45,Memo Doorbraakaanpak wachtlijsten jeugdzorg; Regio+Rijnmond+Kwetsbare+Kinderen+onvoldoende+beschermd+vervolgtoezicht
Tekst van het document
o
Contra-indicaties Instellingen geven op basis van contra-indicaties aan niet de juiste hulp te kunnen bieden, juist bij jeugdigen met meervoudig complexe problemen.
Voorbeeldcasus De jeugdige is 17 en heeft een licht verstandelijke beperking (LVB). De jeugdige is 5 als hij uit huis wordt geplaatst en heeft sindsdien op heel veel plekken gewoond. De jeugdige verbleef vorig jaar op een Jeugd en Opvoedhulp-groep voor jeugdigen zonder LVB-expertise. Dat ging mis vanwege de verstandelijke beperking. De jeugdige werd vervolgens afgewezen door verschillende zorgaanbieders, omdat zij geen passend aanbod hebben. De jeugdige werd verplaatst naar een LVB-groep en zou daar therapie krijgen. De therapie is echter niet gestart, het beschikbare aanbod is niet passend. De jeugdige moest van de groep weg omdat hij zich agressief gedroeg. De jeugdige verblijft nu bij vader, waar de jeugdige eerder nooit contact mee had. De jeugdbeschermer zoekt een beschermd wonen plek met veel begeleiding voor de jeugdige. Dat is in Rotterdam niet beschikbaar. Mogelijk verhuist de jeugdige naar Brabant voor een passend aanbod. De jeugdige moet volgens de jeugdbeschermer de mogelijkheid krijgen de noodzakelijke therapie te volgen.
22 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
o
Onvoldoende beschikbaarheid hulp Het ontbreken van voldoende passende hulp maakt dat de zorgbemiddelingstafel niet direct tot de inzet van passende hulp leidt. Zorgaanbieders willen wel hulp bieden, maar hebben geen behandelplekken beschikbaar. De zorgbemiddelingstafel heeft een enorme toename van aanvragen voor jeugdigen met een LVB en forse psychiatrie gezien, een toename die samenhangt met het wegvallen van structuur als gevolg van de coronamaatregelen. “De rek is eruit, we kunnen niet verder ambulantiseren. Daarbij speelt ook mee dat er niet voldoende ambulante behandelcapaciteit is.” Medewerker zorgbemiddeling
o
Resultaatgerichte financiering en hoofd- en onderaannemerschap De gemeenten binnen de Gemeenschappelijke Regeling werken resultaatgericht. Dit houdt in dat een gecertificeerde instelling (GI) vaststelt dat er hulp en zorg nodig is en welke doelen en resultaten behaald moeten worden. Vervolgens bepaalt de jeugdhulpaanbieder hoe ze invulling geven aan de hulp om de doelen en resultaten te behalen. Als de jeugdhulpaanbieder (delen van) de hulp niet zelf kan bieden, schakelt hij een onderaannemer in. Soms werkt de resultaatgerichte financiering en het werken met een hoofd- en onderaannemer belemmerend bij het accepteren van een jeugdige met meervoudig complexe problematiek. Resultaatgerichte financiering kan leiden tot de perverse prikkel dat de hoofdaannemer liever kiest voor een jeugdige met minder complexe problematiek dan voor een jeugdige met complexe problemen, waarvoor meer inzet nodig is met mogelijk minder resultaat.
Veel stappen in het traject om te komen tot passende hulp Het traject dat een jeugdbeschermer moet doorlopen om tot het juiste arrangement en vervolgens tot de passende (specialistische) hulp voor een jeugdige of zijn gezin te komen wordt als complex ervaren. Zeker wanneer het ingekochte aanbod geen mogelijkheden biedt (omdat hulp niet is ingekocht of omdat deze als gevolg van wachtlijsten of budgetplafonds niet beschikbaar is). Dan is het de bedoeling dat de jeugdbeschermer samen met zorgbemiddeling optrekt om passende hulp te organiseren. Bij ambulante hulp speelt zorgbemiddeling een minder grote rol. Dan vraagt zorgbemiddeling de jeugdbeschermers om af te stemmen met het lokale team, omdat er veel zorg in de gemeenten ook lokaal is ingekocht. De bedoeling is dan dat het wijkteam het verder regelt, zodat de jeugdbeschermers daar niet veel tijd aan kwijt zijn. In de praktijk hebben de inspecties voorbeelden gehoord van jeugdbeschermers die andersom redeneren, (zelf) naar de passende hulp op zoek gaan en daar dan vervolgens een hoofdaannemer bij zoeken. Het is formeel niet de bedoeling dat jeugdbeschermers zelf op zoek gaan, maar dat zij dit via zorgbemiddeling van JBRR laten lopen. De reden hiervoor is dat zorgbemiddeling (via de hoofdaannemer) zicht houdt op de kwaliteit van de hulp die wordt ingezet.
Daarnaast is een hoofdaannemer zelf verantwoordelijk voor (de kwaliteit van) zijn onderaannemers, waardoor hij niet kan worden verplicht een onderaannemer aan te nemen. Het uitgangspunt is dat de aanbieder moet leveren, en wat de aanbieder niet kan wegens onvoldoende specialisme, moet via een onderaannemer geregeld worden.
Lange wachttijden voor en tijdens intakeprocedures
“Ik wilde voor de jeugdige een persoonlijkheidsonderzoek laten afnemen. Er was een goede ingang, waar eerder geen hulpverlening van de grond kwam. Ik had de jeugdige gelijk aangemeld bij de organisatie waar de kortste wachtlijst was. De intake was in januari maar het onderzoek kon pas in juni.” jeugdreclasseerder
23 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
Een jeugdige die is aangemeld bij een zorgaanbieder, krijgt niet altijd direct hulp. Het duurt vaak enkele weken voordat de intake plaatsvindt. Zorgaanbieders geven soms aan dat hulp is gestart, maar dan is er alleen een intakegesprek geweest en moet het kind/gezin vervolgens wachten of krijgt het overbruggingshulp. Na de aanmelding kan het ook gebeuren dat na weken of zelfs maanden het bericht komt dat de zorgaanbieder geen passend aanbod heeft, of dat de situatie van de jeugdige/in het gezin niet stabiel genoeg wordt bevonden om de behandeling te starten. Na het intaketraject volgt dan een afwijzing. Pas na de afmelding bij de ene zorgaanbieder kan de jeugdbeschermer een nieuwe aanmelding doen bij een andere aanbieder. De aanvraag voor hulp voor een jeugdige start dan opnieuw bij de volgende aanbieder.
Voorbeeldcasus Het kind staat op de wachtlijst voor videohometraining bij een jeugdhulpaanbieder (wachtlijst is 3 maanden), maar het duurde een aantal maanden voordat het arrangement was doorgezet. Na twee/drie maanden krijgt de jeugdbeschermer het bericht dat het kind op wachtlijst staat en daarna duurde het nog drie maanden voordat de hulp kon starten.
Voorbeeldcasus Een gezin met twee kinderen, waarvan de oudste seksueel grensoverschrijdend gedrag vertoont. Deze jeugdige is geplaatst in een gesloten setting, maar dit bleek niet passend te zijn. De jeugdige is weer terug naar huis gegaan, wat niet goed ging/verliep. De jeugdige is vervolgens meerdere keren zes keer overgeplaatst van gesloten naar een open instelling en andersom. Op dit moment verblijft de jeugdige in een open instelling, waarvoor de jeugdige gemotiveerd is. Deze plek is niet ingekocht door de gemeente en bevindt zich buiten de regio. De jeugdbeschermer is momenteel bezig de financiering rond te krijgen via onderaannemerschap.
(Beperkte) inhoudelijke of financiële bemoeienis van gemeenten op casusniveau De inspecties benoemen in het rapport uit 2019 dat de gecertificeerde instelling de wettelijke taak heeft te bepalen of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen bij de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering. De Jeugdwet schrijft voor dat de GI hiertoe overlegt met het college van de gemeente waar de jeugdige zijn woonplaats heeft. Dit overleg is er primair op gericht om te weten welke jeugdhulp door de gemeente is gecontracteerd en anderzijds dat de gemeente als financier dient te weten welke jeugdhulp nodig wordt geacht (en dus moet worden ingekocht). 10 Dit overleg is niet bedoeld om te komen tot overeenstemming over de bepaling van de jeugdhulp door de GI, de GI heeft hierin de eindverantwoordelijkheid. Goede samenwerking en gezamenlijke besluitvorming op casusniveau tussen gecertificeerde instelling moet gericht zijn op tijdige inzet van de passende hulp voor de jeugdige. Het administratieve en bureaucratische proces mag niet vertragen, of ertoe leiden dat de noodzakelijke hulp aan een jeugdige wordt onthouden. Het overleg dient plaats te vinden met inachtneming van de privacywetgeving en de regels omtrent het beroepsgeheim.
Jeugdbeschermers en zorgbemiddeling ervaren over het algemeen geen inhoudelijke of financiële bemoeienis van gemeenten bij de inzet van de noodzakelijke hulp. Zorgbemiddeling benoemt wel dat bij een aantal gemeenten onderhandeld moet worden om de hulp geregeld te krijgen, maar dat het doorgaans lukt als zorgbemiddeling aangeeft deze hulp nodig te vinden.
10 Kamerstukken Eerste Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 684, F; Kamerstukken Eerste Kamer,
vergaderjaar 2013–2014, 33 684, F p.45 e.v.
24 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
Als het budgetplafond is bereikt, moet de zogenaamde ‘discretionaire’ aanvraag worden voorgelegd aan de gemeente. Dit werkt vertragend. Het gebeurt dat gemeenten in discussie gaan over de prijs, omdat ze dan letterlijk ‘het prijskaartje’ zien. Van zorgbemiddeling wordt gevraagd dit extra inhoudelijk onderbouwen. Zorgbemiddeling houdt hierbij in de gaten dat geen privacygevoelige informatie met de gemeenten wordt gedeeld.
25 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
5 Conclusie 5.1 Elk kind met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig een vaste jeugdbeschermer en tijdig een gedragen koers De inspecties hebben in oktober 2020 aan alle jeugdbeschermingsregio’s een termijn van vier maanden gesteld om te zorgen dat elke jeugdige met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig een vaste jeugdbeschermer heeft en dat voor elk kind met een maatregel tijdig een gedragen koers is uitgezet. De inspecties hebben in maart 2021 een praktijktoets uitgevoerd om te toetsen of aan deze norm is voldaan. De inspecties stellen vast dat de regio Rijnmond op een enkele uitzondering na aan de norm voldoet. Bevorderend is dat de regio in 2019 een extra investering heeft gedaan voor de uitvoering van de wettelijke taken door de GI’s. Daarnaast is de keuze gemaakt dat de regionale GI (JBRR) de focus legt op de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen boven de uitvoering van preventieve jeugdbescherming. De samenwerking op casusniveau tussen gezin, jeugdbescherming, lokaal team en andere betrokkenen in de regio (teamtafel) is een positief voorbeeld voor andere jeugdbeschermingsregio’s. De teamtafels leiden ertoe dat jeugdbeschermers er ook in zeer complexe casussen in slagen om tijdig tot een gedragen koers te komen.
Vervolg GI’s Over de landelijk werkende instellingen (LJenR en WSS) rapporteren de inspecties wat betreft deze normen op geaggregeerd niveau in het landelijke rapport.
5.2 Elk kind met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig passende hulp De inspecties hebben in oktober 2020 aan alle jeugdbeschermingsregio’s een termijn van vier maanden gesteld om te zorgen dat elke jeugdige met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig passende hulp ontvangt. De inspecties hebben maart 2021 een praktijktoets uitgevoerd om te toetsen of aan deze norm is voldaan. De inspecties stellen vast dat de jeugdbeschermingsregio Rijnmond niet aan de norm voldoet. De doorbraakaanpak in de regio heeft onvoldoende tot het gewenste resultaat geleid. Bij aanvang van de monitoring had de regio een analyse gemaakt van kinderen die wachtten op passende hulp en van de onderliggende knelpunten. Hierop is niet tijdig een onorthodoxe, actiegerichte aanpak gevolgd om de kinderen alsnog de passende hulp te bieden, maar zijn bestaande structuren ingezet om tot passende hulp voor jeugdigen met een maatregel te komen. Voor jeugdigen en gezinnen die te maken krijgen met jeugdbescherming is het nodig dat de noodzakelijke hulp zonder vertraging wordt ingezet. De ontwikkeling van de jeugdige wordt ernstig bedreigd, de jeugdbeschermer heeft beperkt de tijd om in gedeelde verantwoordelijkheid met de ouders de ontwikkelingsbedreiging van de jeugdige af te wenden. Een ondertoezichtstelling bijvoorbeeld, wordt hooguit voor een jaar uitgesproken.
De inspecties vinden het niet acceptabel dat deze beperkte tijd, waarin de overheid direct ingrijpt in de verantwoordelijkheid van ouders, wordt gevuld met wachten. Dit beperkt de mogelijkheden die een jeugdbeschermer heeft om samen met de jeugdige en zijn gezin de noodzakelijke stappen te zetten en kan leiden tot verergering van de problematiek. Een maatregel kán worden verlengd, maar de inspecties vinden het vanuit het perspectief van ouders en jeugdigen niet acceptabel wanneer deze verlenging het gevolg is van niet tijdige inzet van hulp. Het is de inspecties gebleken dat de bestaande samenwerking in de regio nog onvoldoende leidt tot een kwantitatief en kwalitatief toereikend passend specialistisch hulpaanbod voor kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel. Bepaalde vormen van hulpaanbod zijn onvoldoende beschikbaar en/of toegankelijk, de wachtlijsten zijn lang. Dit is een hardnekkig probleem met ernstige gevolgen voor jeugdigen, waar zowel de IGJ als de Ombudsman in verschillende rapporten eerder op de gevolgen hebben gewezen.
26 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
Verder is het de inspecties gebleken dat het proces om te komen tot passende hulp voor jeugdigen met een maatregel zodanig gecompliceerd is, dat dit de tijdige inzet van passende hulp vertraagt. De jeugdhulp die de gecertificeerde instelling nodig acht bij de uitvoering van een jeugdbeschermingsmaatregel of machtiging uithuisplaatsing, wordt niet zonder vertraging ingezet. De oorzaken hiervoor hangen enerzijds samen met de stappen die de jeugdbeschermer moet zetten om tot een arrangement te komen. Anderzijds spelen het ontbreken van doorzettingsmacht bij complexe casuïstiek, contra-indicaties, het werken met hoofd- en onderaannemers en resultaatgerichte financiering hierin een belemmerende rol. Resultaatgerichte financiering kan leiden tot de perverse prikkel dat de hoofdaannemer liever kiest voor een jeugdige met minder complexe problematiek dan voor een jeugdige met complexe problemen, waarvoor meer inzet nodig is met mogelijk minder resultaat. In een beperkte mate leidt overleg met gemeenten over de financiering van hulp tot vertraging.
5.3 Vervolg passende hulp: Verscherpt toezicht Gelet op het voorgaande kunnen de inspecties er onvoldoende van uitgaan dat de betrokken partijen, onder regie van de accounthoudende gemeente, er op korte termijn in slagen om elk kind met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig passende hulp te bieden. De inspecties verwachten dat de gemeenten, de gecertificeerde instellingen, hun opdrachtgevers, lokale teams en zorgaanbieders alsnog aan deze norm voldoen en belemmeringen om aan de norm te voldoen wegnemen. De inspecties zullen in de regio Rijnmond hiertoe verscherpt toezicht uitvoeren voor een periode van een half jaar en hierover indringende gesprekken voeren met de regio en gemeenten. Concreet verwachten de inspecties per direct dat de regio’s zorgen dat elk kind met een jeugdbeschermingsmaatregel tijdig passende hulp krijgt. Hiervoor is nodig: Gemeenten Maak mogelijk dat de GI de noodzakelijk geachte hulp zonder vertraging kan inzetten. Dat wil zeggen dat de inzet van hulp onverwijld plaatsvindt. o Neem bureaucratische belemmeringen weg. o Heroverweeg resultaatgestuurde financiering van specialistisch jeugdhulpaanbod. o Stel geen budgetplafonds in voor specialistisch hulpaanbod.
Jeugdhulpregio, GI’s, zorgaanbieders en lokale teams gezamenlijk Scherp gezamenlijk de doorbraakaanpak aan op basis van de analyse van de inspecties en zet deze in voor kinderen met een maatregel die nu wachten op passende hulp. Daarnaast verwachten de inspecties in de periode van het verscherpt toezicht: Dat (betrokken partijen in) de jeugdhulpregio’s in deze periode tot een gezamenlijke aanpak komen, waarvan zij aannemelijk kunnen maken dat dit op de korte termijn leidt tot een kwantitatief en kwalitatief toereikend passend specialistisch hulpaanbod voor kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel. De inspecties zien tot slot dat er landelijk belemmeringen zijn in het tijdig bieden van passende hulp. De inspecties spreken de stelselverantwoordelijke ministers hierop aan in het landelijke rapport.
27 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
Bijlage Reactie van de accounthoudende wethouder namens de jeugdbeschermingsregio
28 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
29 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
30 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
31 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
32 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid
Duidelijk. Onafhankelijk. Eerlijk. www.igj.nl
33 | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en Inspectie Justitie en Veiligheid