3 Voorstel gecombineerde uittredings- en opheffingsregeling

Met de mate van impact van opheffing kan ook bijvoorbeeld (de aard) en de inhoud van een liquidatieplan verschillen, evenals de tijdspanne die er voor nodig is om het liquidatieplan vast te stellen. Bovenal blijft echter voorop staan dat bij iedere opheffing/liquidatie het proces zorgvuldig wordt doorlopen en zoveel mogelijk op eenduidige wijze plaatsvindt. De nadere bepalingen in deze afdeling van de uittredings-/opheffingsregeling leggen daartoe de basis. Het proces van opheffing Het proces van opheffing kan op verschillende wijzen zijn aanvang vinden. Feitelijk zijn er twee hoofdlijnen in te onderscheiden, met daarin nog enige varianten. De eerste lijn is de meer autonome opheffingsprocedure; De tweede lijn is de opheffingsprocedure die in relatie staat tot uittredingsbesluiten . De “autonome” opheffingsprocedure. De “autonome” opheffingsprocedure vindt zijn aanvang in besluiten houdende een voorstel tot opheffing van de gemeenschappelijke regeling. (Een) dergelijk(e) besluit(en) kan/(kunnen) uitgaan van zowel het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling als van het college en de raad in gezamenlijkheid van een van de deelnemers. (Artikel 42, lid 1 GR en artikel 13, lid 1 uittredings/opheffingsregeling).

(Een) besluit(en) houdende een voorstel tot opheffing, ongeacht of het afkomstig is van het algemeen bestuur of van een van de deelnemers wordt/(en) vervolgens ter beslissing voorgelegd aan de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten (artikel 42, lid 2 GR en artikel 13, lid 2 eerste volzin). Het uitgangspunt dat een dergelijke beslissing wordt voorgelegd aan de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten is een logisch3 gevolg vanuit het feit dat zij (in gezamenlijkheid) de regeling ook hebben getroffen / in het leven hebben geroepen. Voor het formele opheffingsbesluit is vervolgens een twee/derde meerderheid (van college en raad in gezamenlijkheid) van de deelnemers noodzakelijk (artikel 42, lid 3 en artikel 13, lid 3). Omdat Avres op dit moment drie deelnemers heeft, behoeft de besluitvorming tot opheffing een instemming van twee van de drie deelnemers (zowel van college als raad). Zoals hierboven al is aangegeven vindt de formele besluitvorming over de opheffing plaats op basis van (een) besluit(en) houdende een voorstel tot opheffing. Indien de besluiten houdende een voorstel tot opheffing afkomstig zijn van een van de deelnemers, kan dit feitelijk reeds worden beschouwd als een wilsinstemming om (later) ook de formele besluiten tot opheffing te nemen.

Op het moment dat de besluiten houdende een voorstel tot opheffing van één deelnemer worden gevolgd door besluiten met dezelfde strekking van een andere deelnemer, hebben twee van de drie deelne3 Noch de huidige wettekst, noch het wijzigingsvoorstel dat momenteel aanhangig is bij de Eerste Kamer be-

noemen dit overigens expliciet. 17

mers reeds hun wilsinstemming geuit om de gemeenschappelijke regeling op te heffen. De facto is daarmee eenzelfde situatie ontstaan als bij een meerderheidsbesluit tot opheffing van de regeling in artikel 13, derde lid. Alsdan worden de besluiten houdende een voorstel tot opheffing van de regeling, beschouwd als instemmende (formele) opheffingsbesluiten van twee deelnemers, zoals bedoeld in artikel 13, derde lid, en kan het afzonderlijke formele besluitvormingsproces terzake achterwege blijven. De besluiten houdende een voorstel tot opheffing van de twee deelnemers, moeten tijdvolgordelijk binnen een termijn van zes maanden zijn ontvangen. Hierbij wordt aangesloten bij een termijn die gebruikelijk wordt geacht om het reguliere besluitvormingsproces van opheffing op basis van besluiten houdende een voorstel tot opheffing vanuit één deelnemer bij de raden en colleges van de deelnemers af te ronden. Indien een dergelijke situatie zich voordoet zoals hiervoor omschreven, heeft het algemeen bestuur een actieve informatieplicht richting alle deelnemers. Deze “autonome” vorm van opheffing met besluiten houdende een voorstel van opheffing van de regeling vanuit twee deelnemers is opgenomen in artikel 42, lid 5 van de GR en artikel 13, lid 5 van de uittredings-/opheffingsregeling.

De opheffingsprocedure in relatie tot uittredingsbesluiten In een aantal situaties zullen een uittredingsbesluiten van een of twee deelnemers ook kunnen leiden tot de aanvang van de opheffingsprocedure. Uitgangspunt daarbij is dat met een uittredingsbesluit de deelnemer (ook) aangeeft de samenwerking in de gemeenschappelijke regeling niet te willen voortzetten. De impact van een uittredingsbesluit van één deelnemer kan dermate groot zijn, bijvoorbeeld als een naar verhouding grote deelnemer zijn deelname beëindigt, dat het algemeen bestuur tot de conclusie komt dat continuering van de samenwerking met twee deelnemers in de gemeenschappelijke regeling niet meer zinvol is. Op dat moment moet het algemeen bestuur een (onderbouwd) voorstel tot opheffing formuleren en dit ter besluitvorming voorleggen aan de deelnemers.

Dit proces, dat tevens een uitwerking is van specifieke situatie op grond van artikel 42, lid 2 van de GR, is in de uittredings-/opheffingsregeling zowel beschreven in de afdeling over uittreding (artikel 1, lid 3), als in de afdeling over opheffing (artikel 13, lid 2 tweede volzin) Daarnaast kan er een situatie ontstaan dat er zowel besluiten tot uittreding voorliggen van één deelnemer, samen met besluiten houdende een voorstel tot opheffing van een andere deelnemer, danwel dat er besluiten tot uittreding van twee deelnemers voorliggen (artikel 1, lid 5 en artikel 13, lid 4, van de uittredings-/opheffingsregeling en artikel 42, lid 4 van de gemeenschappelijke regeling). Ook in deze situaties is er defacto al de wilsintentie bij twee van de drie deelnemers aanwezig om de samenwerking in de gemeenschappelijke regeling te beëindigen. Om die reden kan ook hier worden afgezien van het formele besluitvormingsproces, omdat - gegeven de wilsintenties die voortvloeien uit de besluiten - dit geen meerwaarde (meer) heeft. De besluiten van de twee deelnemers worden in deze situaties dan ook beschouwd als formele opheffingsbesluiten. Ook hier heeft het bestuur een actieve informatieplicht en is de tijdvolgordelijkheid van de te ontvangen besluiten gesteld op een termijn van zes maanden.

Het liquidatieplan Net als bij uittreding in het uittredingsplan de nadere uitwerking plaatsvindt, vindt bij liquidatie de uitwerking ervan plaats in het liquidatieplan. Met betrekking tot het proces van totstandkoming van beide plannen is er grote overeenstemming. Tijdens beide processen vindt de vaststelling van de plannen namelijk plaats door het algemeen bestuur, is er een zienswijzeprocedure daaraan voorafgaand vanuit het algemeen bestuur bij de raden en de colleges van de deelnemende gemeenten, is er een adviesrecht van de ondernemingsraad en zal het plan er toe leiden dat er in overleg moet worden getreden met de bij de sector betrokken vakbonden over de noodzaak van het opstellen van een sociaal plan. Inhoudelijk zijn er uiteraard wel (grote) verschillen, die met name voortvloeien vanuit de aard van beide plannen. Een uittredingsplan leidt immers niet tot de beëindiging van de samenwerking; het liquidatieplan wel. Om die reden omvat de inhoud van een liquidatieplan ook andere onderwerpen dan een uittredingsplan. De onderdelen die het liquidatieplan in ieder geval moet bevatten, staan opgesomd in artikel 15 van de uittredings-/opheffingsregeling. De formulering van dit artikel brengt 18

in verband met de zorgvuldigheid - met zich mee dat al deze onderdelen in het plan aan de orde moeten komen. Desalniettemin is de inhoudelijke beschrijving van de onderdelen niet vastomlijnd en kan deze bijvoorbeeld verschillen indien de liquidatie niet leidt tot een beëindiging van de samenwerking, maar tot een voortzetting van de samenwerking tussen de deelnemers in een andere juridische vorm. Zo zijn in 2015 bij de liquidatie van de RSD in het toenmalige liquidatieplan wel alle onderwerpen beschreven, maar was deze beschrijving vooral gericht op overdracht richting de nieuwe samenwerkingsorganisatie, in plaats van de beëindiging van de samenwerking. Na het vaststellen van het liquidatieplan blijft het dagelijks bestuur in functie. Zij zal vanuit het kader van het vastgestelde liquidatieplan worden belast met de afwikkeling van de liquidatie en treedt daarbij formeel op als vereffenaar. Artikelsgewijze toelichting Artikel 13 In dit artikel worden de verschillende situaties beschreven die leiden tot opheffing van de gemeenschappelijke regeling en de procedures die daar mee gepaard gaan. Inhoudelijk wordt bij de artikelsgewijze toelichting op dit artikel verwezen naar hetgeen hierover staat opgenomen in de algemene toelichting bij afdeling II van deze uitredings-/opheffingsregeling onder het kopje “het proces tot opheffing”.

Artikel 14 Dit artikel maakt duidelijk dat het totale proces van opheffing uit twee onderdelen bestaat. In de eerste plaats het principiële besluitvormingsproces dat de beëindiging van de samenwerking inluidt (beschreven in artikel 13 van de uittredings-/opheffingsregeling) en in de tweede plaats het besluitvormingsproces daaropvolgend over de wijze waarop de beëindiging vorm en inhoud dient te krijgen (artikel 14 van de uittredings-/opheffingsregeling). Beide onderdelen dienen derhalve worden doorlopen alvorens de opheffing ook feitelijk kan worden afgerond. Het liquidatiebesluit moet worden voorzien van een liquidatieplan, dat na een zienswijzeprocedure bij colleges en raden wordt vastgesteld door het algemeen bestuur. Het liquidatieplan dat ter zienswijze naar de colleges en raden wordt gestuurd is daarmee een concept liquidatieplan. De uitgebrachte zienswijzen door de colleges en de raden kan er toe leiden dat het concept-liquidatieplan door het dagelijks bestuur nog wordt aangepast alvorens het dagelijks bestuur dit ter vaststelling in definitieve vorm voorlegt aan het algemeen bestuur. De onderwerpen die de inhoud van het liquidatieplan mede bepalen staan opgesomd in artikel 15 van deze regeling.

Net als bij het opstellen van het uittredingsplan, dient het algemeen bestuur voordat het concept liquidatieplan ter zienswijze aan de colleges van b &w en de raden ter zienswijze wordt aangeboden, met het oog op de gevolgen voor het personeel, advies te vragen aan de ondernemingsraad en in overleg te treden met de vakbonden. Artikel 15 In dit artikel staan de onderwerpen opgesomd die in ieder geval deel uit moeten maken van het liquidatieplan. a. Het tijdstip van liquidatie. In het liquidatieplan moet het tijdstip worden opgenomen wanneer de samenwerking in de gemeenschappelijke regeling formeel wordt beëindigd. Vanaf dat tijdstip vervallen ook de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden die aan de gemeenschappelijke regeling via delegatie, mandaat en/of dienstverleningsovereenkomst(en) zijn over-/opgedragen. Dit tijdstip betekent overigens niet dat er vanuit de gemeenschappelijke regeling geen taken meer zullen worden verricht. Dergelijke taken zullen echter alleen betrekking hebben op afwikkeling van de liquidatie, zoals deze ook staan opgenomen / be19

b.

c.

d.

e.

f.

g.

schreven in het liquidatieplan. Om dit ook aan derden kenbaar te maken, verdient het de voorkeur om in alle correspondentie aan de naam van Avres vanaf het tijdstip van liquidatie de woorden “in liquidatie” toe te voegen. Een beschrijving van de aanleiding van de liquidatie. In dit onderwerp/onderdeel van het liquidatieplan komt de aanleiding van de opheffing/liquidatie aan de orde. Dit kan derden bijvoorbeeld inzicht verschaffen of de samenwerking wellicht op een andere wijze wordt voortgezet, taken door het Rijk elders worden belegd, of dat deelnemende gemeenten zelf (weer) tot uitvoering van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden overgaan. Een beschrijving van de wijze waarop taken voorafgaand aan en na afloop van de liquidatie zullen worden afgehandeld. Dit onderdeel/onderwerp omvat een beschrijving van diverse taken die (nog) moeten worden afgehandeld om de liquidatie daadwerkelijk te kunnen afronden. Het kan hierbij gaan om diverse aspecten, zoals de verkoop van onroerend goed, de overdracht van geleasde bedrijfsauto’s, het opstellen van een afsluitende jaarrekening, etc..

Met het oog op de afhandeling van de liquidatie zal een deel van deze taken reeds voorafgaand aan het tijdstip van de liquidatie (kunnen) worden opgestart (bijvoorbeeld het afsluiten van een koopovereenkomst in verband met de verkoop van onroerend goed), terwijl een ander deel eerst kan worden afgerond na het tijdstip van liquidatie (zoals het opstellen van de jaarrekening.) Een beschrijving van de wijze waarop de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden dient plaats te vinden. Dit onderdeel/onderwerp regelt de meer formeel juridische gevolgen van de opheffing/liquidatie. Moeten bijvoorbeeld overgedragen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden expliciet aan de deelnemers worden teruggeven of treedt een eventueel opvolgend samenwerkingsverband in de rechten en plichten van de opgeheven gemeenschappelijke regeling? Ook is eventueel overgangsrecht bij dit onderdeel van belang, waarbij de continuering van eerder genomen besluiten door de gemeenschappelijke regeling (al dan niet) worden geborgd. Een beschrijving van de wijze waarop de dienstverlening en de ondersteuning na de liquidatie zullen worden gecontinueerd. Dit onderwerp/onderdeel ligt in het verlengde van onderwerp/onderdeel b.. Formeel en feitelijk is dit geen onderwerp/onderdeel waar de gemeenschappelijke regeling zelf zeggenschap over heeft.

De deelnemers die besluiten tot opheffing, of wier uittredingsbesluit(en), c.q. besluiten houdende een voorstel tot opheffing (indirect) leiden tot een besluit tot opheffing, zullen zich eigenstandig over dit onderwerp dienen uit te spreken. Inherent zal het alternatief voor de huidige samenwerking in de gemeenschappelijke regeling Avres als onderbouwing/motivering ook onderdeel uit moeten maken van de uittredingsbesluiten, c.q. de besluiten houdende een voorstel tot opheffing, danwel de besluiten tot opheffing die door de deelnemers worden genomen. Het zorgvuldigheidsbeginsel in het besluitvormingsproces brengt dit in ieder geval met zich mee. Een beschrijving hiervan wordt in het liquidatieplan opgenomen, zodat derden zich op een eenvoudige wijze van dit aspect kunnen vergewissen.* Een beschrijving van de lopende (financiële) verplichtingen en de wijze van afwikkeling hiervan. Dit onderdeel/onderwerp in het liquidatieplan gaat in op (financiële) gevolgen (richting derden) van de liquidatie voor bijvoorbeeld lopende contracten en voor de levering van diensten en producten (na het tijdstip van liquidatie). Het opheffen van de gemeenschappelijke regeling kan bijvoorbeeld tot schade bij derden of een afkoopsom leiden, omdat tussentijds de looptijd van een overeenkomst wordt beëindigd. Dergelijke gevolgen vereisen een opname en beschrijving in het liquidatieplan.

Een beschrijving van de wijze van toerekening en toedeling van een positief of negatief saldo van de gemeenschappelijke regeling aan de deelnemers, alsmede de wijze van toerekening en toedeling van de kosten die gepaard gaan met de opheffing. In geval van een negatief saldo bevat het plan tevens regels voor de wijze waarop de gemeenten zorg dragen voor de nakoming van de verplichtingen van Avres. In dit onderwerp/onderdeel van het liquidatieplan staat de financiële afwikkeling van de opheffing/liquidatie centraal. Het bepaalt zowel de toerekening, als de toedeling van saldi en kosten. Er is hier een onderscheid gemaakt tussen toerekening en toedeling, omdat de toerekening strikt genomen slechts een rekenkundige 20

h.

i.

exercitie betreft en de toedeling uiteindelijk betrekking heeft op de daadwerkelijke rechten en plichten die uit de toerekening voortvloeien. Dit onderwerp/onderdeel van het liquidatieplan heeft ook een link met onderdeel/onderdeel f, voor zover er lopende verplichtingen financieel afgewikkeld moeten worden. Dit onderdeel/onderwerp dient in te gaan op de saldi van de gemeenschappelijke regeling, maar ook op alle kosten die met de opheffing gepaard gaan. Deze kosten kunnen voor de deelnemers overigens nog geruime tijd na het tijdstip van liquidatie doorlopen, althans daar betrekking op hebben. Zo kunnen de verplichtingen en de daaruit voortvloeiende kosten van een sociaal plan nog geruime tijd ten laste van de deelnemende gemeenten komen, indien bijvoorbeeld een eventueel positief saldo van de gemeenschappelijke regeling ontoereikend blijkt te zijn om dit aspect direct af te handelen. In artikel 16 van deze uittredings-/opheffingsregeling wordt het uitgangspunt voor de toerekening van saldi en kosten geformuleerd. Dat is de financiële verdeelsleutel, zoals is opgenomen in de begroting van Avres van het jaar waarin het algemeen bestuur het liquidatieplan vaststelt. Een beschrijving van de wijze waarop de gevolgen van de opheffing voor het personeel worden geregeld.

Dit onderwerp/onderdeel van het liquidatieplan zal mede gebaseerd zijn op het advies van de ondernemingsraad, als bedoeld in artikel 14, vierde lid van de uittredings/opheffingsregeling en op het overleg met de bij de sector betrokken vakbonden om te bepalen of bij het opstellen van het concept-liquidatieplan een sociaal plan noodzakelijk is. Indien het advies van de ondernemingsraad inhoudt dat een personeelsplan moet worden opgesteld en/of dat uit het overleg met de vakbonden wordt geconcludeerd dat een sociaal plan noodzakelijk is, kan een verwijzing in het liquidatieplan naar dergelijke deelplannen volstaan. In zijn algemeenheid geldt dat uitwerking van alle onderwerpen/onderdelen uit het liquidatieplan in afzonderlijke deelplannen kan plaatsvinden. In het liquidatieplan moet in dat geval wel expliciet worden opgenomen dat het betreffende onderwerp/onderdeel is uitgewerkt in een deelplan en dat dit deelplan als zodanig integraal onderdeel uitmaakt van het liquidatieplan. Een beschrijving van de wijze waarop de opheffing van de gemeenschappelijke regeling zal worden gecommuniceerd. In dit onderdeel van het liquidatieplan komen de communicatieaspecten rondom de opheffing/liquidatie aan de orde.

Er zullen bij een opheffing/liquidatie van de gemeenschappelijke regeling diverse personen en organisaties op de hoogte moeten worden gesteld over de gevolgen van de opheffing/liquidatie: Cliënten, contractpartners, debiteuren en crediteuren, medeoverheden, etc.. In dit onderdeel van het liquidatieplan vindt een beschrijving plaats van de wijze waarop dat zal plaatsvinden.

De opsomming van de onderdelen/onderwerpen in het liquidatieplan is niet limitatief. De onderwerpen/onderdelen zoals deze in dit artikel zijn benoemd, zijn in ieder geval verplicht; afhankelijk van wat noodzakelijk is bij de afwikkeling van de opheffing/liquidatie, kunnen nog andere onderdelen/onderwerpen aan het liquidatieplan worden toegevoegd. Artikel 16 Uitgangspunt voor wijze van toerekening en toedeling saldi en kosten In artikel 16 is het uitgangspunt geformuleerd voor de wijze van toerekening en toedeling van de saldi (zowel positief als negatief), alsmede van de kosten. Dit uitgangspunt is gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel. Hierbij is aangesloten bij het advies dat is uitgebracht door adviesbureau Proof om de kosten die gepaard gaan met een opheffing/liquidatie in gelijk blijvende verhouding van deelnemers tot elkaar te verdelen. Dit evenredigheidsbeginsel is vervolgens vertaald in de toepassing van de financiële verdeelsleutel, zoals is opgenomen in de begroting van Avres van het jaar waarin het algemeen bestuur het liquidatieplan vaststelt. Genoemd evenredigheidsbeginsel is het uitgangspunt, in ieder geval indien partijen verder geen nadere afspraken maken. Denkbaar is namelijk dat de deelnemers onderling met elkaar op bepaalde aspecten tot een andere toerekening en toedeling komen, bijvoorbeeld omdat dit voor een deelne21

mer met het oog op continuering van haar eigen dienstverlening en ondersteuning in de toekomst meer logisch is. Overeenstemming tussen de deelnemers is daarbij dan wel een vereiste. De toerekening en toedeling op grond van het evenredigheidsbeginsel heeft betrekking op alle saldi en alle kostensoorten, waarbij deelnemers zich bewust overigens moeten zijn dat financiële verplichtingen ook nog enige tijd kunnen doorlopen, zoals bij de afwikkeling van een sociaal plan indien de saldi ontoereikend blijken te zijn. Net als bij het bepalen van de hoogte van de uittredingssom in geval van uittreding van een van de deelnemers, kan het bestuur zich bij de berekening van de toerekening en toebedeling laten bijstaan door een onafhankelijke externe deskundige. Hetgeen bepaald is met betrekking tot aanwijzing van de externe deskundige bij uittreding is bij opheffing van overeenkomstige toepassing verklaard. Met dit artikel wordt ook voldaan aan de verplichting die uit de Wet gemeenschappelijke regelingen (artikel 9, lid 2) voortvloeit. Dit wetsartikel bepaalt dat er in de gemeenschappelijke regeling bepalingen zijn opgenomen omtrent de vereffening van het vermogen ingeval dat de gemeenschappelijke regeling wordt ontbonden. De strekking van het woord “bepalingen” kan daarbij ruim worden opgevat.

Er hoeft in de tekst van de gemeenschappelijke regeling zelf in ieder geval geen gedetailleerde beschrijving te worden opgenomen. Onder verwijzing naar de verplichting om de gevolgen van de ontbinding verder uit te werken in een nadere regeling - in dit geval deze uittredings/opheffingsregeling (artikel 42, lid 9 van de GR Avres) - wordt hier in artikel 16 van de uittredings/opheffingsregeling verder invulling aan gegeven. Artikel 17 Bij de afwikkeling van de opheffing/liquidatie is het dagelijks bestuur belast met de uitvoering ervan. Als zodanig treedt zij ook op als vereffenaar. Dit betekent dat onder haar verantwoordelijkheid de gehele afwikkeling plaatsvindt. Zij is over deze afwikkeling ook verantwoording verschuldigd aan het algemeen bestuur. Dit vloeit voert uit het tweede lid van dit artikel, waarin is bepaald dat het bestuur in functie blijft tot de liquidatie volledig is afgerond. Dat met bestuur zowel het dagelijks als het algemeen bestuur wordt bedoeld kan worden afgeleid uit artikel 9, lid 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit artikellid bepaalt dat de gemeenschappelijke regeling blijft voortbestaan net zo lang als voor de vereffening nodig is. Ieder bestuur van een gemeenschappelijke regeling wordt tijdens haar bestaan gevormd door een voorzitter, een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur en daarmee blijft ook de verantwoordingsstructuur in stand.

Artikel 18 Naar analogie van hetgeen in artikel 12 van afdeling I “Uittreding” is geregeld, zijn in dit artikel nadere bepalingen opgenomen over de wijze waarop met de archiefbescheiden moet worden omgegaan in het geval de gemeenschappelijke regeling wordt opgeheven. Afdeling III Slotbepalingen Artikel 19 Citeertitel In dit artikel is de citeertitel van de regeling opgenomen Artikel 20 Inwerkingtreding In dit artikel is de inwerkingtreding van de uittredings-/opheffingsregeling geregeld, onder gelijktijdige intrekking van de voormalige uittredingsregeling.

22