophos. Hierbij werd het onderzoek specifiek gericht op de interactie met het college.

Uit het onderzoek bleek dat de raad en het college regelmatig werden geïnformeerd over Syntrophos, maar dat er nog verbeterslagen mogelijk waren. Ook bleek de gemeenteraad vooral actief invulling te geven aan de controlerende rol, en in beperktere mate aan zijn kaderstellende rol. Eén van de aanbevelingen was om criteria en indicatoren op te stellen waaraan de informatievoorziening over financiën en outcome zou moeten voldoen. Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo (2019)6 Door middel van dit onderzoek heeft de rekenkamerfunctie aandachtspunten willen formuleren voor raad en college waar rekening mee gehouden kon worden bij het realiseren van beleid op het gebied van toegang tot zorg en individuele voorzieningen. Ervaringen, belevingen en ideeën van direct betrokkenen over verbeterd bestuurlijk handelen en toekomstgericht handelen werden hierin meegenomen. Geconcludeerd werd dat Thuis in de Wijk een kansrijke benadering was, maar dat de effecten van de beoogde werkwijze nog onzeker waren en de regisserende rol van de gemeente hierbinnen nog onvoldoende was uitgewerkt. Het opstellen van een nieuwe sturingsfilosofie behoorde dan ook tot de aanbevelingen die de rekenkamerfunctie deed.

16

Behandeling door de raad Rekenkamerrapporten worden door de gemeenteraad besproken in één van de commissies. Afhankelijk van het onderwerp wordt de bespreking geagendeerd in de commissie Bestuur, Sociaal Domein of Leefomgeving.7 Daarbij verzorgt de rekenkamerfunctionaris een presentatie waarin het rapport wordt toegelicht, waarna de commissieleden hier vragen over kunnen stellen. Uit interviews ontstaat de indruk dat de meeste rekenkameronderzoeken worden gewaardeerd door de raadsleden; de rapporten zijn volgens de raadsleden van hoge kwaliteit en de resultaten zijn relevant. Na bespreking in de commissie wordt het raadsvoorstel geagendeerd voor een gemeenteraadsvergadering. Als raadsvoorstellen niet controversieel zijn (lees: de fracties kunnen zich vinden in de inhoud van de conclusies en aanbevelingen en er is geen aanleiding tot een debat in de raad), kunnen deze worden geagendeerd als hamerstuk. In het raadsinformatiesysteem valt terug te zien dat de drie onderzoeken uit 2017 in de raad als hamerstuk werden geagendeerd, de overige drie werden als bespreekstuk geagendeerd. Overigens betekent dit niet per definitie dat deze laatste drie onderzoeken als controversieel werden gezien.

Uit gevoerde gesprekken blijkt dat de commissie rekenkamerrapporten ook als bespreekpunt agendeert, omdat men het idee heeft dat dit meer recht doet aan de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. Twee van de onderzoeken zijn tevens in de auditcommissie besproken, zo blijkt uit de raadsvoorstellen. Uit gesprekken blijkt dat dit om pragmatische redenen was: de vergaderdata van de auditcommissie waren gunstiger voor het besluitvormingstraject. Het betreft de onderzoeken Kansen en risico’s in het sociaal domein en Regierol culturele instellingen. De auditcommissie kon zich, volgens de raadsvoorstellen, bij beide onderzoeken vinden in de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. Bij het onderzoek Kansen en risico’s in het sociaal domein kon de auditcommissie zich daarnaast ook in beide aanbevelingen van de rekenkamerfunctie vinden. Bij het onderzoek naar Regierol culturele instellingen adviseerde de auditcommissie de eerste aanbeveling, het actualiseren en concretiseren van de cultuurnota, over te nemen en daarnaast het college te verzoeken de overige aanbevelingen daarin te verwerken.

Ook heeft de auditcommissie voorgesteld het college te verzoeken een thema-avond te organiseren ter voorbereiding op de actualisatie.8 De raad heeft destijds besloten conform dit advies.9 Besluitvorming door de raad Raadsvoorstellen bij rekenkameronderzoeken worden opgesteld door de raadsadviseur in afstemming met de griffier. Leidend daarbij is de inschatting hoe het voorstel het beste door de besluitvorming heen

7 Ten tijde van de behandeling van de onderzochte rekenkamerrapporten bestond er tevens een commissie Zorg en Werk. Het onderzoek naar

kansen en risico’s in het sociaal domein is in deze commissie besproken.

17

komt, zo blijkt uit de interviews. In enkele gevallen wordt de formulering van raadsvoorstellen tevens in het driehoeksoverleg tussen griffier, gemeentesecretaris en burgemeester besproken. Bij slechts twee van de zes onderzoeken nam de raad expliciet het besluit om de aanbevelingen van de rekenkamerfunctie over te nemen. Dat is het geval bij het onderzoek naar Rolneming raad Syntrophos en onderzoek naar Privacy en informatieveiligheid in het sociaal domein. Daarnaast besloot de raad naar aanleiding van deze onderzoeken om: • • •

de uitkomsten van de bespreking van het rapport in de commissie Bestuur te betrekken in een nog te organiseren themabijeenkomst over Syntrophos; 10 het college te verzoeken de informatiebeveiligingsfunctie te analyseren en zo nodig te actualiseren en de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport daaraan ten grondslag te leggen; 11 het college te verzoeken de raad (periodiek) te informeren over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan aanbevelingen. 12

Bij de overige vier onderzoeken besloot de raad kennis te nemen van het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen. In de raadsbesluiten krijgt het college daarnaast verschillende verzoeken die raken aan de aanbevelingen, zoals: • • •

Aanbevelingen te verwerken in de nog op te stellen cultuurnota (onderzoek Regierol culturele instellingen); Aan te geven op welke wijze en in welke mate uitvoering kan worden gegeven aan de aanbevelingen van het onderzoeksrapport (onderzoek Burger- en overheidsparticipatie en onderzoek Kansen en risico’s in het sociaal domein); De raad periodiek te informeren over de stand van zaken in het transformatieproces, waarbij aandacht wordt gegeven aan de adviespunten uit het onderzoeksrapport (onderzoek Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo).

Daarmee nam de raad een impliciet besluit over de aanbevelingen, maar gaf hij wel een opdracht mee aan het college. Doordat de raad slechts kennisnam van de aanbevelingen en enkele verzoeken aan het college deed die raken aan de aanbevelingen, is echter niet één op één terug te voeren welke aanbeveling wel en welke aanbeveling niet werd overgenomen. Bij twee onderzoeken waarbij de raad de aanbevelingen niet expliciet heeft overgenomen, heeft het college aangegeven de aanbevelingen over te nemen. De raad heeft bij beide onderzoeken het college verzocht om aan te geven op welke wijze en in welke mate uitvoering gegeven kan worden aan de aanbevelingen van het onderzoeksrapport, waarbij de raad:

18

• •

in zijn kaderstellende en controlerende rol wordt versterkt;13 proceskaders voor een goed participatieproces kan stellen.14

De conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Toegang zorg en individuele voorzieningen zijn noch door het college, noch door de raad overgenomen. Wel stelt de raad vast dat hij tweemaal per jaar door het college geïnformeerd dient te worden over de stand van zaken in het transformatieproces, waarbij aandacht wordt gegeven aan de adviespunten uit het onderzoeksrapport.15

Van de 23 aanbevelingen die de rekenkamerfunctie in de zes onderzoeken heeft gedaan, zijn er 12 aan de raad gericht en drie aan zowel de raad als het college. In twee van de onderzoeken waren zelfs alle aanbevelingen aan de raad gericht. Dat was het geval bij de onderzoeken Mensen in beeld: Kansen en risico’s in het sociaal domein (2017) en Rolneming raad Syntrophos (2019). Aanbevelingen aan de raad richtten zich op zowel de kaderstellende als de controlerende rol. Hierbij valt te denken aan het actualiseren van een nota, het vaststellen van proceskaders, het bepalen welke resultaten men wenst te behalen en het vaststellen van de wijze waarop de raad geïnformeerd wenst te worden. De raad is wisselend omgegaan met aanbevelingen die aan hem gericht waren. Een deel van deze aanbevelingen is overgenomen (Rolneming raad Syntrophos; Privacy en informatieveiligheid) en bij andere aanbevelingen heeft de raad het college verzocht om aan te geven op welke wijze en in welke mate uitvoering kon worden gegeven aan de aanbevelingen (Kansen en risico’s sociaal domein; Burgeren overheidsparticipatie). De aanbevelingen aan de raad uit het onderzoek Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo zijn, zoals eerder aangegeven, niet overgenomen.

Veel van de aanbevelingen aan het college richtten zich op de gemeentelijke organisatie. Zo zijn er aanbevelingen gedaan rondom een lerende organisatiestructuur, de beschikbare capaciteit en het vergroten van zicht op de aanwezige vaardigheden. Daarnaast richtten veel aanbevelingen zich op de wijze waarop het college kon sturen op samenwerkingsverbanden, waaronder culturele instellingen, ketenpartners in het sociaal domein en Syntrophos. Terugkerend thema daarbij was het vaststellen op welke criteria en opgaven de gemeente wenst te sturen.

19

Het college heeft bij elk rekenkamerrapport door middel van een bestuurlijke reactie inhoudelijk gereageerd op de conclusies en aanbevelingen in het rapport. Deze bestuurlijke reacties zijn in alle onderzoeken integraal opgenomen in de rapportage. Doorgaans gebruikt het college de bestuurlijke reactie om de aanbevelingen afzonderlijk te voorzien van opmerkingen en context, bijvoorbeeld door de beleidsinhoudelijke ontwikkelingen te schetsen of de wijze waarop de uitvoering momenteel is ingericht. In twee onderzoeken geeft het college aan zich volledig in de aanbevelingen te kunnen vinden. In de vier andere onderzoeken geeft het college aan zich deels of niet in de aanbevelingen te herkennen. Titel rapport

Regierol culturele instellingen (2017)

College neemt aanbevelingen over

Deels

Motivatie

Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan elementen van de conclusie te herkennen en zich te kunnen vinden in de eerste aanbeveling. Ten aanzien van de overige twee aanbevelingen geeft het college aan dat er breder gestuurd moet worden dan wordt voorgesteld en dat er niet alleen formeel regie gevoerd moet worden, maar ook informeel.

Burger- en overheidsparticipatie Ja in Nissewaard (2017)

Het college spreekt in de bestuurlijke reactie waardering uit voor het onderzoek, omdat de conclusies en aanbevelingen extra handvatten bieden om burger- en overheidsparticipatie verder vorm te geven en te verbeteren. Vervolgens doet het college concrete voorstellen voor de manier waarop er opvolging gegeven kan worden aan de aanbevelingen.

Mensen in beeld: Kansen en risico’s in het sociaal domein (2017)

In de bestuurlijke reactie geeft het college aan beide aanbevelingen over te nemen. De aanbevelingen werden gezien als concrete handvatten om de raad binnen de transformatie-context in positie te brengen en pasten binnen het ontwikkeltraject dat de gemeente zou gaan doorlopen.

Privacy en informatieveiligheid sociaal domein (2018)

Ja

Deels

De conclusies van de rekenkamerfunctie worden door het college onderschreven. De aanbevelingen acht het college ten dele uitvoerbaar. Twee aanbevelingen worden volledig overgenomen en één aanbeveling kan volgens het college slechts gedeeltelijk worden opgevolgd. Het betreft de aanbeveling om te onderzoeken hoe gegevensverwerking bij

20

ketenpartners verloopt: men zal slechts onderzoek doen op basis van verdenkingen van afwijkingen. De vierde aanbeveling is aan de raad.

Rolneming raad Syntrophos (2019)

Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo (2019)

Deels

Het college acht de aanbevelingen van de rekenkamer ten dele uitvoerbaar en kondigt aan deze, waar mogelijk, over te nemen en/of uit te voeren. Ten aanzien van de aanbeveling van de rekenkamer aan de raad om verbinding te zoeken met raden van de andere gemeenten die deelnemen aan Syntrophos, doet het college de aanvullende aanbeveling aan de raad om een (jaarlijkse) gezamenlijke themabijeenkomst te organiseren met de raden. Overigens waren alle vijf de aanbevelingen in dit onderzoek aan de raad gericht.

Nee

In de bestuurlijke reactie geeft het college aan van mening te zijn dat de rekenkamer in het rapport de onderzoeksvraag niet beantwoordt. In het rapport wordt namelijk veel aandacht besteeda aan Thuis in de Wijk, terwijl daarbinnen geen toegangverlening tot maatwerkvoorzieningen plaatsvindt. Het college noemt de aanbevelingen enerzijds herkenbaar, omdat het met de meeste genoemde punten aan de slag is. Anderzijds geeft het college aan dat onderdelen van de aanbevelingen niet aan de orde zijn, omdat men nog te vroeg in het ontwikkeltraject van de transformatie van het sociaal domein zit.

21

In dit hoofdstuk worden de overkoepelende bevindingen ten aanzien van de sturing en controle op de doorwerking van de aanbevelingen van de rekenkamer gepresenteerd. Daarnaast zijn er enkele bevindingen ten aanzien van de doorwerking in het algemeen. In bijlage 1 is per onderzoek een overzicht gemaakt van de specifieke doorwerking per aanbeveling.

Doorgaans geven colleges in de bestuurlijke reacties al aan hoe ze met de aanbevelingen willen omgaan. In de gemeente Nissewaard doet het college dit niet altijd expliciet. Bij het onderzoek naar Kansen en risico’s in het sociaal domein werd vermeld dat de aanbevelingen werden overgenomen en dat deze werden gezien als concrete handvatten om de raad in positie te brengen. Hoe en wanneer het college dit vorm wenste te geven, werd niet toegelicht. Overigens waren beide aanbevelingen aan de raad gericht. Ook in reactie op de onderzoeken naar Rolneming raad Syntrophos en Regierol culturele instellingen wordt niet bij elke aanbeveling expliciet aangegeven hoe het college met de aanbevelingen om wenst te gaan. Zo wordt aangegeven dat men de aanbeveling deelt om periodiek te bezien of scheiding van de rollen opdrachtgever en eigenaar Syntrophos voldoende plaatsvindt. Er wordt echter niet toegelicht met wie, wanneer en hoe dit plaats zou gaan vinden. Een ander voorbeeld is de reactie op de aanbeveling om een zakelijker vorm van regievoering op culturele instellingen uit te werken. Er wordt aangegeven dat er heldere afspraken en verwachtingen nodig zijn, maar er wordt niet toegelicht hoe die afspraken en verwachtingen worden gemaakt of wat deze moeten inhouden.

In de reactie op de onderzoeken naar Privacy en informatieveiligheid en Burger- en overheidsparticipatie, is door het college wel expliciet aangegeven hoe men invulling wenst te geven aan de aanbevelingen. Er worden concrete stappen benoemd, zoals het voeren van overleg met de afdelingen over privacy en informatieveiligheid door een nieuwe Functionaris Gegevensbescherming en het opstarten van een pilotproject op het gebied van participatie. Uit de verschillende interviews gevoerd in het kader van dit doorwerkingsonderzoek blijkt dat rekenkameronderzoeken en overgenomen aanbevelingen niet door middel van een vast proces in de organisatie worden belegd. Er is geen standaardproces ingericht voor de opvolging, zoals bijvoorbeeld wel het geval is bij moties of schriftelijke vragen. Dat betekent in de praktijk dat raadsbesluiten/ aanbevelingen meestal niet leiden tot een duidelijke opdracht vanuit het college via de gemeentesecretaris aan de ambtelijke organisatie. Ook wordt ambtelijk de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van aanbevelingen niet duidelijk belegd. Uit de interviews en de bestuurlijke reacties ontstaat het beeld dat er voornamelijk opvolging wordt gegeven aan aanbevelingen wanneer deze in lijn liggen met de ontwikkelingen die al in gang waren gezet.

In reactie op het onderzoek naar Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo geeft het college dat ook expliciet aan. Het college stelt hierin dat aanbevelingen deels herkenbaar zijn, omdat de gemeente met de meeste genoemde punten al aan de slag was, en anderzijds niet aan de orde zijn, omdat men nog te vroeg in het ontwikkeltraject zat.

22

Jaarlijks spreekt de rekenkamerfunctionaris met burgemeester, gemeentesecretaris en griffier in het driehoeksoverleg. Tijdens dit overleg wordt informeel en in algemene zin gesproken over de doorwerking van aanbevelingen of impact van de onderzoeken. Ook komt de samenwerking met de organisatie tijdens het onderzoek aan de orde, evenals de gekozen en te kiezen onderwerpen en de wederzijdse tevredenheid over onderzoeksprocessen in het algemeen.

In verschillende raadsbesluiten wordt het college gevraagd de raad te informeren over de wijze waarop men opvolging geeft aan de aanbevelingen. Terugkoppeling aan de raad over de opvolging van rekenkameraanbevelingen vindt niet via een vaste cyclus of werkwijze plaats. In interviews is aangegeven dat er bij het presenteren van nieuw beleid of een themabijeenkomst soms wel wordt gerefereerd aan een rekenkameronderzoek. Een voorbeeld van een onderzoek waarin de raad vraagt om terugkoppeling is het onderzoek naar Burger- en overheidsparticipatie. Uit gesprekken blijkt dat er een themabijeenkomst is georganiseerd naar aanleiding van het rekenkameronderzoek. Daarin zou besproken zijn dat men vaker op het onderwerp terug zou komen in de commissie Bestuur. Dit heeft echter niet plaatsgevonden. Er is in de gemeente Nissewaard geen proces ingericht om de opvolging van aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken te monitoren. De gemeenteraad ontvangt van het college ook geen overzicht van de status van overgenomen aanbevelingen. Uit gevoerde gesprekken blijkt dat aanbevelingen regelmatig ‘impliciet’ worden overgenomen. Zoals in paragraaf 1.2 besproken, maakt de raad niet altijd specifiek welke aanbeveling wel en welke niet overgenomen wordt. En zoals in de vorige paragraaf toegelicht, spreekt ook het college zich daar niet altijd expliciet over uit.

Deze gang van zaken bemoeilijkt de monitoring van de opvolging.

Doordat aanbevelingen niet altijd expliciet worden overgenomen en doordat de raad niet integraal geïnformeerd wordt over de doorwerking van aanbevelingen, wordt sturing en controle door de raad bemoeilijkt. Immers, indien niet is vastgelegd met welke aanbevelingen men aan de slag gaat, weet men ook niet waarop gecontroleerd moet worden. Uit gevoerde gesprekken blijkt dat de raad wel verwacht dat het college aan de slag gaat met de opvolging van aanbevelingen, maar dat hier geen expliciete afspraken over zijn vastgelegd. In gesprekken wordt benoemd dat de raad in vergaderingen bij tijden vraagt naar de stand van zaken rondom de opvolging van aanbevelingen. Ook het college zou bij gelegenheid refereren aan rekenkameronderzoeken in vergaderingen. De verschillende gesprekspartners konden daar echter geen voorbeelden van aandragen. Op basis van documenten en interviews hebben we dan ook niet vast kunnen stellen dat de raad een actieve rol neemt in het monitoren van de opvolging van aanbevelingen. Ook is niet gebleken dat de raad het ontbreken van een overzicht van de status van overgenomen aanbevelingen aan de orde stelt.

23

In de onderstaande tabel staat beschreven in hoeverre de aanbevelingen geïmplementeerd zijn. In de onderzoeksverantwoording heeft u kunnen lezen hoe we de mate van doorwerking getoetst hebben. De cijfers zijn een optelling van de tabellen in bijlage 1. Type doorwerking

Aantal aanbevelingen

Percentage

Doorwerking heeft plaatsgevonden

5

21,7 %

Doorwerking heeft gedeeltelijk plaatsgevonden of de beoogde verbeterslag is op een andere wijze tot stand gekomen

8

34,8%

Doorwerking heeft niet plaatsgevonden

8

34,8%

De doorwerking is niet navolgbaar

2

8,7%

Totaal

23

100%

Voor de zes onderzoeken in totaal geldt dat vijf van de 23 aanbevelingen van de rekenkamer onverkort zijn doorgevoerd. In acht gevallen zijn de aanbevelingen, gedeeltelijk op of een andere manier opgevolgd. Een voorbeeld is het onderzoek naar de Regierol op culturele instellingen. Eén van de aanbevelingen was om de cultuurnota te actualiseren en te concretiseren. Actualisatie van de cultuurnota heeft plaatsgevonden in 2020. De concretisering van inhoudelijke en financiële kaders moet echter nog vorm krijgen in het uitvoeringsplan waar momenteel aan gewerkt wordt. De aanbeveling is daarmee gedeeltelijk doorgevoerd. Vandaar dat we de doorwerking van deze aanbeveling bestempelen als ‘oranje’. Van tien aanbevelingen hebben we de doorwerking niet (voldoende) kunnen vaststellen. Zo deed de rekenkamer in het onderzoek naar Burger- en overheidsparticipatie de aanbeveling om aandacht te besteden aan een lerende organisatiestructuur rondom burger- en overheidsparticipatie. Doordat het onderwerp belegd werd bij een directieadviseur als onderdeel van een breder takenpakket, is hier echter nog geen opvolging aan gegeven. Een ander voorbeeld is het onderzoek naar Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo. De rekenkamer deed de raad en het college de aanbeveling om met elkaar in gesprek te gaan over de adviesfunctie van de raad en de rol van de Adviesraad Sociaal Domein in de toekomst.

In dit onderzoek is niet gebleken dat dit gesprek plaatsgevonden heeft. De doorwerking van deze aanbevelingen is daarom bestempeld als ‘rood’.

24

De voornaamste reden dat bepaalde aanbevelingen (nog) niet of slechts gedeeltelijk zijn opgevolgd is dat hier geen duidelijke opdracht voor wordt belegd bij de ambtelijke organisatie. Binnen de ambtelijke organisatie is het niet helder met welke aanbeveling men aan de slag moet en wanneer. De implementatie is daarmee afhankelijk van individuele afwegingen en handelen.

25

Hieronder is voor de zes onderzoeken in kaart gebracht hoe de doorwerking van de aanbevelingen kan worden beoordeeld. Het oordeel is tot stand gekomen op basis van schriftelijke input van de ambtelijke organisatie, documentatie en interviews. Kleur

Betekenis

Groen

Doorwerking heeft plaatsgevonden

Oranje Doorwerking heeft gedeeltelijk plaatsgevonden of de beoogde verbeterslag is op een andere wijze tot stand gekomen Rood

Doorwerking heeft niet plaatsgevonden

Blauw

De doorwerking is niet navolgbaar

Ten aanzien van de oranje kleur merken we het volgende op. De oranje kleur heeft twee betekenissen. Enerzijds kan het zijn dat de aanbeveling gedeeltelijk is uitgevoerd en de beoogde verbeterslag nog niet volledig is gerealiseerd. Anderzijds kan het betekenen dat het college of de raad een andere invulling aan de aanbeveling heeft gegeven of een andere keuze heeft gemaakt om de verbeterslag te realiseren. Grondslag hiervoor kan zijn dat de aanbeveling ‘door de tijd is ingehaald’ en niet meer relevant is (maar de verbetering wel) of dat er een ander inzicht is geweest in hoe de verbetering tot stand moest komen. Oranje kan daarmee ook betekenen dat er wel is gewerkt aan de verbeterslag of dat deze zelfs is gerealiseerd, maar niet naar de letter van de aanbeveling van de rekenkamer.

26

Regierol culturele instellingen (2017)

27

Burger- en overheidsparticipatie in Nissewaard (2017)

28

29

Mensen in beeld: Kansen en risico's in het sociaal domein (2017)

30

Privacy en informatieveiligheid sociaal domein (2018)

31

Rolneming raad Syntrophos (2019)

32

33

Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo (2019) 35

35 De aanbevelingen in dit onderzoek zijn in zijn geheel niet overgenomen door het college en de gemeenteraad, zie ook paragraaf 1.2.

34

42

35

Documenten Voor een overzicht van de gebruikte documenten verwijzen wij naar de voetnoten in de rapportage.

Interviews Met de volgende personen is ten behoeve van het onderzoek een gesprek gevoerd:

Regierol Culturele Instellingen

De heer G. Van Leeuwen

9 september 2021

Burger- en overheidsparticipatie in Nissewaard

Mevrouw R. Evenblij

15 september 2021

Mensen in beeld: Kansen en risico’s in het Mevrouw T. Michels sociaal domein

15 september 2021

Privacy en informatieveiligheid sociaal domein

De heer R. Slavenburg

15 september 2021

Rolneming raad Syntrophos

Mevrouw T. Dauvillier

15 september 2021

Toegang zorg en individuele voorzieningen Wmo

Mevrouw I. Caerteling

7 september 2021

Griffier

De heer S. Mackay

14 oktober 2021

36