8. Rekenkamerbrief over onderzoek Jeugdhulp Rijnmond (incl. rapport RR)

Rekenkameronderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond Geachte leden van de raad, De rekenkamers van Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland hebben de gemeenschappelijke regeling Jeugdhulp Rijnmond (vanaf hier: GRJR) onderzocht. Nissewaard is onderdeel van de GRJR en u als raad ontvangt dus ook het onderzoeksrapport. De gemeente Nissewaard zelf was geen onderdeel van het onderzoek. Daarom hebben we als rekenkamer een gesprek gevoerd met een vertegenwoordiging van de ambtelijke afdeling Jeugd over de mate van herkenbaarheid van de resultaten voor Nissewaard. Conclusie daarvan is dat veel van de resultaten ook voor Nissewaard opgaan, maar dat voor onderdelen nuances en/of aanvullingen gelden. Dat lichten we in deze brief verder toe. Onderzoeksvraag Binnen de GRJR kopen dertien deelnemende gemeente gezamenlijk regionale jeugdhulp1 in via gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. In het rekenkameronderzoek is voor de periode 2018-2024 de volgende hoofdvraag onderzocht: In hoeverre organiseert de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? Herkenbaarheid hoofdconclusie De hoofdconclusie van het onderzoek is: De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig.

De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld, worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten. Deze conclusie wordt ook in de context van Nissewaard herkend. Herkenbaarheid deelconclusies In het rekenkameronderzoek worden meerdere deelconclusies gegeven die betrekking hebben op gemeenten. De belangrijkste reflecties van Nissewaard daarop zijn als volgt: • Ook Nissewaard is kritisch over de mate waarin wordt opgetreden bij signalen die gemeenten aan de GRJR geven over aanbieders. De ervaring is dat er vanuit de gemeente veel contact opgenomen moet worden met de GRJR om een reactie op een signaal te krijgen. Tegelijkertijd ziet Nissewaard de laatste jaren een voorzichtige verbetering, omdat er op bestuurlijk niveau meer op opvolging van signalen gestuurd wordt. • Nissewaard ziet dat de GRJR vooruitgang heeft geboekt in het vastleggen en analyseren van sturingsinformatie. Maar het goed in kaart brengen van sturingsinformatie blijft een belangrijk en lastig vraagstuk.

Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat niet alle gemeenten erin slagen de gegevens tijdig en eenduidig aan te leveren die de GRJR nodig heeft om op regionaal niveau sturingsinformatie te kunnen bieden. Nissewaard herkent dit, maar geeft daarbij wel aan dat gemeenten weer afhankelijk zijn van het tijdig en eenduidig aanleveren van gegevens door systeemaanbieders. Nissewaard wijst er op dat de drie actoren bij dit vraagstuk een rol spelen (GRJR, gemeenten en systeemaanbieders) elkaar wel treffen aan de Zorglandschapstafel, maar dat daar tot voor kort niet structureel gekeken werd naar de gegevenslevering voor sturingsinformatie. Inmiddels is afgesproken dat er een jaarplanning

1

In de context van de gemeente Nissewaard gaat het bij regionale jeugdhulp specifiek om ‘specialistische jeugdhulp.

Rekenkamer Nissewaard | Brief | 1

•

•

•

•

komt voor de Zorglandschapstafel met daarin ook een themabijeenkomst over de sturingsinformatie. Voor Nissewaard geldt ook dat het niet altijd voldoende duidelijk is of met de geboden jeugdhulp de gewenste uitkomst wordt bereikt. Bij lokale aanbieders en wanneer er op casusniveau gemeentelijke betrokkenheid is, heeft de gemeente meer zicht op effectiviteit van de jeugdhulp. Maar bij trajecten bij regionale zorgaanbieders en waar geen gemeentelijke betrokkenheid is, is dat zicht beperkt. Zorgaanbieders geven aan vanwege de AVG niet zomaar alle gegevens te kunnen delen. Ook in gesprekken met zorgaanbieders kan het lastig zijn om grip te krijgen op de effectiviteit van trajecten. Ook de lokale teams van de gemeente Nissewaard hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over de best passende zorg. Daarbij is de dynamiek meestal dat de systeemaanbieder vindt dat er zwaardere zorg nodig is dan de gemeente. Nissewaard ziet als mogelijke oorzaak daarvan hoe het zorgmodel is ingericht. Als een traject op een lagere trede qua zorgzwaarte wordt ingezet, moet een systeemaanbieder weer terug naar de gemeente als toch blijkt dat zwaardere zorg nodig is. Bovendien betekent een traject in een lagere trede niet dat de behandeltijd korter is dan een traject in een zwaardere trede; laatstgenoemde levert een systeemaanbieder dan meer op.

Nissewaard ervaart ook dat onderaannemers veel macht hebben in onderhandelingen met systeemaanbieders. Bovendien weet de gemeente vaak niet welke onderaannemers een systeemaanbieder inzet, en hoeveel kinderen vanuit Nissewaard dan bij die onderaannemer zorg krijgen. Dat zorgt ervoor dat de gemeente hier minder grip op heeft. Dit is vaak bij de GRJR ook niet duidelijk. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat gemeenten via afspraken en financiering van praktijkondersteuners (POH GGZ jeugd) artsen ondersteunt en zo proberen te sturen op de omvang van regionale jeugdhulp. Nissewaard doet dit al sinds 2017, maar zag onvoldoende verschil tussen praktijken met of zonder praktijkondersteuner. Daarom zet Nissewaard sinds vorig jaar in op de huisartsenroute. In de huisartsenroute gaat de gemeente in gesprek met huisartsen over onder andere hun verwijsgedrag, het lokale aanbod, de werkwijze van het Team Jeugd en de verschillen in lokale en regionale zorg. Dit zorgt voor meer passende ondersteuning, maar is ook goedkoper indien huisartsen verwijzen naar reeds gecontracteerde zorgaanbieders. Op basis van de gesprekken die nu gevoerd zijn, lijkt het erop dat huisartsen het lokale aanbod onvoldoende kennen, waardoor het effect beperkt is. Sinds juli 2024 staat het Team Jeugd in de zorgapplicatie ZorgDomein, waardoor huisartsen makkelijker naar hen kunnen doorverwijzen.

Er wordt daarnaast genoemd dat het rekenkameronderzoek focust op de GRJR, gemeenten en systeemaanbieders, maar dat er voor de effectiviteit en efficiëntie van jeugdhulp ook een belangrijke afhankelijkheid is van de Rijksoverheid. Uiteindelijk functioneert lokale en regionale jeugdhulp in een systeem dat op landelijk niveau ingericht is. Wij raden u aan in gesprek te gaan met het college over de wijze waarop de gemeente Nissewaard navolging kan geven aan de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport van de rekenkamer Rotterdam, op een wijze die passend zijn bij uw gemeente. Wij wensen u hier veel wijsheid bij. Met vriendelijke groet,

Wouter de Jong Directeur Rekenkamer Nissewaard

Rekenkamer Nissewaard | Brief | 2

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Rotterdam

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Rotterdam

samenvatting

In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. De GRJR heeft twee taken: 1.

het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling.

2.

het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Specifiek onderzocht de rekenkamer de gemeenten Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland. Centraal stond de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder is er gekozen voor resultaatgericht werken, maar zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld. Ook worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten. Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Verder zijn er ontwikkelingen in landelijk beleid die invloed hebben op de regionale jeugdhulp, zoals de aanpassing van de Jeugdwet.

Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer doet vijf aanbevelingen:

1.

Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken

2.

Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten

3

3.

Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders

4.

Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten

5.

Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken.

samen op zoek naar zicht

samenvatting

3

bestuurlijke nota

7

inleiding

9

achtergrond van het onderzoek

9

toelichting gebruikte begrippen

10

bestuurlijke conclusies

13

hoofdconclusie

13

deelconclusies

13

3

aanbevelingen

21

4

bestuurlijke reactie

25

5

nawoord

29

overzicht reacties alle betrokken gemeenten

29

aandachtpunten bij reactie college van B en W Rotterdam

31

tot slot: verdere betrokkenheid GRJR-gemeenten

31

1

2

5

samen op zoek naar zicht

bestuurlijke nota

1 inleiding achtergrond van het onderzoek In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien 1 deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. Verder is de aanname dat jeugdigen beter geholpen kunnen worden door gemeenten, in plaats van door het rijk zoals tot 2015 het geval was, omdat een gemeente beter zicht heeft op lokale behoeften en mogelijkheden. Uit onderzoek in 2017 kwam naar voren dat de gemeenten toegevoegde waarde ervaren van de GRJR. 2 Tegelijkertijd waren er punten van kritiek. Aanbevelingen waren onder andere het gezamenlijk vaststellen wat de rol van de GRJR is, het vergroten van aandacht voor sturingsinformatie voor bestuurders en het verbeteren van het besluitvormingsproces. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken.

Centraal staat de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. Om die vraag te kunnen beantwoorden is nagegaan hoe de vraag naar en de kosten van regionale jeugdhulp zich ontwikkelden in de onderzochte periode. Tevens beoordeelt de rekenkamer de wijze waarop de GRJR stuurt op deze ontwikkelingen. Daarnaast kijkt de rekenkamer naar de manier waarop de GRJR stuurt op de prestaties van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. Ten slotte evalueert de rekenkamer de manier waarop de GRJR de samenwerking tussen gemeenten faciliteert en gemeenteraden informeert. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de separate nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

1 Sinds 1 januari 2023 zijn de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne samengegaan in de gemeente Voorne aan Zee. In de periode 20142022 kocht de GRJR voor 15 deelnemende gemeenten jeugdhulp in. 2 Andersson Elffers Felix, Samen beter (be)sturen: Evaluatie van de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (Utrecht, 2017).

9

samen op zoek naar zicht

toelichting gebruikte begrippen In deze bestuurlijke nota zijn verschillende begrippen gebruikt die enige nadere toelichting vragen. Deze paragraaf licht deze begrippen toe. 3

wat is jeugdzorg en jeugdhulp? • Jeugdzorg: verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. • Jeugdhulp: alle vormen van hulp en ondersteuning (opvoedhulp, jeugd-ggz, pleegzorg) variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg met verblijf. • Jeugdbescherming: als ouders hun verantwoordelijkheid om hun kind veilig op te laten groeien niet kunnen of willen nemen, kan jeugdbescherming nodig zijn. De kinderrechter besluit dan dat jeugdigen onder toezicht of voogdij geplaatst moeten worden. • Jeugdreclassering: een jongere die met de politie in aanraking is geweest en een proces-verbaal heeft gekregen, kan begeleiding opgelegd krijgen.

de verschillende vormen van jeugdhulp 4 Hulp voor jeugdigen kan op veel manieren: thuis of in een instelling, kort of lang, individueel of als gezin. Hulpvormen zijn: • Jeugd en opvoedhulp • Geestelijke gezondheidszorg voor jeugd • Zorg voor jeugd met een verstandelijke beperking • Pleegzorg • JeugdzorgPlus (hulp voor jongeren met ernstige problemen). 5

bij welke routes naar jeugdhulp zijn gemeenten betrokken? • Algemene voorzieningen van de gemeente: het consultatiebureau, de sportclub, het kind- en jongerenwerk en de bibliotheek (vrij toegankelijk) • Eerstelijns jeugdhulp: vrij toegankelijke jeugdhulp, geen verwijzing nodig • Tweedelijns jeugdhulp: specialistische jeugdhulp die niet vrij toegankelijk is, hiervoor is een verwijzing en beschikking nodig.

3 https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2022/jeugdhulp-2021/begrippenlijst; https://www.jeugdzorgnederland.nl/wpcontent/uploads/2017/11/2017-Jeugdzorg-infographic.pdf; https://www.nji.nl/uploads/2021-07/Wat-is-het-verschil-tussen-jeugdzorg-en-jeugdhulphandout.pdf (allen geraadpleegd op 14-04-2025). 4 https://www.nji.nl/impact-maken-met-jeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector (geraadpleegd op 14-04-2025); https://www.jeugdzorgnederland.nl/meer-weten/jeugdzorguitgelegd/ (geraadpleegd op 25-04-2025) 5 De ministeries van VWS, OCW en JenV, Jeugdzorg Nederland en de VNG hebben de afspraak dat JeugdzorgPlus, ook wel de gesloten jeugdhulp, uiterlijk in 2030 vervangen wordt door kleinschalige alternatieve zorgvormen of door ambulante hulp.

10

samen op zoek naar zicht

veel voorkomende begrippen • Verwijzer: de organisatie of persoon die de jongere en/of zijn/haar ouders heeft verwezen naar de jeugdhulp. • Specialistische jeugdhulp: hulp waarvoor verwijzing nodig is, kan zowel lokaal als regionaal gecontracteerd zijn, ook wel tweedelijns jeugdhulp genoemd. • Lokale jeugdhulp: eerste- en tweedelijns jeugdhulp die lokaal gecontracteerd is. • Regionale jeugdhulp: specialistische jeugdhulp die regionaal gecontracteerd is, ook wel tweedelijns of bovenlokale jeugdhulp genoemd. Jeugdbescherming, jeugdreclassering en het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling vallen hier ook onder. • Beschikking: een brief van de gemeente waarin staat welke hulp een jeugdige krijgt. • Toewijzing: de opdracht van de gemeente aan de aanbieder voor het leveren van zorg.

belangrijke betrokken organisatie in de regio Rijnmond • Systeemaanbieder: door GRJR gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Deze aanbieders zijn de eerst aangewezenen om de gewenste hulp te leveren. Voor hulp die zij niet zelf kunnen leveren zetten zij onderaanbieders in. • Onderaanbieder: door systeemaanbieder gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. • Prestatie-aanbieder: door GRJR gecontracteerde organisatie voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk forensische hulp. • Gecertificeerde instelling (GI): organisatie die maatregelen van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoert. GRJR subsidieert gecertificeerde instellingen. • Veilig Thuis: het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. GRJR subsidieert het advies- en meldpunt.

11

samen op zoek naar zicht

2 bestuurlijke conclusies hoofdconclusie hoofdvraag In hoeverre organiseert de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? hoofdconclusie De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld, worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten.

deelconclusies De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de uitvoering van haar taken De GRJR heeft twee hoofdtaken De GRJR is in 2014 ontstaan als samenwerkingsverband tussen verschillende gemeenten in de regio Rijnmond. In het kader van de decentralisatie kozen deze gemeenten ervoor om de inkoop van regionale jeugdhulp vorm te geven in een gemeenschappelijke regeling. De GRJR heeft twee taken: 1 het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. 2 het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. Bij de uitvoering van haar taken werkt de GRJR samen met gemeenten, zorgaanbieders, Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen. Zorgaanbieders worden gecontracteerd en Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen worden gesubsidieerd (taak 1). Daarnaast organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. Het gaat om een combinatie van formele en informele overleggen (taak 2). Formeel wil zeggen dat het overleg een rol speelt in het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het overleg niet binnen de juridische structuur van de GRJR valt. In diverse informele overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd.

Naast de twee genoemde taken geldt (zoals voor iedere gemeenschappelijke regeling) dat de GRJR een verantwoordingsrol richting gemeenten heeft. Het gaat daarbij om de actieve informatieplicht aan de gemeenteraden en om het toesturen van bepaalde informatie over de planning- en control-cyclus.

13

samen op zoek naar zicht

Bij de uitvoering van de hoofdtaken van de GRJR is vooruitgang te zien op verschillende onderdelen: • De uitvoering van het contractmanagement heeft zich ontwikkeld. De aanpak van het contractmanagement is beter gestructureerd. Systeemaanbieders ervaren meer kennis van zaken bij medewerkers van de GRJR. Meerdere gemeenten zijn overigens kritisch over de mate waarin wordt opgetreden bij signalen die zij aan de GRJR geven over aanbieders. • Het sturen door de GRJR op gemiddelde wachttijden resulteerde in wachttijden die voldoen aan de gestelde norm van maximaal veertien weken. In 2021 startte de GRJR het project ‘Aanpak wachttijden’ om de wachttijden te beheersen. Na afloop van het project in januari 2023 was te zien dat de wachttijd regiobreed gemiddeld weer onder de norm zat. Na beëindiging van de aanpak is te zien dat in 2024 het streven van een gemiddelde wachttijd van maximaal veertien weken niet wordt gehaald. • Het formele overleg binnen de GRJR is goed gestructureerd en verloopt gestroomlijnd. In een eerdere evaluatie 2017 waren er kritische conclusies over het verloop van de bestuurlijke besluitvorming. Deze geluiden zijn er niet meer in het huidige onderzoek. • Het verzamelen van gegevens en het maken van analyses over regionale ontwikkelingen door de GRJR is in de afgelopen jaren verbeterd.

Hoewel het geen formele taak is van de GRJR, en de rekenkamer verdere verbetering noodzakelijk vindt (zie conclusies 2-2-2 en 2-2-3), is hier de afgelopen jaren vooruitgang in geboekt. De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Ook aanbieders ervaren dat vooruitgang is geboekt in het vastleggen en analyseren van informatie. De taakomschrijving van de GRJR over sturingsinformatie schiet tekort De informatietaak van de GRJR is niet vastgelegd in de regeling Naast de twee hoofdtaken is er in de praktijk nog een taak die de GRJR vervult, maar die niet formeel is vastgelegd. Het gaat dan om het verzamelen van sturingsinformatie. Deze informatietaak is belangrijk, omdat het uitvoeren van analyses nodig is om regionale ontwikkelingen te duiden en hier vervolgens op in te spelen. Betrokken partijen verwachten dat de GRJR deze rol invult, omdat zij als enige formele relaties heeft met alle betrokken partijen. De GRJR is de afgelopen jaren meer sturingsinformatie gaan verzamelen. Zo heeft de GRJR sinds 2021 een ‘dashboard’ waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen toegang krijgen tot informatie over hun eigen gemeente en tot samengevoegde informatie over de regio Rijnmond. In het dashboard staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten.

Omdat de informatietaak niet is vastgelegd, is niet duidelijk met welk doel informatie wordt verzameld, welke informatie daar precies voor nodig is en hoe betrokken partijen (gemeenten en zorgaanbieders) moeten bijdragen aan het verstrekken van de benodigde informatie. De informatietaak wordt belemmerd door afhankelijkheid van de gemeentelijke administratie Gemeenten hebben een belangrijke rol bij de administratieve afhandeling van regionale jeugdhulp. Zij administreren toewijzingen en keuren declaraties van zorgaanbieders goed. Om op regionaal niveau sturingsinformatie te bieden, heeft de

14

samen op zoek naar zicht

GRJR dergelijke gemeentelijke gegevens nodig. De GRJR is daarmee afhankelijk van gemeenten voor tijdige en eenduidige aanlevering van gegevens. Niet alle gemeenten zijn hier in de afgelopen jaren in geslaagd, waardoor achterstanden en lacunes in de informatie ontstonden. Om de onvolledige informatie aan te vullen, verzamelt de GRJR ook productiecijfers via aanbieders. Hiermee kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens. Deze werkwijze zorgt er niet alleen voor dat gegevens in de afgelopen jaren regelmatig niet actueel waren, maar leidt ook tot veel discussie over de juistheid van gebruikte data door de GRJR voor analyses. Zo ging in meerdere door de rekenkamer geobserveerde overleggen het gesprek alleen over de datakwaliteit en niet over de ontwikkelingen in de regio die met deze data geduid moeten worden. De GRJR kan op basis van de huidige rolverdeling met gemeenten nog te weinig invulling geven aan de (impliciete) informatietaak om regionale ontwikkelingen te duiden. De raad krijgt niet de informatie die nodig is voor het uitvoeren van haar controlerende taak De GRJR voldoet aan voorschriften voor gemeenschappelijke regelingen over toezending van documenten. In deze voorschriften staat welke P&C-documenten op welke momenten aan raden moeten worden verstrekt.

De begrotingen van meerdere jaren weken echter dermate veel af van de uiteindelijke realisatie dat ze de gemeenteraden nauwelijks houvast boden voor hun controlerende taak. Overigens was de GRJR voor deze begrotingen afhankelijk van tijdige gegevenslevering door gemeenten. De informatie in P&C-stukken was ook vaak onvolledig in de zin dat de raden bepaalde structurele informatie missen. Het gaat dan bijvoorbeeld om meer onderbouwing van verschillen tussen de begroting en realisatie, inzicht in effecten van kostenbesparende maatregelen en inzicht in het werk van de GRJR. Er is gekozen voor resultaatgericht werken, maar de resultaten zijn niet goed in beeld Gemeenten kunnen volgens drie verschillende methoden jeugdhulp inkopen: via inspanningsgerichte bekostiging, via resultaatgerichte bekostiging en via taakgerichte bekostiging. In ieder model zijn andere afspraken met zorgaanbieders gemaakt over hoe zij worden betaald voor de geleverde jeugdhulp. Ieder bekostigingsmodel heeft zijn eigen voor- en nadelen. De GRJR financiert jeugdhulp ‘resultaatgericht’ sinds 2018. Dat betekent dat de gemeente of de zorgaanbieder vooraf alleen het gewenste resultaat van de geboden hulp aangeeft (bijvoorbeeld het verminderen of kunnen omgaan met geconstateerde problemen). Het wordt vervolgens aan de zorgaanbieder overgelaten hoe dit resultaat het beste bereikt kan worden.

De aanbieders horen in dit model bekostigd te worden op basis van het bereiken van het beoogde resultaat. Er is echter in de praktijk geen zicht op dat resultaat. In de regio is afgesproken dat gemeenten op persoonsniveau verantwoordelijk zijn voor sturing op het resultaat van zorg (casusregie). Gemeenten zeggen alleen onvoldoende zicht te hebben in het resultaat van de geleverde zorg. Een gemeente kan in veel gevallen alleen indirect een indruk krijgen van het resultaat (bijvoorbeeld aan de hand van herinstroomcijfers of clienttevredenheidsonderzoeken). De GRJR zou via de contracten wel meer direct zicht kunnen hebben op de resultaten. De contracten

15

samen op zoek naar zicht

van zorgaanbieders met de GRJR bevatten nu geen verplichting om deze informatie te verstrekken. Over geleverde prestaties door aanbieders en resultaten van de geboden hulp ontbreekt daardoor inzicht bij de GRJR. Tussen de GRJR en aanbieders zijn wel ‘kritische prestatie indicatoren’ (KPI’s) afgesproken. Hiermee kan de GRJR een indruk krijgen van hoe een aanbieder functioneert. Dat betekent echter nog geen echt zicht op concrete resultaten. Daarnaast is in de praktijk de respons bij meerdere KPI’s laag of niet representatief. Met de aanwezige informatie is niet voldoende duidelijk of met de geboden hulp ook de gewenste uitkomst is bereikt. Doordat inzicht in het resultaat van de geboden hulp ontbreekt, kunnen zowel GRJR als gemeenten nu niet sturen op de effectiviteit ervan. Risico’s van het model met systeemaanbieders worden nog onvoldoende beheerst Sinds 2018 wordt gewerkt met een beperkt aantal ‘systeemaanbieders’. In 2023 is gekozen voor het terugbrengen van het aantal systeemaanbieders van vijftien naar zeven. De zeven systeemaanbieders zijn verantwoordelijk voor een ‘dekkend zorglandschap’ en dienen alle zorg te leveren (hetzij zelf, hetzij met inzet van onderaanbieders). Daarnaast zijn voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk de forensische jeugdhulp, ‘prestatie-aanbieders’ gecontracteerd. Deze vorm van jeugdhulp komt relatief weinig voor.

6 Doel van de vermindering van het aantal systeemaanbieders in 2023 was dat deze organisaties beter als strategische partner voor de GRJR konden optreden. Daarnaast was het doel dat hulp beter gegarandeerd wordt doordat systeemaanbieders samen alle zorg moeten bieden. Systeemaanbieders constateren dat de onderlinge samenwerking is verbeterd en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een dekkend zorgaanbod is versterkt. Het model kent echter twee risico’s die nu nog niet goed worden beheerst. Het model levert discussie op over passende zorg met lokale teams en GI’s Gecertificeerde Instellingen (GI’s) en lokale teams van gemeenten hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over passende zorg. Systeemaanbieders hebben een regierol wanneer het gaat om de beslissing welke aanbieder hulp geeft aan een jeugdige. In de praktijk negeren GI’s de gekozen systematiek soms en benaderen zij bepaalde onderaanbieders rechtstreeks. Zij doen dit om er zeker van te zijn dat de in hun ogen best passende zorg wordt gegeven. Ook lokale teams hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over de best passende zorg. Die discussies gaan vooral over de omvang van de zorg. De lokale teams denken vaak dat er minder regionale zorg nodig is dan dat een aanbieder aangeeft.

Het is moeilijk grip te krijgen op onderaanbieders Het werken met een beperkt aantal systeemaanbieders betekent niet dat het aantal zorgaanbieders ook is verminderd. Systeemaanbieders werken namelijk met veel onderaanbieders. Meestal is daarbij sprake van een contract. Systeemaanbieders zetten echter ook nieuwe onderaanbieders in, bijvoorbeeld als er te weinig capaciteit is om binnen de afgesproken termijn met zorg te starten. Systeemaanbieders hebben dan minder grip op de prijs en minder zicht op de kwaliteit van de geleverde zorg. Gemeenten ervaren dat deze onderaannemers veel macht hebben in

6 Een derde categorie aanbieders zijn de zogenoemde flex-aanbieders. Zij kunnen (tijdelijk) worden ingezet als systeem- of prestatieaanbieders geen ruimte hebben om de hulp tijdig te leveren.

16

samen op zoek naar zicht

onderhandelingen met systeemaanbieders, omdat onderaannemers zich bewust zijn dat systeemaanbieders soms ‘niet anders kunnen’ als ze een jeugdige binnen afzienbare tijd willen helpen. Systeemaanbieders onderkennen dit, maar zien het niet als structureel probleem. Wel zien zij dat de inzet op het voorkomen van lange wachtlijsten de positie van deze onderaanbieders versterkt. De GRJR heeft niet direct grip op de (geleverde prestaties van) onderaanbieders doordat de verantwoordelijkheid belegd is bij systeemaanbieders. Bij contractgesprekken van de GRJR met systeemaanbieders zijn problemen bij een onderaannemer wel gespreksonderwerp. Alleen in het geval van signalen over fraude of problemen spreekt de GRJR, samen met de systeemaanbieder, rechtstreeks met de onderaanbieder. Er is daarmee in de huidige opzet maar een beperkte mogelijkheid om nadelige effecten als hoge prijzen of achterblijvende prestaties bij de inzet van onderaanbieders te voorkomen. Er is weinig grip op de kosten Het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt nam amper toe, maar de kosten van de GRJR stegen sterk Landelijk is het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt in de laatste drie jaar gestabiliseerd. De vraag in de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam is sinds 2020 ook redelijk stabiel.

Het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt nam in de periode 2020-2023 toe met 5%. Wel zijn er verschillen te zien tussen de verschillende soorten geboden hulp. Zo zijn er toenames te zien bij langdurig verblijf, daghulp en de zeer specialistische hulp die landelijk wordt ingekocht (het Landelijk Transitiearrangement; LTA). De totale jaarlijkse kosten van de GRJR zijn in de afgelopen jaren sneller toegenomen dan het gebruik. In de periode 2020-2023 namen de kosten met 26% toe. De stijging van de kosten is in lijn met landelijke ontwikkelingen. Binnen de GRJR zijn er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. De kostenstijging in Krimpen aan den IJssel is substantieel lager dan in Rotterdam en Lansingerland. Sinds 2015 zijn de kosten in Krimpen aan den IJssel met 29% gestegen, terwijl de kosten voor Lansingerland en Rotterdam in die periode ruim zijn verdubbeld. De wijziging van het woonplaatsbeginsel is één van de oorzaken van de verschillen in kostenstijgingen. 7 Met name voor Rotterdam betekent het woonplaatsbeginsel hogere kosten. Het ontbreekt aan voldoende inzicht in oorzaken van de gestegen kosten De kosten van de regionale jeugdhulp worden bepaald door een combinatie van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt, de zorgvorm, de behandelduur en het tarief. Gezamenlijk bepalen deze factoren de ontwikkeling van de kosten in de afgelopen jaren.

Bij de GRJR is het aantal jongeren dat zorg ontvangt nauwelijks gestegen. Ook de gemiddelde behandelduur van trajecten is niet dermate veranderd dat dit de stijging kan verklaren. Dit betekent dat de hoogte van de tarieven van de zorg en/of een verschuiving van goedkopere naar duurdere vormen van zorg de bepalende factoren zijn. In de zes onderzochte gemeenten stegen de gemiddelde weektarieven met 70% in

7 In 2022 is het woonplaatsbeginsel gewijzigd. Sindsdien geldt dat gemeenten betalen voor jeugdigen die (inmiddels) buiten de gemeente in een residentiële voorziening wonen maar direct daarvoor woonachtig waren in die gemeente.

17

samen op zoek naar zicht

de periode 2020-2023. De stijging van de weektarieven wordt deels verklaard door indexatie van de tarieven (in verband met inflatie en loonsverhogingen). Een andere verklaring is de toename van zwaardere en relatief dure hulp. Dit is met name te zien bij de hooggespecialiseerde en landelijk ingekochte zorg (LTA). Over mogelijke oorzaken voor de tariefstijging en de toename van de zwaardere vormen van hulp leven veel veronderstellingen bij betrokkenen. Deze zijn onder andere: niet-passende hulp, toename van de inzet van ZZP’ers, kosten van onderaanbieders en de afbouw van gesloten jeugdhulp. In de regio wordt echter weinig analyse gedaan naar de achterliggende oorzaken van de kostenstijgingen. Wat de precieze oorzaken zijn voor de stijging van tarieven en de zorgzwaarte, blijft daarmee onduidelijk. De GRJR en gemeenten zijn er niet in geslaagd kosten realistisch te begroten De aan de GRJR deelnemende gemeenten betalen gezamenlijk de volledige lasten van de GRJR. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten bij een tekort een extra financiële bijdrage moeten leveren, afhankelijk van het zorggebruik van de eigen inwoners. Het belang van realistisch begroten is voor gemeenten daarmee groot. Bij overschrijdingen door de GRJR krijgen gemeenten namelijk een onverwachte naheffing. Ondanks inspanningen van de GRJR zijn de begroting en realisatie na 2020 steeds verder uiteen gaan lopen.

Dit komt doordat de GRJR in de begroting met veel globale aannames werkt, wat het gevolg is van het relatief laat ontvangen van de benodigde informatie. Daarnaast speelt mee dat gemeenten met name in 2023 te optimistisch waren over mogelijke besparingen op regionale jeugdhulp. Gemeenten hadden in dat jaar verwacht meer hulp lokaal op te kunnen pakken. Dit bleek niet reëel, waardoor alsnog meer regionale jeugdhulp werd geboden dan was begroot. Tot voor kort was de GRJR verantwoordelijk voor het begroten van de kosten. De verantwoordelijkheid voor het begroten en verantwoorden van de kosten van regionale jeugdhulp is vanaf 2024 verschoven van de GRJR naar gemeenten. 8 De GRJR zal deze zorgkosten wel nog steeds moeten ramen ten behoeve van de te innen voorschotten bij gemeenten. Er wordt geprobeerd om te sturen op het beperken van kosten De GRJR heeft beperkte mogelijkheden om te sturen op de kosten van jeugdhulp. De verantwoordelijkheden voor het verlenen van jeugdhulp zijn verdeeld over meerdere partijen. De gemeenten en de verwijzers gaan over wat nodig is voor een jeugdige of gezin. De aanbieder gaat over hoe dit moet worden bereikt. De GRJR heeft hierin geen rol. De GRJR bepaalt wel de inkoopstrategie bij de start van een nieuw inkooptraject. Binnen de huidige inkoopcontracten is het niet mogelijk om te werken met budgetplafonds.

Deze hebben in het verleden overigens geen goede resultaten opgeleverd. Verder geldt voor de GRJR dat zij de kosten betaalt op basis van een toewijzing en goedgekeurde declaratie van een gemeente. In dit proces vindt geen sturing door de GRJR plaats.

8 Het gaat om de budgetten voor zorgkosten voor regionale en landelijke jeugdhulp die via gemeenten worden toegewezen.

18

samen op zoek naar zicht

De gemeente heeft wettelijk de belangrijkste rol: het beschikbaar maken en bekostigen van jeugdhulp. De gemeente heeft een wettelijke plicht tot het bieden van jeugdhulp en kan niet sturen op de toegang tot zorg. Een gemeente kan (in)direct sturen op kosten door in te zetten op goedkoper lokaal aanbod via onder meer het lokale team. Huisartsen zijn verantwoordelijk voor het grootste aantal verwijzingen. Zij kunnen zonder tussenkomst van een andere partij verwijzen naar regionale jeugdhulp. Via afspraken en financiering van praktijkondersteuners (POH GGZ jeugd) proberen gemeenten artsen te ondersteunen en zo te sturen op de omvang van regionale jeugdhulp. Het verwijssysteem voor huisartsen levert beperkt inzicht voor artsen in welke zorg lokaal en welke regionaal is. Dit levert een risico op verwijzen naar relatief zware zorg op. De GRJR heeft naar aanleiding van de sterk stijgende zorgkosten in 2023 een maatregelenpakket voor kostenbesparingen geïnitieerd. Het maatregelenpakket en de bijbehorende afspraken, ook wel de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK) genoemd, zijn tot stand gekomen in een samenwerking tussen gemeenten, GRJR en aanbieders en is begin 2024 vastgesteld. Eén van de maatregelen die al wordt ingezet, is een toets op behandelingen die meer dan € 4.000 per week kosten (de € 4.000 toets). Of deze werkt is moeilijk te beoordelen.

Het gaat slechts om enkele complexe casussen en de GRJR heeft nog geen zicht op de mate waarin de maatregel dure trajecten voorkomt.

19

samen op zoek naar zicht

3 aanbevelingen inleiding Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Ten eerste is sprake van een informatieprobleem. De GRJR heeft een belangrijke rol in het verzamelen en analyseren van sturingsinformatie, maar dit is nu niet formeel geregeld. De uitvoering hiervan loopt daardoor niet efficiënt. Een ander probleem is dat er een resultaatgericht model wordt gebruikt om zorgaanbieders te betalen zonder dat er goed zicht is op de resultaten van zorg. Ook worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders onvoldoende beheerst. Daarnaast stijgen de kosten van regionale jeugdhulp terwijl het zicht op de oorzaken daarvan beperkt is. Bij het formuleren van de aanbevelingen heeft de rekenkamer rekening gehouden met actuele ontwikkelingen in landelijk beleid en de daarbij behorende wetgeving voor regionale jeugdhulp. Onder andere vindt aanpassing van de Jeugdwet plaats. Een belangrijke aanpassing is het recent door de Tweede Kamer aangenomen wetvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg. Ook is een wetsvoorstel voor inperking van de jeugdhulpplicht in voorbereiding. Naar verwachting wordt daarin ook gekeken naar de rol van de verwijzers zoals de huisarts. Verder wordt sinds 2021 gewerkt aan het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.

Dit betekent een andere werkwijze voor lokale teams en voor de betrokken partijen in de jeugdbeschermingsketen. De actuele ontwikkelingen hebben directe gevolgen voor de kaders waarbinnen regionale jeugdhulp moet worden georganiseerd. Concrete gevolgen voor de organisatie van jeugdhulp in de regio Rijnmond zijn dat: • het regionaal inkopen van specialistische jeugdzorg voor gemeenten verplicht wordt (dit was nog niet verplicht); • meer vormen van jeugdhulp regionaal moeten worden ingekocht (een deel wordt nu nog door gemeenten ingekocht); • binnen de regio met één inkoopmodel moet worden gewerkt (dit zijn er nu twee; Maassluis, Vlaardingen en Schiedam hebben een eigen inkoopmodel). Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. De rekenkamer denkt dat verdere ontwikkeling het beste is te realiseren door stapsgewijs binnen de huidige samenwerking verbeteringen aan te brengen. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer heeft vijf aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen zijn deels specifiek gericht aan het bestuur van de GRJR en deels aan de colleges van B en W. Van belang is echter vooral dat alle betrokkenen de aanbevelingen in samenwerking met elkaar oppakken.

21

samen op zoek naar zicht

aanbevelingen 1 Geef de GRJR formeel de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken Op dit moment heeft de GRJR formeel twee taken: het contracteren en/of subsidiëren van regionale jeugdhulp en het bevorderen van gezamenlijk overleg. 9 In de praktijk heeft de GRJR ook een rol gekregen om sturingsinformatie over regionale ontwikkelingen te verzamelen, analyseren en te duiden. Dit is voor de rekenkamer een essentiële rol die onlosmakelijk is verbonden met het krijgen van grip op ontwikkelingen in het veld. Zonder sturingsinformatie is grip niet mogelijk. De GRJR is vanwege de regionale inkooptaak de logische organisatie om deze rol te vervullen. Voor de invulling van deze taak is de GRJR afhankelijk van gemeenten; zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties. De GRJR moet deze informatie vervolgens tijdig ontvangen van gemeenten om hem te kunnen gebruiken voor de invulling van haar sturingsrol. De huidige werkwijze is niet efficiënt en levert onderling veel discussie op. Het is daarom van belang expliciet vast te leggen dat er een taak ligt voor de GRJR en op basis van deze formele taak te specificeren welke sturingsinformatie de GRJR moet verzamelen en analyseren.

2 Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten Het uitgangspunt van het gehanteerde inkoopmodel is dat het leidt tot betere focus op het resultaat van de zorg. 10 Het ontbreekt echter aan resultaatafspraken en een monitoringssysteem om de resultaten op regionaal niveau te meten. Daardoor ontbreekt een (casusoverstijgend) inzicht in het resultaat van geboden hulp in de regio. Financiering gaat nu op basis van afspraken over te leveren hulp. Daarmee heeft het model nog steeds elementen van een inspanningsverplichting. Het meten van de resultaten van jeugdhulp is niet eenvoudig. Zowel de beschikbare data als te gebruiken indicatoren hebben altijd beperkingen. Eerdere inzet van de GRJR om indicatoren uit te werken heeft nog niet geleid tot een werkend systeem voor meting van regionale resultaten. Bij het gebruikte inkoopmodel moet het echter de ambitie zijn de resultaten zo goed mogelijk in beeld te brengen. Afspraken over indicatoren en vertaling hiervan naar contracten met aanbieders zijn daartoe een noodzakelijke stap.

3 Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders Binnen het inkoopmodel zijn op dit moment zeven systeemaanbieders samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Dit heeft als consequentie dat zij werken met een groot aantal onderaanbieders. Voor systeemaanbieders is het lastig om grip te houden op alle onderaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om met systeemaanbieders nadere afspraken te maken over de wijze waarop zij sturen op hun

9 Voluit: (1) het contracteren en/of subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling; (2) het bevorderen van gezamenlijk overleg van de gemeenten inzake de uitvoering van de jeugdhulptaken, die aan de gemeenten zijn opgedragen. 10 In de inleiding van dit hoofdstuk is geschetst dan er binnen de GRJR twee inkoopmodellen zijn. Het MVS-model is niet onderzocht. De aanbeveling gaat uit van het ‘dominante’ inkoopmodel dat door het grootste deel van de gemeenten wordt gehanteerd.

22

samen op zoek naar zicht

onderaanbieders. Dit kan bijvoorbeeld door een kader of model voor contractmanagement in te richten dat duidelijkheid biedt over wat van hen wordt verwacht als hoofdaannemer. Binnen deze afspraken is ook aandacht nodig voor de wijze waarop systeemaanbieders rapporteren aan de GRJR over ingezette onderaanbieders. Onderdeel van het inkoopmodel is dat systeemaanbieders een regierol hebben bij het bepalen van welke aanbieder hulp biedt. Dit levert soms discussie op over passende zorg tussen GI’s en systeemaanbieders én tussen gemeenten en systeemaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om goed te analyseren waarom er bij concrete gevallen sprake was van verschillende inzichten. Een goede open analyse kan de systeemaanbieders helpen om bij de invulling van hun regierol rekening te houden met de belangen van GI’s en de lokale teams van gemeenten.

4 Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten Het is van belang zicht te hebben op verklaringen voor stijging van kosten om zo goed mogelijk regionaal en landelijk hierover het gesprek aan te kunnen gaan. Inzicht helpt ook om de beperkte mogelijkheden die er zijn om te sturen op de kosten beter te gebruiken. De rekenkamer ziet hierbij een belangrijke rol voor de GRJR. Onderdeel van een stevigere rol voor de GRJR bij het opstellen van sturingsinformatie die we in de eerste aanbeveling adviseren is het beter inzichtelijk maken van oorzaken van stijgende kosten. De GRJR kan dit echter niet zonder de bereidheid van de deelnemende gemeenten om tijdig de relevante informatie ter beschikking te stellen.

5 Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken De alsmaar stijgende kosten lijken soms te worden gezien als onvermijdelijk. Het gebrekkige inzicht dat er ook landelijk is in de oorzaak van de kostenstijging is daarvoor illustratief. Dat is niet een goede houding. Kostenbeheersing is essentieel om de jeugdzorg betaalbaar en daarmee overeind te kunnen houden. Daarom is de rekenkamer positief over het feit dat betrokken organisaties bij de GRJR zoeken naar mogelijkheden om te sturen op kosten. Zo wordt bijvoorbeeld ingezet op financiering en ondersteuning van praktijkondersteuners bij huisartsen en wordt extra gekeken naar de inzet van dure trajecten. Het is van belang dit te blijven doen en sturingsinformatie te gebruiken om met aandacht voor nut en noodzaak de verdere inzet te bepalen. Daarbij benadrukt de rekenkamer dat aandacht voor kosten altijd vanuit het perspectief van passende hulp aan jongeren moet plaatsvinden.

23

samen op zoek naar zicht

4 bestuurlijke reactie Op 15 mei 2025 ontvingen wij van u voor bestuurlijk wederhoor het conceptrapport van het Rekenkameronderzoek over de GR Jeugdhulp Rijnmond. U heeft ons uitgenodigd om een reactie te geven. Hierbij ontvangt u onze reactie op de voorlopige conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. De centrale vraag in uw onderzoek is: In hoeverre organiseert de GRJR de bovenlokale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? Onderstaand treft u onze reactie aan op uw hoofdconclusies en aanbevelingen.

A. Reactie op de hoofdconclusies Uw hoofdconclusie luidt dat de GRJR vooruitgang heeft geboekt in de wijze waarop de jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd constateert u dat er verdere verbetering nodig is. U concludeert dat de taakomschrijving van de GRJR rond sturingsinformatie tekortschiet. Dit leidt er volgens u onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder constateert u dat de resultaten van zorg niet goed in beeld zijn, dat de risico’s van het werken met systeemaanbieders, en dan vooral met onderaannemers, nog onvoldoende beheerst worden en er weinig grip is op kosten. Reactie college: Wij onderschrijven deze hoofdconclusie deels. Wij herkennen dat er vooruitgang is geboekt in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. De afgelopen periode zijn de kosten fors toegenomen. De kostenstijging heeft bij ons tot een grote uitdaging geleid. Dit is geen gemakkelijke opgave. Tegelijk is het ook een opgave waar Rotterdam of de GRJR niet alleen voor staat. Zie ook het advies ‘Groeipijn’ van de commissie van Ark: Jeugdhulp is landelijk een complex vraagstuk. Gemeenten hebben weinig grip op de kosten, zoals u ook constateert met betrekking tot de GRJR. Als gemeente Rotterdam en als GRJR hebben wij onze verantwoordelijkheid gepakt.

We zijn in actie gekomen om de kostenstijging om te buigen, zowel lokaal als regionaal via de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing, de Bestuurlijke Opdracht Zorg en de extra Rotterdamse ambitie. Zodat de jeugdhulp in de toekomst betaalbaar en beschikbaar blijft voor die jeugdigen en gezinnen die het nodig hebben. We zijn er echter nog niet. Zeker gezien de extra financiële uitdagingen vanaf 2028, die blijken uit de uitkomsten van de Voorjaarsnota 2025 van het Rijk, gepubliceerd op vrijdag 18 april jl. We herkennen hiermee uw conclusie dat er verdere verbetering nodig is. De wijziging in het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en

25

samen op zoek naar zicht

gemeenten’ (BBV) leidt tot nieuwe rolverdelingen in het begroten en verantwoorden van de GRJR-zorgkosten. Dit heeft aanzienlijke consequenties. Hiervoor werken we als Rotterdam samen met de uitvoeringsorganisatie, om beide begrotingen steeds beter in één lijn te krijgen, en vanuit de gemeente meer te kunnen sturen op regionale ontwikkelingen. Wij erkennen hierbij dat de opdracht om sturingsinformatie te leveren niet formeel in de Gemeenschappelijke regeling is vastgelegd, maar voegen daar aan toe dat de GRJR wel de opdracht heeft om sturingsinformatie te leveren en hiervoor ook de benodigde middelen krijgt. Deze zijn, zoals u constateert, opgenomen in de kadernota 2026. Wij herkennen de deelconclusie dat de informatietaak wordt belemmerd door afhankelijkheid van de gemeentelijke administratie deels. De gemeente Rotterdam heeft te maken gehad met achterstanden in de gemeentelijke administratie. Hierop zijn de nodige stappen gezet. Echter willen wij opmerken dat eventuele achterstanden soms ook vanuit administratieve achterstanden bij jeugdhulpaanbieders komen. Wij onderschrijven niet de conclusie dat de raden niet de informatie krijgen voor hun controlerende taak. Wij informeren onze raad actief en op verschillende manieren ten behoeve van de uitoefening van hun kaderstellende en controlerende taak, bijvoorbeeld via de P&C stukken van de GRJR en wachttijdenbrieven.

We vragen ons af of de onderliggende zorg niet meer voortkomt uit de verbeterslagen die gemaakt dienen te worden ten aanzien van de sturing op de kosten en de rolverdeling naar aanleiding van de BBV, dan uit informatievoorziening. De regionale jeugdhulp is ingekocht met een resultaatbekostiging. U constateert dat de realisatie van de resultaten niet goed in beeld zijn. Dat is een belangrijke constatering. We zien een bekostigingsmodel echter niet als de enige, of het belangrijkste sturingsmiddel op het complexe Jeugdhulpvraagstuk. De Hervormingsagenda vraagt om een transformatie: van minder individuele jeugdhulp, naar vragen van jeugdigen en gezinnen oplossen in de context (onderwijs, sociale basis etc). Hiervoor zetten we ook in op sturingsmiddelen zoals de (via de inkoop afgesproken) ontwikkelopdrachten van de systeemaanbieders of de Rotterdamse extra ambitie-maatregelen gericht op ombuigen van de zorgvraag naar preventie en welzijn. Wij erkennen dat bij de start van de inkoop de risico’s van het werken met systeemaanbieders, en dan vooral met onderaannemers, onvoldoende beheerst werden. We zien echter dat hier middels de RBOK stappen op zijn gezet de afgelopen tijd. Maar dit is nog steeds een punt van aandacht.

B.

Reactie op de aanbevelingen

U geeft vijf hoofdaanbevelingen. 1. Geef de GRJR formeel de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken. Reactie college: Deze aanbeveling nemen wij niet over. We zijn van mening dat de oplossing voor meer inzicht en grip te krijgen op de Jeugdhulp, niet ligt in het formaliseren van de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken bij de GRJR. De taak formaliseren bij de GRJR biedt ook geen oplossing voor de aanbeveling om nader

26

samen op zoek naar zicht

inzicht te krijgen in de oorzaken van de kostenstijging. Zoals eerder aangegeven, hangt de kostenbeheersing bijvoorbeeld nauw samen met lokale toegang, preventie en welzijn, onderwijs etc. Dat vraagt een breder informatiebeeld op Jeugd dan alleen van de GRJR. Oftewel dat vraagt een meer genuanceerdere uitwerking van rolverdeling tussen Rotterdam en de GRJR, om te werken aan het complexe Jeugdvraagstuk. Vanuit de uitwerking, naar aanleiding van de gewijzigde BBV-regels, verwachten we hierin stappen te gaan zetten. 2. Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten Reactie college: Deze aanbeveling nemen wij deels over, voor wat betreft de lopende contractperiode. Daarbij handhaven we het gekozen inkoopmodel. Zoals eerder benoemd, toont ook het advies van de commissie van Ark, dat het complexe jeugdhulpvraagstuk een brede oplossing vraagt. We blijven ons daarom in deze tijd van schaarste inspannen op meerdere sturingsmiddelen, dan alleen ons inkoopmodel. Richting de toekomst, voor de contractperiode na 2029, dienen we met onze partners in de breedte te kijken naar het Jeugdstelsel. Het inkoopmodel is onderdeel van dat gesprek. 3. Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders Reactie college: Deze aanbeveling nemen wij over.

In uw aanbeveling zien wij een bevestiging van de lijn die wij al als Rotterdam en met de GRJR hebben ingezet. We zien dat hierop stappen worden gezet. Zo wordt er door de systeemaanbieders gewerkt aan een ontwikkelopdracht om jeugdigen zoveel mogelijk binnen onze eigen regio te ondersteunen in plaats van bij onderaannemers elders in het land. Daarnaast is er een RBOK-maatregel gericht op de financiële effecten van werken met onderaannemers. Via de RBOK-maatregel op dure casuïstiek hebben we veel nieuwe inzichten opgedaan. Dit heeft geleid tot gesprekken en afspraken tussen gemeenten, zorgaanbieders en Gecertificeerde Instellingen, aansluitend op één van uw deelconclusies. We zijn er echter nog niet met deze stappen en de verandering gaat niet snel. Hiervoor voeren wij intensieve gesprekken met onze systeemaanbieders. 4. Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten Reactie college: Deze aanbeveling nemen wij over. Richting de toekomst dienen we met onze partners in de breedte te kijken naar het Jeugdstelsel. Hierin nemen we de opgedane kennis en ervaringen van de afgelopen jaren mee. Onze ervaringen sinds de decentralisatie in 2015, leren dat de oorzaken voor de groei in de Jeugdhulp veelvoudig zijn en nauw met elkaar samenhangen.

Het advies van de commissie van Ark illustreert dat deze ervaring niet alleen voor de gemeente Rotterdam en de GRJR geldt. Via de BOZ, RBOK en extra Rotterdamse ambitie, proberen we te volgen of we momenteel inzetten op de juiste oorzaken van de stijgende kosten.

27

samen op zoek naar zicht

5. Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken Reactie college: Deze aanbeveling nemen wij over. Zoals benoemd, hebben we hier als Rotterdam en GRJR onze verantwoordelijkheid in gepakt. Via de RBOK werken we regionaal samen met zorgaanbieders, andere GRJR gemeenten en de uitvoeringsorganisatie aan kostenbeheersing. Daarnaast draagt iedere regiogemeente lokaal haar eigen steentje bij, omdat de oplossing niet alleen ligt in het transformeren van de specialistische jeugdhulp. We omarmen hiermee de aanbeveling om systematisch te blijven zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken. In lijn met het advies van de commissie van Ark, moeten we niet alleen kijken naar de jeugdhúlp. In Rotterdam richten wij ons via de BOZ en de extra Rotterdamse ambitie ook op onze eigen toegang en de samenhang met preventie en welzijn en onderwijs. Echter, zolang we in de situatie blijven dat we als gemeenten verantwoordelijk zijn voor de jeugdhulp, maar te maken hebben met een open karakter van de Jeugdwet, een op einde regeling en gebrekkige grip op de toegang, blijft onze invloedsfeer op het Jeugdhulpvraag beperkt. Daarom blijven we met het Rijk in gesprek over een helder landelijk kader helpend bij de transformatieopgave (bijv. passend financieel kader, aangepaste Jeugdwet).

Tot slot Wij spreken onze waardering uit voor het verrichte onderzoek naar dit complexe onderwerp. Een onderwerp dat ons ook veel bezig houdt op het moment. Wij danken u voor de prettige samenwerking en uw constructieve, positieve houding. Mede op basis van uw bevindingen en aanbevelingen, gaan wij verder aan de slag met het complexe Jeugdhulpvraagstuk. Zodat de jeugdhulp in de toekomst betaalbaar en beschikbaar blijft voor die Rotterdamse jeugdigen en gezinnen die het nodig hebben.

28

samen op zoek naar zicht

5 nawoord overzicht reacties alle betrokken gemeenten De rekenkamer heeft het onderzoek uitgevoerd voor alle zes gemeenten waarvoor het de rekenkamerfunctie vervult. 11 Per gemeente heeft de rekenkamer een bestuurlijke nota opgesteld waarin de reactie van het college en het nawoord van de rekenkamer zijn opgenomen. Ter informatie zijn in onderstaande tabel de reacties op de aanbevelingen van alle zes gemeenten opgenomen.

tabel 5-1: aanbeveling overgenomen door college aanbeveling

Albrandswaard

Barendrecht

Capelle aan

Krimpen aan

den IJssel

den IJsel

Lansingerland

Rotterdam

1

ja

ja

ja

ja

ja

nee

2

ja

ja

onduidelijk

onduidelijk

onduidelijk

onduidelijk

3

ja

ja

ja

ja

ja

ja

4

ja

ja

ja

ja

ja

ja

5

ja

ja

ja

ja

ja

ja

aanbevelingen: 1 Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken 2 Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten 3 Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders 4 Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten 5 Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken

Zoals is te zien nemen de zes colleges de aanbevelingen geheel of bijna geheel over. Bij aanbeveling 2 (Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten) zijn vier van de zes colleges terughoudend in het overnemen van de aanbeveling. Of deze aanbeveling wordt overgenomen is vooralsnog onduidelijk. De vier gemeenten willen eerst een evaluatie afwachten van het inkoopmodel. De aanbeveling van de rekenkamer willen de gemeenten betrekken bij deze evaluatie. Bij aanbeveling 1 (Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken) geeft één college (Rotterdam) aan de aanbeveling niet over te willen nemen. Uit de toelichting maakt de rekenkamer op dat het college geen oplossing ziet in het formaliseren van de taak bij de GRJR. Daarbij wordt gemeld dat dit met name geen oplossing is voor een andere aanbeveling van de rekenkamer (aanbeveling 4, de noodzaak nader inzicht te krijgen in de oorzaken van kostenstijgingen).

11 Barendrecht en Rekenkamer Rotterdam zijn op 1 januari 2025 in goed overleg uit elkaar gegaan. In 2025 worden nog de lopende onderzoeken voor Barendrecht afgerond en gepubliceerd.

29

samen op zoek naar zicht

waarom is het belangrijk het huidige inkoopmodel te handhaven en in te zetten op betere sturing op resultaten? De rekenkamer is geen fanatieke voorstander van of de ene of juist de andere wijze van inkoop, maar wil vooral waarschuwen voor de neiging om bij geconstateerde problemen te kiezen voor de vlucht naar voren waarbij het weer allemaal anders moet. Deze neiging is sinds de decentralisaties van 2015 op veel plekken in ons land te zien. Dit terwijl er geen onderzoek is waaruit blijkt dat het ene model in de praktijk beter werkt dan het andere model. Wat goed werkt is afhankelijk van de context en van de wijze waarop het, rekening houdend met die context, binnen regio’s wordt vormgeven. De aanbeveling pleit voor rust, maar zeker niet voor stilstand. De rekenkamer ziet ondersteuning voor deze aanbeveling in de conclusies van het Advies van de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (Commissie Van Ark). De commissie constateert dat consistentie in beleid en uitvoering een belangrijke voorwaarde voor succes is gebleken. 12 Het pleidooi van de rekenkamer is om in te zetten op stapsgewijze verbetering. Door te investeren in het versterken van de bestaande structuur kan op efficiënte wijze worden gewerkt aan het aanscherpen van de geconstateerde knelpunten.