230714 Eindrapportage onderzoek woningbouw Molenlanden

2

De groep bestond uit een programmamanager/projectleider, een ruimtelijk adviseur/projectleider, vijf projectleiders, een planeconoom en een projectcontroller. Zoals eerder genoemd zijn in de eerste helft van 2022 reeds 94 woningen gerealiseerd. Uit de woonmonitor blijkt niet om welke woningen (van welke projecten) dit gaat en dus ook niet in hoeverre het gaat om woningen onderdeel van de plannen zonder grote knelpunten. Daaruit blijkt dus wel dat minimaal 94 van de 621 woningen in 2022 gerealiseerd worden. 3

De zeer kleine projecten geen onderdeel van de harde plancapaciteit in de realisatiefase of van de zestien nader geanalyseerde projecten worden hier buiten beschouwing gelaten. Die zullen ook een deel van de doelstelling kunnen invullen, waardoor de aantallen voor de resterende doelstelling voor deze plannen lager uit kunnen vallen. 4

25

van afhankelijkheid particulier initiatief, bezwaar omwonenden en benodigde goedkeuring vanuit de provincie (andere plannen of regelgeving). Bleskensgraaf West, goed voor tachtig woningen, is het project met de grootste risico’s met zes knelpunten met een grote kans op een grote vertraging. Risico’s/knelpunten Na het inventariseren van de risico’s per project, is per risico/knelpunt gekeken welke mogelijke impact het heeft. Uit de inventarisatie van knelpunten (zie figuur 2 voor de top 10 en bijlage 2 voor een volledig overzicht) bij de projectleiders komt naar voren dat Afhankelijkheid particulier initiatief het grootste potentiële risico op vertraging vormt. Voor 38 procent van de woningen uit de projecten die voor deze verkenning zijn meegenomen wordt dit gezien als een grote kans op grote vertraging. Dit knelpunt wordt gevolgd door de knelpunten Bezwaar omwonenden, Andere plannen of regelgeving, Tekort aan ambtelijke capaciteit, en Financiële haalbaarheid. Bij de focusgroep stond Waterbeheer nog in de top 5 en Tekort ambtelijke capaciteit nog niet. Nog niet alle input van projectleiders was ontvangen en er zijn enkele wijzigingen doorgevoerd op basis van de discussie tijdens de focusgroep waardoor de rangorde gewijzigd is.

Tijdens de focusgroep zijn in aanvulling op de top 5 van dat moment de opmerkelijk laag scorende knelpunten Tekort aan ambtelijke capaciteit en Gebrek aan marktdruk besproken. Tekort aan ambtelijke capaciteit is uiteindelijk ook in de top 5 terecht gekomen. Hieronder worden de tijdens de focusgroep besproken knelpunten beschreven, dus de projecten die op dat moment in de top 5 stonden en de twee op dat moment opvallend laag beschouwde knelpunten. Door wijzigingen als het gevolg van later ingevulde risico-inschattingen en aanpassingen op basis van de focusgroep, worden nummers 7 (Gebrek aan marktdruk) en nummer 11 (Waterbeheer) wel besproken,

terwijl nummers 6 (Aanleg infrastructuur) niet besproken wordt. Afhankelijkheid particulier initiatief Het risico op vertraging door de afhankelijkheid van particulier initiatief lijkt sterk af te hangen van de initiatiefnemers en de specifieke omstandigheden. Er zijn initiatiefnemers die extra willen versnellen en andere initiatiefnemers die open zijn over de noodzaak te temporiseren of die in de praktijk (ondanks hoge ambities) weinig voortgang vertonen. Tijdens de focusgroep kwam naar voren dat voor een aantal projecten dit knelpunt te laag was ingeschat. De initiatiefnemer toont zich bij die projecten welwillend, maar in de praktijk wordt weinig voortgang waargenomen. Ondanks de positieve houding van de initiatiefnemer is het risico dus toch hoger ingeschat. Naast de houding van de initiatiefnemer zijn ook de gemaakte afspraken van belang. Deze verschillen per project. Daardoor heeft de gemeente ook meer zekerheid over de planning in het ene dan in het andere project. Voor 68 procent van de geplande woningen tot en met 2029 in de zestien projecten is de grond geheel (42 procent, acht plannen) of gedeeltelijk (26 procent, drie plannen) in handen van particuliere initiatiefnemers (zie figuur 1). Dit betekent dat medewerking van andere actoren nodig is voor de ontwikkeling van het gebied.

Dit knelpunt geeft een grote kans op grote vertraging bij vier projecten, samen goed voor 407 woningen (38 procent van de onderzochte plancapaciteit). Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

26

Bezwaar omwonenden Dit risico wordt verschillend ingeschat op basis van of er al gesprekken met omwonenden gevoerd worden en zo ja hoe deze gesprekken verlopen. Voor enkele projecten is al duidelijk dat er grote weerstand is en dat de bezwaarmakers tot het uiterste zullen gaan (tot aan de Raad van State) om de plannen tegen te houden. Projectleiders nemen dit risico op verschillende wijzen mee in de planning, variërend van het uitgaan van het meest negatieve scenario waarbij het doorlopen van de planologische procedures 1,5 jaar duurt tot het niet rekening houden met een negatief scenario omdat dit (nog) niet te voorzien is en er geen concrete aanleiding voor is. Dit knelpunt geeft een grote kans op grote vertraging bij vijf projecten, samen goed voor 290 woningen (27 procent van de onderzochte plancapaciteit). Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

Fig uur 2 Ranking van tien grootste knelp unten

27

Andere plannen of regelgeving (bijv. provinciale ruimtelijke verordening) Dit knelpunt heeft voor de projecten in Molenlanden vooral betrekking op twee provinciale regels5: 1. Provinciale richtlijn dat projecten minimaal voor dertig procent uit sociale huurwoningen bestaan. De gemeente Molenlanden heeft zelf als richtlijn om veertig procent sociale huur en/of betaalbare koopwoningen te realiseren in projecten vanaf tien woningen. Hierbij kan het aandeel sociale huur ook onder de dertig procent liggen. Er wordt gesteld dat de lokale woningcorporatie de dertig procent sociale huur bij alle grotere projecten ook niet aan kan en dat de behoefte ook niet zo groot is. De provincie lijkt daar begrip voor te hebben. De provincie heeft nog geen beleid vastgesteld dat dertig procent van de woningen uit sociale huur moet bestaan, maar een mogelijk aanstaande richtlijn vanuit het Rijk werpt zijn schaduw vooruit en zorgt voor onzekerheid over de houdbaarheid van de gemeentelijke doelstelling.

voor opname op de kaart is dat de locatie binnen tien jaar tot ontwikkeling kan worden gebracht en dat er behoefte is aan woningbouw op de locatie.6 Oud Alblas Zuid betreft ook een locatie buiten bestaand stads- en dorpsgebied, maar daar is geen sprake van een 3 ha-locatie, waardoor ook goedkeuring van de provincie een grote onzekerheid is. Voor Bleskensgraaf West en Oud Alblas Zuid is ook nog geen toestemming vanuit de provincie, wel is groen licht gegeven om te verkennen. Voor Bleskensgraaf West moet de sociale huur nog geregeld worden en bevindt het plangebied zich in het groene hart. Hierdoor is provinciale goedkeuring onzeker. De gemeente Molenlanden heeft concrete uitgangspunten meegekregen voor de verdere verkenning van Bleskensgraaf West en Oud Alblas Zuid: voldoende sociale woningen in overeenstemming met de gemeentelijke woonvisie, rekening houden met de molenbiotoop en het realiseren van een goede ruimtelijke kwaliteit.

2. Vereiste goedkeuring voor ontwikkelingen buiten bestaand stads- en dorpsgebied. Streefkerk Kooikerspad, Nieuw Lekkerland Oost, en GrootAmmers De Boomgaard, Langerak Zuid en Achter de Wetering zijn reeds ‘3 ha-locaties’. Deze locaties zijn opgenomen op de 3 ha-kaart van de provincie voor afstemming van grote bouwlocaties buiten bestaand stads- en dorpsgebied. Bij locaties opgenomen op de kaart heeft de provincie op hoofdlijnen geen ruimtelijk bezwaar tegen de ontwikkeling. Voorwaarde

Dit knelpunt geeft een grote kans op grote vertraging bij vijf projecten, samen goed voor 370 woningen (35 procent van de onderzochte plancapaciteit). Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

5

verwachten zijn en hoe deze precies zullen uitpakken niet duidelijk is. Voor deze risicoscan beperken wij ons tot de risico’s die door de projectleiders worden geïdentificeerd. 6 Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR622914.

In de toelichtingen van de projectleiders op hun risico-inschatting en tijdens de focusgroep zijn provinciale aspecten genoemd. Dat neemt niet weg dat er vanuit het Rijk ten aanzien van het woonbeleid verandering te

Tekort aan ambtelijke capaciteit Het tekort aan ambtelijke capaciteit scoorde aanvankelijk laag. Dit was echter in strijd met de perceptie van een groot deel van de deelnemers aan de focusgroep. Deels werd de

28

lage score verklaard doordat voor een aantal van deze lopende projecten het projectteam op sterkte is. Het probleem van gebrek aan capaciteit speelt meer bij nieuwe projecten. De gemeente heeft moeite die projectteams te vullen. Daarbij bestaat het een risico dat uitval van personeel resulteert in vertraging. Als nieuwe projecten niet goed opgestart kunnen worden, komt de continuïteit onder druk staat. Voor veel projecten wordt het risico na aanpassing ingeschat als een kleine kans op grote vertraging. Vooralsnog gaat het goed, maar als er sprake zou zijn van verdere personeelsuitval kan dat aanzienlijke impact hebben op verschillende projecten. Het gaat hierbij vooral om personeel dat vanuit verschillende disciplines plannen beoordeeld en adviseert. Dit knelpunt geeft voor geen van de projecten een grote kans op grote vertraging. Bij twee projecten gaan het om een grote kans op kleine vertraging (honderd woningen ofwel negen procent) en bij maar liefst dertien projecten om een kleine kans op grote vertraging (817 woningen ofwel 77 procent). Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

woningen, klimaatadaptatie en duurzaamheid. Bij (bijvoorbeeld) Schoolstraat Nieuwpoort is de boekwaarde hoog en heeft de gemeente als doel om betaalbare woningen te bouwen. Daar waar de financiële haalbaarheid onder druk staat zullen uiteindelijk beslissingen genomen moeten worden over het bijstellen van de eisen, het aanpassen van het programma of het vrijmaken van aanvullende gemeentelijke financiering. Daarbij is het de vraag hoe ver college en de raad willen gaan en hoe de besluitvorming verloopt. Dat kan invloed hebben op het verdere proces en de planning. Dit knelpunt geeft een grote kans op grote vertraging bij twee projecten, samen goed voor 210 woningen (twintig procent van de onderzochte plancapaciteit). Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

Financiële haalbaarheid De grondslag van de bodem is een groot potentieel financieel risico voor enkele projecten. Dit bepaalt wat voor civieltechnische ingrepen noodzakelijk zijn voor bijvoorbeeld de aanleg van de openbare ruimte. Pas als dit duidelijk is kan een eerste grondexploitatie opgesteld worden en wordt inzichtelijk hoe haalbaar het plan is. De grondslag kan ook voor vertraging zorgen als de grond lange tijd voorbelast moet worden. Een alternatief is om ook openbare ruimte te onderheien. Ook dat is kostbaar en zet de financiële haalbaarheid onder druk.

Gebrek aan marktdruk Gebrek aan marktdruk kwam als allerlaagste uit de knelpunteninventarisatie. Toch wordt, onder meer door de planeconoom, de actuele ontwikkeling van de hypotheekrente als een potentieel risico gezien. Uit de discussie blijkt dat voor een aantal projecten dit weldegelijk een groter risico is. Het risico is beperkt in projecten in kernen waar voor eigen behoefte gebouwd wordt en waar geen alternatieven voor woningzoekenden te vinden zijn. Daar zijn de te realiseren woningen een unieke kans voor de lokale woningzoekenden. Voor grotere projecten met een langere planhorizon, De Boomgaard Groot Ammers en Nieuw Lekkerland Oost, worden de risico’s iets groter ingeschat.

De financiële haalbaarheid staat daarnaast onder druk door de combinatie van beleidsdoelen ten aanzien van betaalbare

Dit knelpunt geeft bij geen van de projecten een grote kans op grote vertraging. Bij twee projecten geeft het een kleine 29

kans op grote vertraging (220 woningen ofwel 21 procent). Vanwege de grote onzekerheid en de moeilijke inschatting in hoeverre marktontwikkeling impact zal hebben is het voornamelijk ingeschat als kleine kans op kleine vertraging (796 woningen ofwel 75 procent). Zie de bijlage voor het volledige overzicht. Waterbeheer Dit knelpunt is volgens de projectleiders relatief goed in te schatten, waardoor het risico op vertraging meevalt. Het op een goede manier ruimtelijk inpassen van maatregelen voor waterberging en watercompensatie kan een uitdaging zijn, maar is meestal goed te voorzien en mee te nemen in het stedenbouwkundig ontwerp. Ondanks de aanvankelijk hoge ranking wordt waterbeheer daarom niet als groot risico gezien. Na wijzigingen op basis van de focusgroep is waterbeheer buiten de top tien van grootste knelpunten gevallen. Tijdens de focusgroep werd aangetekend dat een hoge aanvankelijke risico-inschatting bij Bleskensgraaf West vooral het gevolg was van dat er nog geen onderzoek heeft plaatsgevonden en de situatie nog niet volledig in beeld is. Wanneer dit is gebeurd, zal goed met de opgave omgegaan kunnen worden. De opgave kan worden opgenomen in het programma van eisen. Ook voor andere projecten geldt dit, waardoor het vooral een klein risico is. Zie de bijlage voor het volledige overzicht.

Aanvullende punten Planning Enkele projectleiders geven aan dat de planning zoals opgenomen in de monitor niet overeenkomt met hun eigen plan-

ning. Dit wordt deels verklaard door de continue veranderingen in projecten, waardoor planningen voortdurend kunnen worden bijgesteld, terwijl de gemeentelijke woonmonitor de cyclus van de provincie volgt en tweemaal per jaar wordt geactualiseerd. Bij de inventarisatie is ook gevraagd in hoeverre in de planning reeds rekening is gehouden met de knelpunten. Daaruit blijkt dat dit in verschillende mate het geval is, variërend van niet tot volledig. Dit heeft onder meer te maken met de planfase en de mate waarin knelpunten in beeld zijn. In sommige gevallen zijn knelpunten heel concreet geïdentificeerd. Bij andere projecten is slechts duidelijk dat bepaalde knelpunten mogelijk kunnen gaan spelen. In dat laatste geval is het moeilijker om het risico mee te wegen in de planning. Uit de focusgroep kwam ook naar voren dat projectleiders risico’s van met name bezwaar omwonenden op verschillende manieren meewegen. Dat varieert van het uitgaan van een positief scenario omdat er geen concrete aanwijzingen voor protest zijn, tot het uitgaan van een negatief scenario waarbij geprocedeerd wordt tot aan de Raad van State. Deze verschillen volgen deels uit de verschillende ervaring en het proces in het project, maar lijkt ook deels voort te komen uit verschillen tussen projectleiders.

Standaardisatie van de wijze waarop knelpunten verdisconteerd worden kan bijdragen aan een realistische planning. De planning laat verder zien (zie figuur 3) dat in de plannen met de grootste risico’s7 vooral woningen opgeleverd worden in de periode 2025-2029. Deze projecten lopen aanzienlijke risico’s op vertraging. Ook zijn niet alle risico’s goed in te

Dat betreft de vijf plannen met de hoogste totale score, waarbij de scores voor de twintig knelpunten (zie tabel 3) bij elkaar opgeteld zijn. 7

30

schatten, waardoor deze ook nog minder concreet zijn verwerkt in de planning. Gemeentelijk grondbezit, wat voor meer controle en sturingsmogelijkheden zorgt, is juist geconcentreerd in projecten die de eerstvolgende jaren tot realisatie moeten komen. Voor deze projecten is het aannemelijker dat deze woningen voor 2029 gerealiseerd worden. Figuur 3 Planning realisatie plancapaciteit

Sociale huurwoningen De woningbouwprogramma’s voor de geanalyseerde projecten bieden geen inzicht in het aantal geplande sociale huurwoningen. Het is moeilijk in te schatten of de huidige plancapaciteit voldoende is om de doelstelling ten aanzien van het aantal sociale huurwoningen en het aantal betaalbare woningen te realiseren. In de zestien geselecteerde plannen staan 132 sociale huurwoningen gepland. Daarnaast zijn ook in andere plannen, buiten de zestien hier geanalyseerde plannen, sociale huurwoningen in zijn opgenomen. Voor de zes-

tien plannen gaat het voornamelijk om ‘zachte’ plancapaciteit. Voor 588 woningen is het woningsegment nog niet vastgesteld. De gemeente heeft wel beleid dat uitgaat van veertig procent betaalbare woningen in plannen van minimaal tien woningen. Deze richtlijn is ook van toepassing op de plannen waarbij het programma nog niet gespecificeerd is. De veertig procent betaalbare woningen kunnen worden verdeeld over sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen (tot €250.000). Mocht twintig procent van 588 woningen bestaan uit sociale huurwoningen, komt het totaal op 250 woningen. De gemeentelijke doelstelling van 225 sociale huurwoningen in de periode van 2020 -2029 lijkt daarmee haalbaar. Echter, gaat het hier voor een groot deel ook om ‘zachte’ plancapaciteit met grote risico’s op vertraging. Of de doelstelling wordt behaald zal er mede van afhangen of erin geslaagd wordt sociale huurwoningen onderdeel te maken van het programma van de verschillende projecten. Bouwen voor eigen behoefte De woningbouwdoelstellingen zoals opgenomen in de Woonvisie Molenlanden zijn vastgesteld per kern. Aansluitend op deze doelstelling zijn er ook woningbouwplannen gevormd voor al deze kernen. Verschillende kleine plannen, die een kleine rol spelen bij het behalen van de totale woningbouwdoelstelling, zijn van groter belang bij het realiseren van de deelopgave per kern.

Dit uitgangspunt zorgt voor minder ruimte om bijvoorbeeld de kwaliteit van de bodem als uitgangspunt te nemen bij de woningbouw en daarmee op een hoger schaalniveau strategische keuzes te maken.

31

Conclusie In deze memo is de risicoscan van de plancapaciteit voor woningbouw voor de gemeente Molenlanden gepresenteerd. Deze risicoscan is uitgevoerd om inzicht te krijgen in knelpunten voor woningbouw die het behalen van woningbouwdoelstellingen in de weg kunnen staan. De risicoscan is uitgevoerd door ten eerste de totale plancapaciteit op hoofdlijnen te analyseren en vervolgens in te zoomen op projecten die naar verwachting het meest bepalend zijn voor het behalen van de woningbouwdoelstellingen. Projectleiders van deze projecten hebben voor twintig belangrijke knelpunten ingeschat in hoeverre dit een risico op vertraging vormt. Een focusgroep is georganiseerd met de projectleiders, een controller en een planeconoom om de resultaten van deze inventarisatie te bespreken. Op basis van de input van de projectleiders, de planeconoom en controller, heeft RIGO in samenwerking met de Rekenkamer Molenlanden de uitkomsten geanalyseerd. Uit deze analyse volgen de volgende hoofdconclusies: 1. Gezien de reeds gerealiseerde woningen, de woningen onderdeel van projecten in een uitvoerende fase en de omvang van de overige plancapaciteit ten opzichte van de resterende opgave, ligt de gemeente Molenlanden goed op koers om de kwantitatieve woningbouwdoelstelling te behalen; 2.

De stand van zaken ten aanzien van de woningbouwdoelstelling van sociale huurwoningen is niet goed in te schatten, doordat voor een zeer groot deel van de plancapaciteit het programma niet is vastgelegd. Wel zijn voor deze plannen de doelstellingen uit de gemeentelijke woonvisie van toepassing, maar is het de vraag in hoeverre deze doelstellingen met succes in de plannen worden geïmplementeerd;

3. Voor de resterende plancapaciteit zijn grote risico’s op vertraging van toepassing, waardoor de realisatie van de laatste 643 woningen met grote onzekerheden omgeven is; 4. De zes projecten met de grootste ingeschatte risico’s op vertraging zijn allemaal plannen voor uitleglocaties waar aan aantal risico’s terugkeren, waaronder bezwaren van omwonenden, andere plannen of regelgeving (goedkeuring van provincie op locaties buiten bestaand stads- en dorpsgebied) en de financiële haalbaarheid, waaronder door beperkte grondslag; 5. De continuïteit staat onder druk door een tekort aan ambtelijke capaciteit en de kans dat dit probleem in de nabije toekomst verder toeneemt. Dit vormt een risico voor lopende projecten en maakt het moeilijk nieuwe projecten op te starten of tijdig te reageren op nieuwe initiatieven.

32

Bijlage 1 Scor eka a r t twin tig k n elp un t en v oor z es ti en p r oj ect en

33

Bijlage 2 R a n kin g tw in tig k n el p un t en op b a si s va n g ewo g en in g esch a tte r is ic o ’s op v ertra g i n g

34