58.Rekenkamer; Onderzoeksopzet Participatie en inwonerinitiatieven

Onderzoeksopzet

Concept ter inzage voor de raad

Rekenkamerfunctie Nissewaard Rekenkamerfunctionaris H.H. (Herman) Sietsma

Contactpersoon N. (Nick) Woudstra T. 06 30 89 32 50 E. nick@necker.nl

Datum: 4 april 2023

Onderzoeksopzet

Aanleiding Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende burger groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen ineen om vraagstukken in de leefomgeving – groot en klein – op te lossen. Een samenleving die zelf het initiatief neemt en zich steeds vaker aandient als gelijkwaardige gesprekspartner van de gemeente, verwacht een wendbare, flexibele en meedenkende overheid, die daar waar het kan minder zelf doet en meer loslaat. Met een raad die meer gaat sturen op hoofdlijnen, onder andere door aan de voorkant heldere kaders vast te leggen. Het samenspel tussen overheid en inwoner zal alleen nog maar meer gaan veranderen: met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de tijd dat de overheid het alleenrecht had op de ruimtelijke ordening namelijk voorbij. Het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving wordt verplichte kost voor gemeenten. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm moeten geven, is aan de gemeenten zelf. Tijdens de raadsworkshop met de raadsleden in december 2022 bleek een wens vanuit de raadsleden dat de rekenkamerfunctie een rekenkameronderzoek naar burgerparticipatie uit zou voeren. Daarbij benadrukten raadsleden dat er in dit onderzoek veel aandacht dient te zijn voor de communicatie naar de raad en de inwoners.

Communicatie en participatie zijn nauw met elkaar verbonden. Daarom is het een logische en waardevolle aanvulling om in dit onderzoek naar participatie de focus te leggen op het communicatieve aandeel hierin naar raad en inwoners. In 2017 heeft de rekenkamerfunctie een onderzoek uitgevoerd naar burger- en overheidsparticipatie. Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan dat zij de raad willen ondersteunen om kaders te ontwikkelen voor het participatieproces. Dit onderzoek heeft een andere scope en valt binnen het kader van de nieuwe Omgevingswet en de rol van inwonersinitiatieven daarbinnen. Doelstelling en afbakening Het doel van dit rekenkameronderzoek is om na te gaan of de voorwaarden voor een goed participatieproces in de gemeente aanwezig zijn bij projecten in de fysieke leefomgeving en of de raad en de inwoners hier tijdig en volledig over geïnformeerd worden. Hiermee biedt het onderzoek handvatten om deze voorwaarden te verbeteren. Op deze manier beoogt de rekenkamerfunctie met dit rekenkameronderzoek een bijdrage te leveren aan de positionering van de nieuwe raad ten aanzien van burgerparticipatie en de Omgevingswet. Normenkader De bevindingen in dit onderzoek worden langs de lat van de Omgevingswet gelegd, om te bepalen in hoeverre het beleid en de werkwijze van de gemeente Omgevingswet-proof zijn.

Hiervoor toetsen wij de bevindingen aan onderstaande punten, voortkomend uit de Omgevingswet.

Onderzoeksopzet

Thema Open en effectief proces

Algemeen

• • •

Specifiek voor gemeentelijke participatie

• •

Specifiek voor initiatiefnemerparticipatie

• • •

Rollen en Algemeen verantwoordelijkheden

• •

Specifiek voor initiatiefnemerparticipatie

• • •

Participatie krijgt zo vroeg mogelijk in het proces een plek. Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er onherroepelijk wordt besloten. Er wordt regelmatig met elkaar geëvalueerd met betrekking tot participatie. Er is sprake van een participatiestrategie die organisatiebreed wordt toegepast en past bij de samenleving. De raad houdt aan de ene kant overzicht en aan de andere kant de vinger aan de pols. Er ligt een helder kader met afspraken waaraan initiatiefnemers moeten voldoen. Er is ruimte voor alle initiatieven, ook die initiatieven die niet binnen een bepaald beleid of kader vallen. Houding en gedrag krijgen een plek in het beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”. Alle gemeentelijke rollen (raad, B&W, ambtelijke organisatie) zijn beschreven. Opgedane lessen worden gemeentebreed geborgd en gedeeld. De rol van de initiatiefnemer is expliciet opgenomen in het beleid. De gemeente is benaderbaar voor initiatiefnemers. Er bestaat afstemming, integraliteit en samenhang binnen de ambtelijke organisatie met het oog op het beoordelen en begeleiden van initiatieven.

Onderzoeksopzet

Politiek-bestuurlijk samenspel

Algemeen

•

De initiatiefnemer weet wat van hem wordt verwacht.

•

De ketenpartners (rol en belang) zijn in het participatiebeleid opgenomen. Denk daarbij aan andere overheden (buurgemeenten, provincie, waterschap), maar ook aan de Veiligheidsregio, Omgevingsdienst enz. Er zijn normen, criteria of spelregels om een participatietraject te kunnen beoordelen. Dat kunnen kwantitatieve en kwalitatieve criteria zijn. Deze normen, criteria of spelregels zijn helder en duidelijk verwoord en scheppen heldere verwachtingen. Alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn en kunnen er rekening mee houden, met betrekking tot de toetsingscriteria.

•

• •

Informatiepositie en transparantie

• •

Informatie is volledig, tijdig, toegankelijk en voor iedereen (belanghebbenden, betrokkenen en raad) te begrijpen. Informatievoorziening heeft een plek in het participatiebeleid.

We hebben de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: Op welke manier geeft de gemeente Nissewaard uitvoering aan participatie in het fysieke domein en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, ook met het oog op de invoering van de Omgevingswet? De hierboven geformuleerde centrale onderzoeksvraag zullen wij beantwoorden door antwoord te geven op twaalf deelvragen.

Besluitvorming en beleid 1. Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein?

Onderzoeksopzet

2. Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor een goed participatieproces? Uitvoering 3. Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? 4. Hoe is de communicatie- en informatievoorziening van belangrijke ontwikkelingen en participatietrajecten in de gemeente naar inwoners? 5. Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed? 6. Hoe ervaren inwoners/betrokkenen samenwerking met de gemeente omtrent participatieprocessen in het ruimtelijk domein? Raad 7. Op welke manier wordt de raad meegenomen in participatietrajecten? En welke verbeteringen zijn hier mogelijk, ook met het oog op de Omgevingswet? 8. Hoe vervult de raad zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol bij participatie?

Onderzoeksopzet

We voeren dit onderzoek uit in vijf fases. Elk van deze fases wordt hieronder kort toegelicht. Deze fases zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Startgesprek en informatieverzoek Kaders in beeld Participatie in de praktijk Rol van de raad Rapportage

We bespreken deze opzet in een startbijeenkomst met de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek. In dit gesprek maken we afspraken met hem/haar over het opvragen van dossiers, het invullen van een invulformat en het plannen van interviews. In het invulformat kan de ambtelijke organisatie aangeven welke belangrijke participatietrajecten er in de gemeente hebben plaatsgevonden tussen 2019 en 2022. Er dient spreiding te zijn om succes, omvang, soort participatie en inrichting van het proces. Op die manier kan er een goed beeld worden gevormd van de praktijk. Ook sturen we voorafgaand aan de startbijeenkomst een informatieverzoek toe waarin staat welke documentatie wij bij de ambtelijke organisatie opvragen. Fase 1: samenvatting Resultaten  

Onderlinge werkafspraken en verwachtingen zijn vastgesteld Ambtelijke organisatie is op de hoogte en kent de informatievraag

Gehanteerde methode  

Digitaal startgesprek met de ambtelijk contactpersoon Informatieverzoek en invulformat

In deze fase brengen wij de ambities en de spelregels van de gemeente in kaart door de richtinggevende documenten te analyseren, zoals het centrale beleidskader op het gebied van participatie, het coalitieakkoord en het communicatiebeleid. Om de bevindingen uit de documentanalyse te verifiëren en te verrijken, voeren we interviews uit. Ten eerste interviews met de portefeuillehouders participatie en omgevingswet en ambtelijk verantwoordelijken voor participatie. Op die manier ontstaat een goed beeld van het beleid en de doelstellingen hierachter. Fase 3: samenvatting Resultaten

Onderzoeksopzet



Zicht op de ambities van de gemeente ten aanzien van participatie

Gehanteerde methode  

Documentanalyse Interview met de portefeuillehouder en ambtelijk verantwoordelijken

In de vierde fase van het onderzoek duiken we in de praktijk van de participatie. We brengen in kaart hoe de uitvoering van het beleid loopt en wat de knelpunten zijn. We doen dit aan de hand van vier casestudies. Dit maakt het mogelijk om naast het beleid en de organisatorische doorvertaling daarvan, ook de praktijk van participatie binnen de gemeente te analyseren. Hiermee krijgen we het meest complete beeld, en zijn wij in staat een positief leereffect voor de toekomst te creëren. Casestudies Om zicht te krijgen op de uitvoeringspraktijk en de resultaten bestuderen we vier cases van participatietrajecten binnen het fysieke domein. Aan de hand van het invulformat en startgesprek in fase 1 selecteren we de casussen, rekening houdend met spreiding over de eerder genoemde criteria. We stellen voor om zowel een participatietraject geïnitieerd door de gemeente als een burgerinitiatief te onderzoeken. Documentanalyse en interviews We voeren voor elke casus een documentanalyse uit. Daarnaast gaan we in gesprek met ambtelijk betrokkenen en extern betrokkenen. Per participatietraject voeren we een apart groepsgesprek met een aantal extern betrokkenen. Wij vragen extern betrokkenen naar hun ervaringen tijdens het participatietraject. We voeren één groepsgesprek met de ambtelijke organisatie. Naar verwachting zijn dezelfde medewerkers bij meerdere cases betrokken.

Te denken valt aan een groepsgesprek met een medewerker communicatie/participatie, projectleiders van ruimtelijke projecten en andere bij ruimtelijk beleid betrokken medewerkers. In dit groepsgesprek gaan we zowel in op de cases als op de algemene praktijk van participatie in de gemeente. Ten slotte bespreken we de rolneming van de raad in de vier cases. Daarbij besteden we aandacht aan de samenwerking tussen raad en college. Daarnaast letten we op of, en zo ja op welke manier, inwoners contact opnemen met de raad om hun standpunten voor het voetlicht te krijgen.

Inwoneronderzoek Om het perspectief van inwoners in een onderzoek over inwonerparticipatie een prominente plek te geven, wordt er een vragenlijst uitgezet via het Citisens inwonerpanel. Dit panel heeft enkele honderden deelnemers uit Nissewaard die vragen worden gesteld over participatie en de rol van de gemeente hierin. De vragenlijst richt zich primair op bezoekers/deelnemers van participatietrajecten. Aan de hand van de vragenlijst worden ongeveer 15 deelnemers gebeld om een kort interview te houden.

Onderzoeksopzet

Fase 4: samenvatting Resultaten   

Zicht op de praktijk van participatie en ervaringen met burgerinitiatieven Zicht op de rol die de raad inneemt bij participatietrajecten Zicht op de ervaring van inwoners

Gehanteerde methode   

Documentanalyse Interview met ambtelijke sleutelfiguren Vier groepsinterviews met extern betrokkenen

In deze fase brengen wij de rol van de raad met betrekking tot participatie in beeld. Hierbij kijken we naar twee aspecten. Ten eerste op welke manier de raad door het college en de ambtelijke organisatie wordt meegenomen in de informatievoorziening over participatietrajecten, en hoe de raad regie voert en kader stelt hierover. Ten tweede kijken we naar wat de raad doet met de informatie die ze ontvangen en hoe ze hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot participatie uitvoeren. Deze twee aspecten onderzoeken we aan de hand van een documentanalyse en een workshop met de raad. Het doel van deze workshop is tweeledig. Ten eerste worden de bevindingen die tot dan toe zijn opgehaald aan de raad gepresenteerd. Daarnaast wordt op een interactieve wijze informatie opgehaald bij de raad over de wijze waarop zij hun rol innemen. Dit kan bijvoorbeeld aan de hand van dilemma’s. Fase 5: samenvatting Resultaten  

Inzicht in de informatievoorziening gericht aan de raad Inzicht in de rolneming van de raad ten opzichte van participatie

Gehanteerde methode  

Documentanalyse Workshop met de raad

In deze laatste fase van het onderzoek stellen wij het onderzoeksrapport op. Dit rapport bestaat uit een deel met bevindingen (Nota van Bevindingen) en een bestuurlijk deel (conclusies en aanbevelingen). De Nota van Bevindingen wordt bij de ambtelijke organisatie teruggelegd voor een feitenverificatie. Na verwerking van het ambtelijk wederhoor sturen wij de definitieve versie inclusief de conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor naar het college. Daarna biedt de rekenkamerfunctie het onderzoeksrapport aan de raad aan.

Onderzoeksopzet

Fase 6: samenvatting Resultaten 

Beantwoording van de hoofdvraag in een onderzoeksrapportage met conclusies en aanbevelingen

Gehanteerde methode  

Rapportage inclusief conclusies en aanbevelingen Feitenverificatie (ambtelijk wederhoor)

Onderzoeksopzet

Het onderzoeksteam start dit onderzoek in april 2023. Afhankelijk van het verloop van het ambtelijk en bestuurlijk wederhoor bieden we het rapport voor de zomer aan de raad aan. De planning ziet er in grote lijnen als volgt uit:

Onderzoeksfase

Periode

Fase 1 – startgesprek

April 2023

Fase 2 – kaders in beeld

April - mei 2023

Fase 3 – rol van de raad

Juni 2023

Fase 4 – participatie in de praktijk

Juli-augustus 2023

Fase 5 – rapportage en wederhoorprocedure

September 2023