2 Voorstel geconsolideerde tekst van de GR aanpassing WNRA-opheffings en uittredingsbepalingen

De gemeenteraad van Gorinchem d.d. 26 november 2015 Het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem d.d. 4 november 2015

De gemeenteraad van Leerdam d.d. 26 november 2015 Het college van burgemeester en wethouders van Leerdam d.d. 3 november 2015

De gemeenteraad van Molenwaard d.d. 17 november 2015 Het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard d.d. 3 november 2015

De gemeenteraad van Zederik d.d. 14 december 2015 Het college van burgemeester en wethouders van Zederik d.d. 3 november 2015

Aldus geconstateerd tijdens de vergadering van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Wvs de Avelingen Groep, (Gepubliceerd Staatscourant 2015, nr. 48852) Gorinchem,

17 december 2015

De voorzitter,

De secretaris,

Dhr. B. Bruggeman

Mevr. S.N. Spanjaard

Eerste wijziging van de regeling met ingang van 1 januari 2018, geconstateerd aan de hand van de besluiten van de raden en de colleges van de deelnemende gemeenten tijdens de vergadering van het algemeen bestuur van Avres op 21 december 2017, (Wijziging is gepubliceerd in Staatscourant 2018, nr. 288)

Gorinchem,

21 december 2017

De voorzitter,

De secretaris,

Dhr. B. Bruggeman

Mevr. S.N. Spanjaard

27

Tweede wijziging van de regeling met ingang van 07-12-2019, welke terugwerkt tot en met 1 januari 2019 (Wijziging is gepubliceerd in Staatscourant 2019, nr. 67492) Aldus besloten ieder voor wat betreft de eigen bevoegdheid, De gemeenteraad van Gorinchem d.d. 31 oktober 2019 Het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem d.d. 31 oktober 2019

De gemeenteraad van Vijfheerenlanden d.d. 13 juni 2019 Het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden d.d. 13 juni 2019

De gemeenteraad van Molenlanden d.d. 11 juni 2019 Het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden d.d. 11 juni 2019

Derde wijziging van de regeling met ingang van 09-07-2020, welke terugwerkt tot en met 1 januari 2020 (Wijziging is gepubliceerd in Staatscourant 2020, nr. 174526) Aldus besloten ieder voor wat betreft de eigen bevoegdheid, De gemeenteraad van Gorinchem d.d. 28-05-2020 Het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem d.d. 28-04-2020 De gemeenteraad van Vijfheerenlanden d.d. 17-03-2020 Het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden d.d. 23-04-2020 De gemeenteraad van Molenlanden d.d. 21-04-2020 Het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden d.d. 24-03-2020

Vierde wijziging (wordt nog nader ingevuld)

28

Algemene toelichting 1.

Inleiding

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is in het leven geroepen om overheidsorganisaties de mogelijkheid te bieden om binnen het kader van democratische legitimatie publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden aan te gaan. Dit om gemeenschappelijk en gezamenlijk met andere overheidsorganisaties bepaalde taken uit te voeren. Veelal worden deze samenwerkingsverbanden, in casu gemeenschappelijke regelingen, in het leven geroepen omdat bepaalde overheidstaken lokaal overschrijdend (blijken te) zijn en beter regionaal vorm gegeven kunnen worden, of omdat bepaalde taken voor afzonderlijke overheden te complex zijn om solitair uit te voeren, en/of omdat samenwerking met andere overheidsorganisaties effectiviteits- of efficiencyvoordelen oplevert. Omdat overheidsorganisaties ook rechtspersoonlijkheid bezitten is privaatrechtelijke samenwerking in een aantal gevallen uiteraard ook mogelijk, echter daarmee wordt dan wel voorbijgegaan aan het doel dat de wetgever met de Wgr voor ogen heeft (gehad). Bovendien zet privaatrechtelijke samenwerking tussen overheidsorganisaties, de democratische legitimatie van het overheidshandelen wat verder op afstand, omdat veelal andere vertegenwoordigings- en controlemechanismen aan de orde zijn. Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden tussen overheden op basis van de Wgr verdienen volgens de wetgever derhalve de voorkeur.

2.

Overdracht van bevoegdheden; Delegatie en mandaat

Het belangrijkste kenmerk in de publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr, is de overdracht van bevoegdheden door overheidsorganisaties aan de (op te richten) gemeenschappelijke regeling. De wetgever heeft overheidsorganisaties daarin niet al te zeer willen beperken. Artikel 30, lid 1 van de Wgr geeft dit duidelijk weer: “Aan het bestuur van het openbaar lichaam (….) kunnen bij de regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij wordt getroffen, (….), zodanige bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen als aan de besturen van de aan de regeling deelnemende gemeenten toekomen, (…).” Feitelijk schept de wetgever hiermee de mogelijkheid om alle bevoegdheden die de bestuursorganen van de gemeenten bezitten over te dragen aan de gemeenschappelijke regeling. Uitzonderingen in de Wgr worden alleen gemaakt ten aanzien van het heffen van bepaalde belastingen (art 30, lid 1, sub a) en indien het bevoegdhedenoverdracht aan een gemeenschappelijk orgaan of een bedrijfsvoeringsorganisatie betreft (art 30, lid 1, sub b). Bevoegdheidsoverdracht moet overigens niet verward worden met bevoegdheidsuitoefening. De Algemene wet bestuursrecht maakt daartoe in hoofdstuk 10 het onderscheid tussen mandaat en delegatie.

Gemeenschappelijk aan beide begrippen is dat beide rechtsfiguren een bestuursorgaan de mogelijkheid geven een aan dat bestuursorgaan toekomende bevoegdheid door een ander te laten uitoefenen. Bij mandaat gaat het om een bevoegdheidsuitoefening waarvoor het mandaterende bestuursorgaan verantwoordelijk blijft en waarover het dan ook de zeggenschap blijft houden. Juridisch geldt een in mandaat genomen besluit als een besluit van de mandaatgever; de rechtsgevolgen zijn dezelfde als wanneer de mandaatgever zelf het besluit tot stand had gebracht. Mandaat is te beschouwen als de publiekrechtelijke tegenhanger van de volmacht uit het privaatrecht. Delegatie is daarentegen een overdracht van bevoegdheid. De verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de overgedragen bevoegdheid berust niet langer bij de delegans (= het orgaan dat de bevoegdheid overdraagt), maar komt te liggen bij degene aan wie de bevoegdheid is gedelegeerd. Deze oefent haar verder zelfstandig uit. Terwijl men mandaat kan beschouwen als een vorm van vertegenwoordiging, is daarvan bij delegatie geen sprake. De overgedragen bevoegdheid wordt zelfstandig en op eigen naam uitgeoefend. Met de formulering van artikel 30 Wgr, heeft de wetgever voor gemeenschappelijke regelingen derhalve de mogelijkheid tot delegatie van bevoegdheden in het leven geroepen.

Overigens sluit de formulering van dit artikel mandatering van bevoegdheden niet uit. Delegatie van bevoegdheden is ruimer dan mandatering van bevoegdheden. Indien het meerdere mogelijk is (delegatie), is ook het mindere (mandatering) mogelijk.

29

De wetgever heeft delegatie van bevoegdheden binnen de Wgr ondermeer mogelijk gemaakt, omdat de Wgr wordt gezien als een vorm van verlengd geleed bestuur, bestaande uit het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. Verlengd, omdat het in het verlengde ligt van datgene wat onder de werkingssfeer ligt van wat oorspronkelijk tot de taken en bevoegdheden van de overdragende overheidsorganisatie behoort. Geleed, omdat de beleidsvoering binnen een gemeenschappelijke regeling in een andere bestuurslaag plaatsvindt, zonder dat daarbij de verbinding met de overdragende bestuursorganisatie wordt losgelaten. Daar waar de bevoegdheid in handen is van het overdragende bestuursorgaan, moet - volgens de gedachte van de wetgever - de gemeenschappelijke regeling dergelijke bevoegdheden ook kunnen bezitten, indien de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling daar voor kiezen. Dit alles temeer, daar er in de Wgr meerdere bepalingen zijn opgenomen, die voldoende waarborgen bieden om de verbinding, die uit het gelede aspect in het kader van het begrip “verlengd geleed bestuur” voortvloeit, tussen de gemeenschappelijke regeling en het overdragende bestuursorgaan in stand te houden. Over het algemeen kiezen “gemeentelijke” gemeenschappelijke regelingen voor bevoegdheidsoverdracht (delegatie) in plaats van bevoegdheidsuitoefening (mandaat).

Dit wordt vooral ingegeven vanuit het argument dat bij mandaat het orgaan dat de uitoefening van de bevoegdheid in handen heeft, in casu de gemeenschappelijke regeling, voor het (bij)sturen afhankelijk is van de opdracht van het orgaan dat verantwoordelijk is, in casu de gemeente. Dit hoeft over het algemeen geen probleem te zijn bij een één op één relatie, maar waar een samenwerkingsverband meerdere opdrachtgevers (bij deze gemeenschappelijke regeling drie gemeenten) heeft, kan dit een probleem worden, omdat dan de mogelijkheid bestaat dat de opdrachtgevers op verschillende wijzen en/of verschillende momenten hun opdrachten kunnen bijstellen. Bovendien wordt bij mandatering veelal voorbij gegaan aan een van de belangrijkste reden om taken en bevoegdheden in een gemeenschappelijke regeling onder te brengen, namelijk het effectief en efficiënt kunnen handelen met het oog op het bereiken van schaalvoordelen. Dit laatste was dan ook de belangrijkste reden in het verleden, om zowel aan de RSD, als de Avelingengroep bevoegdheden te delegeren in plaats van te mandateren. Bij de delegatie van bevoegdheden is het overigens nog wel van belang een onderscheid te maken tussen de verschillende bestuursorganen die delegeren. Alleen het college zelf kan haar eigen bevoegdheden delegeren, en ook alleen de raad zelf kan haar eigen bevoegdheden delegeren.

Wat derhalve des colleges is, blijft van het college bij haar keuze om te delegeren en wat derhalve van de raad is, blijft ook van de raad bij haar keuze om te delegeren .

3.

De bevoegdheden van de raad en het college

Voor het bepalen van welk orgaan binnen de gemeente welke bevoegdheid heeft, moet worden teruggegaan naar de specifieke wetgeving die het uitgangspunt is voor de overdracht van de bevoegdheden. Daarbij is ook nog het beginsel uit het Gemeentewet van belang, zoals dat sinds de invoering van het dualistisch stelsel voor de gemeentelijke overheid van toepassing is: De raad stelt de kaders van het beleid van de gemeente op hoofdlijnen vast en richt zich op de (financiële) controle van het college van burgemeester en wethouders. Het college van burgemeester en wethouders doet (beleids-) voorstellen aan de raad en voert deze in de praktijk uit. Dit beginsel als zodanig heeft na de invoering van het dualistisch stelsel ook haar vertaling gekregen in de (bijzondere) wetgeving waarmee de gemeentelijke overheid is belast. Bij de bevoegdheden die aan de orde zijn bij de onderliggende gemeenschappelijke regeling is allereerst de Participatiewet van belang. a.

De Participatiewet

De bevoegdheden van de raad zijn in de Participatiewet opgesomd in de artikelen 8, 8a, 8 b en 47. Het betreft dan het vaststellen van regels bij verordening met betrekking tot: De doelgroep loonkostensubsidie en de loonwaarde (re-integratieverordening); Verlaging van de bijstand bij een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid (afstemmingsverordening); Het verlenen van een individuele inkomenstoeslag (voorheen langdurigheidstoeslag); Het verlenen van een individuele studietoeslag (nieuw in de Participatiewet); De uitoefening van de bevoegdheid tot verrekening (Verordening verrekening bestuurlijke boete bij recidive);

30

-

het verlagen van de bijstand voor alleenstaande ouders met ontheffing arbeidsverplichting, bij het niet voldoen aan de daarbij overige opgelegde verplichtingen (afstemmingsverordening); Het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (re-integratieverordening); Het opdragen van een tegenprestatie (Verordening op de tegenprestatie); Scholing en opleiding voor de belanghebbende die niet over een startkwalificatie beschikt met het oog op het vergroten van zijn kansen op de arbeidsmarkt (re-integratieverordening); Het verstrekken van een premie aan een belanghebbende tijdens het verrichten van werkzaamheden op een participatieplaats (re-integratieverordening); Het verrichten van werkzaamheden in een beschutte omgeving (re-integratieverordening); De bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet (afstemmingsverordening); Cliëntenparticipatie; Het indienen van aanvragen door bepaalde andere categorieën belanghebbenden dan specifiek genoemd in de Participatiewet (Is optioneel en wordt op dit moment geen gebruik van gemaakt).

De bevoegdheden van het college zijn in de Participatiewet uitvoerig beschreven en zijn verwoord in een opdracht aan het college. Als zodanig is deze opdracht geformuleerd in artikel 7 van de Participatiewet. Van belang is ook nog artikel 8 c. van de Participatiewet. Dit artikel gaat specifiek in op de overdracht van bevoegdheden aan een gemeenschappelijke regeling. Dit artikel luidt: “Indien bij een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen de uitvoering van deze wet volledig is overgedragen aan het bestuur van een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van die wet, treedt dat bestuur voor de toepassing van deze wet, met uitzondering van de paragrafen 7.1 en 7.2 in de plaats van de betrokken colleges”. Genoemd artikel legt uitdrukkelijk een verbinding met de gewijzigde Wgr. Onder de werking van de “oude” Wgr kwamen gedelegeerde bevoegdheden van de raad toe aan het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De gedelegeerde bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders kwamen toe aan het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De gewijzigde Wgr kent een andere bevoegdheidstoedeling.

Alle bevoegdheden, zowel van raden als van colleges komen bij delegatie toe aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling, waarbij met “bestuur” gedoeld wordt op het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling (artikel 33 Wgr, eerste zinsdeel). De regeling zelf kan vervolgens bepalen dat bepaalde bevoegdheden aan het dagelijks bestuur toekomen (artikel 30 Wgr, tweede zinsdeel) of het algemeen bestuur kan besluiten dat bepaalde aan haar toegekende bevoegdheden worden overgedragen aan het dagelijks bestuur (art 33 a Wgr). In artikel 8 c van de Participatiewet wordt bij de overdracht van collegebevoegdheden derhalve aangesloten bij de systematiek van de Wgr. Overigens maakt artikel 8 c nog wel een uitzondering ten aanzien van de collegebevoegdheden die kunnen worden overgedragen. De paragrafen 7.1 en 7.2 zijn van de overdracht uitgesloten. Deze beide paragrafen hebben betrekking op respectievelijk de financiering en de verantwoording. Omdat het landelijk verdeelmodel van de toekenning van de Rijksbudgetten is gerelateerd aan de gemeenten, blijven de colleges een eigen taak en bevoegdheid houden bij de ontvangst van en de verantwoording over deze budgetten.

De bevoegdheden van raden en colleges voor de uitvoering van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen, de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen zijn overigens overeenkomstig die van de Participatiewet. b.

De Wet sociale werkvoorziening

De tweede wet die van belang is in onderliggende gemeenschappelijke regeling is de Wet sociale werkvoorziening. De Wet sociale werkvoorziening kent slechts één bevoegdheid toe aan de gemeenteraad, namelijk in artikel 2, lid 3:

31

-

Het bij verordening vaststellen van regels over de wijze waarop de ingezetenen die geïndiceerd zijn of hun vertegenwoordigers worden betrokken bij de uitvoering van deze wet (cliëntenparticipatie).

De overige bevoegdheden in de Wet sociale werkvoorziening komen het college van burgemeester en wethouders toe. c.

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de raad eveneens één bevoegdheid toe, namelijk in artikel 2, lid 1: -

De gemeenteraad stelt een plan vast dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van zijn gemeente.

Ook hier komen de overige bevoegdheden in de wet toe aan het college. d.

De Wet inburgering nieuwkomers

De Wet inburgering nieuwkomers is inmiddels ingetrokken. Deze wet kende aan de raden een verordende bevoegdheid toe. De uitvoeringshandelingen die op dit moment nog plaatsvinden, zijn terug te voeren op de voormalige wet- en regelgeving, zodat een verordende bevoegdheid op dit moment feitelijk niet meer aan de orde is. Samenvattend kan worden gesteld dat in de Participatiewet de meeste bevoegdheden voor de raad zijn opgesomd, en dat de Wet sociale werkvoorziening en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening de raad slechts één bevoegdheid toekent. De bevoegdheden uit de Wet inburgering nieuwkomers zijn door het intrekken van deze wet niet meer aan de orde. De bevoegdheden van de raad in de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening betreffen de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen (algemeen verbindende voorschriften) en de bevoegdheid van de raad in de Wet gemeentelijke schulddienstverlening betreft een planvaststelling. De keuze van de wetgever om bepaalde aspecten - met name in de Participatiewet - bij verordening te regelen is vooral ingegeven vanuit de gedachte dat het inkomensbeleid en de ondersteuning van personen richting arbeidsmarkt voldoende juridische waarborgen moeten bieden voor de inwoners die een beroep doen op voorzieningen.

Door dergelijke waarborgen juist en vooral in verordeningen op te nemen en bijvoorbeeld niet in beleidsregels wordt tevens de beleidsvrijheid en de beoordelingsvrijheid van de overheid bij de uitvoering ingeperkt. Overigens is in zijn algemeenheid de beleidsvrijheid voor de gemeentelijke overheden op het terrein van de Participatiewet beperkt. Uit diverse circulaires van het ministerie van SZW en jurisprudentie blijkt namelijk dat het voeren van het inkomensbeleid is voorbehouden aan het Rijk. Zo wordt bijvoorbeeld door controles op de rechtmatigheid van de verstrekkingen, jaarlijks vastgesteld of de uitvoering conform de richtlijnen van het Rijk heeft plaatsgevonden. Indien de rechtmatigheid van het beleid of de uitvoering niet correct is, is in de eerste plaats het financiële risico voor de gemeenten en in de tweede plaats kan het Ministerie van Sociale Zaken in dergelijke situaties overgaan tot het nemen van toezichtmaatregelen. Veel van datgene wat in de verordeningen wordt geregeld is dan ook technisch van aard. Bovendien vinden wijzigingen van verordeningen slechts beperkt plaats, vaak alleen op het moment dat de wet wijzigt of jurisprudentie daar (via de wetgever) aanleiding toe geeft.

4.

De overdracht van bevoegdheden in relatie tot de betrokkenheid van gemeenten op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling.

De wetgever heeft bij de laatste wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 2014 een aantal doelen voor ogen gehad. In de eerste plaats was de Wgr niet in overeenstemming met het dualistisch stelsel zoals dat in 2002 op gemeentelijke niveau is ingevoerd. Door middel van een vangnetartikel in de oude Wgr is tot 1 januari 2015 in deze lacune voorzien. Dit maakte lezing en hantering van de oude Wgr er overigens niet eenvoudig op. In de tweede plaats moest de Wgr in overeenstemming worden gebracht met een aantal rechtsontwikkelingen, waarbij de bepalingen uit en jurisprudentie op basis van de Algemene wet bestuursrecht het meest belangrijk waren. En tenslotte - zo werd na consultatie door de regering bij het opstellen van de gewijzigde wettekst duidelijk - leefde de wens bij 32

de betrokken (overheids-)organisaties om in de gewijzigde wet een bredere basis op te nemen voor de verbinding tussen de deelnemende overheidsorganisaties en de gemeenschappelijke regeling. Met name dat laatste aspect is een belangrijk uitgangspunt geweest bij de inrichting van de gewijzigde wettekst. De bredere basis voor de verbinding - zodat er ruimte kan ontstaan voor meer grip en sturing door de deelnemende gemeenten op gemeenschappelijke regelingen - blijkt ondermeer uit de volgende aspecten: De bevoegdheidsverdeling tussen deelnemende gemeenten en de gemeenschappelijke regeling moet expliciet in de gemeenschappelijke regeling zijn opgenomen (art. 10, lid 2 Wgr); De raden van de deelnemende gemeenten moeten toestemming verlenen bij oprichting, wijziging en/of uittreding van de gemeenschappelijke regeling. Dit is ook het geval indien het een gemengde raadsregeling of een collegeregeling betreft (art.1, lid 2 en 3 Wgr) ; De inlichtingen en verantwoordingsplicht van de leden van het algemeen bestuur ten opzichte van de raden van de gemeenten die zij vertegenwoordigen (art. 16 en art. 17 Wgr); De leden van het algemeen bestuur kunnen niet zonder last of ruggenspraak stemmen. Zij zijn in de eerste plaats vertegenwoordiger van hun gemeente en vervolgens vanuit die rol lid van het algemeen bestuur van de regeling (blz.

13 Memorie van Toelichting Wgr); De mogelijkheid tot terugroeping van de leden van het algemeen bestuur door de raden die zij vertegenwoordigen (art. 16, lid 4 Wgr); De gewijzigde begrotingscyclus, waarbij de raden - alvorens de begroting door het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling wordt aangeboden - gedurende een termijn van acht weken in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze kenbaar te maken. De gezamenlijke zienswijzen van de gemeenten moeten gebundeld worden en vervolgens worden meegezonden bij de aanbieding van de begroting aan het algemeen bestuur (art 35, Wgr). De verplichting voor de gemeenschappelijke regeling om vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient aan de raden van de deelnemende gemeenten, gelijktijdig met de voorlopige jaarrekening een algemeen en financieel beleidskader toe te sturen, zodat deze door de deelnemende gemeenten kunnen worden betrokken bij het opstellen van de voorjaarnota en de begroting van het volgende kalenderjaar (art 34 b Wgr). Oprichting van of deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen door gemeenschappelijke regelingen is alleen mogelijk indien de regeling daarin voorziet.

Daarnaast is van belang dat de oprichting van of de deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Bovendien kan een dergelijk besluit tot deelname door de gemeenschappelijke regeling alleen worden genomen nadat de raden van deelnemende gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld daartoe hun wensen en bedenkingen kenbaar te maken aan het algemeen bestuur (art 31 a Wgr); Het oprichten van bestuurscommissies is alleen mogelijk indien de regeling daarin voorziet en kan niet eerder door het algemeen bestuur plaatsvinden dan nadat de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen hierover kenbaar te maken (art 25 Wgr). Bevoegdheidsuitoefening/-overdacht - dat, zoals in paragraaf 2 reeds is gesteld, het belangrijkste kenmerk van een gemeenschappelijke regeling is - kan niet los worden gezien van de (bovengenoemde) mogelijkheden die de wetgever in de gewijzigde Wgr heeft opgenomen. Sterker nog, de wetgever heeft de mogelijkheid tot het overdagen van bevoegdheden niet beperkt, maar zij heeft daarnaast juist een aantal mogelijkheden in de wet opgenomen, die de overdragende overheidsorganisaties nieuwe en extra handvatten biedt om controle, sturing en grip op het functioneren van een gemeenschappelijke regeling te geven.

Met behulp van die mogelijkheden kunnen in de tekst van de gemeenschappelijke regeling dan ook de waarborgen worden opgenomen die gewenst worden geacht om bij bevoegdheidsoverdracht de betrokkenheid van de gemeenten op het functioneren van een GR te vergroten, hetgeen dan ook in de wijziging van onderliggende gemeenschappelijke regeling is gebeurd. Meer feitelijk betekent dit, dat derhalve niet alleen van belang is welke bevoegdheden en in welke mate deze worden overgedragen, maar ook de wijze waarop overige aspecten in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld. Er is echter meer. Ook is van belang de wijze waarop zowel de gemeenten als de gemeenschappelijke regeling concreet invulling gaan geven aan de verantwoordelijkheden en de rollen die uit de gewijzigde Wgr en de gewijzigde gemeenschappelijke regeling voortvloeien. Voor de gemeen33

ten/raden/colleges: hoe zij de controle-, verantwoordings- en sturingsmechanismen ten opzichte van de gemeenschappelijke regeling als orgaan en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur vorm gaan geven. Voor de gemeenschappelijke regeling als orgaan en voor ieder van de leden van het algemeen bestuur ten opzichte van de gemeente (die zij vertegenwoordigen): de wijze waarop zij invulling geven aan de betrokkenheid bij beleidsvorming, inlichtingenverstrekking en het afleggen van verantwoording. In de relatie tussen de gemeenten en de gemeenschappelijke regeling kan op deze wijze dan een stelsel van checks and balances worden gecreëerd, waarbij bevoegdheidsoverdracht enerzijds en betrokkenheid/grip/sturing en controle op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling anderzijds, in balans zijn. Bij het opstellen van de tekst van voorliggende gemeenschappelijke regeling is genoemde balans uitdrukkelijk het uitgangspunt geweest. Daarbij speelt overigens ook nog een aantal andere aspecten een rol.

5.

De bevoegdheidsverdeling in de gemeenschappelijke regeling Avres.

Uit de raadsbijeenkomst in maart 2015 werd duidelijk dat de raden in zijn algemeenheid sturing en betrokkenheid op hoofdlijnen wensen en zich niet zozeer met technische (uitvoerings-)aspecten willen bezighouden. Dit ligt ook in de lijn, zoals reeds is aangegeven in paragraaf 3, van het dualistisch stelsel, waarbij de raden zich richten op sturing op hoofdlijnen en controle, en waarbij het college zich bezighoudt met de beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Echter ook de aard van de overgedragen bevoegdheden speelt in dat verband een rol. Zoals we in paragraaf 3 hebben gezien bij de opsomming van de raadsbevoegdheden, zijn deze vooral verordenend van aard. Dit geldt bijvoorbeeld voor de raadsbevoegdheden in de Participatiewet en in de Wet sociale werkvoorziening. Slechts in één wet betreft het een andere bevoegdheid; In de Wet gemeentelijke schulddienstverlening is dit het vaststellen van een plan. Daarnaast is in paragraaf 3 ook aangegeven dat de beleidsvrijheid bij het vaststellen van de verordeningen in het kader van de Participatiewet beperkt is. Het voeren van inkomensbeleid is immers de verantwoordelijkheid van het rijk en ook veel van datgene wat in de verordeningen wordt geregeld is vooral technisch van aard. Bovendien kan worden gesteld dat het vaststellen van verordeningen met name instrumenteel van aard.

In een verordening wordt immers in normen en waarborgen vastgelegd datgene wat eerder is vastgesteld in beleidskeuzes. In feite zijn wetgeving en verordeningen niet meer of minder dan de codificatie of het formeel verwoorden van de gewenste beleidskeuzes. Omdat tenslotte het vaststellen van verordeningen vanuit het kader van de Participatiewet eigenlijk slechts aan de orde is bij wetswijzigingen of relevante jurisprudentie, is de beïnvloedingsmogelijkheid alleen op basis van het bezit van de verordende bevoegdheid voor raden slechts beperkt. De beïnvloedings- en daarmee de sturingsmogelijkheden zitten juist - waar ook de mogelijkheden vanuit wet- en regelgeving aanwezig zijn - in de beleidsontwikkeling (op hoofdlijnen); om kaderstellend beleid te ontwikkelen. In de tekst van de gewijzigde gemeenschappelijke regeling die u hierbij aantreft, is juist en vooral gezocht naar de mogelijkheden voor gemeenten en in het bijzonder de raden, om beïnvloeding en sturing te laten plaatsvinden op die beleidsontwikkeling op hoofdlijnen en de kaders, en hierbij niet zozeer het formele bezit van verordende bevoegdheden voorop te stellen. Meer concreet is dit uitgewerkt in de volgende aspecten. -

Om de sturing op kaders en hoofdlijnen door de raden te waarborgen wordt in deze gemeenschappelijke regeling in de eerste plaats het instrument van het meerjarenbeleidsplan geïntroduceerd. Dit meerjarenbeleidsplan is een beleidsplan met het beleidsperspectief voor de komende vijf jaar. Het meerjarenbeleidsplan wordt (ambtelijk) gezamenlijk voorbereid door de gemeenten én Avres en wordt zoals eerder is aangegeven in het bedrijfsplan vastgesteld door de gemeenteraden. Met betrekking tot het vaststellen van het meerjarenbeleidsplan vindt derhalve geen delegatie of overdracht van bevoegdheden plaats. Het is het beleidskader van de gemeenten dat door de gemeenteraden zelf wordt vastgesteld. Als uitwerking van het meerjarenbeleidsplan zal jaarlijks een jaarplan worden ontwikkeld, waarin de uitgangspunten van het meerjarenbeleidsplan voor ieder begrotingsjaar worden geconcretiseerd. Dit jaarplan zal als zodanig in de verschillende programma’s van de begroting worden verwerkt. De raden kunnen hun zienswijze met betrekking tot het jaarplan dan naar voren brengen via de in de Wgr voorgeschreven voorhangprocedure procedure die aan de begroting is gekoppeld.

34

-

In de tweede plaats zullen strategische- en kadernota’s via een zogeheten zienswijzeprocedure aan de raden worden voorgelegd. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een kadernota re-integratie/participatiebeleid; een kadernota armoedebeleid; of een kadernota schulddienstverlening. Ook hiertoe is een bepaling opgenomen in de tekst van de gemeenschappelijke regeling. Genoemde zienswijzeprocedure is in feite een vorm van delegatie onder voorwaarden. Hoewel aan de zienswijzeprocedure een formele overdracht van bevoegdheden ten grondslag ligt, blijft het overdragende bestuursorgaan toch een belangrijke rol spelen in het besluitvormingsproces, omdat zij vóór de finale besluitvorming in de gelegenheid wordt gesteld haar zienswijze op het voorgenomen besluit te geven. In het algemeen bestuur kunnen dan na het doorlopen van de zienswijzeprocedure tussen de gemeenten de discussies worden gevoerd met argumenten pro en contra op basis van hetgeen de raden bij hun zienswijze hebben ingebracht. Bij de finale besluitvorming nemen de leden van het algemeen bestuur vervolgens in het algemeen bestuur een besluit en dienen zij daaromtrent de gewenste inlichtingen te verstrekken en verantwoording af te leggen aan de raden die zij vertegenwoordigen .

-

Om de betrokkenheid van de gemeenten verder te vergroten is in de tekst van de gemeenschappelijke regeling bovendien de bepaling opgenomen, dat gemeenten binnen het kader van de gezamenlijke beleidsuitvoering door de gemeenschappelijke regeling, accenten kunnen aanbrengen, mits dit past binnen de “contributiebepalingen”. Accenten of verschillen die te zeer tegen het gemeenschappelijke ingaan, zullen namelijk vaak ten koste gaan van de effectiviteit en de efficiency, die de gemeenschappelijke regeling ook voorstaat. Dan nog blijven afwijkende beleidskeuzes voor een gemeente mogelijk, echter deze zullen dan, indien het algemeen bestuur daartoe besluit in de “contributie” of bijdrage voor die gemeente worden verdisconteerd.

-

Door de gemeenten/de raden op bovengenoemde wijze te betrekken bij de beleidsvorming/kaderstelling op hoofdlijnen (conform de uitgangspunten van het dualistisch stelsel), ontstaan er meer mogelijkheden voor de gemeenten om sturing te krijgen op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. Het voorgaande opent vervolgens de mogelijkheid om de formele bevoegdheden tot het vaststellen van verordeningen - zoals eerder is aangegeven vaak technisch van aard en met weinig beleidsvrijheid - over te dragen / te delegeren aan het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Ook met betrekking tot dit aspect blijft echter het uitgangspunt voorop staan om de betrokkenheid van de gemeenten op de besluitvorming zo groot mogelijk te houden. In de tekst van de gemeenschappelijke regeling is namelijk ook met betrekking tot verordeningen de bepaling opgenomen, dat het algemeen bestuur geen verordeningen vaststelt alvorens de gemeenten in staat zijn geweest via een zienswijzeprocedure hun zienswijze op een verordening kenbaar te maken.

-

Naast de wettelijke bepalingen vanuit de Wgr, die zijn opgesomd in paragraaf 4 en de in deze paragraaf opgesomde beïnvloedingsmogelijkheden voor de raden op de beleidsvorming ( meerjarenbeleidsplan, jaarplan, kadernota’s en verordeningen), is in deze gemeenschappelijke regeling nog een ander aspect opgenomen met het oog op het vergroten van de betrokkenheid - en daarmee de sturing en controle door de raden - op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. In de tekst van de gemeenschappelijke regeling is namelijk een bepaling opgenomen met betrekking tot een actieve informatieverstrekking vanuit de gemeenschappelijke regeling richting de raden/gemeenten. Zo zal er twee maal per jaar een raadsinformatiebijeenkomst worden gehouden, zullen er periodiek per jaar bestuursrapportages aan de gemeenten worden verstrekt en zullen er periodiek raadsinformatiebrieven met betrekking tot relevante ontwikkelingen worden ontwikkeld. Door deze actieve informatieverstrekking worden de gemeenten/raden nog beter in staat gesteld om vorm en inhoud te geven aan de controle en sturing op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. De wijze waarop de gemeente/de raad op basis van de verstrekte informatie daaraan vervolgens zelf vorm en inhoud gaat geven, is uiteraard aan de gemeenten/raden zelf.

De verantwoordingsrelatie van de leden van het AB die de gemeenten in de gemeenschappelijke regeling vertegenwoordigen ten opzichte van de raden die hen hebben aangesteld, speelt in dat verband uiteraard een belangrijke rol.

35

Zoals eerder in paragraaf 4 van deze toelichting is aangegeven, is het bij gemeenschappelijke regelingen van belang een stelsel van checks and balances te creëren, waarbij bevoegdheidsoverdracht enerzijds en betrokkenheid/grip/sturing en controle op het functioneren van de gemeenschappelijke regeling anderzijds, in balans zijn. Voor iedere gemeenschappelijke regeling waarbij gemeenten betrokken zijn zal die balans anders liggen. Een balans die is afgestemd op de specifieke taken waar de gemeenschappelijke regeling voor is opgericht, maar ook op bijvoorbeeld de beleidsvrijheid die voorhanden is of het schaalvoordeel dat door samenwerking kan worden gerealiseerd. De balans die in deze gemeenschappelijke regeling is gezocht is dan ook maatwerk. Voorafgaand aan deze balans is nog een ander aspect van belang. Samenwerking en overdracht van taken en bevoegdheden veronderstelt vooral vertrouwen. Enerzijds het vertrouwen schenken en anderzijds het geschonken vertrouwen realiseren. Ook dat uitgangspunt zal in de relatie tussen de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen een belangrijk aspect blijven.

36

Artikelsgewijze toelichting Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen Artikel 1 Begripsbepalingen In artikel 1, eerste lid, wordt met het begrip deelnemers nogmaals benadrukt dat het hier een regeling betreft tussen zowel de raden, als de colleges van burgemeester en wethouders. Het hanteren van alleen het begrip gemeente of deelnemende gemeente in dit verband zou tot verwarring kunnen leiden, immers de burgemeester als orgaan is bijvoorbeeld niet bij de wijziging van deze gemeenschappelijke regeling betrokken. Door deelnemers te definiëren als in de begripsbepaling is vermeld, wordt op die plaatsen in de tekst benadrukt dat het de raden en de colleges zijn als gemeentelijke organen met wie de verbinding tussen de gemeenten en het openbare lichaam tot stand is gebracht. Verder wordt in artikel 1, eerste lid, onder h bij het College van gedeputeerde staten gesproken over de colleges van de provincie Zuid-Holland en Utrecht. Het rechtsgebied van onderliggende gemeenschappelijke regeling is provincieoverschrijdend. De gemeenten Gorinchem en Molenlanden behoren tot de provincie Zuid-Holland. De gemeente Vijfheerenlanden behoort tot de provincie Utrecht.

In de Wgr is in artikel 29 het uitgangspunt opgenomen dat het college van gedeputeerde staten van de provincie waar de plaats van vestiging van de gemeenschappelijke regeling is gelegen, de bevoegdheden uit de wet uitoefent die de provincie toekomen. Bij deze gemeenschappelijke regeling is dat derhalve de provincie Zuid-Holland. Wel vloeit uit de tweede en derde volzin uit artikel 29 Wgr voort dat het college van GS bij het uitoefenen van haar bevoegdheden overleg voert met het andere college van GS en dat besluiten die moeten worden medegedeeld aan het College van gedeputeerde staten van de provincie waar de gemeenschappelijke regeling is gevestigd, ook aan gedeputeerde staten van die andere provincie moet worden medegedeeld.

Artikel 2 Openbaar lichaam Een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam is de “zwaarste” vorm van een gemeenschappelijke regeling. Op grond van artikel 8, lid 1, tweede volzin Wgr bezit dit lichaam rechtspersoonlijkheid. De gemeenschappelijke regeling kan hierdoor zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten afsluiten, maar ook besluiten om personeel in dienst te nemen. Op de vrijheid tot deelname aan het rechtsverkeer is één beperking van toepassing. In artikel 31 a van de Wgr is opgenomen dat het oprichten en/of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon slechts mogelijk is als de regeling daarin voorziet, “dat (…deelname en/of oprichting…) in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang” én dat een besluit niet eerder wordt genomen dan nadat de raden van de deelnemende gemeenten een ontwerpbesluit is toegezonden en de raden in de gelegenheid zijn gesteld om hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te brengen,

Hoofdstuk 2: Belang, doelstelling, taken en bevoegdheden Artikel 3 Belang/doelstelling In artikel 3 wordt gevolg gegeven aan artikel 10, eerste lid van de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin staat aangegeven dat het belang waartoe de gemeenschappelijke regeling is getroffen, in de gemeenschappelijke regeling moet staan vermeld. Het belang van de gemeenschappelijke regeling kan ook worden beschouwd als de doelstelling van de organisatie.

Artikel 4 De taken van het openbaar lichaam In het eerste lid van dit artikel worden taken opgesomd waarop het openbaar lichaam zich richt. Omdat deze gemeenschappelijke regeling de juridische basis vormt voor de fusieorganisatie van de Avelingen Groep en de Regionale Sociale Dienst en Kredietbank Alblasserwaard/Vijfheerenlanden, worden in dit lid taken opgesomd die voorheen al door beide organisaties werden uitgevoerd.

37

Overigens blijkt uit de woorden “in ieder geval”, dat in dit lid niet alle taken limitatief worden opgesomd. Een dergelijke limitatieve taakopsomming zou te gedetailleerd worden, met het gevaar dat wellicht een specifieke taak vergeten zou worden. Uit de jurisprudentie en de literatuur blijkt dat de beschrijving van het belang/de doelstelling - en de uitwerking daarvan in de taken - niet te algemeen mag zijn, maar ook niet tot op detailniveau hoeft plaats te vinden. De taakopsomming die in dit lid wordt gegeven is derhalve een opsomming op hoofdlijnen die verder reikt dan een algemene beschrijving, zonder dat deze tegelijkertijd te gedetailleerd is. Zij moet dan ook vooral worden beschouwd als een verdere uitbouw van hetgeen is gesteld in artikel 3, onder het belang / de doelstelling, waartoe de gemeenschappelijke regeling is getroffen. Overigens betekent de formulering van “het richten op” nog niet dat daarmee de taken ook daadwerkelijk zijn overgedragen. De juridische basis voor de overdracht van de taken (en bevoegdheden) door de deelnemers aan het openbaar lichaam is geregeld in artikel 5. De formulering in artikel vijf - in de vorm van “alle taken” - maakt bovendien dat de opsomming limitatief is geworden. In het tweede lid is een bepaling opgenomen over de taken die de organisatie toekomen in het kader van de (regionale) rampenbestrijding.

Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de wens van de gemeenten om bij rampen aan de burgers in de regio een bepaalde ondersteuning te geven. Omdat in 2015 de structuur en de organisatie bij rampenbestrijding zijn gewijzigd, zullen die taken kleinschaliger zijn dan in het verleden. De afspraken die de betrokken gemeenten en het openbare lichaam daarover gaan maken, zullen daarop worden afgestemd. De gemeente Vijfheerenlanden is in het tweede lid uitgezonderd. De gemeente Vijfheerenlanden behoort namelijk tot een andere veiligheidsregio dan de overige gemeenten die deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling Avres. Omdat met betrekking tot de rampenbestrijding voor de gemeente Vijfheerenlanden het regime van de veiligheidsregio Utrecht van toepassing is, is in dit lid van artikel 4, de toepassing voor de gemeente Vijfheerenlanden uitgezonderd.

Artikel 5 De overdracht van taken en bevoegdheden In dit artikel wordt de formele overdracht van de taken en bevoegdheden door de raden en de colleges van burgemeester en wethouders aan Avres geregeld. Het betreft hier een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een gemengde raadsregeling. Dit betekent dat zowel de colleges van burgemeester en wethouders als de raden deze regeling treffen. Zij nemen derhalve als gemeentelijk bestuursorgaan dus ook ieder afzonderlijk een besluit over deze gemeenschappelijke regeling, en daarmee tevens - voor zover het de eigen bevoegdheden van de raad en het college betreft - ook een afzonderlijk besluit over de overdracht van de taken en de bevoegdheden. In de formulering van artikel 5 komt dit ook tot uitdrukking omdat wordt gesproken over de bevoegdheden die aan de raad of aan het college van burgemeester en wethouders zijn opgedragen/toekomen. Daar waar het een expliciete bevoegdheid van de raad of het college betreft is dit ook tot uitdrukking gebracht, bijvoorbeeld met betrekking tot het Bijstandsbesluit zelfstandigen, op grond waarvan slechts het college bevoegdheden bezit (lid 2) of het vaststellen van het plan schulddienstverlening, dat op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening toekomt aan de raad (lid 1).

De bijzondere bijstand en het minimabeleid - voor zover dat gerelateerd is aan de bijzondere bijstand worden in dit artikel niet expliciet benoemd. Zij maken als zodanig namelijk onderdeel uit van de (uitvoering) van de Participatiewet waarvan de overdracht van de taken en bevoegdheden al geregeld is. Het verstrekken van (financiële) tegemoetkomingen in het kader van kinderopvang op grond van sociaal medische indicatie is overigens niet opgenomen in de overdracht van taken en bevoegdheden, omdat deze zijn grond vindt in de eigen bevoegdheid van het bestuur van de Regionale Sociale Dienst en deze de vorm heeft van een subsidieregeling zoals bedoeld in titel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Met betrekking tot de systematiek van de delegatie in deze gemeenschappelijke regeling, wordt in deze artikelsgewijze toelichting terugverwezen naar hetgeen hierover in de algemene toelichting staat vermeld. Bij het lezen en de interpretatie van de tekst van de gemeenschappelijke regeling is daarnaast ook artikel 11 van belang (de taken en bevoegdheden van het algemeen bestuur en de zienswijzeprocedure); artikel 18 (taken en bevoegdheden van het dagelijks bestuur en de overdracht van de bevoegdheden via de regeling door het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur).

38

In het derde lid is bepaald dat een van de taken van Avres is, het in stand houden van een kredietbank. Omdat het hier een voortzetting van de kredietbank betreft die was ondergebracht bij de Regionale Sociale Dienst en Kredietbank Alblasserwaard/Vijfheerenlanden, en Avres moet worden beschouwd als haar rechtsopvolger, wordt in dit lid gesproken over “het in stand houden” van een kredietbank. Het vierde lid geeft inhoud en gevolg aan het bepaalde in artikel 4.37 van de Wet op het financieel toezicht. Daarin wordt bepaald dat in het geval een kredietbank is ingesteld bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling, de raden de bevoegdheid hebben om het bankreglement vast te stellen. Dit is derhalve een bevoegdheid die de raden niet kunnen overdragen aan de gemeenschappelijke regeling. Overigens wordt hier wellicht ten overvloede vermeld, dat het toezicht bij een kredietbank die door een gemeenschappelijke regeling is getroffen, op grond van het bepaalde in de Wet financieel toezicht wordt uitgevoerd door het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Uitgangspunt binnen deze gemeenschappelijke regeling is zoveel mogelijk inhoud, vorm en uitvoering te geven aan de wet- en regelgeving op basis van gezamenlijkheid, gemeenschappelijkheid en solidariteit.

Een en ander neemt niet weg dat er voor ieder van de deelnemers de mogelijkheid moet blijven bestaan om binnen het verband van de gemeenschappelijke regeling eigen beleidsaccenten aan de uitvoering te geven. Tijdens het wijzigingsproces van deze gemeenschappelijke regeling is afgesproken dat dit in de tekst van de gemeenschappelijke regeling tot uitdrukking komt. In het vijfde lid wordt hier aan tegemoet gekomen. De afspraak is dat bij geringe afwijkingen van het gezamenlijke beleid die binnen “de contributie” blijven, dat wil zeggen niet al te grote gevolgen hebben voor de effectiviteit en de efficiency van de bedrijfsvoering, dergelijke beleidsaccenten zondermeer mogelijk zijn. Bij grote afwijkingen van het beleid en die door die afwijking “buiten de contributie” vallen, blijft dit nog steeds mogelijk, maar kan het bestuur hieraan nadere voorwaarden en een eventuele kostentoerekening verbinden. Overigens dient nog vermeld te worden dat op grond van artikel 8 c van de Paticipatiewet één uitzondering is gemaakt met betrekking tot de overdracht van collegebevoegdheden richting een gemeenschappelijke regeling, namelijk de paragrafen 7.1 en 7.3. Deze paragrafen hebben betrekking op de financieringsstromen en het leveren van verantwoordingsinformatie.

De Rijksuitkeringen worden namelijk nooit rechtstreeks aan een gemeenschappelijke regeling toegekend, maar aan de individuele gemeenten, omdat de landelijke verdeelmodellen uitgaan van alle afzonderlijke gemeenten in Nederland. Als gevolg hiervan dient ook de verantwoording per gemeente plaats te vinden. Indien derhalve in de tekst van deze gemeenschappelijke regeling wordt gesproken over alle taken van het college, moet dit in samenhang gelezen worden met het bepaalde van artikel 8 c van de Participatiewet. In het zesde lid van artikel 5 is dit nogmaals expliciet aangegeven. Artikel 6 Meerjarenbeleidsplan. Om de sturing op kaders en hoofdlijnen door de colleges en de raden te waarborgen wordt in deze gemeenschappelijke regeling het instrument van het meerjarenbeleidsplan geïntroduceerd. Dit meerjarenbeleidsplan is een beleidsplan met het beleidsperspectief voor de komende vijf jaar. Het meerjarenbeleidsplan wordt (ambtelijk) gezamenlijk voorbereid door de gemeenten én Avres en wordt zoals eerder is aangegeven in het bedrijfsplan vastgesteld door de colleges en de gemeenteraden. Met betrekking tot het vaststellen van het meerjarenbeleidsplan vindt derhalve geen delegatie of overdracht van bevoegdheden plaats. Het is het beleidskader van de gemeenten dat door de colleges en de gemeenteraden zelf wordt vastgesteld.

Als uitwerking van het meerjarenbeleidsplan zal jaarlijks een jaarplan worden ontwikkeld, waarin de uitgangspunten van het meerjarenbeleidsplan voor ieder begrotingsjaar worden geconcretiseerd. Dit jaarplan zal als zodanig in de verschillende programma’s van de begroting worden verwerkt. Artikel 7 Dienstverlening Dit artikel schept de mogelijkheid voor de deelnemers om bepaalde diensten van Avres af te nemen. Bij dienstverlening gaat het om de uitvoering van feitelijke werkzaamheden door het openbaar lichaam ten behoeve van de deelnemers. Er is bij dienstverlening geen overdracht van bevoegdheden van de deelnemende gemeente(n) aan het openbaar lichaam. Wel kan er sprake zijn van bevoegdheidsuitoefening. (Zie daarvoor ook de algemene toelichting met betrekking tot het onderscheid tussen mandaat en delegatie).

39

De gemeenschappelijke regeling Avres is niet alleen bevoegd om diensten te verlenen aan de deelnemers. Ook bestuursorganen van gemeenten en andere organisaties die niet deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling kunnen in principe diensten afnemen van de gemeenschappelijke regeling. De dienstverlening geschiedt op basis van een dienstverleningsovereenkomst. In de dienstverleningsovereenkomst wordt in ieder geval opgenomen welke prestaties er geleverd moeten worden, welke kosten hiervoor in rekening worden gebracht en de voorwaarden waaronder tot dienstverlening wordt overgegaan. Uiteraard zullen dienstverleningsovereenkomsten worden gesloten met inachtneming van de reguliere regels en procedures die voortvloeien uit de Wet markt en overheid, de Aanbestedingswet en Europese regelgeving.

Hoofdstuk 3: Bestuursorganen Artikel 8 Organen In dit artikel zijn de organen in deze gemeenschappelijke regeling genoemd. Het algemeen bestuur bekleedt daarbij de positie die vergelijkbaar is met die van de gemeenteraad. De taken en bevoegdheden van het dagelijks bestuur zijn vergelijkbaar met die van het college van burgemeester en wethouders. In de herziene tekst van de Wgr is nu ook de positie van de voorzitter opgenomen. Deze is slechts deels vergelijkbaar met die van de burgemeester. Afgezien van de benoemingswijze (burgemeester is immers kroonbenoemd) zit het verschil inhoudelijk met name in de bevoegdheden. Vanuit de Gemeentewet kent de burgemeester een aantal specifieke bevoegdheden, in het bijzonder op het terrein van de openbare orde en veiligheid, die de voorzitter van een gemeenschappelijke regeling niet toekomen. De belangrijkste bevoegdheden van een voorzitter van een gemeenschappelijke regeling beperken zich tot het in en buiten rechte vertegenwoordigen van de gemeenschappelijke regeling, het leiding geven aan de vergaderingen van het algemeen en het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling en het ondertekenen van de correspondentie die van het algemeen en het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling uitgaat. Als laatste orgaan worden de commissies genoemd. Op grond van de Wgr kunnen er twee commissies worden onderscheiden.

Op grond van artikel 24 Wgr kan een commissie van advies worden ingesteld en op grond van artikel 25 Wgr een commissie ter behartiging van bepaalde belangen (= bestuurscommissie). De commissies van advies kunnen door alle overige organen worden ingesteld. In deze gemeenschappelijke regeling is in artikel 22 a bepaald dat in ieder geval een auditcommisie zal worden ingesteld. Een commissie ter behartiging van bepaalde belangen kan alleen door het algemeen bestuur worden ingesteld. De mogelijkheid daartoe moet in de regeling zijn opgenomen en het algemeen bestuur gaat niet over tot het instellen van een dergelijke commissie alvorens de raden van dit voornemen op de hoogte zijn gesteld en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen hierover ter kennis van het algemeen bestuur te brengen. In onderliggende gemeenschappelijke regeling is de mogelijkheid tot het instellen van een commissie ter behartiging van bepaalde belangen opgenomen. Alleen de commissie ter behartiging van bepaalde belangen is overigens als een orgaan aan te merken (lid 4).

Hoofdstuk 4: Het Algemeen Bestuur Artikel 9 Samenstelling Gelet op de overgedragen bevoegdheden (artikel 5 van de gemeenschappelijke regeling), is deze gemeenschappelijke regeling een zogeheten gemengde raadsregeling. Deze regeling is gemengd van aard omdat er zowel raads- als collegebevoegdheden worden overgedragen. Artikel 13, lid 1, tweede volzin Wgr is dan van toepassing. “De leden van het algemeen bestuur worden door de raad uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, en uit de wethouders aangewezen”. Aan het begin van de raadsperiode, wijzen de raden derhalve de leden van het algemeen bestuur aan. De formulering van artikel 13, lid 1, tweede volzin Wgr, houdt de mogelijkheid open om zowel raadsals collegeleden aan te wijzen als lid van het algemeen bestuur. In deze gemeenschappelijke regeling is ook gekozen voor deze optie. In de juridische literatuur rondom de Wet gemeenschappelijke regelingen is namelijk aangegeven dat de raad op voorhand niet beperkt mag worden in zijn keuze, door in 40

de bepalingen van de tekst van de betreffende gemeenschappelijke regeling hier sturing aan te geven door de keuze bijvoorbeeld op voorhand al te beperken tot een wethouder met een bepaalde portefeuille. Overigens wordt ter overweging nog het volgende meegegeven. Een belangrijke reden om juist een wethouder als lid van het algemeen bestuur aan te wijzen is gelegen in de verantwoordingsrelatie met betrekking tot het functioneren van de leden van het algemeen bestuur ten opzichte van de raden die zij vertegenwoordigen en deze verantwoordingsrelatie ook zo “zuiver” mogelijk te houden. De keuzeoptie om bij een gemengde raadsregeling ook raadsleden aan te wijzen is namelijk een monistisch element in de Wgr. De Gemeentewet daarentegen is geheel dualistisch van aard. Wethouders maken sinds de invoering van het dualistisch stelsel geen deel meer uit van de raad. Met betrekking tot de verantwoordingsrelatie tussen raad en college heeft dit een meer zuivere verhouding gecreëerd, indien het vertrouwen niet meer aanwezig is tussen raad en een lid van het college. Diezelfde verhouding is en blijft aanwezig in de context van de Wgr op het moment dat alleen collegeleden worden aangewezen als lid van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling.

In de situatie dat een raadslid lid is van het algemeen bestuur, kan de raad uiteraard ook het vertrouwen in dat raadslid opzeggen met betrekking tot zijn functioneren in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling, Echter, naast de mogelijkheid tot het verlenen van ontslag als lid van het algemeen bestuur (=terugroeping), heeft de raad ten opzichte van een collegaraadslid slechts beperkte mogelijkheden om het vertrouwensaspect aan de orde te stellen. In de raad kan uiteraard een debat plaatsvinden met het raadslid dat is teruggeroepen, maar hij kan na een dergelijk debat met de raad - ook als het vertrouwen in hem is opgezegd - zijn werkzaamheden in de raad regulier voortzetten. Een bijkomend argument om de voorkeur te geven aan een lid van het college is, dat een raadslid, zijnde een lid van een algemeen bestuur gekozen kan worden tot een lid van het dagelijks bestuur en daarmee in feite collegebevoegdheden gaat uitoefenen. In het kader van het dualistisch stelsel is de vraag of dit constitutioneel wenselijk is. Omdat het derhalve meer zuiver is, het dualistisch stelsel ook te laten doorwerken in de vertegenwoordiging richting de gemeenschappelijke regeling, zou het in de rede liggen om slechts collegeleden deel uit te laten maken van het algemeen bestuur. In deze gemeenschappelijke regeling bestaat het algemeen bestuur uit zes leden.

De gemeenten Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden wijzen per gemeente ieder twee leden en twee plaatsvervangende leden aan. Het algemeen bestuur bestaat uit zes leden, het dagelijks bestuur uit drie leden (zie artikel 15 van de GR). Daarmee is tevens aangesloten bij het primaire uitgangspunt van het bepaalde in artikel 14, lid 3 van de Wet gemeenschappelijke regeling, dat de leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken. In het negende lid is nog een bepaling opgenomen omtrent de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van het algemeen bestuur en de betrekking van ambtenaar, danwel een overeenkomstige positie in een van de deelnemende gemeenten. Dit zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn indien het een parttime wethouder betreft. Artikel 10 Werkwijze In artikel 22, eerste lid van de Wgr, is geregeld dat het algemeen bestuur een reglement van orde vaststelt. In het reglement van orde worden minimaal regels opgenomen met betrekking tot: - Vaststellen vergaderschema; - Opstellen agenda, uitnodiging c.q. kennisgeving vergadering en verslaglegging; - Wijze van behandeling van voorstellen en besluitvorming; - Handhaven van de orde tijdens de vergadering; - Besloten- c.q. openheid van vergadering. In beginsel zijn de vergaderingen openbaar. Onder voorwaarden kan besloten worden tot een besloten vergadering.

De onderwerpen waarover niet in een besloten vergadering kan worden beraadslaagd of besloten, zijn limitatief opgesomd in de Wgr en ook vermeld in het vijfde lid. Artikel 11 Taken en bevoegdheden Op grond van artikel 33 Wgr komen alle bevoegdheden aan het algemeen bestuur toe, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald. In de algemene toelichting is reeds gewezen op de relatie met artikel 8c van de Participatiewet. In dit artikel 8 c is bepaald - conform de lijn van artikel 33 Wgr - dat alle 41

bevoegdheden van het college, indien deze worden overgedragen aan een samenwerkingsverband op grond van de Wgr, toekomen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Met bestuur wordt in dat verband het algemeen bestuur bedoeld. De collegebevoegdheden van de Participatiewet - en overigens ook alle overige wetten waartoe het openbaar lichaam de taken en bevoegdheden overgedragen heeft gekregen - komen in deze gemeenschappelijke regeling, gelet op de eerste en tweede volzin van artikel 33 Wgr, derhalve primair toe aan het algemeen bestuur. Echter, het derde zinsdeel van artikel 33 Wgr maakt het mogelijk om dit in de regeling zelf anders te bepalen. Anders gesteld: in de regeling zelf kan worden bepaald dat van het primaire uitgangspunt dat de bevoegdheden bij het algemeen bestuur berusten, wordt afgeweken en dat bevoegdheden dus elders komen te liggen, bijvoorbeeld dat deze bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam komen te liggen. Dit ligt bijvoorbeeld voor de hand indien het collegebevoegdheden betreft, omdat het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling een soortgelijke positie bekleedt als het college van burgemeester en wethouders in de gemeenten.

In de tekst van deze gemeenschappelijke regeling is er dan ook voor gekozen om naast de wettelijke bevoegdheden op grond van de Wgr, ook de overige bevoegdheden van het dagelijks bestuur zoveel mogelijk rechtstreeks in de regeling zelf te regelen en daarmee dus gevolg te geven aan de derde volzin van artikel 33 Wgr. Naast deze bevoegdheidsverdeling en -toedeling op grond van hetgeen in artikel 11, juncto artikel 18 van deze regeling wordt bepaald, kan het algemeen bestuur nog zelf bij afzonderlijk besluit bevoegdheden overdragen. Artikel 33 a van de Wgr vormt hiervoor de basis en de mogelijkheid daartoe vindt in deze regeling haar uitwerking in artikel 18 vierde lid. In het tweede lid van artikel 11 is een opsomming gegeven van de bevoegdheden die het algemeen bestuur in ieder geval toekomen en derhalve niet toekomen aan het dagelijks bestuur en ook niet kunnen worden gedelegeerd aan het dagelijks bestuur. In het derde lid van artikel 11 is de zogeheten zienswijzeprocedure beschreven. Voordat de concept verordeningen op grond van de Participatiewet, het conceptplan in het kader van schuldhulpverlening en de conceptstrategische en kadernota’s ter vaststelling aan het algemeen bestuur worden aangeboden, worden de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over de concepten aan het dagelijks bestuur kenbaar te maken.

Het dagelijks bestuur bundelt de zienswijze van de raden en biedt deze commentaren gelijktijdig aan met de concepten aan het algemeen bestuur. Op deze wijze wordt concreet invulling gegeven aan de betrokkenheid van de raden op het besluitvormingsproces binnen de gemeenschappelijke regeling, zoals al is beschreven in het algemeen deel van de toelichting op deze gemeenschappelijke regeling. Artikel 12 Oprichten en deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen In artikel 12 is het oprichten en de deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen geregeld. Indien de gemeenschappelijke regeling daarvoor opteert, moet de mogelijkheid daartoe op grond van artikel 31 a van de Wgr expliciet in de gemeenschappelijke regeling worden opgenomen. De oprichting of de deelname moet vervolgens bij afzonderlijk besluit door het AB worden genomen, waarbij de oprichting of de deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Een besluit tot het oprichten van en deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen wordt niet genomen dan nadat de raden van de deelnemende gemeenten het ontwerpbesluit is toegezonden en zij in de gelegenheid zijn gesteld om hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te brengen.