Bijlage 4 - Schetsnotitie beheertaken openbare ruimte

Schetsnotitie - beheertaken openbare ruimte In de periode oktober tot en met december 2023 heeft Beheeraccent Advies op basis van dossierstudie en gesprekken met betrokkenen een inventarisatie uitgevoerd naar een duurzaam kwalitatief goede, effectieve en efficiënte organisatie van de uitvoering van de beheertaken in de openbare ruimte van de gemeente NederBetuwe. Voor u ligt de schetsnotitie waarin de resultaten en bevindingen uit deze inventarisatie worden gedeeld.

Wat is de aanleiding van de inventarisatie? Van 2014 tot en met 2024 heeft de gemeente Neder-Betuwe ervoor gekozen om de uitvoering van de beheertaken openbare ruimte bij Avri-IBOR te beleggen. De overgang in 2013 betekende voor de gemeente schaalvoordeel waarmee invulling werd gegeven aan de bezuinigingsopgave. Hiernaast zorgde de overstap naar Avri-IBOR, doordat zij ook voor naastgelegen gemeentes beheertaken uitvoeren, voor meer flexibel inzetbare capaciteit. Avri werd een gemeentelijke buitendienst op afstand en het structureel op orde houden van de kwaliteit van de openbare ruimte werd hiermee geborgd. Anno 2023 is er circa een periode van tien jaar samengewerkt waarin veel veranderingen en ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Enkele voorbeelden zijn de personele wisselingen, de organisatieveranderingen maar ook de veranderende samenleving en de beoogde aanpak voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Hiernaast is er al meerdere jaren op zowel politiek als bestuurlijk niveau onvrede over de huidige kwaliteit van de openbare ruimte en de hierbij behorende benodigde budgetten voor uitvoering. Op ambtelijk niveau hebben er verschillende interventies plaatsgevonden die niet hebben geleid tot verbetering, de gemeenteraad heeft vragen gesteld aan de portefeuillehouder over het achterblijven van het afgesproken kwaliteitsniveau en er is hierover een motie aangenomen.

Bovengenoemde heeft daarom geleid tot het uitvoeren van een inventarisatie naar de huidige organisatie van de beheertaken en of dit nog wel de duurzaam kwalitatief goede, effectieve en efficiënte organisatie van uitvoering van de beheertaken is die de gemeente beoogt.

Wat is het doel van de inventarisatie? Het doel is om een inventarisatie uit te voeren naar de huidige uitvoeringsorganisatie en in hoeverre deze tot nu toe invulling geeft aan de beoogde doelen. Gebaseerd op de bevindingen en resultaten uit de inventarisatie beschrijven we in een advies het scenario dat de gemeente verder kan verkennen.

Welke activiteiten zijn uitgevoerd? Voor het uitvoeren van de inventarisatie zijn de volgende activiteiten uitgevoerd.

Bureaustudie De inventarisatie is gestart met een bureaustudie. Hierin is op basis van beschikbare informatie en gegevens getoetst in hoeverre er sprake is van een duurzaam kwalitatief goede, effectieve en efficiënte uitvoering van de beheertaken openbare ruimte door de huidige uitvoeringsorganisatie (Avri-IBOR). In de bureaustudie zijn de volgende documenten meegenomen: 1.

Getekende DVO-begroting 2023

2.

Begroting 2024 tbv zienswijze gemeenten

3.

Ondertekende dienstverleningovk. Calamiteitendienst gem. Neder-Betuwe

4.

Collegeformulier Melding budgetafwijking Avri IBOR 02-2023

5.

Informatie aangaande kadernota 2023

6.

Opbrengst bezuinigingsopties NB 2022 -2025

7.

Scenario’s en werkbegrotingen 2024 Neder-Betuwe

8.

Brief Avri mei 2023

9.

Schouwresultaten juni

10. Brief schouwresultaten juni 2023 11. Schouwresultaten van augustus 12. Werkafspraken 21-09-2023 (Notulen) 13. Maandelijks financieel overzicht Neder-Betuwe 2023 augustus forecast 14. Team groen en Avri schouw ingebrekestelling en afspraken 15. Definitief onderzoeksrapport exit Avri 14 april 2017 16. Geacht college brief verbeteracties def Interview met medewerkers Aansluitend en gelijktijdig de bureaustudie zijn interviews gehouden met: ▪

Wethouder Neder-Betuwe (Stefan van Someren)

▪

(Adjunct) Afdelingsmanagers Fysiek Neder-Betuwe (Taro Eekhoutte en René van Mil)

▪

Verbindingsofficier Neder-Betuwe (Wouter van de Boogaard)

▪

Vakspecialisten Neder-Betuwe (Ayla van Ravenswaaij voor groen, Erik van Rijswijk voor water en riolering en Arnold Hoekstra voor wegen)

▪

Directeur Avri (Walter Brouwer)

▪

Teammanagers Avri (Jeroen Verhagen, Jeroen van der Horst en Patrick van Rooijen)

▪

Vakspecialisten Avri (Nabil Brik voor wegen, water en riolering en Mischa van Orden voor groen)

Op basis van de bureaustudie en de interviews met medewerkers zijn enkele bevindingen gedaan, welke hieronder zijn beschreven.

Wat hebben we opgehaald uit de bureaustudie en interviews? Uit de inventarisatie bleek dat er aspecten zijn die niet bijdragen aan het duurzaam kwalitatief goed, effectief en efficiënt uitvoeren van de beheertaken openbare ruimte. Enkele resultaten en bevindingen die dit duidelijk maken zijn:

Het structureel borgen van de afgesproken kwaliteit in de openbare ruimte. Uit gesprekken, een externe schouw en een gezamenlijke rondgang door de openbare ruimte, blijkt dat de gewenste kwaliteit, zoals opgenomen in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) al meerdere uitvoeringsjaren niet structureel wordt gerealiseerd. Over de invloed van de seizoenen wordt binnen de samenwerking met elkaar gesproken, echter leidt dit niet tot daadwerkelijke inspanning (bijvoorbeeld het opschalen in capaciteit of de inzet van de flexibele schil). Hiernaast tekent het langdurig niet op niveau zijn van de kwaliteit zich inmiddels af in de achterstalligheid van het onderhoud en de aanhoudende klachten en meldingen. We zien hierin vooral dat het de beeldbepalende diensten groenbeheer en onkruidbestrijding op verharding betreft waar de aandacht op is gevestigd. Andere taken, niet zijnde de beeldbepalende diensten (bijvoorbeeld onderhoud aan riolering) worden veelal volgens afgesproken kwaliteit gerealiseerd. Het in control zijn op financiën. De analyse van de begrotingsontwikkeling en de jaarlijkse verantwoording over de onder- en overschrijdingen laten zien dat de partijen onvoldoende grip hebben op financiën.

Fluctuatie in kosten zijn te verklaren door heroverwegingen, groeizame uitvoeringsjaren of veranderingen in de dienstverlening, echter kon een concrete onderbouwing van de kosten naar arbeid, materieel, materiaal en bijkomende kosten (bijvoorbeeld overhead) op werkzaamheid en beheergroepniveau een lange tijd niet door Avri-IBOR worden overlegd. In 2023 is een gezamenlijk traject ingezet om op het gewenste niveau de kostenstructuur- en opbouw binnen de samenwerking inzichtelijk te maken. De taakgerichte aansturing en uitvoering. We zien dat de samenwerking in de afgelopen jaren is veranderd van samen werken aan ambities en doelstellingen naar het taakgericht uitvoeren van werkzaamheden in de openbare ruimte. Dit gebeurde in zowel de operationele uitvoering als de vastlegging hiervan in de formele contractdocumenten. Om als partners samen te werken aan beoogde doelen is het juist nodig om niet in een hiërarchische verhouding met elkaar samen te werken maar elkaar ruimte, tijd en aandacht te geven om beoogde beleidsdoelen samen te realiseren. In de overlegvormen op vakspecialistenniveau wordt hiervoor de nodige ruimte gereserveerd, echter zien we de doorvertaling naar operationeel niveau en aandacht hiervoor op managementniveau bij Avri-IBOR onvoldoende terug in de samenwerking. Ontbrekende, onvolledige of niet tijdige communicatie.

De manier waarop de betrokkenen binnen de samenwerking communiceren kenmerkt zich door diverse voorbeelden die uit de gesprekken en het bestuderen van correspondentie naar voren zijn gekomen. Op operationeel niveau bijvoorbeeld, waar de gegeven instructies op werkvoorbereidingsniveau niet terecht komen bij de uitvoerende medewerkers en leidt tot onherstelbare schade aan beplantingen in de uitvoering. Ook is de communicatie op andere niveaus in de samenwerking zowel intern bij Avri-IBOR als extern naar de gemeente niet goed. Dit blijkt uit het meervoudig niet tijdig aanleveren van de jaarlijkse werkbegrotingen, maar belangrijker nog het niet communiceren over de termijn waarbinnen wel wordt (aan)geleverd. Gebaseerd op de resultaten en bevindingen uit de bureaustudie en de interviews kunnen we concluderen dat de beheertaken niet geheel op een duurzaam kwalitatief goede, effectieve en efficiënte manier worden uitgevoerd. Dit wordt met name veroorzaakt door het niet structureel op orde zijn van de kwaliteit van het groen, het onvoldoende in control zijn op financiën, de gegroeide taak gestuurde uitvoering waarbij het realiseren van

beoogde doelen uit beeld is geraakt en de ontbrekende, onvolledige en niet tijdige communicatie die van essentieel belang is om deze samenwerking succesvol te laten zijn. De samenwerking zoals deze nu wordt ingevuld is niet langer houdbaar om op eenzelfde manier te blijven continueren. Veranderingen in de huidige manier van uitvoering zijn noodzakelijk om weer in regie te komen op kwaliteit, financiën en het realiseren van de beoogde doelen.

Welke ontwikkelingen leiden tot een andere aanpak en invulling van het (groen)beheer? Naast de bevindingen uit de inventarisatie zijn er ook landelijke ontwikkelingen en maatschappelijke opgaven die vragen om een andere aanpak van het beheer en onderhoud van het groen en een andere manier van (samen)werken. De transitie naar beeld- en belevingsgestuurd werken in de openbare ruimte Aan het begin van de samenwerking met Avri-IBOR is ingezet op de verandering van frequentiegestuurd beheer naar beeldgericht werken. Werken op frequentie betekent dat onderhoudsmaatregelen op basis van een vooraf bepaald aantal rondes en vastgestelde planning worden uitgevoerd (bijvoorbeeld grasvelden worden in de periode mei tot en met september één keer per twee weken gemaaid). Het beeldgericht werken richt zich daarentegen juist op het behalen van een vooraf afgesproken kwaliteitsniveau (A, B of C). De uitvoeringspartij stemt de planning van de maatregelen af op het gewenste resultaat (bijvoorbeeld grasvelden worden in de periode mei tot en met september gemaaid wanneer deze een bepaalde hoogte bereikt hebben). Het verschil tussen beide methodieken is dat frequentie gestuurd beheer gericht is op het uitvoeren van de onderhoudsmaatregelen volgens een vast onderhoudsregime, terwijl beeldgericht werken gericht is op het behalen van een vooraf afgesproken resultaat (kwaliteitsniveau).

Dit betekent in de samenwerking dat de verantwoordelijkheid voor de planning van de onderhoudsmaatregelen en de benodigde middelen is verschoven van de gemeente naar Avri-IBOR. Hiernaast is het groenbeheer en de hierin te behalen kwaliteit continu onderhevig aan gebruiksdruk van de openbare ruimte, weersveranderingen en (groei)seizoenen. De ontwikkeling naar beeld- en belevingsgestuurd werken betekent voor Avri-IBOR dat er meer en andere kennis en vaardigheden in de eigen organisatie nodig zijn om het werk goed te kunnen plannen en organiseren. Denk hierbij aan botanische kennis (bijvoorbeeld groeipatronen herkennen en anticiperen op seizoensgebonden veranderingen), flexibiliteit (bijvoorbeeld inspelen op weersveranderingen), communicatie (bijvoorbeeld tijdig toelichten van keuzes in relatie tot de beeldkwaliteit), en kennis van kwaliteitseisen (bijvoorbeeld ingrijpmoment bepalen gedurende uitvoering). De verandering van het (groen)beheer door invloed van maatschappelijke opgaven Gedurende de samenwerking met Avri-IBOR zijn maatschappelijke opgaven, zoals het vergroten van de biodiversiteit, duurzaamheid en klimaatadaptatie een steeds grotere rol gaan spelen in het beheer en onderhoud. Het openbaar groen speelt een belangrijke rol bij de aanpak van de maatschappelijke opgaven. Om hier op een goede manier invulling aan te geven vraagt dit om specifieke kennis en vaardigheden.

Het gaat hierbij om kennis en vaardigheden met betrekking tot de volgende aspecten: ▪ Kennis van stedelijke ecologie, ecologische systemen en de manier waarop het groen kan bijdragen aan het vergroten van de biodiversiteit;

▪ Kennis van duurzame onderhoudsmethodieken en het toepassen van duurzame materialen; ▪ Kennis van klimaatverandering en de manier waarop het groen kan bijdragen aan klimaatadaptatie; ▪ Kennis van de sociale impact van het groen (bijvoorbeeld toegankelijkheid, participatie en sociale cohesie); ▪ Kennis van de historische en culturele waarde van het groen; ▪ Kennis van de positieve impact van het groen op de fysieke en mentale gezondheid van mensen; ▪ Kennis van de manier waarop participatie en communicatie kan bijdragen aan inclusieve een gedragen aanpak. Bovengenoemde ontwikkelingen vragen om een verandering van taakgericht naar beeld- en belevingsgestuurd werken, het sturen op waarden en het zichtbaar en meetbaar bijdragen aan de beoogde doelen. Gedurende de samenwerking met Avri-IBOR is gebleken dat zij in deze ontwikkeling en de hierbij benodigde kennis, vaardigheden en organisatie niet of onvoldoende zijn meegegroeid.

Welk scenario adviseren we om verder te verkennen? Gebaseerd op de bevindingen en resultaten uit de inventarisatie, landelijke ontwikkelingen en maatschappelijke opgaven vraagt de toekomstige samenwerking tussen gemeente Neder-Betuwe en Avri-IBOR om een andere aanpak en invulling. Het advies voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte is om te groeien naar een samenwerkingsmodel waarbij voor de diverse beheer- en onderhoudswerkzaamheden wordt ingezet op de kennis, kunde en kwaliteiten van verschillende uitvoeringspartijen. De beeldbepalende diensten groenbeheer en onkruidbestrijding op verhardingen Sinds de start van de samenwerking met Avri-IBOR in april 2014 vragen de ontwikkelingen in het groenbeheer om andere kennis (klimaat en biodiversiteit), kunde (participatie en communicatie) en kwaliteiten (meerwaarde op groengebied). In de huidige samenwerking zien we de meerwaarde van Avri-IBOR als uitvoeringspartner voor deze diensten onvoldoende terugkomen. Hiernaast vindt Avri-IBOR met de huidige organisatievorm geen of onvoldoende aansluiting voor het duurzaam kwalitatief goed, effectief en efficiënt uitvoeren van de groen gerelateerde werkzaamheden.

Marktpartijen die gespecialiseerd zijn in het onderhoud van de openbare ruimte hebben ruime ervaring met beeldgericht werken en beschikken over meer kennis, ervaring en instrumenten om met het groenbeheer invulling te geven aan beoogde doelen en maatschappelijke opgaven. Het is daarom aannemelijk om te verkennen of de beheertaken die beeldbepalend zijn weer in eigen beheer (bijvoorbeeld met behulp van een marktpartij) te organiseren. Overige beheertaken volgens de huidige Dienstverleningsovereenkomst Voor de overige beheertaken in de openbare ruimte geldt dat deze nog voldoende aansluiten bij de organisatie en werkwijze van Avri-IBOR. Het advies is om op onderdelen te blijven samenwerken met Avri-IBOR. Avri blijft de innovatieve partner voor afvalinzameling en -verwerking waarbij zij in het kader van duurzaamheid (onder andere recyclinginitiatieven) en het gebruik van moderne technologieën zichzelf voortdurend ontwikkelen en daarmee bijdrage aan gemeentelijke ambities en beoogde doelstellingen. Hiernaast is Avri-IBOR een geschikte uitvoeringspartij voor het uitvoeren van frequentie gestuurd beheer- en onderhoud (bijvoorbeeld vegen op verhardingen en onderhoud aan riolering). Hierin sluit de werkwijze van Avri-IBOR aan bij de manier waarop de

afvalinzameling en -verwerking is georganiseerd (personeel, organisatie en kwaliteitsmanagement is hierop ingericht). Uit de bureaustudie en interviews concluderen we dat er meerdere verbeterpunten in de samenwerking nodig zijn om een toekomstige en succesvolle samenwerking in de toekomst verder met elkaar te verkennen. Om te komen tot een samenwerking die gericht is op het duurzaam kwalitatief goed, effectief en efficiënt uitvoeren van de beheertaken in de openbare ruimte zijn de volgende verbeterpunten wenselijk: a.

Controle en grip krijgen op de financiën (bijvoorbeeld hiervoor gezamenlijk een rekenmodel ontwikkelen waarmee de kostenontwikkeling met de jaren structureel gevolgd kan worden);

b.

Met de beheertaken bijdragen aan het realiseren van de beoogde beleidsdoelen (dit operationeel maken en in alle lagen van de organisatie implementeren);

c.

Het verbeteren van de huidige manier van communicatie (communicatielijnen inzichtelijk maken, taken en verantwoordelijkheden per functionaris in de projectorganisatie duidelijk en in beeld).

Uit de inventarisatie bleek dat er over meerdere aspecten onduidelijkheid en verwarring is ontstaan en niet exact is te herleiden wat de oorzaken zijn die hiertoe leiden. In een open en transparante setting onder begeleiding van een professional met elkaar in gesprek gaan kan leiden tot inzichten op basis waarvan verbeterinspanningen kunnen plaatsvinden. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat er open en eerlijk wordt gesproken en er ruimte is voor hoor en wederhoor tussen beide partijen.