2021-452 Rvs. Afwegingskader Aardwarmte.pdf

Gemeenteraad

Onderwerp Afwegingskader Aardwarmte Datum

25 oktober 2021

Raadsvoorstel

2021-452

Afdeling

Ruimtelijk Domein

Emailadres opsteller

h.slootweg@nieuwegein.nl

Portefeuillehouder

Marieke Schouten

Onderwerp Afwegingskader voor het winnen van aardwarmte.

Gevraagd besluit 1. Het afwegingskader voor het beoordelen van aardwarmte-initiatieven (bijlage 1) met de thema’s: a.

Veiligheid

b. Duurzaamheid c.

Maatschappelijke aanvaardbaarheid

d. Ruimtelijke inpassing e.

Vergunningen

f.

Financiële haalbaarheid

vast te stellen en de daarin opgenomen criteria en indicatoren als kader te hanteren bij het beoordelen van aardwarmte-initiatieven in Nieuwegein of op een locatie met invloed op Nieuwegein. 2. Vast te stellen dat een initiatief op geen van de indicatoren van de criteria negatief mag scoren. 3. Akkoord te gaan met de wijze waarop het college namens de gemeente initiatiefnemers bindt aan dit afwegingskader, door het sluiten van een Intentieovereenkomst en Samenwerkings– overeenkomst.

Inleiding Om klimaatverandering zoveel mogelijk te beperken zal de Nederlandse samenleving het gebruik van fossiele brandstoffen gaan beperken en de overstap maken naar duurzame energiebronnen. Afspraken hiervoor zijn in het Klimaatakkoord van juni 2019 opgenomen. Ook in Nieuwegein willen we toewerken naar gebruik van duurzame energiebronnen. Ons doel is om in 2040 energieneutraal te zijn. Dit is vastgelegd in de Routekaart Energieneutraal Nieuwegein 2040 en omvat ook de verduurzaming van het bestaande stadswarmtenet. Hierop is 51% van de woningen in Nieuwegein aangesloten. Op 28 januari 2021 heeft de raad bevestigd dat zij de winning van aardwarmte als realistische optie ziet voor de verduurzaming van het stadswarmtenet (RbS 2020-500, A 96 ‘Bezinning voor aardwarmtewinning’).

Bladnummer 2/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

Maar de daadwerkelijke keuze voor het verkennen en zo mogelijk benutten van een aardwarmtebron voor een locatie in Nieuwegein, of op een locatie die invloed heeft op Nieuwegein, ten behoeve van collectieve voorzieningen zoals het bestaande stadswarmtenet Utrecht-Nieuwegein, zal zorgvuldig gemaakt moeten worden. Het is de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente om daarbij de belangen van onze inwoners goed te borgen. Het Afwegingskader zorgt naast een zorgvuldige, ook voor een transparante afweging voor alle betrokkenen. De raad heeft op 28 januari 2021 het college de opdracht gegeven om het toen voorliggende concept voor een afwegingskader nader uit te werken en de criteria aan te vullen met meetbare en realistische indicatoren, in samenspraak met de stad, deskundigen en de raad. Hierbij heeft zij 11 criteria benoemd. Aan deze opdracht is uitvoering gegeven met als resultaat het thans voorliggende Afwegingskader Aardwarmte Nieuwegein. De 11 door de raad meegegeven criteria zijn in het kader gegroepeerd in 6 thema’s. Samenhangende criteria worden zo in relatie tot elkaar behandeld. Bij elk criterium horen vervolgens weer een of meer concrete indicatoren aan de hand waarvan het initiatief op dat criterium beoordeeld zal worden. De eerste hoofdstukken van het afwegingskader schetsen de context en gaan in op wat aardwarmtewinning inhoudt.

Het geldend beleid wordt beschreven evenals de momenten van gemeentelijke invloed in het proces. De sleutel om die invloed te borgen ligt in de beginfasen van een initiatief en kan geborgd worden via privaatrechtelijke afspraken. Hoofdstuk 4 is het eigenlijke toetsingsinstrumentarium. Daarin is per thema per criterium een factsheet opgenomen met: 1. Een omschrijving van het criterium; 2. Een toelichting of/hoe dit criterium gedekt is in geldend beleid; 3. Welke indicatoren de gemeente aanvullend aan het geldend beleid hanteert om het initiatief te beoordelen op dit criterium. Deze indicatoren zijn opgesteld in samenspraak met inwoners, stakeholders en deskundigen. 4. Hoe de gemeente zal toetsen; 5. En in welke fase dat gebeurt. Een initiatief mag op geen enkele indicator van geen enkel criterium negatief scoren. Er is geen sprake van weging tussen indicatoren en/of tussen criteria.

Gewenst effect Dit voorstel draagt bij aan het doel om in 2040 energieneutraal te zijn conform de routekaart Energieneutraal Nieuwegein 2040 door onder andere verduurzaming van het bestaande stadswarmtenet te realiseren.

Bladnummer 3/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

Het afwegingskader zorgt ervoor dat de gemeente aardwarmte-initiatieven in Nieuwegein of op een locatie met invloed op Nieuwegein op een zorgvuldige en transparante wijze kan beoordelen.

Argumenten 1.1 Aardwarmte past in het streven om in 2040 energieneutraal te zijn. In het Uitvoeringsplan Routekaart Energieneutraal Nieuwegein 2040, paragraaf 3.5, is onderzoek naar de mogelijke toepassing van aardwarmte als mogelijke bron opgenomen, inclusief het onder de aandacht brengen van de resultaten van dit onderzoek bij relevante bedrijven. Op 28 januari 2021 heeft de raad bevestigd dat zij de winning van aardwarmte als realistische optie ziet voor de verduurzaming van het stadswarmtenet (RbS 2020-500, A 96 ‘Bezinning voor aardwarmtewinning’). 1.2 Aardwarmte heeft de meeste potentie voor (boven)gemeentelijke warmteinzet. In de RES U16 1.0 (2021-297) is vastgelegd dat we binnen de regio U16 afspreken hoe we bovengemeentelijke warmtebronnen gaan ontwikkelen en gebruiken voor het verduurzamen van de gebouwde omgeving. Aardwarmte is de duurzame warmtebron met de grootste potentie om bovengemeentelijk te worden getransporteerd. Aardwarmte kan het bestaande stadswarmtenet en uitbreiding hiervan rechtstreeks voeden. Uit onderzoek blijkt dat de hoogste potentie voor geothermie in regio U16 rond Nieuwegein en Houten ligt. Als dit inderdaad de meest geschikte locaties voor de ontwikkeling van geothermie blijken, dan kan die geothermie worden gekoppeld aan het warmtenet Utrecht-Nieuwegein.

1.3 Het afwegingskader is een helder instrument om de geschiktheid van aardwarmte-initiatieven op een transparante wijze te beoordelen. Het gaat hierbij om initiatieven voor diepe geothermie ten behoeve van collectieve voorzieningen zoals de bestaande stadsverwarming UtrechtNieuwegein. De 11 door de raad meegegeven criteria zijn in het kader gegroepeerd in 6 thema’s om de onderlinge samenhang te borgen. Deze zijn uitgewerkt in 16 nieuwe criteria met bijbehorende indicatoren, die grotendeels aanvullend zijn op (landelijk) vastgelegd beleid voor de winning van geothermie en vigerend lokaal beleid. Het kader maakt helder wanneer en hoe wij als gemeente op welke criteria zullen toetsen. Daarmee geeft het zowel initiatiefnemers als inwoners houvast onder welke voorwaarden de gemeente aardwarmte als realistische optie verwelkomt. Nieuwegein is hiermee een van de voorlopers op het gebied van beleid voor aardwarmte-initiatieven. 1.4 De gemeente stelt aanvullende eisen ten opzichte van geldend beleid. De gemeente stelt ten aanzien van het geldend beleid (bevoegd gezag: rijk) aanvullende eisen rond veiligheid, bijvoorbeeld ten aanzien van externe veiligheid en schade (schadeprotocol, omgekeerde bewijslast, aanvullende verzekering). We borgen deze aanvullende eisen via privaatrechtelijke weg

Bladnummer 4/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

omdat de publiekrechtelijke rol van de gemeente bij geothermie beperkt is tot (indirect) adviesrecht en het afgeven van een Verklaring van geen Bedenkingen (kan alleen geweigerd worden op ruimtelijke gronden). 1.5 Het nu voorliggende afwegingskader is tot stand gekomen in nauwe samenspraak met inwoners, stakeholders, deskundigen en de raad. Het nu voorliggende afwegingskader Aardwarmte Nieuwegein is tot stand gekomen in nauwe samenspraak met inwoners, stakeholders, deskundigen en gemeenteraad zoals meegegeven door de raad in januari. In bijlage 2 van het Afwegingskader ziet u een volledig overzicht van alle communicatie- en participatiemomenten. De belangrijkste zijn: •

Onderzoek ‘Nieuwegein Aardgasvrij’ (zomer 2020)

•

Nieuwegeinse Warmteweken (najaar 2020);

•

Een aardwarmtelab (inwoners en deskundigen) en Avond van de Raad in april 2021 over een conceptlijst met criteria en indicatoren, inclusief schriftelijke input van het Bewonerscollectief Aardwarmte Nieuwegein;

•

Advies van en overleg met de Werkgroep Schade en Veiligheid (project Lean; BAN is hierin vertegenwoordigd);

•

Aanvullend overleg op onderdelen met enkele interne en externe deskundigen;

•

Een gesprek met genoemde werkgroep, een inwonersavond en een Avond van de Raad en nogmaals schriftelijke input van BAN over het aangescherpte concept (september 2021).

1.6 Het afwegingskader vormt een opvolging van de uitgebrachte adviezen van respectievelijk het ICO en AKD. Het onafhankelijke adviesorgaan ICO (Informatie- en Consultatieorgaan Aardwarmte (ICO; zie ico-aardwarmte.nl) heeft de gemeente Nieuwegein op meerdere momenten geadviseerd over haar mogelijke rol en hoe dit te verwerken in voorliggend afwegingskader. Daarnaast is ook kennis opgedaan tijdens twee ICO-kennissessies. Het aangaan van een Intentieovereenkomst met daarin ondermeer afspraken over transparantie en monitoring op inhoud en proces is een voorbeeld van bovenstaande. Daarnaast heeft de gemeente enkele malen advies ingewonnen bij en overleg gevoerd met advocatenkantoor AKD. Op advies van AKD borgt de gemeente haar regierol via een Samenwerkingsovereenkomst met de initiatiefnemer. Het voorliggend conceptkader is in juli-augustus 2021 voorgelegd aan advocatenkantoor AKD en ICO voor een laatste toets. Beider reacties zijn verwerkt. 2.1 Een initiatief moet voldoen aan alle indicatoren van alle criteria. Voor de gemeente Nieuwegein en haar inwoners staat veiligheid op nummer één. De opbrengst uit de aardwarmtelabs liet het belang van dit thema nogmaals scherp zien, maar gaf ook aan dat een weging tussen criteria en/of indicatoren niet wenselijk is.

Maar het thema veiligheid weegt niet zwaarder dan bijvoorbeeld transparantie op inhoud en proces (in de driehoek initiatiefnemer – gemeente – inwoners), of eisen ten aanzien van

Bladnummer 5/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

duurzaamheid en een goed inpassingsplan. Daarom mag een initiatief op geen enkele indicator van geen enkel criterium negatief scoren. 3.1 In het afwegingskader is helder opgenomen hoe de raad wordt betrokken bij beoordeling en besluitvorming. Het Rijk is het bevoegd gezag bij de vergunningverlening. De gemeenteraad heeft op cruciale momenten invloed c.q. beslissingsbevoegdheid: •

Opsporingsvergunning (collegebesluit; indirect adviesrecht via provincie – publiekrecht Art. 16 Mijnbouwwet)

•

Intentieovereenkomst (collegebesluit na consultatie raad; privaatrecht cf. Gemeentewet)

•

Principebesluit over een locatievoorstel (raadsbesluit; bovenwettelijke tussenstap Omgevingsvergunning en daarmee vallend onder het privaatrecht).

•

Verklaring van geen Bedenkingen (raadsbesluit; publiekrecht).

•

Vaststellen Samenwerkingsovereenkomst (collegebesluit na instemming raad; privaatrecht cf. Gemeentewet).

•

Vaststellen gebruiksovereenkomst (alleen in geval van gemeentegrond; raadsbesluit; privaatrecht).

•

Winningsvergunning (collegebesluit; indirect adviesrecht via provincie – publiekrecht Art. 16 Mijnbouwwet);

•

Goedkeuring winningsplan (collegebesluit; direct adviesrecht via EZK – publiekrecht Art. 34 lid 5 Mijnbouwwet).

3.2 De privaatrechtelijke overeenkomsten borgen en maximaliseren de regierol van de gemeente. De Intentieovereenkomst legt in zo vroeg mogelijk stadium vast hoe we met elkaar omgaan op inhoud en proces, en hoe daarop met elkaar wordt gemonitord; beide in de driehoek initiatiefnemer-gemeente-inwoners. Het college sluit deze overeenkomst na consultatie van de raad. De afspraken worden uitgewerkt in een Samenwerkingsovereenkomst, waarin ook de andere thema’s uit het afwegingskader een plek krijgen. Deze overeenkomst sluit het college na instemming van de raad. Beide zijn privaatrechtelijke instrumenten. Conform de Gemeentewet is het vaststellen hiervan voorbehouden aan het college. Zie ter toelichting figuur 4 (blz. 11) en schema 1 (blz. 15/16) uit het Afwegingskader.

Kanttekeningen 1.1 Sommige inwoners vrezen dat bij het winnen van aardwarmte (ondergrondse) calamiteiten, zoals aardbevingen, kunnen ontstaan. Aardwarmtewinning is niet te vergelijken met gaswinning. Anders dan bij gaswinning is de winning van aardwarmte een gesloten systeem. Water wordt opgepompt en weer terug geïnjecteerd iets verderop in dezelfde aardlaag. Er zijn geen lege ruimtes, maar er ontstaat een gesloten systeem waarin water circuleert. Niettemin zijn er altijd risico’s. Het Staatstoezicht op de Mijnen ziet met scherpe normen toe op een veilige uitvoering. Het afwegingskader bevat aanvullende voorwaarden over bijvoorbeeld afspraken over transparantie, realtime-monitoring, en betrokkenheid van gemeente en inwoners hierbij.

Bladnummer 6/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

1.2 Het risico op schade is nooit voor 100% uit te sluiten. Onvoorziene ongelukken zijn nooit volledig uit te sluiten. Dat geldt bijvoorbeeld ook bij meer alledaagse activiteiten zoals het slaan van heipalen ten behoeve van woningbouw of het plaatsen van een brug. Daarom hebben we advies gevraagd aan bijvoorbeeld de Werkgroep Schade en Veiligheid. Dit advies is integraal overgenomen in de criteria en indicatoren, bijvoorbeeld afspraken over omgekeerde bewijslast en een aanvullende schadeverzekering. Verder verlangen we een participatieplan, een Veiligheidsplan Nieuwegein en een veiligheidsoverleg waarin gemeente en inwoners vertegenwoordigd zijn. Afspraken worden vastgelegd in de Intentieovereenkomst en de Samenwerkingsovereenkomst. 1.3 De indicator ‘200 meter, tenzij’ is onduidelijk. De regelgeving van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is scherp en gebaseerd op externe veiligheid zoals blow-out en explosiegevaar. De exacte afstand wordt projectspecifiek berekend. Als gemeente Nieuwegein bouwen we een extra veiligheid in. We hanteren een grens van ‘200 meter, tenzij’. Dit betekent dat de afstand kleiner mag zijn als de initiatiefnemer onderbouwd èn navolgbaar aantoont dat die kleinere afstand daadwerkelijk veilig is. Dit laten we dan altijd door het RIVM toetsen. RIVM is de opsteller van de voorgeschreven rekenmethodieken voor externe veiligheid.

Door deze invulling van het afstandscriterium creëren we een realistische balans tussen veiligheid en duurzaamheid (zo dicht mogelijk bij de vraag). Ter vergelijking: de gemeente Den Haag conformeert zich voor geothermie aan de regelgeving vanuit het SodM. De winningslocatie aan de Leyweg in Den Haag bevindt zich op een afstand 50m van bestaande bebouwing. 1.4 Sommige indicatoren zijn prestatiegericht want projectspecifiek. Sommige indicatoren betreffen afspraken die alleen per project specifiek gemaakt kunnen worden, al dan niet na verdiepend onderzoek. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de thema’s duurzaamheid en ruimtelijke inpassing. Het afwegingskader geeft aan in welke fase welke indicatoren getoetst worden. Zo kunnen de exacte bijdrage aan de warmtevraag en CO2-reductie alleen projectspecifiek berekend worden, aan de hand van de techniek en de omvang van de totale warmtevraag op dat moment. Dit geldt ook voor de specifieke afspraken hoe we met elkaar gaan monitoren op inhoud en proces en hoe de betrokkenheid van inwoners invulling krijgt. Dat hier afspraken over gemaakt gaan worden wordt vastgelegd in de Intentieovereenkomst. Hoe de afspraken er exact uitzien wordt vastgelegd in de Samenwerkingsovereenkomst. Op beide momenten heeft de raad invloed.

1.5 Aardwarmte kan conflicteren met andere toekomstige ontwikkelingen Via de procedure voor de omgevingsvergunning wordt getoetst aan voorzienbare toekomstige ontwikkelingen, vastgelegd in het bestemmingsplan. Daarbij is het afwegingskader aangegeven dat het winnen van aardwarmte niet in conflict mag zijn met toekomstige ontwikkelingen die nog niet vastgelegd zijn in bestemmingsplannen, maar waar wèl andere beleidsdocumenten voor zijn vastgesteld.

Bladnummer 7/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

3.1 De gemeente Nieuwegein heeft maar beperkt positie als bevoegd gezag. De publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente bij aardwarmtewinning is beperkt tot het afgeven van een verklaring van geen Bedenkingen (VvgB; raadsbesluit) inzake (de afwijking van) het bestemmingsplan. Deze verklaring kan alleen geweigerd worden op ruimtelijke gronden. Daarnaast heeft het college indirect adviesrecht bij de opsporings- en winningsvergunning en direct adviesrecht bij het winningsplan. Dit adviesrecht heeft geen blokkerende werking. Daarom breiden we onze invloed uit langs privaatrechtelijke weg. Via het aangaan van een Intentieovereenkomst, het nemen van een principebesluit over een locatievoorstel en het aangaan van een Samenwerkingsovereenkomst borgt de gemeente een stevige regierol en bindt de initiatiefnemer aan het afwegingskader. Zo maximaliseren we onze invloed. 3.2 Heeft de raad voldoende grip? Op grond van de Gemeentewet is het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten voorbehouden aan het college. Als een dergelijke overeenkomst grote gevolgen kan hebben voor de gemeente, heeft het college een inlichtingenverplichting naar de raad. Omdat winning van aardwarmte grote maatschappelijke impact heeft, en om positie van de raad te borgen, zal het college een Intentieovereenkomst pas aangaan na consultatie van de raad.

De Samenwerkingsovereenkomst is het document waarin de prestatie-indicatoren zijn uitgewerkt. Bij een Samenwerkingsovereenkomst met een initiatiefnemer vraagt het college de raad daarom om instemming alvorens zij de overeenkomst aangaat. Zo houdt de raad grip op de meer prestatiegerichte indicatoren die niet op voorhand meetbaar te maken zijn. Het afwegingskader zal regelmatig, indien er een initiatiefnemer is, geactualiseerd worden aan de hand van nieuw beleid en regelgeving. Indien er wijzigingen zijn, dan zal de raad hierover geïnformeerd worden.

Financiële aspecten Het afwegingskader heeft geen financiële gevolgen. Ook heeft het toevoegen van aardwarmte aan bestaande warmtenet geen gevolgen voor de beprijzing van stadswarmte voor gebruikers. Beleid voor beprijzing van collectieve warmtevoorzieningen is landelijk geregeld. Hiervoor geldt op dit moment ‘Niet Meer dan Anders’. Waarschijnlijk krijgen gemeenten meer invloed via de nieuwe Warmtewet. Daarover loopt op dit moment discussie. De invoering is uitgesteld.

Communicatie-aspecten

Bladnummer 8/8 Raadsvoorstel 5 januari 2021

Voor een goede borging van aspecten die de stad belangrijk vindt, zijn de opbrengsten uit het onderzoek ‘Aardgasvrij Nieuwegein’, de Nieuwegeinse Warmteweken en gesprekken met en schriftelijke input van diverse stakeholders zoals het Bewonerscollectief Aardwarmte (BAN) en de Werkgroep Schade en Veiligheid gebruikt bij de totstandkoming van het Afwegingskader. In 2021 zijn twee aardwarmtelabs georganiseerd, plus daarna een extra ronde (inwonersavonden Avond van de Raad, september). Hiermee is uitvoering gegeven aan dit aspect van het raadsbesluit van 28 januari. In bijlage 2 van het Afwegingskader is een overzicht opgenomen van alle informatie- en participatiemomenten die hebben plaatsgevonden. Een rode draad, die ook terugkomt in het Afwegingskader, is dat inwoners in alle fasen van het project zullen worden betrokken. Een toekomstige initiatiefnemer zal daarvoor een Omgevingsmanagementplan moeten overleggen aan de gemeente. Ook in de SOK zal de omgevingscommunicatieen participatie een belangrijk onderdeel zijn.

Uitvoering Het vastgestelde uitvoeringskader geeft helderheid aan (potentiële) initiatiefnemers en inwoners over de voorwaarden die de gemeente stelt aan het winnen van aardwarmte. Het kader maakt duidelijk dat een initiatiefnemer zo vroeg mogelijk in gesprek met de gemeente dient te gaan, waarna afspraken gemaakt zullen worden over het verdere traject in de driehoek initiatiefnemer-gemeente-inwoners via een Intentieovereenkomst. Pas daarna kunnen de verdere stappen doorlopen worden (locatievoorstel, Samenwerkingsovereenkomst, Verklaring van geen Bedenkingen et cetera.

Bijlage 1. 20211025 Afwegingkader Aardwarmte Nieuwegein

burgemeester en wethouders,

Ellie Liebregts

Frans Backhuijs

secretaris

burgemeester