2023-020 Bijlage 1 - Notitie maatschappelijk Financieren deels weggelakt (OPENBAAR)_.pdf
Tekst van het document
Achtergrondinformatie bij de oplegnotitie Revitalisatie Merwestein
Eindversie notitie Maatschappelijk Financieren 27 oktober 2022
Inhoudsopgave 1.
Achtergrondinformatie ........................................................................................................................... 3
2.
Samenvatting .......................................................................................................................................... 4
3.
Inleiding op drie scenario’s ..................................................................................................................... 5
4
Inleiding op fiscale wetgeving ............................................................................................................... 10
5
Inleiding op de juridische structuur ....................................................................................................... 11
6
Adviesvoorstel ...................................................................................................................................... 13
Bijlagen .......................................................................................................................................................... 14 A
Financiële details van drie scenario’s die van politiek belang zijn ......................................................... 14
B
Aanbevelingen over de aandeelhouders overeenkomst ........................................................................ 14
2
1.
Achtergrondinformatie
Sinds 2019 worden vergaande voorbereidingen getroffen om het sport- en evenementencomplex Merwestein te vernieuwen. Die vernieuwingsplannen zijn het initiatief van Verbindion. Dat is publicitaire handelsnaam van de NV Sportinrichtingen Nieuwegein, hierna Verbindion te noemen en de gemeente is enig aandeelhouder. Verbindion is de organisatie die verantwoordelijk is voor het serviceniveau van Merwestein door het aanbod van producten en diensten te verbeteren en uit te breiden. Verbindion is de maatschappelijke ondernemer die, namens de gemeente, de belangen behartigt voor de lokale bevolking door sport en bewegen, zwemonderwijs en recreatie betaalbaar te houden. Het ondernemerschap concentreert zich op het motto van het coalitieakkoord om ‘meer voor elkaar te zijn en meer voor elkaar te krijgen’. Om dat motto waar te maken, is Verbindion afhankelijk van vergoedingen van de gemeente, zolang enkele maatschappelijke producten en diensten niet economisch haalbaar zijn. Sport en bewegen zijn financieel onbereikbare producten, als de integrale kostprijs zou worden afgewenteld op de lokale bevolking. Populair gesteld heffen die vergoedingen de imperfectie op van de marktwerking. In deze afhankelijkheidspositie faciliteert Verbindion een maatschappelijk gewenst aanbod.
De kwaliteit van producten en diensten is sterk afhankelijk van de gebruikskenmerken van het sport– en evenementencomplex Merwestein. Sinds 2022 lopen de gebruikskosten op specifiek door de sterk stijgende energiekosten. Daar staat tegenover dat de gebruikswaarde geleidelijk terugloopt omdat de functies van de bestaande sportvoorzieningen verouderen. Wellicht wordt Merwestein over een paar jaar ‘afgeschreven’ door de lokale bevolking, omdat het concept niet aansluit op trends en ontwikkeling. Ingegeven door verplichtingen uit de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) tussen de gemeente en Verbindion, is het de ambitie van Verbindion om het sport- en evenementencomplex geschikt te maken voor de toekomst. Tegen deze achtergrond kan deze notitie behulpzaam zijn, in voorbereiding op een collegebesluit om de vernieuwingsplannen door te voeren op basis van een van de drie uitgewerkte scenario’s. 1.1
leeswijzer
Hoofdstuk 2 opent deze oplegnotitie met een samenvatting dat de vernieuwingsplannen geen uitgemaakte zaak is, maar het resultaat is van keuzes naar een hoogst haalbare zekerheid voor energiekosten en onderhoud. In de samenvatting wordt benadrukt dat elke keus veel van de gemeente vraagt aan extra financiële vergoedingen. Hoofdstuk 3 geeft een inleiding hoe drie scenario’s tot stand zijn gekomen. Centraal thema is dat een haalbaar scenario afhankelijk is van een structurele verhoging ten opzichte van de DVO-vergoeding 2022. Dit hoofdstuk introduceert een voorkeursscenario waarbij een extra DVO-vergoeding resulteert in meer zaalsportvloeren en een grotere diversiteit van het beweegaanbod, omdat de behoefte daaraan aantoonbaar is en dit voorkeursscenario bezoek verhogend werkt. Met dit voorkeursscenario wordt Merwestein onafhankelijker van de energiemarkt. Hoofdstuk 4 start met een inleiding op fiscale wetgeving en verklaart de fiscale motieven om vast te houden aan het financiële instrument DVO. Aangehaald wordt dat Verbindion kan blijven voldoen aan de fiscale en statutaire voorwaarden die gelden voor winst beogende ondernemers die een btw-belaste prestatie leveren.
Het hoofdstuk sluit af met de uitleg van het fiscale principe dat als het ondernemerschap van Verbindion in dienst staat van het behartigen van maatschappelijke belangen, de DVO-vergoeding is belast met btw die de gemeente terugvordert. Hoofdstuk 5 geeft juridische aanbevelingen over het nut van de aandeelhoudersovereenkomst in samenhang met de toekomstige DVO en de statuten. Dat de gemeente via de DVO het exclusieve recht heeft om Merwestein in gebruik te geven aan verenigingen, zonder tussenkomst van Verbindion.
3
2.
Samenvatting
Centraal thema in deze notitie is de financiële toekomst van Verbindion. Die toekomst is afhankelijk van externe factoren en dan specifiek de onvoorspelbaarheid van energiekosten, de onzekerheid van rentetarieven en de onbekendheid van ontwikkeling van grondstoffen, bouwkosten en arbeidskosten. Onder deze omstandigheden is een vergevorderd ontwerp gemaakt voor vernieuwingsplannen van Merwestein. Die planvorming voorziet erin om zo veel mogelijk energie op te wekken voor eigen gebruik, om de gebouwdelen maximaal te verduurzamen, om de exploitatie winstgevend te maken en om te voldoen aan de fiscale en statutaire voorwaarden. Dan nog is het onvermijdelijk dat Verbindion terug moet naar de gemeente met het verzoek om meer bij te dragen dan in 2022 om het voortbestaan van Verbindion te garanderen voor de toekomst. In deze notitie wordt uiteengezet voor welk dilemma Verbindion is gesteld na maart 2022. Het vernieuwingsplan lag financieel op schema vanaf 2019 tot maart 2022 om, binnen de DVO-vergoeding van 2022 en volgens de huidige overeenkomsten met de gemeente, Merwestein compleet te vernieuwen. De gedaantewisseling die de architect introduceerde voldeed aan de verwachtingen, de financiële voorwaarden en aan de exploitatiezekerheid. 2.1
Referentiejaar 2022
Na maart 2022 groeide de onzekerheid over de haalbaarheid van het ontwerp door de oplopende energiekosten, oplopende rentetarieven, de inflatie en daardoor oplopende bouwkosten. Opgeteld werd duidelijk dat het jaar 2019 niet langer het referentiejaar kon zijn voor de haalbaarheid van de planvorming. Door de inflatie van 2022 stijgt de DVO-vergoeding meer dan werd verwacht. Dat betekent dat het referentiekader 3 jaar opschuift naar de nieuwe werkelijkheid van 2022. Onder deze omstandigheden is het Definitief Ontwerp aangepast, specifiek op vergaande verduurzaming en maximale onafhankelijkheid van de energiemarkt. De ambities blijven intact! Merwestein wordt uitgebreid met meer functionele sportvoorzieningen, met een verbeterende exploitatie, met een nieuw sportief ingericht buitenterrein en met vooruitzicht op een aantoonbaar winstgevend resultaat. In de achterliggende periode zijn een reeks uiteenlopende scenario’s en varianten hierop uitgewerkt. Uit die reeks zijn drie scenario’s tot stand gekomen. Voor alle drie scenario’s is een verhoogde DVO-vergoeding noodzakelijk. Het uitgangspunt hierbij is dat een eenmalige inbreng van kapitaal door de gemeente niet is doorgevoerd. De tabel hieronder maakt de investeringen van de drie scenario’s inzichtelijk en de daarbij noodzakelijke DVO-vergoeding. 2.2
Overzicht van drie scenario’s
scenario
voorkeur
investeringen (direct) duurzaamheidsinvesteringen totaal investering
€ € €
nieuwe lening
€
capaciteitsuitbreiding
terugval
voortzetten
41.000.000 € 9.000.000 € 50.000.000 €
24.750.000 € 8.250.000 € 33.000.000 €
3.400.000 3.400.000
50.000.000 €
33.000.000 €
3.400.000
conform HC rapport
n.v.t
n.v.t
DVO verhoging door indexatie (2027) DVO verhoging ivm uitbreiding (2027) DVO verhoging ivm haalbaarheid (2027)
€ € €
317.000 € 375.000 € 306.000 €
317.000 € € 1.250.000 €
317.000 1.400.000
Totaal DVO (verhoging 2027)
€
998.000 €
1.567.000 €
1.717.000
De investeringen in alle drie de scenario’s worden gefinancierd door het aantrekken van leningen onder gemeentegarantie. Bij de DVO-ontwikkeling is vooralsnog geen rekening gehouden met compensatie voor hoge energieprijzen vanuit het Rijk.
4
3.
Inleiding op drie scenario’s
In de achterliggende periode zijn uiteenlopende financiële scenario’s en varianten op scenario’s uitgewerkt en getoetst op de haalbaarheid. Het criterium van de haalbaarheid was gebaseerd op indexering van de vergoeding van de DVO 2022 naar het nieuwe volledige exploitatiejaar 2027. Het voert te ver om alle voor- en nadelen van alle uitwerkingen te beschrijven, maar de gemeenschappelijke uitkomst van die uitwerkingen tonen aan dat een geïndexeerde DVO geen perspectief biedt, ongeacht het scenario of een variant daarop. De gemeenschappelijke oorzaken daarvan zijn de sterk gestegen energietarieven, oplopende bouwkosten en oplopende rentetarieven. Geen haalbaar scenario op basis van de bestaande DVO Die scenario’s zijn te beschouwen als financiële verkenningen voor de aard van de vernieuwingsplannen. Dat was meer of minder vernieuwen van voorzieningen, grotere of kleinere investeringen in verduurzaming, hogere of lagere ambities voor de inrichting en zo verder. Ook in omvang zijn keuzes becijferd over het uitbreiden of het gelijk houden van bestaande functievoorzieningen, over de bevordering van het gebruik van de openbare ruimte of het beperken van die gebruiksmogelijkheden, over bezoek verhogende initiatieven met, of zonder verhoging van tarieven. Die verkenningen bewijzen de noodzaak van een DVO-verhoging.
In het ene scenario verdween de vergoeding aan te veel energiekosten en in het andere scenario aan een te groot exploitatietekort. In die wetenschap zijn een reeks nieuwe scenario’s becijferd waarbij een DVO-verhoging onvermijdbaar is, boven de doorlopende jaarlijkse indexatie na 2022 naar het eerste volledige exploitatiejaar 2027. Haalbare scenario’s op basis van structureel hogere DVO De drie overgebleven scenario’s hebben primair als doel het in stand houden van de maatschappelijk voorziening, tegen de beste condities en het liefst duurzaam en toekomstbestendig. De drie scenario’s voorkomen een dreigend risico aan insolventie van Verbindion, maar tegen grote verschillen in de hoogte van DVO-vergoedingen. Eén scenario, het voorkeursscenario, kan tegen de laagste vergoedingsverhoging de meeste zekerheid bieden op lange termijn. Die zekerheid ontstaat door zoveel mogelijk zelf energie op te wekken om minimaal afhankelijk te zijn van de energiemarkt. Door het voorkeursscenario kan de DVO-vergoeding afvlakken door toenemende inkomsten uit de exploitatie van Merwestein. Het voorkeursscenario geeft zicht op het uitkeren van dividend aan de gemeente. Dat is een fiscale voorwaarde. Hierna zijn deze drie scenario’s op hoofdlijnen toegelicht. Voor financiële details van dit voorkeursscenario wordt verwezen naar bijlage (A). 3.1
Scenario I De voorkeursvariant
De voorkeursvariant is ontworpen met het vooruitzicht dat Merwestein kosten-efficiënter geëxploiteerd kan worden. Die efficiëntie ontstaat met het doorvoeren van vergaande bouwkundige verduurzaming, het vergroten van de zaalsportcapaciteit, door ingrijpende vernieuwing van installaties en het energie neutraler maken van de gebouwdelen. Het ontwerp voorziet in een reeks bezoek verhogende voorzieningen, die variëren van functionele uitbreiding van sport- en beweegactiviteiten, een openbaar toegankelijk buitenterrein voor bewegen, recreëren en ontmoeten en verbeteringen van bestaande zwem- en water faciliteiten. Als de zaalsportcapaciteit in Merwestein wordt uitgebreid, vervalt de noodzaak om ergens anders in het gemeentelijke verzorgingsgebied nieuwe sporthallen te realiseren. Om een indruk te krijgen van de uitbreiding van sport specifieke voorzieningen van Merwestein is dit gelijk aan een half voetbalveld. De status van het ontwerp van de voorkeursvariant is een bijna Definitief Ontwerp (DO) waarin de stichtingskosten nog variëren en uitkomen op een maximum van € 50 miljoen. In de volgende paragraaf wordt dit scenario financieel inhoudelijker toegelicht.
5
Vervolg financiële toelichting op de voorkeursvariant
is
Onderstaande tabel toont de samenvatting van de investeringsraming, de lening die op het maximum
gesteld
in
(€
en de samenstelling van verhoogde DVO-vergoeding. Voor dit voorkeursscenario zijn berekeningen gemaakt van stichtingskosten tot maximaal € 50 miljoen. Een substantieel deel daarvan 9 miljoen) zijn investeringen
verduurzamende maatregelen. Die uitbreiding voldoet aan de capaciteitsuitbreiding van het rapport van Hospitality Consultants van juli 2021.
Verbindion voldoet daarmee aan de wens van het college. De maximale investeringssom van 50 miljoen kan nog naar beneden afwijken tussen de € 1 en € 5 miljoen na afronding van het Definitieve Ontwerp. De investering
wordt geheel gefinancierd door het aantrekken van een lening onder gemeentegarantie. Tabel 1 Investeringsraming voorkeursscenario Voorkeurscenario
totaal investering nieuwe lening
€ € €
41.000.000 9.000.000
€
investeringen (direct) duurzaamheidsinvesteringen
50.000.000
50.000.000
ja, conform HC rapport
capaciteitsuitbreiding
317.000 375.000 306.000
€
998.000
€
in
Het voorkeursscenario
€
€
DVO verhoging door indexatie (2027) DVO verhoging ivm uitbreiding (2027) DVO verhoging ivm haalbaarheid (2027) Totaal DVO (verhoging 2027)
relatie tot de vergoeding
is
Voor een vergelijking van de verhoogde de DVO-vergoeding vanaf het jaar 2027 met de vergoeding van 2022, artikel 4 sub c van de dienstverleningsovereenkomst aangehouden voor wat betreft de jaarlijkse indexatie. Voor
bijlage F van de dienstverleningsovereenkomst 2022 aangehouden. Door de
is
de opbouw van DVO-vergoeding
dan
in
de prognose dat de vergoeding vanaf 2027 € 317.056,- hoger
is
is
jaarlijkse indexering
2022. Voor de
in is
te
uitbreiding van de extra functies en voor verruiming van het beweeg- en sportaanbod vergoedt de gemeente het voorkeursscenario vanaf 2027 € 374.565,- voor de dienstverlening¹. De extra verhoging van € 306.000,noodzakelijk om het voorkeursscenario haalbaar maken door een sterke stijging van energieprijzen, rentekosten en bouwkosten ten opzichte van maart dit jaar. Opgeteld de DVO-vergoeding 2027 € 2.368.177,voor het voorkeursscenario dat circa € 1 miljoen meer dan 2022.
in
is
in
is
Tabel 2 opbouw van de DVO-vergoeding voorkeursscenario Ontwikkeling van DVO vanaf 2022 tot en met 2027
index DVO (CPI) over de jaren 2023 t/m 2027
€
317.056
DVO van 2022 + index t/m 2027
€
1.688.613
A
374.565
€
2.063.177
kostenstijging van energie, rente en bouw DO* €
306.000
€
DVO raming per 2027 (A + B+C)
+
C
€
DVO 2022 + index t/m 2027 + uitbreiding
+
B
DVO vergoeding voor uitbreiding sportcomplex
+
€
1.371.557
DVO in 2022
2.369.177
DO staat voor Definitief Ontwerp per november 2022
1
Bijlage F van de Dienstverleningsovereenkomst 2022 sub a tot en met d
6
Vervolg financiële toelichting op de voorkeursvariant de
In
het voorkeurscenario dalen de liquide middelen van Verbindion tijdens bouwjaren 2023 2026. Tijdens de bouw dalen de opbrengsten omdat enkele sport- en recreatievoorzieningen tijdelijk niet toegankelijk zijn. De inkomsten lopen terug terwijl de kosten (vooralsnog) constant blijven. De financiële uitwerking van de tijdelijke is.
situatie gedurende de bouwjaren wordt concreter op het moment dat het Definitief Ontwerp gereed
Na het
eerste exploitatiejaar 2027 lopen de liquide middelen op door hogere inkomsten uit de exploitatie door de en
uitbreiding van Merwestein. De grafieken tonen het verloop van liquide middelen zonder de verhoogde DVO.
de rentabiliteit aan, met en
Scenario
Het terugvalscenario
II
3.2
gebaseerd op het uitgangspunt om Merwestein maximaal
te
verduurzamen waarbij het
van de energiemarkt en een kostenefficiënte exploitatie heeft.
In
minimaal afhankelijk
is is
Het terugvalscenario
dit terugvalscenario
blijven de bestaande voorzieningen intact. Dat betekent geen uitbreiding van de zaalsportcapaciteit, ofwel de
In
noodzaak aan nieuwe sporthallen² blijft bestaan.
dit scenario worden installaties vernieuwd en aangevuld voor
te
is
zover dat vereist
is
voor het energie neutraler maken van de exploitatie en voldoen aan de toekomstige wetgeving. Omdat het oppervlak van Merwestein gelijk blijft, de capaciteit voor het opwekken nog niet optimaal. Dat maakt de exploitatie van Merwestein afhankelijker van de energiemarkt en afhankelijker van een
is
te
en
in
structureel hogere DVO-vergoeding. Door bestaande gebouwdelen voorzieningen intact laten, geen sprake van bezoek verhogende effecten. De exploitatie van Merwestein rendeert daardoor niet beter dan de
In
is
te
huidige situatie. feite moet Verbindion relatief veel lenen voor dit terugvalscenario en zou de DVO-vergoeding structureel hoger moeten zijn om dit terugvalscenario haalbaar maken. Bovendien het zicht op het uitkeren van dividend aan de gemeente verwaarloosbaar klein. Hierna wordt dit scenario financieel inhoudelijker
te
toegelicht. De veel hogere DVO-vergoeding dient om dit scenario haalbaar
te
in
van investeringen door alleen
maken en illustreert de inefficiëntie
zetten op maximale verduurzaming van bestaande gebouwdelen en
voorzieningen van Merwestein
Tabel 3 Investeringsraming terugvalscenario Terugvalscenario investeringen (direct) duurzaamheidsinvesteringen
24.750.000 8.250.000
€ €
33.000.000
DVO verhoging door indexatie (2027) DVO verhoging ivm uitbreiding (2027) DVO verhoging ivm haalbaarheid (2027)
€
totaal investering
€
€
317.000
€
1.250.000
Totaal DVO (verhoging 2027)
€
1.567.000
nieuwe lening
33.000.000
n.v.t
capaciteitsuitbreiding
€
In
Toelichting op de tabel het terugval scenario zijn de investering geraamd op € 33 miljoen voor verbetering van bestaande gebouwen. Voor ruim € 8 miljoen (25%) wordt geïnvesteerd verduurzaming. dit scenario de verhoogde vergoeding noodzakelijk voor een haalbare exploitatie die voldoet aan de fiscale winst beogende voorwaarde. De grafieken hieronder tonen het verloop van liquide middelen en de rentabiliteit van dit terugvalscenario.
is
In
in
8
3.3 Scenario III de huidige situatie voortzetten
voorgaande scenario's. Een politiek besluit om een pauzeperiode
in
de
is
voor de hogere DVO-vergoedingen van
is
te stellen tot 2027
de veronderstelling dat 'niets doen' wellicht een alternatief
in
als laatste optie tot stand gekomen
is
Dit scenario
denkbaar, door de onzekerheden over prijsschommelingen van de energie, de doorlooptijd
bouwkosten.
Bij
prijzen van grondstoffen
en
in
veranderingen
het uitgangspunt dat de geplande vervangingsinvesteringen en het reguliere
is
doorrekening van dit scenario
en
van prijscompensaties door het Rijk
in
onderhoudsprogramma wordt uitgevoerd voor € 3,4 miljoen (prijspeil 2022) zonder enige verduurzamingen. De zaalsportcapaciteit van Merwestein blijft gelijk waardoor ergens anders de gemeente nieuwe sporthal(len)
in
te
moeten worden gerealiseerd. Na verloop van de pauzeperiode staat Verbindion 2027 voor dezelfde situatie die nu voorligt om Merwestein vernieuwen. Het perspectief van het voortzetten van de huidige situatie wordt hieronder inhoudelijker toegelicht. Tabel 4 Investeringsraming huidig situatie voortzetten scenario huidige situatie voortzetten
€ €
investeringen (direct) duurzaamheidsinvesteringen
3.400.000
totaal investering
€
3.400.000
€
nieuwe lening
317.000
n.v.t
capaciteitsuitbreiding
Totaal DVO (verhoging 2027)
€
€
DVO verhoging door indexatie (2027) DVO verhoging ivm uitbreiding (2027) DVO verhoging ivm haalbaarheid (2027)
3.400.000
1.400.000
€
1.717.000
is
In
dit scenario wordt het bestaande onderhoudsprogramma doorgevoerd³. De verhoging van de vergoeding
noodzakelijk voor een exploitatie die voldoet aan de fiscale voorwaarde om aantoonbaar winst te maken. Door
het ontbreken van duurzaamheidsinvesteringen wordt rekening gehouden met hoge energiekosten. De grafieken hieronder tonen het verloop van liquide middelen en de rentabiliteit van het scenario om de huidige situatie voort te zetten.
3
Voor het onderhoudsprogramma wordt voor circa € 7.600.000,- geraamd aan investeringen
9
4
Inleiding op fiscale wetgeving
Op basis van het afstemmingstraject met de Belastingdienst, kwalificeert de NV Sportinrichtingen Nieuwegein voor de btw als een winst beogende onderneming voor de kernactiviteiten 4. Afhankelijk van de aard van de prestaties, is de dienstverlening van Merwestein met 9% of met 21% btw belast. Het voor zwem- en sportactiviteiten beschikbaar stellen van Merwestein aan individuele gebruikers en aan de gemeente is met 9% btw belast. De overige dienstverlening voor de gemeente, zalenverhuur, verkoop van zwem- en sportartikelen is met 21% btw belast. Over deze btw-belaste prestaties brengt de NV btw in rekening en draagt die btw af aan de Belastingdienst. Over deze btw-belaste prestaties zal de NV de btw over exploitatiekosten en investeringen terugvorderen van de Belastingdienst. Hierdoor is de DVO-vergoeding van de gemeente voor de kernactiviteiten met 9% btw belast en de overige dienstverlening uit de DVO is met 21% btw belast. De gemeente kan de 9% btw claimen bij de SPUK-sport5 en voor de 21% btw heeft de gemeente recht op compensatie bij het btwcompensatiefonds. Dit btw-regime blijft ongewijzigd, zolang de NV aantoonbaar winst beogend is. Die winstprognose wordt beïnvloed door het exploitatieresultaat inclusief DVO-vergoedingen.
Als de NV aantoonbaar geen winst kan maken, vervalt de 9% btw-heffing6 over de kernactiviteiten en de aanspraak op het terugvorderen btw over exploitatiekosten en investeringen die daarop betrekking hebben. Als die teruggaaf 9% btw vervalt vormt dat een kostenpost voor de gemeente. 4.1 Alternatieven om een structureel hoge DVO te voorkomen Bekend is dat de NV uiteenlopende maatschappelijke belangen behartigd die volgen uit de DVO en waarvoor de gemeente vergoedingen in het vooruitzicht stelt. Feitelijk wordt het winst beogende ondernemerschap tot op zekere hoogte beperkt. De winstverwachting, ofwel het financiële rendement, volgens het voorkeursscenario voldoet aan de fiscale eis om aantoonbaar winst te maken. In voorbereiding op een besluit is informeel overleg gevoerd met de belastingdienst, als de gemeente eventueel een alternatieve financiering bepleit om een lagere structurele DVO-vergoeding te bewerkstelligen. Het is een overweging voor de gemeente om eenmalig een geoormerkte kapitaalstorting te plaatsen, of een lening te verstrekken aan de NV tegen gunstige voorwaarden. Een structureel lagere DVO-vergoeding beïnvloedt niet de winstverwachting, als de leensom lager wordt. Uit het overleg met de belastingdienst blijkt dat zo’n kapitaalstorting of een gunstige lening zich verhouden met de bestaande afspraken met de belastingdienst over het winstoogmerk van de NV.
Als één van deze twee alternatieven wordt doorgevoerd bij het voorkeursscenario, wordt het resultaat opnieuw voorgelegd aan de belastingdienst om hierover formeel akkoord te krijgen.
4
Het gelegenheid geven tot sportbeoefening en baden, afgekort GGTS/GGTB
5
Regeling specifieke uitkering stimulering sport en vooralsnog tot 1 januari 2024
6
Als gevolg van de toepassing van de btw-sportvrijstelling is het GGTS/GGTB alsdan wettelijk btw-vrijgesteld.
10
5
Inleiding op de juridische structuur
Tussen de gemeente en NV zijn drie verbintenissen die de basis vormen van de samenwerking van partijen. De aandeelhoudersovereenkomst (AO) bepaalt hoe partijen zich zakelijkrechtelijk tot elkaar verhouden. De statuten bepalen de doelstellingen van de NV en het aandeelhouderschap van de gemeente als enig aandeelhouder. De Dienstverleningsovereenkomst (DVO) formuleert financieel zakelijke details en regelt daarmee het functioneren van de NV. In deze fase van voorbereidingen en voor het inzicht in de achtergronden van deze verbintenissen en de invloedsfeer van de gemeente via deze verbintenissen, volgt een opsomming van relevante bevindingen. In de bijlage B zijn bevindingen gedetailleerd uiteengezet en zijn de conclusies door de (huis)jurist van Verbindion voor akkoord verklaard. Als de gemeente garant staat tegenover een kredietverlener voor een lening aan de NV worden de verbintenissen getoetst op risico’s voor kredietverlener. De huidige overeenkomsten vormen geen risico op zich, maar aandeelhoudersovereenkomsten zijn formeel niet openbaar en deze AO trekt de aandacht omdat er maar één aandeelhouder is (de gemeente). Het ligt niet voor de hand dat de gemeente de aandelen verhandelt, maar in het vooruitzicht van de garantstelling worden een aantal aanbevelingen gedaan over de AO de DVO en de statuten. Hierna volgt op hoofdlijnen een toelichting op de bevindingen.
5.1 De aandeelhoudersovereenkomst (AO) Aandeelhoudersovereenkomsten worden gesloten als er meerdere aandeelhouders zijn om onderling de rechten en plichten vast te leggen om partijbelangen veilig te stellen. Aandeelhoudersovereenkomsten detailleren veelal de statutaire doelomschrijvingen, maar de statuten van de NV verwijzen niet naar de AO. Uit de redactie van de artikelbepalingen van deze AO blijkt de gemeente en de NV de uitleg van politieke bedoelingen via de AO willen laten prevaleren boven de statuten. Daar is niets op tegen maar in het vooruitzicht dat de gemeente garant staat, wordt voorgesteld om alle zakelijkrechtelijke bedoelingen over te nemen in de DVO. Dat heeft te maken met de kern van de AO volgens artikel 5 waarin het handelen van de NV is bepaald als de DVO wordt beëindigd. Kort samengevat betekent het beëindigen van de DVO een dreigend faillissement van de NV. Dat is een blokkade voor een financiering aan de NV, ongeacht de garantie van de gemeente tegenover een kredietverlener. Om die blokkade op te heffen wordt een ‘verbandvereiste koppeling’ opgenomen in de DVO. Dat is een artikelbepaling die het verband legt tussen het eigendomsrecht, de DVO-vergoeding en de garantie voor de lening. Daarmee is bepaald wanneer de DVO beëindigd kan worden. Die ontbindingsvoorwaarden verwijzen specifiek naar bijlage F van de dienstverleningsovereenkomst.
Daarin wordt bepaald waaraan de NV de DVO-vergoeding mag uitgeven. 5.2 De dienstverleningsovereenkomst (DVO) Financieel gezien bepaalt de DVO-prestaties en diensten die de NV moet leveren tegenover de gemeente en de lokale bevolking. Die prestaties en diensten zijn doel gebonden geformuleerd en zijn bepalend voor het fiscale regime waarmee een vergoeding van de gemeente wordt belast met btw. In de huidige DVO is een deel van de vergoeding gekoppeld aan diensten7 die rechtstreeks door de gemeente worden afgenomen van de NV. Fiscaal wordt die dienst met 9% belast. De andere prestaties en diensten worden met 21% belast. Artikel 3 van de DVO stelt dat de gemeente bevoegd is om rechtstreeks, zonder tussenkomst van de NV, Merwestein beschikbaar te stellen aan verenigingen, scholen en andere gebruikers. Kennelijk was de opvatting bij het opstellen van de DVO dat de gemeente de aangewezen instantie was om dergelijke publieke belangen te behartigen en te beschermen. Die opvatting volgt uit de redenering dat de gemeente eenzijdig de vergoedingen bepaalt voor het beschikbaar stellen van de voorzieningen. Samengevat komt die rechtsfiguur voor in situaties waarbij gemeenten publieke prestaties en diensten rechtstreeks afdwingbaar maken zoals hier bij de NV het geval is. 7
Ter beschikking stellen van het Merwestein (bijlage F sub a van de DVO 2022)
11
5.3 De statuten De statuten van NV van 28 september 2010 omschrijven de rechtsverhoudingen tussen de gemeente en de NV. Zoals gesteld kan het de voorkeur zijn om de politieke bedoelingen van AO gedetailleerder uit te werken dan de algemene formulering van de doelomschrijvingen van de statuten. Die politieke bedoelingen staan in een bijlage van de AO. Redactioneel ‘lezen’ die bedoelingen als een huishoudelijk reglement. Dat pleit ervoor om de nieuwe statuten te voorzien van een regelement. Het ligt voor de hand om dergelijke artikelen, of de strekking daarvan, op te nemen in een reglement van de statuten, zodat de politieke bedoelingen openbaar zijn. Het openbare karakter van politieke bedoelingen verhoudt zich met de openbaarheid van bestuur en de samenhang van de statuten met de DVO. Een bijkomstigheid is dat reglementen van statuten tussentijds aangescherpt kunnen worden aan de omstandigheden zonder aanpassing van de statuten. 5.4
Voorstellen de AO de DVO en de statuten
Omdat de dienstverleningsovereenkomst met de vergoeding een financieel cruciaal onderdeel is voor een lening aan de NV, wordt voorgesteld om alle financieel zakelijke bepalingen uit de AO op te nemen in de DVO, zodat de DVO een coherent document is dat verwijst naar bijlagen met alle financiële details over de opbouw en besteding van de vergoeding en de wijze waarop die vergoeding jaarlijks wordt gewijzigd. Omdat de artikelbepalingen van huidige AO ook een uitwerking zijn van de zakelijkrechtelijke bedoelingen van de gemeente die verder gaan dan statuten wordt voorgesteld om die uitleg over te nemen in een reglement van de statuten. Het voorstel is om de statuten redactioneel te herzien. Als dit voorstel wordt overgenomen, vervalt de werkingssfeer AO. Deze conclusie is gedeeld met de jurist en de fiscalist van de NV. Beide adviseurs zijn akkoord dat de AO kan vervallen.
12
6
Adviesvoorstel
De scenario’s maken duidelijk dat sinds maart 2022 door externe omstandigheden de haalbaarheid van de vernieuwingsplannen sterk afhankelijk wordt van een hogere DVO-vergoeding. Ongeacht de keuzes per scenario over de aard en omvang investeringen is een hogere DVO-vergoeding onvermijdelijk. Geredeneerd vanuit de rendementsverwachtingen van investering biedt het voorkeursscenario het meest gunstigste perspectief voor de gemeente, de NV en de nieuwegeinse inwoner. Dat scenario maakt Merwestein het minst afhankelijk van de energiemarkt. Dat scenario is het meest duurzame concept en komt tegemoet aan de behoefte van uitbreiding aan binnensportvoorzieningen. In deze optiek is het voorkeurscenario financieel gezien kosteneffectief met het laagste bedrijfsrisico. Vanuit die benadering is het adviesvoorstel aan de NV om bij het college van B&W te bepleiten om het voorkeursscenario in behandeling te nemen en overeenstemming te bewerkstelligen met het Openbaar Bestuur over de politieke voorwaarden waaronder dit voorkeursscenario tot stand mag komen. Om inzicht te geven in de oorzaken van de noodzaak van een verhoogde DVO-vergoeding is een overzicht opgesteld hoe die vergoeding is samengesteld.
6.1 Consequenties voor de DVO De tabel hieronder maakt inzichtelijk voor welke producten en diensten de gemeente een vergoeding uitkeert op basis van de DVO 2022 en welke vergoedingen nodig zijn voor diezelfde diensten en producten op basis van het voorkeursscenario. Bij deze DVO-ontwikkeling is vooralsnog geen rekening gehouden met compensatie voor hoge energieprijzen vanuit het Rijk. onderbouw ing volgens bijlage F van de DVO 2022 a. Ter beschikking stellen van Merw estein (conform indexatie)
2022 €
460.757
2023 €
515.726
2024 €
534.550
€
2025
2026 (¾ jaar)
545.241
€
556.145
€
567.268
€
81.572
€
131.074
€
633.230
Verhoging ivm uitbreiding sportvoorzieningen b. Dienstverlening m.b.t. de zw embaden(conform indexatie)
€
514.334
€
575.694
€
596.707
€
608.641
Verhoging ivm uitbreiding sportvoorzieningen c. Dienstverlening m.b.t. de sporthal (conform indexatie)
€
133.941
€
149.920
€
155.392
€
158.500
Verhoging ivm uitbreiding sportvoorzieningen d. Aanvullende specifieke diensten (conform indexatie)
€
262.524
€
293.844
€
304.569
€
310.660
Verhoging ivm uitbreiding sportvoorzieningen verhoging i.v.m. gestegen kosten van energie, rente en bouw € 1.371.557
€ 1.535.183
€ 1.591.217
€ 1.623.042
2027
€
620.813
€
62.081 €
63.323
€
161.670
€
164.904
€
103.065 €
140.168
€
316.874
€
323.211
€
38.750 €
40.000
€
225.000 €
306.000
€ 2.165.971
€ 2.369.177
indexatie volgens CPI op de DVO vanaf 2023 tot en m et 2027 11,93% * 3,65% 2,00% 2,00% 2,00% * De indexering voor het jaar 2023 is voor dit document gebaseerd op de indexeringspeilmaand juli 2022.
13
Bijlagen A
Financiële details van drie scenario’s die van politiek belang zijn
B
Aanbevelingen over de aandeelhouders overeenkomst
14
Bijlage A Financiële details van drie scenario's die van politiek belang zijn
Meer Jaren Prognose Scenario Voorkeur
I.
Zonder de DVO-verhoging i.v.m. haalbaarheid
15
Meer Jaren Prognose Scenario Voorkeur II.
Met de DVO-verhoging i.v.m. haalbaarheid
16
Meer Jaren Prognose Scenario Terugval
I.
i.v.m. haalbaarheid
17
Meer Jaren Prognose Scenario Terugval II.
Met de DVO-verhoging i.v.m. haalbaarheid
18
Meer Jaren Prognose Scenario Huidig voortzetten
I.
Zonder de DVO-verhoging i.v.m. haalbaarheid
19
Meer Jaren Prognose Scenario Huidig voortzetten II.
Met de DVO-verhoging i.v.m. haalbaarheid
20
Bijlage B Aanbevelingen over de aandeelhouders overeenkomst Memo Datum Aan T.a.v. Van Onderwerp Kopie Bijlagen
1.
Maatschappelijk Financieren 19 september 2022 Van As advocaten Nieuwegein De heer P.C. van As Maatschappelijk Financieren® Uitwerking Aandeelhoudersovereenkomst (AO) Ton Bothoff (06 12863839 N.v.t.
pvanas@vanasadvocaten.nl w.vanrijswijk@maatschappelijk-financieren.nl In voorbereiding op raadsbesluit garantie bothoff@merwestein.nl
Informatie vooraf
Voor een politiek besluit over de gemeentegarantie voor een lening voor de investeringsplannen van de NV Sportinrichtingen Nieuwegein (NV) wordt een beslisdocument opgesteld. Dat beslisdocument is een bijlage voor dat besluit. De kern van het besluit is het verzoek aan het gemeentebestuur om garant te staan voor rente en aflossing voor een lening die de NV aangaat voor de investeringen. De procesgang van die politieke besluitvorming is de ‘voorhangprocedure’ waarbij de gemeenteraad betrokken wordt bij belangrijke beslissingen. Hiervoor verstrekt het college van B&W informatie aan de gemeenteraad waarop raadsleden kunnen reageren en het college van B&W kan mandateren om het definitieve besluit te nemen. Wettelijk8 gezien wordt het garantiebesluit via het raadsvoorstel in openbaarheid aan de orde gesteld. In die positie kan de gemeenteraad in een raadsvergadering in termen van wensen en bedenkingen zich uitspreken spreken over het voorgenomen collegebesluit. Om bij te dragen aan die informatieplicht voor het gemeentebestuur voorziet het beslisdocument in gedetailleerde financiële en juridische uitwerkingen. Uitwerkingen worden in eerste instantie voor controle ingediend bij de directie en de RvC van de NV. Afhankelijk van die bevindingen worden de financieel/juridische huisadviseurs van de NV ingeschakeld.
Op dat advies worden de uitwerkingen in de vorm van memo’s verstrekt aan ambtenaren in voorbereiding op het politieke advies. Tot slot wordt de definitieve teksten van het beslisdocument ingediend bij het college van B&W en gereed gemaakt voor de openbare behandeling in de gemeenteraad in december 2022. 2.
Onderwerpen van juridische aard
Het financieringsplan van 7 maart 2022 schematiseert de juridische hoofdstructuur. In deze fase van politieke besluitvorming worden die structuren gedetailleerder uitgewerkt, om inzicht te geven hoe die structuren zich verhouden met de invloedsfeer van het gemeentebestuur op het functioneren van de NV. In dit memo wordt de structuur van de aandeelhoudersovereenkomst van 7 april 2004 uitgewerkt in samenhang met de dienstsverleningsovereenkomst (DVO) waarin financiële details zijn bepaald. De DVO regelt het functioneren van de NV. In de praktijk worden functionele taakstellingen uitgevoerd door vier ‘merknamen’ Verbindion, SportID Nieuwegein, Sport & Evenementencomplex Nieuwegein en Brasserie H20. De rechtsverhoudingen tussen de gemeente en NV zijn omschreven in de statuten van de NV van 28 september 2010. Voor een eerste controle en advies, volgt hierna de uitwerking en rechtswerking van de aandeelhoudersovereenkomst, gevolgd door een voorstel. Na controle en advies wordt de eindredactie van dat voorstel overgenomen in het beslisdocument.
8
Artikel 169 lid 4 Gemeentewet
21
3
De organieke en verbintenisrechtelijke structuur
In de huidige organieke structuur tussen de gemeente en NV zijn er drie verbintenissen. In volgorde waarin deze verbintenissen worden behandeld zijn dat de Aandeelhoudersovereenkomst (AO), de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) en de statuten. De aard van de artikelen van deze documenten blijven intact. Vanwege het verzoek van de NV aan het gemeentebestuur om garant te staan voor een lening, worden enkele wijzigingen aanbevolen. Die wijzigingen hebben betrekking op de uitleg en de afdwingbaarheid van politieke bedoelingen, als de gemeente garant staat voor een lening. De figuur hieronder schematiseert de bestaande drie verbintenissen tussen de gemeente en de NV
Figuur 1
Drie organieke verbintenissen
Gemeente Nieuwegein aandeelhouder
college B&W Aandeelhoudersovereenkomst (AO)
Dienstverleningsovereenkomst (DVO) Statuten NV Sportinrichtingen Nieuwegein
Raad van Commissarissen
NV Sportinrichtingen Nieuwegein Directeur bestuurder
3.1
De aandeelhoudersovereenkomst (AO)
In het algemeen worden aandeelhoudersovereenkomsten gesloten als er meerdere aandeelhouders zijn. De gemeente is enig aandeelhouder van de NV en het ligt niet voor de hand dat de gemeente de (30 duizend) aandelen verhandelt. In die optiek kan de AO beperkt blijven tot specifieke politieke statutaire doelomschrijvingen. Verbintenisrechtelijk gezien kunnen de gemeente en de NV de uitleg van politieke bedoelingen van AO laten prevaleren boven de statuten, maar de statuten verwijzen niet naar de AO 9. In de huidige AO wordt voor die uitleg van politieke bedoelingen verwezen naar bijlagen, zoals in artikel 2 en 3 van de AO over afwijkingen van tariefstellingen en jaarlijkse financiële bijdragen. De AO stelt in artikel 5 hoe de NV moet handelen, als de DVO zou worden beëindigd. Redactioneel ‘leest’ de AO als een huishoudelijk reglement voor onbepaalde tijd. Dat pleit ervoor om de nieuwe statuten te voorzien van een regelement. Hierna is een voorstel daarvoor uitgewerkt.
9
Wettelijk mogen de statuten niet verwijzen naar overeenkomsten die niet openbaar zijn
22
3.2
Voorstel herplaatsing van AO-artikelbepalingen
Enkele artikelen van de AO kunnen intact blijven. Het voorstel is om die artikelen, of de strekking daarvan, op te nemen in een reglement bij de statuten en andere artikelbepalingen te verwerken in de DVO, of in bijlagen van de DVO. Daarmee is de uitleg van politieke bedoelingen van AO-bepalingen openbaar. In die opzet verwijzen de statuten naar het reglement, of naar de DVO. In die structuur zijn de statutaire artikelbepalingen formeel geredigeerd op de doelstellingen. De artikelbepalingen van het regelement, de DVO-bepalingen, of bijlagen van de DVO zijn dan materieel geredigeerd op de afdwingbaarheid. Het openbare karakter van de huidige AObepalingen ligt voor de hand, omdat de gemeente enig aandeelhouder is van de NV en omdat de AO-bepalingen een sterke samenhang hebben met de statuten en de DVO. Een praktische bijkomstigheid is dat reglementen tussentijds aangescherpt kunnen worden aan de omstandigheden zonder aanpassing van de statuten. Voor het inzicht in de rechtswerking van dit voorstel volgt hierna een uitwerking. 3.3
Uitwerking van de AO-bepalingen in een reglement en de DVO
De huidige AO is opgebouwd uit een considerans en 9 artikelen. De artikelen 1, 2 en 3 beschrijven onderwerpen die ook terugkomen in de statuten en de DVO. Artikel 1 van AO formuleert de planning en afwikkeling van jaarstukken van de NV in twee sub artikelen. Artikel 16 van de statuten formuleert de planning en afwikkeling van de jaarstukken in zeven sub artikelen. Artikel 2 van de AO beschrijft de ondernemersvrijheid van de NV voor het vaststellen van tarieven en de tariefstructuur. Het artikel beschrijft de handelswijze van de NV om toestemming te verkrijgen om eventueel bovenmatige tariefwijzigingen door te voeren en verwijst daarvoor naar bijlage B van de AO. Artikel 4 van de DVO onderbouwt de jaarlijkse vergoeding van de gemeente aan de NV en verwijst voor details daarover naar vier bijlagen B, C, D, en E. Die bijlagen omschrijven de aard en de kwaliteit van dienstverlening voor die vergoeding. De tarieven, tariefstructuren en de handelswijze voor het doorvoeren van tariefswijziging kunnen toegevoegd worden aan één van deze bijlagen. Artikel 4 en 8 beschrijven algemene onderwerpen die weliswaar relevant zijn, maar die ongeacht de AO het zakelijkrechtelijke gevolg zijn van het aandeelhouderschap, of van rechtswege zijn geregeld, of vormvrij zijn gelaten.
Artikel 4 stelt dat de NV de aandeelhouder moet vrijwaren voor aanspraken en schade voor het gebruik van de accommodaties en dat de NV zich daarvoor moet verzekeren. De NV is uiteraard verantwoordelijk voor het gebruik van de accommodaties. Onder verantwoordelijk wordt begrepen het uitvoeren van taken uit de DVO en de kwaliteit van die taakstellingen. De NV kan wel aansprakelijk worden gesteld voor eventuele schade. Aansprakelijk betekent hier de schuld en het gevolg van een ondeugdelijke uitgevoerde taak, maar uiteindelijk wordt de aandeelhouder betrokken of benadeeld voor zover de verzekering niet voldoende uitkeert bij eventuele schade. Artikel 8 van de AO beschrijft in vier sub artikelen de handelswijze bij geschillen tussen de NV en de aandeelhouder. Artikel 6 van de DVO regelt in zes sub artikelen vrijwel hetzelfde.
23
3.4
Uitwerking van de AO-bepalingen (vervolg)
Artikel 5 van de AO is cruciaal als de gemeente garant staat voor een lening aan de NV. Dit artikel bepaalt in zes sub artikelen de financiële afwikkeling tussen partijen, als de DVO wordt beëindigd. Dat betekent geen vergoedingen van de gemeente aan de NV en dat veroorzaakt het faillissement van de NV. Bij een garantstelling wordt een ‘verbandvereiste koppeling’ ontworpen in de DVO. Dat is een artikelbepaling die het verband legt tussen grond, geld en garantie. Dat artikel bepaalt onder welke voorwaarde de DVO beëindigd kan worden. Dat zijn kwalitatieve ontbindingsvoorwaarden die betrekking hebben op taakstellingen van de NV, waarvoor de NV geld (DVO-vergoedingen) ontvangt. Die ontbindingsvoorwaarden gelden ook voor de eisen die de gemeente stelt aan het verlenen van een garantie. Voor het behoud van de accommodaties wordt een verbandvereiste koppeling gelegd met het terug leveren van de grond door de NV aan de gemeente. Artikel 6, 7 en 9 van de AO bepalen de handelswijze van partijen voor het beëindigen van de AO (artikel 6), het herzien van de AO (artikel 7) en bij belangrijke financiële beslissingen (artikel 9). Aan de hand van deze drie artikelen over de beëindiging van de AO, het herzien van AO en bij financieel belangrijke beslissingen is het volgende voorstel geformuleerd voor politieke besluitvorming: 4
Voorstel politieke besluitvorming december 2022
De AO is formeel niet openbaar. De strekking van veel artikelbepalingen lezen als een huishoudelijk reglement. Het voorstel om artikelbepalingen van de huidige AO, of de strekking daarvan, terug te laten in een reglement bij de statuten of in (bijlagen van) de DVO. Daarmee zijn de artikelbepalingen openbaar en kunnen partijen de uitleg van bedoelingen specificeren. Partijen kunnen prioriteiten geven aan bedoelingen, of laten prevaleren boven formeel geredigeerde artikelen van de statuten. Het voorstel voor ambtelijk advies is om in december 2022 het gemeentebestuur te laten instemmen met de beëindiging van de AO, op basis van artikel 7.1 en 9 van AO. De motivatie voor beëindiging van de AO volgt uit het garantieverzoek voor een lening aan de NV. Met die instemming ontstaat de onderstaande verbintenisrechtelijke structuur. Figuur 2
De toekomstige organieke verbintenissen
Gemeente Nieuwegein aandeelhouder
college B&W Statuten NV Sportinrichtingen Nieuwegein reglementen van de statuten Dienstverleningsovereenkomst (DVO)
Raad van Commissarissen
NV Sportinrichtingen Nieuwegein Directeur bestuurder
24