Bijlage - Eindrapport rekenkameronderzoek onderbesteding

Onderbesteding in de Gemeente Neder-Betuwe Specifieke rapportage als resultaat van een breed onderzoek in opdracht van de Vereniging van rekenkamers

Rekenkamer Neder-Betuwe April 2026

Inleiding en aanleiding In 2025 heeft de rekenkamer Neder-Betuwe deelgenomen aan een landelijk rekenkameronderzoek naar onderbesteding van gemeentelijke middelen (ofwel meevallers). Met dit rapport willen wij u informeren over de resultaten van dat onderzoek. De basis voor dit rapport is opgesteld door de Radboud Universiteit, die het onderzoek heeft uitgevoerd in opdracht van de vereniging van rekenkamers. De rapportage die voor u ligt, bevat specifieke resultaten voor de gemeente Neder-Betuwe. Beschikbaar is ook een breed en uitvoerig rapport over de situatie in het land. Op verzoek stelt de rekenkamer Neder-Betuwe dat rapport graag beschikbaar. Voordat we de hoofdpunten uit het onderzoek presenteren, is het goed om kort in te gaan op het onderwerp. Waarom heeft de rekenkamer onderzoek naar onderbesteding gedaan? Het antwoord op die vraag is dat het voor de gemeenteraad in een aantal opzichten vervelend is als bij het vaststellen van de jaarrekening blijkt dat in het voorgaande jaar veel geld is overgebleven. Want dat geld was door de gemeenteraad in de begroting aan een bepaald doel toegekend, en blijkbaar is het niet gelukt om het daaraan uit te geven. En omdat het jaar inmiddels allang voorbij is, kan het ook niet meer aan iets anders worden besteed. Voor de raad wordt dat probleem vergroot als dit jaarlijks gebeurt, en als het gaat om aanzienlijke bedragen.

In een recent rapport van BDO staat dat alle gemeenten samen in 2024 bijna € 2 miljard hebben overgehouden. Eerder in 2025 stelden onderzoekers van de Vrije Universiteit1 dat gemeenten onbenutte middelen anders moeten inzetten. Anders gezegd: gemeenten moeten hun reserves opmaken. Tegelijkertijd signaleert BDO2 ook dat op langere termijn de houdbaarheid van de gemeentelijke financiën minder rooskleurig is dan het nu lijkt. Het is zeker waar dat de gemeentelijke financiële positie de afgelopen jaren is verbeterd. Hoe komt dat nu echt? Om die reden hebben meer dan 110 gemeentelijke rekenkamers van 138 gemeenten samen laten onderzoeken of onderbesteding in hun gemeente voorkomt, wat de omvang ervan is, op welke terreinen het gebeurt en of daarvoor een verklaring is. Die kennis geven we mee aan de raad, die de informatie de komende jaren kan gebruiken bij een kritische beschouwing van de begroting en collegevoornemens, om zo beter te kunnen sturen. De opzet van dit rapport is als volgt. Eerst gaan we in op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Daarna volgt een korte toelichting op het verschijnsel onderbesteding. Het derde deel van deze brief gaat wat dieper in op de belangrijkste bevindingen en resultaten van interviews die de rekenkamer heeft gevoerd, waaronder met u als gemeenteraad. Hier vergelijken we waar mogelijk onze gemeente met andere deelnemende gemeenten.

Over het onderzoek is een uitgebreid algemeen rapport van de Radboud Universiteit beschikbaar. Als dat gewenst wordt, zijn we graag bereid dat rapport aan de raad ter hand te stellen.

1

Budding, T., Gradus, R., & Mol, A. (2025). Veel gemeenten kunnen met inzet onderuitputting en reserves ravijn oplossen. ESB. https://esb.nu/wp-content/uploads/2025/03/000-000_Budding3.pdf 2 BDO, Benchmark Nederlandse gemeenten 2026, p. 14

De hoofdpunten uit het onderzoek In onze gemeente blijkt dat in vrijwel alle jaren sprake was van positieve financiële resultaten bij de jaarrekening, zoals blijkt uit onderstaande grafiek.

Totaal beeld: Saldo Begroting en realisatie Saldo van baten en lasten

Meevaller

€10.000 €7.500 €5.000 €2.500

Tegenvaller

€0 €2.500 €5.000 €7.500 €10.000

2017

2018

2019

2020

Begroot

2021

2022

2023

2024

Rekening

Doe Mee 2025: Onderbesteding

4

Daarbij merken we wel op dat de aard en grootte van de meevallers, ook samenhangt met de wijze van tussentijdse wijzigingen van de begroting. In vrijwel alle gemeenten is het beeld te zien dat de baten en lasten bij tussentijdse begrotingswijzigingen worden verhoogd. Dat leidt vaak tot meevallers bij de jaarrekening, terwijl de lasten toch hoger zijn dan in de oorspronkelijke begroting. Overigens is het van belang nog stil te staan bij de begrippen incidenteel en structureel. De provinciale toezichthouder toetst of een gemeentelijke begroting structureel sluitend is. Zo kunnen incidentele meevallers toch samengaan met een noodzaak om de structurele uitgaven te beperken of de structurele inkomsten te verhogen. Zijn de meevallers structureel, dan zou dat moeten leiden tot een aframing van de betreffende begrotingspost danwel een ophoging van de betreffende inkomstenpost. Dat geeft de gemeenteraad de mogelijkheid om af te wegen hoe die budgettaire ruimte die dan ontstaat kan worden ingevuld. Zijn de meevallers incidenteel, dan kan geen sprake zijn van aframing of ophoging van begrotingsposten. Maar een mogelijkheid is wel een post “onderuitputting” op te nemen op de begroting, als ieder jaar weer meevallers ontstaan. Dan ontstaat er toch nog structurele ruimte in de begroting.

Conclusies 1)

Extra bijdragen uit het gemeentefonds verklaren veel van de meevallers in de baten. Vaak komt dit geld pas in de loop van het jaar beschikbaar, te laat om nog te besteden. De onderstaande grafiek illustreert dat.

Ontwikkeling gemeentefonds Ontwikkeling gemeentefonds gedurende het jaar in € * miljoen €10.000 €9.000 €8.000 €7.000 €6.000 €5.000 €4.000 €3.000 €2.000 €1.000 €0

2017

2018

2019

2020

sept t-1

2021

mei t

2022

2023

2024

dec t

[

Doe Mee 2025: Onderbesteding

3

In deze grafiek is ook zichtbaar op welk moment in het jaar nog extra bijdragen uit het gemeentefonds beschikbaar komen. Hoe later in het jaar de bijdragen beschikbaar komen, des te groter is de kans dat het geld niet meer in het betreffende jaar kan worden uitgegeven en dus leidt tot onderbesteding en rekeningsoverschot. 2) Naast het gemeentefonds zijn ook andere rijksmiddelen een belangrijke verklaring voor onderbesteding. Het onderzoek laat voorbeelden zien, zoals middelen voor sportakkoorden en de opvang van Oekraïners. Vaak stonden extra lasten tegenover die extra baten. 3) Een verklaring voor onderbesteding is zogenaamd planningsoptimisme waardoor het niet lukt om de geplande lasten daadwerkelijk te besteden. Door een tekort aan personele capaciteit, langere procedures dan gedacht of door een minder goed doordachte planning, worden projecten toch niet in het betreffende jaar aangepakt. Onderstaande grafiek geeft daar een illustratie van. De afschrijvingen zijn ieder jaar lager dan begroot, alhoewel de afwijkingen niet ieder jaar even groot zijn.

Afschrijvingen Afschrijvingen in € * 1.000

Verschillen afschrijvingen in % [B] 25,0%

Meevaller

€10.000

€7.500

€2.500

€0

15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Tegenvaller

€5.000

20,0%

2017

2018

2019

2020

Begroot [B]

2021

2022

Rekening [R]

2023

2024

-5,0% -10,0% -15,0% -20,0% -25,0%

Groep Overig

Gemiddeld

2017

2018

Doe Mee 2025: Onderbesteding

2019

2020

2021

2022

2023

2024

7

4) De onderbezetting in de capaciteit van de ambtelijke organisatie leidt ook tot onderbesteding. In onze gemeente worden de personeelskosten van de eigen organisatie begroot op basis van 100% bezetting van de totale formatie en in de veronderstelling dat alle medewerkers op het maximum zitten van het salaris dat bij de betreffende schaal hoort. In de praktijk is dat natuurlijk niet zo, niet elke formatieplaats is het gehele jaar door bezet en niet iedere medewerker zit op het maximum van de salarisschaal. Logisch dat er ieder jaar geld overblijft op de personeelskosten. Dat blijkt ook uit onderstaande grafiek. Het effect van het ziekteverzuim (of een hoger ziekteverzuim dan begroot) is daar nog niet eens bij bekeken. Logischerwijs ligt hier een relatie met de inhuur van personeel. Werk dat blijft liggen doordat vacatures niet zijn ingevuld, wordt vaak opgepakt door personeel dat wordt ingehuurd. Overigens hebben wij geen directe relatie kunnen ontdekken tussen de hoogte van de onderbesteding van personeelskosten en de kosten van inhuur. De totale kosten van personeelskosten + inhuur kennen ieder jaar tegenvallers. Daarin is onze gemeente overigens niet uniek, want dat is een verschijnsel dat bij vrijwel alle gemeenten voorkomt die aan dit onderzoek hebben meegedaan.

Personeel Personeel in begro ng en rekening in € * 1.000

Totale verschillen personeel in % [B] 25,0%

Meevaller

€50.000

€40.000

€30.000

20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Tegenvaller

€20.000

€10.000

€0

2017

2018

EigenPersoneel [B]

2019

2020

2021

EigenPersoneel [R]

2022

2023

Inhuur [B]

-5,0% -10,0% -15,0% -20,0% -25,0%

2024

Inhuur [R]

Eigen personeel

Gemiddeld

Inhuur

2017

2018

2019

2020

Totalen personeel

2021

2022

2023

2024

9

Doe Mee 2025: Onderbesteding

5) Uit het onderzoek blijkt ook dat ontvangen en betaalde rente een rol spelen bij onderbesteding. Rentelasten zijn regelmatig lager dan verwacht en rentebaten nemen vanaf 2022 juist toe. De nog onbestede rijksmiddelen spelen hierin een belangrijke rol, naast de ontwikkeling van de marktrente. Overigens gaat het in absolute zin om bedragen van beperkte omvang

Rente en dividend Rente en dividend in begro ng en rekening in € * 1.000

Verschil rente en dividend in % [B] 25,0%

Meevaller

€5.000

€4.000

€3.000

20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Rentelasten

Rentebaten

2024

2023

2022

2021

2020

2019

-25,0%

2018

Rentelast B Rentelast R Rentebaten Rentebaten Dividend B Dividend R B R

2017

€0

-15,0% -20,0% Gemiddeld

€1.000

-5,0% -10,0%

Groep Overig

Tegenvaller

€2.000

Dividenden

De benchmark is de vergelijkingsgroep gemeenten.

Doe Mee 2025: Onderbesteding

12

Aanbevelingen De gemeenteraad heeft mogelijkheden om in meer of mindere mate bij te sturen op de besteding van middelen in de begroting. De rekenkamer doet aanbevelingen om meer grip te krijgen op het fenomeen onderbesteding. In het landelijke rapport staan ook aanbevelingen voor andere partijen om de informatievoorziening rondom begrotingen en rekeningen te verbeteren. Uiteindelijk dragen die aanbevelingen

ook bij aan het goed kunnen invullen van uw rol om middelen toe te wijzen aan de maatschappelijke doelen die u in Neder-Betuwe wilt bereiken. Uit de conclusies komen de volgende concrete aanbevelingen voor de raad: 1. Vraag bij elke begrotingswijziging (die extra lasten voor het lopende jaar betreft) of er voldoende ambtelijke capaciteit is om het project voor te bereiden en uit te voeren. Vraag ook of externe partijen ook voldoende capaciteit hebben om het project daadwerkelijk uit te voeren. Soms is het nodig om tussentijds een nieuw project te autoriseren, maar laat bij twijfel de financiële en personele gevolgen in het volgende begrotingsjaar vallen. Vuistregel: na de zomer nog extra lasten honoreren levert een hoog risico op onderbesteding op, dat geld kan vaak niet meer in het lopende jaar worden besteed. 2. Bespreek bij elk signaal van extra baten of het nog lukt om die baten nog in te zetten in het lopende jaar. Weeg af of een bestemmingsreserve gericht op besteding volgend jaar niet de betere oplossing is. 3. Maak bij de behandeling van de kadernota en de begroting een expliciet bespreekpunt van de trend van de eigen baten uit belastingen, leges en huren. Hier is vaak sprake van onderschatting van de opbrengsten. 4.

Vraag het College om informatie over de belangrijkste kostensoorten op hoofdlijnen met een vergelijking tussen begroting en rekening (omdat dit niet standaard in de begroting en rekening wordt vermeld). Kijk dan kritisch naar de ontwikkelingen bij lasten eigen personeel en inhuur, afschrijvingen in plaats van kapitaallasten, belasting en leges exclusief de OZB, rentelasten en -baten.

Bijlage: Onderbesteding: wat is het? De gemeenteraad besluit bij de begrotingsbehandeling over financiële middelen om doelen te gaan bereiken. Gedurende het jaar kan de gemeenteraad de begroting wijzigen, hetzij om nieuwe doelen te realiseren, hetzij omdat blijkt dat er te veel of te weinig middelen beschikbaar zijn gesteld voor een eerder vastgesteld doel. Een begroting is een plan voor de besteding van middelen. Dat betekent dat er altijd afwijkingen aan het eind van het jaar zullen zijn. Er zijn voor dit onderzoek drie vormen van onderbesteding onderscheiden: 1.

Minder productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten realiseren dan gepland waardoor lagere lasten in een begrotingsjaar ontstaan;

2. Het niet volledig gebruiken van toegekende lasten voor productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten terwijl die taken wel zijn gerealiseerd. Met andere woorden: het werk kon goedkoper worden gedaan. 3. Het niet volledig (kunnen) benutten van begrote of gedurende het jaar beschikbaar gekomen baten om de beoogde productie, dienstverlening, subsidieverstrekking of projecten tot stand te brengen. Onderbesteding gaat daarmee niet alleen om minder middelen besteden dan gepland maar ook om meer opbrengsten dan verwacht. Gemeenten zijn voor hun opbrengsten in hoge mate afhankelijk van het Rijk. Dus als het Rijk aan de knoppen draait, dan heeft dat directe gevolgen voor gemeenten. Ook opbrengsten waarvoor de gemeente geld van anderen dan het Rijk krijgt kunnen afwijken van de verwachting. Uit eerdere onderzoeken naar onderbesteding zijn een aantal factoren af te leiden die onderbesteding kunnen verklaren. We noemen die hieronder kort. a. Planningsoptimisme: denken dat het lukt om een bepaalde taak uit te voeren zonder voldoende rekening te houden met vertraging in doorlooptijden van besluitvorming, b. Capaciteit, zowel ambtelijk als bij feitelijke uitvoerders: er zijn te weinig mensen om alle geplande taken uit te voeren, c.

Tijd, dat wil zeggen moment van beschikbaar komen van middelen: het gebeurt vaak dat in de laatste maanden van het jaar (december zelfs) extra middelen beschikbaar komen. Die kunnen meestal pas volgend begrotingsjaar worden uitgegeven. d. De raming in de begroting is niet goed. Dat zegt iets over interne processen binnen de gemeente

Bestuurlijke reactie door het college van burgemeester en wethouders.

Rekenkamer Neder-Betuwe Postbus 20 4043 ZG OPHEUSDEN

uw brief van uw kenmerk ons kenmerk Z/26/117296/273043 behandeld door Bedrijfsvoering bijlage(n) -

Opheusden, 8 mei 2026

Onderwerp: Bestuurlijke reactie op rekenkamer onderzoek onderbesteding

Geachte leden van de Rekenkamer Neder-Betuwe Op 14 april jl. ontvingen wij van de secretaris van de Rekenkamer het Rekenkamerrapport ‘Onderbesteding in de gemeente Neder-Betuwe’ met een verzoek om uiterlijk 5 mei 2026 een reactie te geven. Algemene reactie In zijn algemeenheid kunnen wij ons goed vinden in het rapport. Deze beschrijft duidelijk en correct het fenomeen onderbesteding en hoe deze eruitziet voor de gemeente Neder-Betuwe. We zien dat de ambtelijke suggestie om nog duidelijker onderscheid te maken tussen structurele en incidentele componenten in de onder- en overschrijdingen van begrotingen is opgevolgd. Dank daarvoor. Wij delen de conclusies en aanbevelingen die naar onze mening in het verlengde liggen van onze eigen voornemens. Wel hebben we hier een enkele kanttekening bij, die hierna aan de orde komt. Reactie op conclusies en aanbevelingen Wij herkennen de conclusies, maar willen ten aanzien van de vierde conclusie een nuance aanbrengen. In deze conclusie staat dat de personeelskosten van de eigen organisatie worden begroot in de veronderstelling dat alle medewerkers op het maximum zitten van het salaris wat bij de betreffende salarisschaal hoort. Dit is niet correct. De personeelslasten worden begroot tegen de werkelijke lasten. Dit geldt alleen niet voor de formatie waar een vacature voor open staat.

Elk jaar bij de eerste bestuursrapportage worden de personeelslasten geactualiseerd en mochten er dan vacatures zijn ingevuld, worden deze op dat moment tegen de werkelijke kosten opgenomen in de begroting. Wat betreft de aanbevelingen kunnen wij aangeven dat deze aansluiten bij onze eigen voornemens. Wij willen een financieel gezonde gemeente zijn, wat inhoudt dat we een meerjarig financieel sluitende begroting willen aanbieden. Om hiertoe te komen zullen we keuzes moeten maken, maar ook scherp aan de wind moeten zeilen en onderbesteding zoveel als mogelijk moeten voorkomen. De eerste resultaten van het voorkomen van onderbesteding zijn al zichtbaar in de eerste bestuursrapportage 2026. Bij het voorkomen van onderbesteding noemen wij bewust zoveel als mogelijk, omdat we de toekomst niet kunnen voorspellen. We kunnen met veel factoren rekening houden, maar in de praktijk zullen dingen altijd anders verlopen dan we dachten. Mochten in de praktijk dingen anders verlopen dan gedacht wordt dit altijd gemeld in een van de documenten van de planning en control cyclus. Postbus 20 | 4043 ZG Opheusden | Burgemeester Lodderstraat 20 | 4043 KM Opheusden | telefoon 14 0488 |www.nederbetuwe.nl | info@nederbetuwe.nl

Doe Mee 2025: Onderbesteding

Hierdoor wordt de raad in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende taak optimaal uit te voeren. Tot slot Wij bedanken u voor uw onderzoek en het opgeleverde rapport dat we met interesse hebben gelezen. Positief en waardevol om te zien dat u samenwerkt met de Vereniging van rekenkamers voor het doen van onderzoek en daarmee op een efficiënte wijze aanbevelingen kunt doen waar wij als gemeente ons voordeel mee kunnen doen. Wij ontvangen dan ook graag het brede en uitvoerige rapport over de situatie in het land. Wij nemen uw aanbevelingen mee om meer grip te krijgen op onze bestedingen en de voorbereidingen voor de begroting 2027 en de meerjarenraming 2028 tot en met 2030.

Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe,

Nicolien de Geus Secretaris

Jan Kottelenberg Burgemeester

Pagina 2 van 2

Z/26/117296/272656

10 van 12

Doe Mee 2025: Onderbesteding

Nawoord Rekenkamer Jaarlijks organiseert de landelijke vereniging voor rekenkamers een “doemee-onderzoek”. Dat houdt in dat de landelijke vereniging een aanbesteding organiseert voor een onderzoeksopdracht. Lokale rekenkamers kunnen hier dan in participeren. De rekenkamer Neder-Betuwe heeft in 2024 voor het eerst deelgenomen en in 2025 opnieuw. Op deze wijze kunnen wij voor een bescheiden bijdrage een onderwerp onder de loep nemen. In 2024 was dat de energiebesparingsplicht voor bedrijven en in 2025 onderbesteding. Het karakter van het onderzoek, een landelijk onderzoek met inbreng en uitwerking van lokale rekenkamers leidt ook tot een nadeel: in algemene termen komt een onderwerp goed in de aandacht, maar diepgravende conclusies per gemeente behoren niet tot de resultaten. Dat betekent dat de gemeenteraad aan zet is of het betreffende onderwerp voldoende aandacht heeft gekregen, of dat er aanleiding is voor nader onderzoek. Een landelijk onderzoek heeft in principe ook als voordeel dat onze gemeente kan worden vergeleken met vergelijkbare gemeenten. Helaas moeten we constateren dat die vergelijking bij het onderzoek naar onderbesteding niet goed uit de verf is gekomen. De complexiteit van het onderzoek met het grote aantal deelnemers/gemeenten en de verscheidenheid waarmee gemeenten rapporteren, maakt het lastig om een echt goede benchmark te doen.

Wel zijn er algemene trends te zien en die zijn ook belicht in het rapport. Dat een goede benchmark niet mogelijk bleek, neemt niet weg dat we tevreden zijn met het resultaat van het onderzoek. Een wat minder voor de hand liggend onderwerp is belicht en brengen we hiermee onder de aandacht van college en raad. De gemeenteraad kan daar z’n voordeel mee doen. De wijze van onderzoek bij het onderzoek naar onderbesteding, was dat de gemeentelijke organisatie veel documenten en informatie heeft aangeleverd, die door de rekenkamer zijn ingevoerd in een database van de onderzoekers. De onderzoekers hebben alles geanalyseerd en zijn tot algemene conclusies gekomen met de productie van “plaatjes” per gemeente.

Reactie Bestuurlijk wederhoor college De rekenkamer heeft de bevindingen van het onderzoek voor ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie en daarna het rapport inclusief conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor aan het college. De rekenkamer heeft met genoegen kennis genomen van de acties van het college om onderbesteding goed in beeld te brengen en ook tot een minimum te beperken, zoals Doe Mee onderzoek gemeente Neder-Betuwe

11 van 12

Doe Mee 2025: Onderbesteding

beschreven in het bestuurlijk wederhoor. De rekenkamer vertrouwt erop hiermee een bijdrage geleverd te hebben aan scherpte op dit onderwerp bij het college. En ook bij de raad, wanneer de raad dit rapport gaat agenderen. Voor wat betreft de opmerking van het college over de personeelskosten, constateren wij dat er blijkbaar iets mis is gegaan in het traject van ambtelijke verstrekking van informatie voor dit rapport en verwoording in de uiteindelijke versie. Natuurlijk gaan wij ervan uit dat de door het college beschreven werkwijze ook de praktijk betreft. Dat laat onverlet dat er voor de gemeenteraad aanleiding kan zijn om het onderwerp personeelskosten bijzondere aandacht te geven bij de bespreking van documenten in de planning&control-cyclus.

Tot slot Het is de rekenkamer goed bevallen om ook in 2025 te participeren in het “doemee-onderzoek” en dit onderzoek ook te behandelen als andere rapporten, dus met ambtelijk en bestuurlijk wederhoor en agenderen bij de gemeenteraad. De rekenkamer dankt met name de controller en de medewerkers van financiën, die input hebben gegeven voor het onderzoek en ook de raadsleden die input hebben gegeven tijdens een apart overleg in oktober 2025.

Doe Mee onderzoek gemeente Neder-Betuwe

12 van 12