Bijlage 2 - Rekenkamerrapport - externe inhuur - Moerdijk

Externe inhuur in de gemeente Moerdijk Capaciteit van buiten, kaders van binnen Rekenkameronderzoek

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Colofon Datum: 16-7-2025 Rekenkamer Moerdijk De heer I.L.J.C. (Iroy) Konings – voorzitter Mevrouw R. (Renee) Linck De heer J.G.S. (José) van der Tak Onderzoekers De heer L.G.W. (Lennart) Straver MSc De heer Prof. Dr. H. (Hans) Bossert Mevrouw L. (Lucyenne) van de Coevering MA

1

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Inhoudsopgave Colofon Inhoudsopgave Bestuurlijke nota Inleiding Kernbevindingen Conclusies en aanbevelingen Reactie van het college van B&W Nawoord Rekenkamer

1 2 3 4 6 8 12 15

Nota van bevindingen

16

1

Organisatie en kaders voor externe inhuur

17

1.1 1.2 1.3 1.4

De gemeentelijke organisatie van Moerdijk in beeld Beleid en visie van gemeente Moerdijk op externe inhuur Rolverdeling college, organisatie en gemeenteraad bij externe inhuur Afspraken en afwegingskaders voor externe inhuur

17 18 20 22

2

Aard en omvang van externe inhuur

24

2.1 Aard van externe inhuur 2.2 Omvang van externe inhuur 2.3 Externe inhuur in vergelijking met andere gemeenten

24 25 27

3

Inhuur in de praktijk

29

3.1 3.2 3.3 3.4

Totstandkoming van inhuuropdracht Werving- en selectieproces Monitoring en evaluatie Mogelijke risico’s ten aanzien van externe inhuur in Moerdijk

29 30 32 33

4

Rol van de gemeenteraad

34

4.1 Informatievoorziening aan de gemeenteraad 4.2 (Bij)sturing door de gemeenteraad 4.3 Informatiebehoefte van de gemeenteraad

34 36 37

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording Bijlage 2. Normenkader Bijlage 3. Onderzochte casussen

38 40 42

2

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Bestuurlijke nota

3

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Inleiding Aanleiding en doelstelling Gemeenten geven uitvoering aan hun wettelijke taken en zijn daarnaast ook bezig met het realiseren van hun ambities en opgaven. De gemeenteraad stelt op hoofdlijnen de kaders vast. Ook stelt de gemeenteraad het budget beschikbaar. Het beschikbaar gestelde budget gebruikt de gemeentelijke organisatie deels voor de inzet van ambtelijke capaciteit. Deze ambtelijke capaciteit bestaat uit de ‘interne’ capaciteit (vast en tijdelijk) en de ‘externe’ capaciteit (inhuur van derden). Tegenwoordig is het een steeds grotere uitdaging voor gemeenten om vacatures in te vullen en daarmee de ‘interne’ capaciteit op orde te houden. Dit komt onder andere door de hoge spanning op de Nederlandse arbeidsmarkt. Sinds 2022 staan er structureel meer vacatures open dan dat er beschikbare werknemers zijn om deze in te vullen. Moerdijk is sinds 2022 een groter deel van haar loonsom kwijt aan externe inhuur dan in voorgaande jaren. De gemeenteraad van Moerdijk heeft het idee dat de gemeente niet al haar ambities waar kan maken vanwege onderbezetting. Tegelijkertijd ziet de gemeenteraad de kosten voor externe inhuur stijgen. Doelstelling van het onderzoek Inzicht geven in externe inhuur binnen de organisatie van Moerdijk en handvatten bieden voor het college, de gemeenteraad en de organisatie over hoe om te gaan met externe inhuur.

Wat is externe inhuur? Gemeenten hebben dus niet altijd voldoende geschikte ambtelijke capaciteit beschikbaar. Daarom besteden zij sommige zaken uit aan externe partijen of medewerkers. Er is echter dan niet altijd sprake van externe inhuur. In het onderzoek gaan we uit van de definitie van de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Zij definieert externe inhuur als volgt: Er is sprake van inhuur van externen indien er werkzaamheden worden uitgevoerd in opdracht van een bij de gemeente in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt.1 Het kenmerk van inhuur is dat een externe een plaats krijgt binnen de hiërarchie van de organisatie. Het gaat dan om specifieke capaciteit binnen de formatie. Er is juridisch geen sprake van externe inhuur als bij resultaatopdrachten, zoals bijvoorbeeld een uitvraag voor het schrijven van een beleidsnota of het vragen van advies bij een extern bureau. Het gaat dan om externe dienstverlening of levering. Dit is geen onderdeel van dit onderzoek.

Vraagstelling De volgende centrale vraag is geformuleerd om de bovenstaande doelstelling van dit onderzoek te realiseren: In hoeverre zijn er binnen de gemeente Moerdijk voorwaarden en beleid aanwezig omtrent de inhuur van externen, zodanig dat er sprake is van een doeltreffende en doelmatige sturing op de inzet van externen én een toereikende verantwoording daarover aan de gemeenteraad?

1

Commissie BBV. (2023). Notitie Overhead 2023. p. 20 - 21 4

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Aan de hand van tien deelvragen beantwoorden we de centrale vraag. Deze deelvragen zijn verdeeld over vier thema’s. N

Deelvraag

Hoofdstuk

Kaders voor externe inhuur 1 Wat is het beleid, de visie en uitgangspunten van de gemeente Moerdijk ten aanzien van externe inhuur?

H1

2

H1

3

Hoe is de rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad bij inhuur van externen? Welke afspraken en afwegingskaders hanteert de gemeente Moerdijk ten aanzien van inhuur van externen?

H1

Aard en omvang 4 Wat zijn de aard en omvang van de externe inhuur binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Moerdijk in de periode 2022 tot 2024?

H2

5

Hoe verhouden de aard en omvang van de externe inhuur van de gemeente zich met andere gemeenten van dezelfde grootteklasse en omliggende gemeenten? Inhuur in de praktijk

H2

6

H3

a) In hoeverre is hier sprake van inhuur langer dan 1 jaar? b) Hoeveel fte werd er ingehuurd, voor welke functies, waarom en hoe? c) In welke mate verlengt de gemeente Moerdijk inhuurtrajecten, en wat is hiervoor de voornaamste reden?

7

In hoeverre is de inhuur van externen in overeenstemming met de gestelde kaders? Hoe vindt de monitoring hierop plaats? Welke risico’s loopt de gemeente ten aanzien van externe inhuur?

Sturing en informatievoorziening 8 Hoe legt het college verantwoording af aan de gemeenteraad over externe inhuur? 9 In hoeverre kan de raad sturen op de inhuur van externen? 10 Welke informatiebehoefte leeft er bij de gemeenteraad ten aanzien van externe inhuur?

H3 H4 H4 H4

Normenkader De rekenkamer Moerdijk heeft voorafgaand aan het onderzoek een normenkader voor dit onderzoek vastgesteld. Centraal staan hierin de normen doeltreffendheid, doelmatigheid en politiek-bestuurlijk samenspel. De normen zijn gekoppeld aan de deelvragen van het onderzoek. De kernbevindingen zijn opgesteld aan de hand van de gestelde normen. Het normenkader staat in bijlage 2.

Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit de inleiding, een overzicht van de kernbevindingen, de conclusies en aanbevelingen en de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. De nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk richt zich op kaders voor externe inhuur. Het tweede hoofdstuk gaat in op de aard en omvang van externe inhuur binnen Moerdijk. Daarna legt het derde hoofdstuk de focus op inhuur in de praktijk. Tot slot is in hoofdstuk vier aandacht voor sturing en informatievoorziening. De onderzoeksverantwoording is opgenomen in bijlage 1. Het normenkader is te vinden in bijlage 2. Bijlage 3 bevat een overzicht van de onderzochte casussen.

5

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Kernbevindingen Het onderzoek van de rekenkamer levert verschillende inzichten en bevindingen op over de praktijk van externe inhuur in Moerdijk. Hieronder beantwoordt de rekenkamer de onderzoeksvragen samengevat aan de hand van de kernbevindingen. De kernbevindingen sluiten aan op de normen uit het normenkader. Voor een volledig beeld van de bevindingen en onderzoeksresultaten, verwijst de rekenkamer naar de nota van bevindingen.

Kaders voor externe inhuur 1. Wat is het beleid, de visie en uitgangspunten van de gemeente Moerdijk ten aanzien van externe inhuur? 2. Hoe is de rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad bij inhuur van externen? 3. Welke afspraken en afwegingskaders hanteert de gemeente Moerdijk ten aanzien van inhuur van externen?

De gemeentelijke organisatie van Moerdijk is de afgelopen jaren – mede door de toenemende en groeiende opgaven – gegroeid. De verwachting is dat deze groei de komende jaren door zal zetten. Ook de inzet van inhuur is toegenomen in de afgelopen jaren. Moerdijk stuurt op de totale loonsom en daarmee niet direct op de omvang van inhuur. De gemeente Moerdijk heeft geen specifiek beleid of vastgelegde visie ten aanzien van externe inhuur. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid biedt een kader voor de wijze waarop externe inhuur plaatsvindt. Inhuur vindt namelijk in de regel plaats via Flex West-Brabant. Het personeelsbeleid is gericht op het werven van vast personeel en behouden van het vast personeel, en niet op extern personeel. Externe inhuur is onderdeel van de bedrijfsvoering van de gemeente Moerdijk. Daarmee is dit in eerste instantie een verantwoordelijkheid van het college. De kaderstellende rol van de gemeenteraad beperkt zich in relatie tot externe inhuur tot het vaststellen van het totale personeelsbudget. Het college laat zich op hoofdlijnen informeren over de voortgang van inhuur door de domeintafel De verantwoordelijkheid voor externe inhuur is bij de teammanagers in de organisatie belegd. De teammanagers zijn gemandateerd om binnen hun beschikbare budget in te huren. De gedragscode heeft aandacht voor “eerlijke” inhuur.

Bekenden mogen niet bevoordeeld worden en oud-medewerkers van Moerdijk kunnen niet zomaar ingehuurd worden.

Aard en omvang van externe inhuur 4. Wat zijn de aard en omvang van de externe inhuur binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Moerdijk in de periode 2022 tot 2024? (en bijbehorende subvragen) 5. Hoe verhouden de aard en omvang van de externe inhuur van de gemeente zich met andere gemeenten van dezelfde grootteklasse en omliggende gemeenten?

In de P&C-cyclus heeft Moerdijk op hoofdlijnen aandacht voor de aard van externe inhuur. De aard van inhuur valt uiteen in drie categorieën, namelijk ziekte of zwangerschap, niet in kunnen vullen van vacatures en specifieke expertise. Dit is niet integraal inzichtelijk voor alle inhuurtrajecten. Moerdijk heeft inzicht in de omvang van externe inhuur in kosten, aantal fte’s en aantal inhuurtrajecten. In de informatievoorziening is alleen aandacht voor de omvang van kosten en het aandeel van inhuur. De administratie van de omvang van externe inhuur is niet eenduidig. Door het hanteren van verschillende definities voor externe inhuur, ontstaat er onduidelijkheid over de daadwerkelijke omvang.

6

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

De uitgaven aan externe inhuur als percentage van de totale loonsom wijken negatief af van gemeenten met een vergelijkbare grootte en gemeenten in de regio. Een vergelijking op gemeenten met een gelijke opgaven is complex, omdat er geen gemeenten zijn met overlap op alle opgaven.

Inhuur in de praktijk 6. In hoeverre is de inhuur van externen in overeenstemming met de gestelde kaders? Hoe vindt de monitoring hierop plaats? 7. Welke risico’s loopt de gemeente ten aanzien van externe inhuur?

De teammanager, als budgethouder van het team, speelt een centrale rol bij de totstandkoming van een inhuuropdracht. De teammanager beschrijft nut en noodzaak van inhuur in het capaciteitenformulier. De domeintafel neemt dit ter kennisgeving aan, mits inhuur past binnen de beschikbare loonsom. Inhuur vindt in de regel plaats via het platform van Flex West-Brabant (FWB) voor inhuur. Hiermee voldoet Moerdijk q.q. aan de Aanbestedingswet. De teammanager stelt een aanvraagformulier op met eisen en criteria. Een aantal aanbieders worden uitgenodigd voor een gesprek. Daarna maakt de teammanager een keuze. De motivering van de keuze en afwijzing van andere aanbieders is niet altijd consequent vastgelegd in het dossier. Monitoring vindt voornamelijk plaats op uren en facturen. De teammanager is verantwoordelijk voor het aftekenen van de uren. Er is geen actieve signaalfunctie vanuit financiën voor eventuele overschrijding op het salarisbudget van het team. Op aanvraag is een maandelijks overzicht beschikbaar. Op dit moment vindt er geen centrale schriftelijke verslaglegging plaats. Het inhuren van externen door de gemeente Moerdijk brengt een aantal mogelijke risico’s met zich mee.

Dit zijn in willekeurige volgorde: ontbreken van beleid, administratieve druk, verlies van kennis, ontbreken van vier-ogenprincipe in monitoring en er zijn geen afspraken over verslaglegging van kwalitatieve monitoring.

Rol van de gemeenteraad 8. Hoe legt het college verantwoording af aan de gemeenteraad over externe inhuur? 9. In hoeverre kan de raad sturen op de inhuur van externen? 10. Welke informatiebehoefte leeft er bij de gemeenteraad ten aanzien van externe inhuur?

De verantwoording van het college aan de gemeenteraad over externe inhuur vindt plaats via de P&Ccyclus. Deze informatievoorziening geeft inzicht in de aard en omvang van de uitgaven aan externe inhuur. Via de bestuursrapportages informeert het college de gemeenteraad over de voortgang van inhuur. Een koppeling tussen inzet van inhuur en het behalen van doelstellingen ontbreekt. De gemeenteraad van Moerdijk heeft nu geen beleidskaders/uitgangspunten voor externe inhuur vastgesteld. De gemeenteraad heeft in de periode 2022 – 2024 vier technische vragen over de organisatie gesteld, die raken aan externe inhuur. De gemeenteraadsleden hebben een verschillende informatiebehoefte met betrekking tot externe inhuur. Er is geen gelijk beeld van wat wel en geen externe inhuur is. Op dit moment lijkt de informatievoorziening te beperkt voor de gemeenteraad om goed invulling te kunnen geven aan de controlerende rol.

7

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Conclusies en aanbevelingen De conclusies en aanbevelingen zijn opgesteld door de rekenkamer Moerdijk op basis van de nota van bevindingen. Uit het onderzoek volgen zes conclusies en zes aanbevelingen.

Conclusies Conclusie 1: ‘Weloverwogen pragmatisme’ is het uitgangspunt bij externe inhuur in Moerdijk, omdat er geen doelen zijn vastgesteld. De procedures voor inhuur zijn wel vastgelegd. Inhuur vindt alleen plaats als er knelpunten in de capaciteit zijn. Knelpunten zijn in de praktijk ziekteverzuim, het niet in kunnen vullen van vacatures en specifieke expertise. Zolang er voldoende loonbudget beschikbaar is, kan inhuur in principe doorgang vinden. De gemeente Moerdijk beschikt niet over een vastgesteld beleidskader met een visie op en/of doelstellingen voor de inhuur van externen. Dit maakt dat er op dit moment niet strategisch, maar voornamelijk financieel gestuurd wordt op inhuur. Het ontbreken van een dergelijke nota maakt dat het voor de organisatie, het college en de gemeenteraad lastig is om te sturen op bijvoorbeeld de bijdrage externe inhuur aan het realiseren van doelstellingen en om doeltreffendheid van inhuur vast te stellen. Conclusie 2: Moerdijk speelt actief in op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De krapte op de arbeidsmarkt maakt dat het voor Moerdijk, net als voor veel andere gemeenten, lastig is om vacatures in te vullen. Moerdijk is zich hiervan bewust en is daarom in 2023 een arbeidsmarktcampagne gestart.

Centraal in deze campagne stonden de onderscheidende kenmerken van Moerdijk ten opzichte van andere gemeentelijke organisaties, zoals bijvoorbeeld de grote opgaven van Moerdijk op het gebied van energie, logistiek en regionale samenwerking. Vacatures kunnen zowel met vaste capaciteit als externe capaciteit ingevuld worden. De gemeente heeft in de arbeidsmarktcommunicatie voornamelijk oog voor de eigen capaciteit en niet voor de rol van inhuur. Dit terwijl de krapte op de arbeidsmarkt voor vaste capaciteit naar verwachting voorlopig zal aanhouden. Conclusie 3: Er is geen eenduidig beeld van de omvang van externe inhuur in Moerdijk. De omvang van externe inhuur is de afgelopen jaren toegenomen in Moerdijk. De informatie over de omvang van externe inhuur door de gemeentelijke organisatie is niet eenduidig. De P&C-cyclus, de verplichte BBVindicator2 en het interne overzicht geven ieder een verschillend beeld. Vanuit dit onderzoek blijkt dat in ieder geval een deel van het verschil te verklaren is door de wijze waarop Moerdijk inhuur via Centrum Jeugd en Gezin en voor projecten meerekent in de BBV-indicator. De cijfers geven in ieder geval weer – met uitzondering van de BBV-indicator – dat de inhuur de afgelopen jaren gestegen is in Moerdijk. Al met al maakt het ontbreken van een eenduidig overzicht het ingewikkeld om sturing te geven aan externe inhuur.

Conclusie 4: Het aandeel externe inhuur in Moerdijk is hoger dan bij gemeenten van vergelijkbare grootte en regiogemeenten. Moerdijk geeft relatief gezien meer uit aan externe inhuur dan gemeenten van een vergelijkbare grootte (20.000 – 50.000 inwoners) en omliggende gemeenten. In 2022 en 2023 bedroeg de inhuur in Moerdijk 30% en 28,1%. In vergelijkbare gemeenten was dit 17,6% en 18,8% en bij omliggende gemeenten lag het inhuurpercentage ook minstens 5 procentpunt lager. In de praktijk hoeft de hogere inhuur geen financieel probleem te zijn. In 2022 hield Moerdijk namelijk geld over op het personeelsbudget. In 2023 vond wel een minieme overschrijding van 1,2% plaats. Vanuit de gesprekken volgt het beeld dat Moerdijk vooral meer inhuurt dan andere gemeenten, vanwege de specifieke en grote opgaven van Moerdijk (Powerport, regionale samenwerking en industrie). De gemeente Moerdijk kiest er nu veelal voor om voor de opgaven de tijdelijk benodigde expertise in te huren. Een andere beleidsoptie zou kunnen zijn om de systematische terugkerende expertise en capaciteitsbehoefte wel structureel in te vullen.

De BBV-indicator voor externe inhuur drukt externe inhuur uit als de uitgaven aan externe inhuur ten opzichte van de totale personeelsuitgaven. 2

8

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Conclusie 5: Het inkoopproces voor externe inhuur is op orde. Het uitgangspunt van de gemeente Moerdijk is dat alle inhuur verloopt via Flex West-Brabant. Dit is ook vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid (2024). Intern gebruikt Moerdijk een capaciteitenformulier waarin nut en noodzaak voor inhuur onderbouwd worden. Het inhuurproces verloopt goed, voldoet aan de rechtmatigheidseisen en de dossiervorming van inhuur is grotendeels op orde. Toch is er een aantal risico’s aan te wijzen. De teammanager alleen is verantwoordelijk voor ondertekening van de opdracht en de autorisatie van uren. De inhoudelijke dossiervorming is beperkt. Zo is er geen tussentijdse monitoringinformatie beschikbaar en ontbreekt een eindevaluatie. Het zicht op de bijdrage van inhuur aan het realiseren van ambities en opgaven is daardoor beperkt. Conclusie 6: Het is lastig voor de gemeenteraad om zijn rol goed in te vullen ten aanzien van externe inhuur. De Gemeentewet legt de bevoegdheid bij het college om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente. De gemeenteraad heeft vanuit zijn kaderstellende rol geen beleidskaders/uitgangspunten voor externe inhuur vastgesteld. Op dit moment stelt de gemeenteraad de financiële kaders voor het totale personeelsbudget vast en vervult verder vooral een controlerende rol ten opzichte van inhuur.

In Moerdijk heeft de gemeenteraad echter onvoldoende zicht op externe inhuur om zorgvuldig te kunnen controleren. Zo geeft de P&C-cyclus de gemeenteraad alleen inzicht op organisatieniveau in de redenen voor externe inhuur en in de financiële omvang van externe inhuur. Er is nu geen zicht voor de gemeenteraad op de relatie van inhuur tot de opgaven en ambities van de gemeente Moerdijk. Wel voert het college jaarlijks een gesprek met de raad over de gemeentelijke organisatie, waarbij aandacht zou kunnen zijn voor inhuur. De gemeentesecretaris is ook aanwezig bij dit gesprek als adviseur van het college en algemeen directeur van de gemeentelijke organisatie. Alhoewel de gemeentesecretaris formeel geen verantwoordingslijn naar de gemeenteraad heeft.

9

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Aanbevelingen Aanbeveling 1: Formuleer een visie op externe inhuur gekoppeld aan het (strategisch) personeelsbeleid. Het ontbreken van een vastgelegde visie voor inhuur maakt dat de gemeente niet strategisch stuurt op bereik van doelen met inhuur (kaderstellende beleidsrol). Wel stelt de gemeenteraad financiële kaders via de begroting. Daarnaast maakt het ontbreken van een visie dat de gemeentelijke organisatie voor inhuur afhankelijk is van wat in “de hoofden” zit. Dat is kwetsbaar. Ontwikkel als college een visie op inhuur en neem daarin in ieder geval het volgende op: • • •

Een gemeenschappelijk beeld van wat inhuur is; Wanneer inhuur plaats kan vinden (ziekte, zwangerschap, expertise, niet invullen van vacatures); Doelstellingen voor inhuur.

Zoek bij het opstellen van de visie aansluiting bij bestaande kaders, zoals de strategische personeelsplanning (in ontwikkeling) en het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Vanuit het onderzoek wordt de behoefte aan een visie op inhuur gedeeld. Geef de gemeenteraad ook een rol in de totstandkoming van deze visie. (Zie aanbeveling 6.) Aanbeveling 2: Ga door op de ingeslagen weg rondom arbeidsmarktcommunicatie. De gemeente Moerdijk is zich meer dan voldoende bewust van de maatschappelijke en economische ontwikkelingen die invloed hebben op de arbeidsmarkt. Voorlopig zal de krapte op de arbeidsmarkt blijven bestaan, en zal ook inhuur nodig zijn om de capaciteit in te vullen. Ga door op de ingeslagen weg met de arbeidsmarktcommunicatie, en houd daarbij ook expliciet oog voor de rol van externe inhuur. Aanbeveling 3: Harmoniseer de verschillende definities van de omvang van externe inhuur, om de gemeenteraad in zijn controlerende rol te versterken. Het is lastig om te sturen op de personeelslasten, en daarmee ook de omvang van externe inhuur, als er geen eenduidig overzicht is van wat de inhuurlasten zijn. Het is daarom goed om één definitie voor externe inhuur te hanteren. Hiervoor kan bijvoorbeeld aangesloten worden bij de definitie die de commissie BBV hanteert voor externe inhuur.

Aanbeveling 4: Zet als college in op kwalitatieve monitoring van externe inhuur om de doeltreffendheid te kunnen toetsen en verbeteren. Het administratieve onderdeel van het inhuurproces van de gemeente Moerdijk is op orde. De inhuur via Flex West-Brabant draagt bij aan de navolgbaarheid en dossiervorming van inhuurtrajecten. Een goed proces is geen doel op zich, maar een randvoorwaarde voor inhuur. Zet ook in op de kwalitatieve monitoring van inhuur. Dit valt uiteen in drie categorieën: vastleggen, evalueren en leren. Dit kan door verslaglegging van tussentijdse monitoring van de inhuurtrajecten en een eindevaluatie. Maak hierbij onderscheid in inhuur voor vervanging, capaciteit en expertise. Op deze manier ontstaat er zicht op de doeltreffendheid van inhuur en kan je als gemeente inspelen op eventuele risico’s. Tegelijkertijd kunnen vanuit deze monitoringinformatie lessen getrokken worden voor toekomstbestendige inhuur. Aanbeveling 5: Breid de informatievoorziening over de aard en omvang van externe inhuur aan de gemeenteraad uit. Om als gemeenteraad de controlerende rol goed te kunnen uitvoeren, zonder op de stoel van het college te gaan zitten, is het van belang dat de informatievoorziening hierop ingericht is. Op die manier krijgt de gemeenteraad meer zicht op de relatie tussen inhuur en de opgaven en ambities van de gemeente Moerdijk.

Richt de jaarlijkse informatievoorziening zodanig in, dat er zicht is op zowel fte’s als financiële omvang van externe inhuur op bijvoorbeeld domeinniveau. In de volgende aanbeveling gaat de rekenkamer in op hoe de informatiebehoefte van de gemeenteraad besproken kan worden.

10

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Aanbeveling 6: Organiseer een dialoogsessie tussen het college en gemeenteraad over de kaders voor externe inhuur. Richt deze dialoogsessie in op het gezamenlijk verkennen en afspreken van de kaders rondom externe inhuur. (Zie aanbeveling 1.) Dit biedt de mogelijkheid om de informatievoorziening op dit thema te verbreden en te verdiepen. Het verdient aanbeveling dat de raad hierover structureel het gesprek aangaat met het college, bijvoorbeeld tijdens de jaarlijkse bijeenkomst over de gemeentelijke organisatie, gefaciliteerd door de gemeentesecretaris. . Een dergelijke sessie draagt bij aan het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Tijdens deze dialoog zouden in ieder geval de volgende onderwerpen besproken moeten worden: • • •

De relatie tussen de gemeentelijke opgaven, de benadering van de arbeidsmarkt en de inzet van externe inhuur; De mate van afhankelijkheid van externe inhuur voor het realiseren van beleidsdoelen en ambities; De gewenste frequentie, inhoud en diepgang van de informatievoorziening over externe inhuur.

Door hierover duidelijke afspraken te maken, kan de gemeenteraad beter controleren op een doelmatige en transparante inzet van externe capaciteit binnen de organisatie.

11

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Reactie van het college van B&W

12

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

13

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

14

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college voor de reactie op het rapport. Wij zijn blij dat het college de wijze waarop we dit onderzoek hebben uitgevoerd als positief heeft ervaren. Ook wij kijken met een goed gevoel terug op het onderzoek en de onderzoeksrapportage, zoals die er nu ligt. Zeker ook de betrokkenheid vanuit de gemeenteraad op verschillende momenten tijdens het onderzoeksproces heeft hieraan bijgedragen. Het onderzoek is uitgevoerd naar aanleiding van een inventarisatie van onderzoeksthema’s binnen de gemeenteraad. Daarbij werd aangegeven dat de gemeente Moerdijk grote ambities heeft, maar het beeld is dat de uitvoering van deze ambities niet goed van de grond komt vanwege de personele bezetting en dat daarom veel externe capaciteit moet worden ingehuurd. Binnen de gemeenteraad leeft de vraag of hier sprake is van een typisch Moerdijks probleem. Ook stelt de gemeenteraad de vraag of er wordt geleerd van eerdere ervaringen aangezien het een structureel probleem lijkt te worden. Op basis van dit onderzoek kunnen we daar antwoord op geven. Het onderzoek laat immers zien dat Moerdijk inderdaad meer inhuurt dan andere gemeenten en dat dit vooral komt door de specifieke en grote opgaven van Moerdijk (Powerport, regionale samenwerking en industrie). De gemeente Moerdijk kiest er nu veelal voor om voor deze opgaven tijdelijk benodigde expertise in te huren.

Het onderzoek geeft hierin nog een andere beleidsoptie, bijvoorbeeld om de systematische terugkerende expertise en capaciteitsbehoefte wel structureel in te vullen. Uiteraard heeft dit onderzoek veel meer inzichten opgeleverd, die zowel voor college als raad relevant kunnen zijn. Zo zien we dat de gemeente Moerdijk actief inspeelt op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en ook dat het inkoopproces rond externe inhuur op orde is. Ook geven de onderzoekers nog enkele tips voor verdere verbetering in het monitorings- en evaluatieproces. Wij hopen dat het onderzoek op deze wijze handvatten biedt voor een betere gezamenlijke sturing op externe inhuur. De rekenkamer is positief over het feit dat het college zegt zich te herkennen in het beeld dat wordt geschetst over externe inhuur en dat het college de aanbevelingen dan ook onderschrijft. Waar mogelijk willen wij het college aanmoedigen om sommige van de aanbevelingen versneld uit te voeren. Zo denken wij dat het toepassen van het ‘vierogenprincipe’, het zorgen voor tussentijdse monitoringsinformatie en het organiseren van een eindevaluatie rondom inhuur wellicht gemakkelijk (‘quick wins’) zouden kunnen worden gerealiseerd. Uiteraard is het aan het college om in afstemming met de gemeenteraad te komen tot keuzes hierover en over een verdere uitwerking van de aanbevelingen uit dit onderzoek.

Wij zullen deze uitwerking met veel belangstelling volgen.

15

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Nota van bevindingen

16

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

1 Organisatie en kaders voor externe inhuur In dit eerste hoofdstuk kijken we naar het beleid, de visie en de uitgangspunten van de gemeente Moerdijk voor externe inhuur. Hierbij hebben we ook aandacht voor de rolverdeling tussen raad, college en organisatie. Daarnaast kijken we naar de afspraken en afwegingskaders die de gemeente Moerdijk hanteert voor externe inhuur. Daarmee geven we in dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvragen: 1. 2. 3.

Wat is het beleid, de visie en uitgangspunten van de gemeente Moerdijk ten aanzien van externe inhuur? Hoe is de rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad bij inhuur van externen? Welke afspraken en afwegingskaders hanteert de gemeente Moerdijk ten aanzien van inhuur van externen?

1.1 De gemeentelijke organisatie van Moerdijk in beeld Kernbevinding: De gemeentelijke organisatie van Moerdijk is de afgelopen jaren – mede door de toenemende en groeiende opgaven – gegroeid. De verwachting is dat deze groei de komende jaren door zal zetten. Ook de inzet van inhuur is toegenomen in de afgelopen jaren. Moerdijk stuurt op de totale loonsom en daarmee niet direct op de omvang van inhuur. De gemeentelijke organisatie is de afgelopen jaren gegroeid en zal dit blijven doen. De gemeentelijke organisatie van Moerdijk bestaat sinds 2019 uit drie domeinen: (1) Mens en Maatschappij, (2) Ondernemen en Leefomgeving en (3) Interne Dienstverlening. De domeinen hebben elk een eigen directeur. De domeinen bestaan daarnaast uit verschillende teams, die elk een eigen teammanager hebben.3 De gemeentesecretaris staat boven de drie domeinen en wordt ondersteund en geadviseerd door Concern control en de bestuursstaf. Organisatie-ontwikkeltraject In 2017 is een visie op de gemeentelijke organisatie van Moerdijk opgesteld met de titel Van goed naar beter. Vanuit deze visie wil de gemeente Moerdijk destijds doorwerken naar een toekomstbestendige organisatie.

Het doel van de visie is geweest dat de gemeente Moerdijk in 2022 bekend staat om de manier waarop gemeente en samenleving op heldere wijze (open en duidelijk) en met wederzijds vertrouwen samenwerken aan het bepalen en realiseren van maatschappelijke opgaven en doelen.4 De beschreven kernkwaliteiten van de medewerkers van Moerdijk zijn: Ambitieus, Betrokken & Loyaal, Flexibel, Inwonergericht en Deskundig.

De omvang van de vaste personele formatie van de gemeentelijke organisatie is in de periode 2022 – 2025 met ongeveer 45fte gestegen. Ook is de omvang in fte’s van externe inhuur gestegen in deze periode. Het volgende hoofdstuk gaat daar verder op in. Tabel 1 geeft deze cijfers weer. De groei van het personeelsbestand komt onder meer door ambities van de gemeenteraad. Aan de formatie zijn in 2023 bijvoorbeeld 9fte toegevoegd voor het aanjagen van de woningbouw.5 Ook zijn er extra fte’s bijgekomen voor het energieprogramma en is er een extra directeur in de organisatie gekomen. Moerdijk verwacht dat de groei van het personeelsbestand door zal zetten, vanwege extra taken op het gebied van woningbouw, duurzaamheid en klimaat.6

Gemeente Moerdijk. (2022). Organogram gemeentelijke organisatie Gemeente Moerdijk. (2017). Organisatievisie ‘Van goed naar beter’. p. 5 5 Gemeente Moerdijk. (2022). Beleidsbegroting 2023 – 2026. p.136 6 Gemeente Moerdijk. (2024). Meerjarenbegroting 2025 – 2028. p.146 3 4

17

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Tabel 1 Omvang personele formatie in fte (afgerond op hele fte's)

Formatie

2022

2023

2024

2025

Begroot Na wijziging

240 247

255 273

273 286

285 n.n.b.

Werkelijk Aantal FTE inhuur

244 32,22

268 36,00

284 45,54

n.n.b. n.n.b.

Aan het aantal fte’s is ook een loonsom gekoppeld. In Moerdijk stuurt de organisatie op de loonsom en niet op het totale aantal fte’s.7 Dat betekent dat indien er nog budget van de totale loonsom beschikbaar is, dit zowel voor vaste medewerkers als externe medewerkers ingezet kan worden. Indien het niet lukt om eventuele capaciteitsproblemen intern op te vangen, zet de gemeente Moerdijk deze ruimte dan bijvoorbeeld in voor tijdelijke inhuur van derden voor vervanging van vaste capaciteit, projecten of andere werkzaamheden.

1.2 Beleid en visie van gemeente Moerdijk op externe inhuur Kernbevinding: De gemeente Moerdijk heeft geen specifiek beleid of vastgelegde visie ten aanzien van externe inhuur. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid biedt een kader voor de wijze waarop externe inhuur plaatsvindt. Het personeelsbeleid is gericht op het werven van vast personeel en behouden van het vast personeel, en niet op extern personeel. Gemeente Moerdijk wil een interessante werkgever zijn en blijven De gemeenteraad heeft het bestuursakkoord (2024) vastgesteld en daarmee als kader aan het college meegegeven. Hierin staan de belangrijkste doelen en ambities voor de gemeente Moerdijk in deze bestuursperiode. Er is geen specifieke aandacht voor de omgang met externe inhuur. Wel benoemt het bestuursakkoord dat een goed draaiende ambtelijke organisatie een voorwaarde is om de doelen en ambities te behalen. De uitdaging van de krappe arbeidsmarkt wordt daarbij benoemd. In het bijzonder is er aandacht voor de schaarste aan personeel in de sector van het sociaal domein. Moerdijk wil daarom investeren in kwalitatief goede medewerkers en hun ontwikkeling en een interessante werkgever zijn en blijven.8 Gesprekspartners geven aan dat het onder andere door de krapte op de arbeidsmarkt steeds ingewikkelder is geworden om eigen personeel te werven en binden om deze opgaven te realiseren.

In 2023 is de gemeente Moerdijk daarom gestart met een arbeidsmarktcampagne om de openstaande vacatures in te kunnen vullen. De focus lag hierbij op het werven van nieuwe eigen mensen (interne capaciteit) en niet het opvullen van vacatures met inhuur. Centraal bij deze arbeidsmarktcampagne stonden de opgaven en uitdagingen van de gemeente Moerdijk als onderscheidend vermogen ten opzichte van andere gemeentelijke organisaties. De gesprekspartners geven aan dat Moerdijk zich onderscheidt op de grote opgaven op het gebied van energie (Powerport), logistiek en regionale samenwerking. Er is bewust voor gekozen om in de arbeidsmarktcampagne te focussen op de opgaven, omdat Moerdijk niet kan concurreren met grotere gemeenten op salaris. Het functiehuis is namelijk gekoppeld aan het aantal inwoners van een gemeente. De gemeente Moerdijk groeit in de toekomst toe naar een gemeente met meer dan 40.000 inwoners. Op dit moment loopt er een extern onderzoek om te kijken naar welke gevolgen dit heeft voor onder andere het toekomstige functiehuis van Moerdijk. Op basis van dit onderzoek wil de gemeente in kaart brengen of er mogelijkheden zijn om op het veranderende functiehuis voor te sorteren. Daarbij wil de gemeente ook kijken of het voorsorteren op deze groei helpend is in de huidige arbeidsmarkt. Het zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat bepaalde functies hoger ingeschaald worden.

7 8

Gemeente Moerdijk. (2024). Jaarstukken 2023. p. 142 Gemeente Moerdijk. (2024). Bestuursakkoord En door.. pp. 5 – 18 18

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Moerdijk werkt naar eigen zeggen toe naar een toekomstbestendige, flexibele en moderne organisatie. De programmabegroting gaat in het programma ‘partnerschap in een veranderende samenleving’ verder in op hoe Moerdijk een interessante werkgever wil zijn en blijven. Eén van de strategische doelen is dat de gemeentelijke organisatie van Moerdijk een flexibele organisatie die adequaat reageert op initiatieven en regie vanuit de samenleving is.9 Als indicatoren kijkt Moerdijk hierbij onder andere naar de mate waarin de organisatie vacatures in kan vullen, het personeelsverloop en hoe de gemeente Moerdijk zich op de arbeidsmarkt presenteert.10 Daarnaast kiest de gemeente Moerdijk ervoor om te investeren in werving en opleiding van jonge medewerkers, waaronder ook stagiaires. Verder wil de gemeente Moerdijk meer samenwerken in de regio op het gebied van moeilijk te vervullen vacatures. Dit is onderdeel van de ambitie om een toekomstbestendige moderne organisatie te zijn, waarin Moerdijk “nieuwe talenten” de kans wil geven.11 Ook in de begroting staan geen directe doelstellingen voor de inzet van externe inhuur. De focus ligt voornamelijk op het binden van eigen mensen, en niet op de omgang met externe inhuur. Het strategisch HR-beleid van de gemeente Moerdijk sluit aan op Van goed naar beter en richt zich op een toekomstbestendige organisatie waarin medewerkers centraal staan.

De strategie omvat vier pijlers: ● ● ● ●

Wendbaarheid betekent een flexibele organisatie waarin medewerkers ruimte krijgen om te groeien en zich aan te passen aan veranderingen. Duurzame inzetbaarheid richt zich op een gezonde werk-privébalans, vitaliteit en strategische personeelsplanning. Leren en ontwikkelen bevordert een lerende organisatiecultuur waarin medewerkers zelf de regie nemen over hun ontwikkeling. Datagedreven werken ondersteunt besluitvorming en strategische keuzes door het gebruik van data en digitalisering.

Daarnaast investeert de gemeente Moerdijk in leiderschap, samenwerking en een sterke organisatiecultuur. Werving en selectie richten zich op het aantrekken van talent dat past bij de toekomstige uitdagingen van de gemeente Moerdijk. Het HR-beleid gaat, evenals de organisatievisie, niet expliciet in op externe inhuur en is gericht op het eigen personeelsbestand.12 De gemeente Moerdijk beschikt daarmee niet over een inhoudelijk beleidskaders specifiek gericht op externe inhuur. Moerdijk zet een strategische personeelsplanning op. De gemeente Moerdijk is in 2024 gestart met het opzetten van een strategische personeelsplanning (hierna: SPP). Met een SPP krijgt Moerdijk inzicht in de match tussen de (toekomstige) opgaven en het beschikbare personeel (capaciteit en kwaliteit). Het doel van de strategische personeelsplanning is het creëren van een personeelsbestand dat past bij de opgaven en cultuur van Moerdijk en het zorgen voor een balans tussen de hoeveelheid werk en beschikbaar personeel. De aanleiding voor het SPP komt voort uit een aantal redenen: de krappe arbeidsmarkt, het niet in beeld hebben van het ontwikkelpotentieel van de eigen medewerkers, het onvoldoende benutten van data en de wens om meer toekomstgericht te acteren.

Daarnaast moet het plan bijdragen aan ontwikkelperspectief voor medewerkers en zorgen voor tevreden medewerkers die plezier hebben in hun werk.13 Uit de gesprekken blijkt dat externe inhuur nu geen onderdeel is van de SPP. Gemeente Moerdijk. (2024). Meerjarenbegroting 2025 – 2028. p.72 Ibid. 11 Ibid. 12 Gemeente Moerdijk, (2019), Strategisch HR-beleid 13 Gemeente Moerdijk (2024). Presentatie Kick Off SPP managementtafel 9

10

19

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid bevat het kader voor inhuur van externen. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Moerdijk geldt als kader voor het inkopen van diensten, werken en leveringen. Daarmee is dit ook een kader voor de inhuur van externen. Het college van B&W van Moerdijk heeft dit beleid in 2024 vastgesteld. De doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid verschillen niet van het voorgaande inkoop- en aanbestedingsbeleid (2021) en zijn: ● ● ● ● ●

Rechtmatig en doelmatig inkopen, zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed; Het creëren van de meest maatschappelijke waarde voor de publieke middelen; Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente Moerdijk; De gemeente Moerdijk stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers voorop; Maatschappelijk Verantwoord Inkopen en daarmee bijdragen aan de realisatie van de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente Moerdijk.14

Het beleid gaat in het hoofdstuk over economische uitgangspunten in op externe inhuur. Moerdijk maakt voor inhuur van personeel gebruik van het systeem van Flex West-Brabant (hierna: FWB). Dit is een regionaal platform voor inhuur. Inhuur wordt in dat geval altijd openbaar aanbesteed. Indien de inhuur niet via FWB gaat, dan is het inkoop- en aanbestedingsbeleid geldend. In de onderstaande tabel staan de dan geldende drempelbedragen voor de inkoop van diensten. De keuze voor meervoudig onderhands of nationaal openbaar wordt bepaald door de materiedeskundige en de inkoopadviseur.15 In de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken wordt aangegeven dat inhuur in de regel plaatsvindt via FWB. Uitzonderingen hierop zijn bijvoorbeeld financiële functies die lastig ingevuld kunnen worden vanuit de poule van FWB. Tabel 2 Drempelbedragen voor inkoop van diensten inkoop- en aanbestedingsbeleid (2024)

Inkoopprocedure

Bedrag

Niet reguliere inkoop Enkelvoudig

Tot € 10.000 € 10.000 - € 50.000

Meervoudig Nationaal

€ 50.000 – Europees drempelbedrag € 50.000 – Europees drempelbedrag

Europees

Vanaf Europees drempelbedrag

1.3 Rolverdeling college, organisatie en gemeenteraad bij externe inhuur Kernbevinding: Externe inhuur is onderdeel van de bedrijfsvoering van de gemeente Moerdijk. Daarmee is dit in eerste instantie een verantwoordelijkheid van het college. Het college laat zich op hoofdlijnen informeren over de voortgang van inhuur door het de domeintafel. De kaderstellende rol van de gemeenteraad beperkt zich in relatie tot externe inhuur tot het vaststellen van het personeelsbudget. Het college is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de organisatie De keuze voor de inzet van externe inhuur is onderdeel van de bedrijfsvoering. De Gemeentewet legt de bevoegdheid bij het college om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente (m.u.v. de griffie).16 De burgemeester van Moerdijk is portefeuillehouder Personeel & Organisatie.

Gemeente Moerdijk. (2024). Inkoop- en aanbestedingsbeleid. p. 6 Gemeente Moerdijk. (2024). Inkoop- en aanbestedingsbeleid. p. 18 16 Gemeentewet. Artikel 160, lid 1, sub c 14 15

20

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

De financiële verordening van Moerdijk bevat de uitgangspunten op het gebied van het financiële beheer, de financiële organisatie en het beleid van de gemeente Moerdijk. De gemeenteraad heeft deze verordening in 2025 voor het laatst vastgesteld. Hoewel de financiële verordening niet expliciet over externe inhuur spreekt, staat in artikel 22 een aantal bevoegdheden van het college met betrekking tot de invulling van de organisatie. Dit betreft de indeling van de organisatie, scheiding van taken, het vaststellen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en informatievoorziening over inzet van middelen. Dit raakt indirect aan externe inhuur. Zo ligt bijvoorbeeld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid vast hoe Moerdijk inhuurt en maakt de indeling van de organisatie, dat voor sommige functies ingehuurd moet worden. Artikel 22.

Financiële organisatie17 Het college draagt zorg voor: a) Een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidige toewijzing van de gemeentelijke taken aan de organisatie-eenheden; b) Een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; e) De te maken afspraken met de organisatie-eenheden over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten en uitputting van middelen; f) Het beleid en de interne regels voor de inkoop en de aanbesteding van goederen, werken en diensten.

De organisatie informeert het college op hoofdlijnen over externe inhuur Het college stuurt niet expliciet op de formatie van de organisatie. De domeintafel (directieteam) informeert het college op hoofdlijnen over personeelszaken van de gemeentelijke organisatie. Enerzijds gebeurt dit via de stukken vanuit de P&C-cyclus. Anderzijds wordt het college periodiek bijgepraat over de gemeentelijke organisatie, bijvoorbeeld over openstaande vacatures die van belang zijn voor het college. Deze informatie is met name kwantitatief van aard. Het laatste hoofdstuk gaat nader op deze inhoud in. Het college ontvangt geen managementrapportages waarin aandacht is voor externe inhuur. De gemeenteraad van Moerdijk stelt financiële kaders voor de personeelslasten vast De gemeenteraad van Moerdijk stelt geen beleidsmatige kaders voor externe inhuur vast. Wel stelt de gemeenteraad de financiële kaders voor de personeelslasten vast via de jaarlijkse P&Ccyclus. Hierbij is geen onderscheid tussen personeelslasten voor vast personeel en externe inhuur. De gemeenteraad stelt allereerst de kadernota vast als basis voor het opstellen van de meerjarenbegroting. De kadernota van Moerdijk beschrijft per programma de relevante ontwikkelingen. De gemeenteraad van Moerdijk heeft ook het budgetrecht.

In relatie tot externe inhuur maakt de gemeenteraad gebruik van dit budgetrecht bij de vaststelling van de begroting. Bij vaststelling van de begroting autoriseert de gemeenteraad de baten en lasten per programma.18 In de begroting staan de doelstellingen per programma weergegeven. De paragraaf bedrijfsvoering is een dwarsdoorsnede van de verschillende programma’s en bevat de ontwikkelingen op het gebied van de bedrijfsvoering van de organisatie. In de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting staan de begrote loonkosten voor de gemeentelijke organisatie. Met het vaststellen van de begroting autoriseert de gemeenteraad het budget voor totale loonkosten. Hier is geen onderscheid tussen loonkosten voor inhuur en voor vast personeel, omdat de gemeente Moerdijk op totale loonsom wil sturen. Wel zijn in de begroting posten opgenomen voor inhuur bij ziekte. 17 18

Gemeente Moerdijk. (2025). Financiële Verordening, artikel 22 Gemeente Moerdijk. (2025). Financiële Verordening, artikel 5 21

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

De gesprekspartners bevestigen het beeld dat bedrijfsvoering, en daarmee externe inhuur, een taak van het college is. De gemeenteraad is kaderstellend voor de ambities van de gemeente Moerdijk en stelt hiervoor het budget beschikbaar.

1.4 Afspraken en afwegingskaders voor externe inhuur Kernbevinding: De verantwoordelijkheid voor externe inhuur is bij de teammanagers in de organisatie belegd. De teammanagers zijn gemandateerd om binnen hun beschikbare budget in te huren. De gedragscode heeft aandacht voor “eerlijke” inhuur. Bekenden mogen niet bevoordeeld worden en oud-medewerkers van Moerdijk kunnen niet zomaar ingehuurd worden. De bevoegdheid voor het inhuren verschilt per type functie De gemeente Moerdijk beschikt over een algemeen Mandaat-, Volmacht- en Machtigingsbesluit. Dit besluit beschrijft welke functionarissen bevoegdheden krijgen om namens het college van burgemeester en wethouders beslissingen te nemen en handelingen te verrichten. Het college van B&W heeft op basis van dit besluit ook de bevoegdheid voor het inhuren van personeel overgedragen aan: ● ● ● ●

De gemeentesecretaris voor het inhuren van directeuren en stafmedewerkers; De concerncontroller voor het inhuren van medewerkers voor concerncontrol; De directeur voor het inhuren van teammanagers; De teammanagers voor het inhuren van medewerkers.

Naast leidinggevenden zijn ook enkele andere ambtenaren bevoegd om in te huren. De coördinator van het serviceteam openbare ruimte is bevoegd om personeel in te huren voor medewerkers van het serviceteam. En bij het team communicatie, P&O en secretariaten is de medewerker beleidsuitvoering III gemandateerd om personeel in te huren.19 In de gesprekken wordt aangegeven dat er binnen de organisatie ook een opgavedirecteur is. Deze opgavedirecteur kan niet zelf inhuren, maar kan capaciteit aanvragen bij de desbetreffende teammanager. De teammanager kan dan kiezen om gebruik te maken van inhuur. De organisatie van gemeente Moerdijk maakt onderscheid tussen vier vormen van inhuur met betrekking tot de financiering, namelijk inhuur ten laste van: ziektegelden, vacaturegelden, project/kredieten en VAT-kosten.20 Voor de vervanging bij ziekte of zwangerschap raamt de gemeente Moerdijk jaarlijks een percentage van de loonsom (2022: 1,50%, 2023: 1,00% en 2024: 1,00%) in de begroting.21 Vacaturegelden betreft de beschikbare loonsom. Inhuur bij projecten betaalt Moerdijk vanuit het projectbudget of vanuit de geraamde kosten voor Voorbereiding, Advies en Toezicht (VAT) op een vastgesteld project. De gedragscode voor werknemers heeft aandacht voor externe inhuur Ambtenaren van de gemeente Moerdijk dienen zich te houden aan de gedragscode voor integer werken.

In de gedragscode is aandacht voor het voorkomen van belangenverstrengeling. Het uitgangspunt is dat er geen sprake is van bevoordeling of partijdigheid. Dit geldt ook voor het inhuren van externen. Medewerkers mogen bekenden niet bevoordelen bij een inhuurprocedure. Verder mogen oud-medewerkers niet binnen twee jaar na beëindiging van het dienstverband ingehuurd worden door de gemeente Moerdijk, tenzij het college anders besluit. Een gedragscode voor de medewerkers van de griffie is niet nog niet formeel vastgesteld ten tijde van dit onderzoek.

Gemeente Moerdijk, (2025), Mandatenlijst gemeente Moerdijk 2025 Gemeente Moerdijk, Kaders inhuur i.r.t. budget, bevoegdheid en proces 21 Gemeente Moerdijk. Beleidsbegrotingen 2022, 2023 en 2024, grondslagen begroting 19 20

22

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

3. Voorkomen van belangenverstrengeling22 9. Belangen in jouw directe privéomgeving kunnen ook relevant zijn om te melden. Je mag vanuit jouw functie nooit jezelf, je familie en vrienden en bevriende bedrijven of instellingen onterecht bevoordelen; 10. Een voormalig medewerker van de gemeente Moerdijk mag niet binnen 2 jaar na beëindiging van het dienstverband door de gemeente Moerdijk worden ingehuurd om als externe werkzaamheden te verrichten. Ook mag de oud-medewerker niet worden betrokken bij aanbestedingsprocedures. In bijzondere gevallen kan hierop, op basis van een collegebesluit, een uitzondering worden gemaakt.

Moerdijk houdt rekening met wet DBA bij de inzet van ZZP’ers Sinds 1 januari 2025 is de Belastingdienst de wet DBA gaan handhaven. De domeintafel van Moerdijk heeft daarom nieuwe richtlijnen voor de omgang met ZZP’ers ingevoerd. Voor alle lopende contracten met ZZP’ers heeft Moerdijk een quickscan beoordeling arbeidsrelatie uitgevoerd. Bij nieuwe inhuuropdrachten kiest Moerdijk alleen voor een ZZP’er als er geen andere optie is. De overeenkomst dient voor Moerdijk te voldoen aan de wetgeving, zodat er geen sprake is van schijnzelfstandigheid. Ook wil de gemeente Moerdijk periodiek de inzet van ZZP’ers evalueren en toetsen aan rechtmatigheid.23 Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) De Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) is een wet ter bestrijding van schijnzelfstandigheid. Het doel van de wet is om duidelijkheid te verschaffen aan werkgevers en werknemers betreffende de aard van de arbeidsrelatie. Schijnzelfstandigheid houdt in dat iemand werkt als zelfstandig ondernemer (ZZP’er), maar volgens de regelgeving eigenlijk in loondienst zou moeten zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de zelfstandige niet zelf kan bepalen wanneer en hoe het werk wordt uitgevoerd. Deze wet is ingevoerd in 2016, maar de Belastingdienst handhaafde hier niet op. Vanaf 2025 gaat de Belastingdienst hier strenger op controleren.

Opdrachtgevers moeten vanaf 2025 laten zien dat de samenwerking met de ZZP’ers geen dienstverband is. 2025 dient als een overgangsjaar. Zolang de werkgever aan kan tonen dat deze stappen zet tegen schijnzelfstandigheid, zal deze nog geen boete krijgen.

22 23

Gemeente Moerdijk. Gedragscode voor integer werken bij de gemeente Moerdijk. Hoofdstuk 3 Gemeente Moerdijk. (2024). Nieuwe richtlijnen voor de inzet van ZZP’ers binnen Moerdijk 23

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

2 Aard en omvang van externe inhuur In het tweede hoofdstuk kijken we naar de aard en omvang van de inhuur binnen de gemeentelijke organisatie van Moerdijk. We vergelijken de aard en omvang ook met vergelijkbare gemeenten. Daarmee geven we in dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvragen: 4. Wat zijn de aard en omvang van de externe inhuur binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Moerdijk in de periode 2022 tot 2024? a. In hoeverre is hier sprake van inhuur langer dan 1 jaar? b. Hoeveel fte werd er ingehuurd, voor welke functies, waarom en hoe? c. In welke mate verlengt de gemeente Moerdijk inhuurtrajecten, en wat is hiervoor de voornaamste reden? 5. Hoe verhouden de aard en omvang van de externe inhuur van de gemeente zich met andere gemeenten van dezelfde grootteklasse en omliggende gemeenten?

2.1 Aard van externe inhuur Kernbevinding: In de P&C-cyclus heeft Moerdijk op hoofdlijnen aandacht voor de aard van externe inhuur. De aard van inhuur valt uiteen in drie categorieën, namelijk ziekte of zwangerschap, niet in kunnen vullen van vacatures en specifieke expertise. Dit is niet integraal inzichtelijk voor alle inhuurtrajecten. Ziekte, krapte op de arbeidsmarkt en specifieke expertise zijn redenen voor inhuur Moerdijk heeft in de periode 2022 – 2024 om verschillende redenen gebruikgemaakt van de inhuur van externen. Zowel de bestuursrapportages als de jaarverslagen geven inzicht in de aard van externe inhuur. Uit de bestuursrapportages en de jaarverslagen komen de drie redenen voor inhuur naar voren in Moerdijk: (1) ziekte of zwangerschapsverlof, (2) niet in kunnen vullen van vacatures en (3) expertise.24 ●

●

●

Ziekte of zwangerschapsverlof: In 2022 en 2023 is het ziekteverzuimpercentage binnen de organisatie gestegen. In 2022 betrof dit 6,2%25 en in 2023 7,38%. Ook de kosten voor inhuur bij ziekte of zwangerschap zijn gestegen. In 2022 bedroegen de kosten voor inhuur bij ziekte of zwangerschap € 435.000 en in 2023 € 750.000. Naast een aantal langdurig zieke medewerkers hebben ook de hogere inhuurtarieven een rol gespeeld in deze stijging. Krapte op arbeidsmarkt: Het lukt Moerdijk niet om alle vacatures vast in te vullen. Moerdijk kiest niet direct voor inhuur als bepaalde vacatures niet kunnen worden ingevuld. Een bijstelling van de prioriteiten kan ook een oplossing zijn of de werkzaamheden verdelen over huidige medewerkers. Indien dat niet mogelijk blijkt, kiest Moerdijk voor inhuur.26 Specifieke expertise: Moerdijk heeft niet alle expertise in huis. In de gesprekken wordt aangegeven dat dit een bewuste keuze is, omdat sommige expertises niet structureel nodig zijn. In 2023 heeft de gemeente Moerdijk bijvoorbeeld personeel voor ondergrondse infrastructuur ingehuurd.

Gemeente Moerdijk. (2022 – 2024). Bestuursrapportages en jaarverslagen Jaarverslag 2022 geeft aan dat het verzuim in 2022 is gestegen ten opzichte van 2021. Het verzuimpercentage over 2021 is onbekend. 26 Gemeente Moerdijk. (2022). 2e bestuursrapportage. p. 55 24 25

24

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Voor inhuur bij ziekte of zwangerschapsverlof is bekend wat de financiële omvang van inhuur is. Het overige deel van de inhuur betreft het niet in kunnen vullen van vacatures en specifieke expertise. De verhouding van de omvang tussen deze twee categorieën is niet inzichtelijk in de jaarverslagen. Volgens de gemeentelijke organisatie overlopen deze twee redenen elkaar soms en is het daarom complex om dit inzichtelijk te maken.

2.2 Omvang van externe inhuur Kernbevinding: Moerdijk heeft inzicht in de omvang van externe inhuur in kosten, aantal fte’s en aantal inhuurtrajecten. In de informatievoorziening is alleen aandacht voor de omvang van kosten en het aandeel van inhuur. De administratie van de omvang van externe inhuur is niet eenduidig. Door het hanteren van verschillende definities voor externe inhuur, ontstaat er onduidelijkheid over de daadwerkelijke omvang. De financiële omvang van externe inhuur in de organisatie neemt toe De omvang van externe inhuur binnen de gemeentelijke organisatie is zowel in aantal fte’s als in uitgaven aan inhuur uit te drukken. Het streven van de gemeente Moerdijk is om te sturen op de totale loonsom en niet op de totale fte’s. De beschikbare begrote loonkosten die horen bij de begrote fte’s kunnen dus ook ingezet worden voor inhuur. Tabel 3 geeft een overzicht van de begrote en werkelijke personeelslasten volgens de jaarstukken. Over 2022 en 2023 is het aandeel inhuur zowel relatief als absoluut miniem toegenomen. In 2023 heeft dit geleid tot een overschrijding van 1,2% op de personeelslasten. Tabel 3 Totale personeelslasten gemeente Moerdijk

Jaar

202227

202328

202429

Loonkosten eigen personeel Kosten extern personeel

€ 18.218.000 € 2.080.000

€ 21.001.000 € 2.480.000

€ 23.647.000 € 2.178.000

Terugontvangen loonkosten Totale lasten personeel

-€ 137.000 € 20.161.000

-€ 35.000 € 23.446.000

-€ 76.000 € 25.749.000

Totale begrote lasten personeel Saldo

€ 20.398.000

€ 23.165.000

€ 26.045.000

€ 237.000

-€ 281.000

€ 296.000

Aandeel inhuur van loonsom

10,32%

10,58%

8,46%

De gemeente Moerdijk gaat bij de begroting uit van de toegestane formatieruimte. De cijfers van de jaarstukken geven inzicht in de inhuur binnen de formatieruimte, maar geven geen compleet overzicht van de lasten voor externe inhuur. Dit komt omdat een deel van de inhuur plaatsvindt binnen projecten of bepaalde opgaven. Deze kosten worden dan toegeschreven aan het desbetreffende project en niet direct verantwoord binnen de formatieruimte. De omvang van inhuur in aantal trajecten en fte’s neemt ook toe De gemeente Moerdijk heeft een intern overzicht van alle inhuurtrajecten die lopen via FWB. In de periode 2022 – 2024 liepen er 342 inhuurtrajecten. De financiële omvang van deze trajecten verschilt van de genoemde uitgaven in de jaarrekening. Het interne overzicht geeft geen inzicht in de reden van inhuur en of er sprake is van verlenging van inhuur. Vanuit het interne overzicht komt naar voren dat de inhuur in fte’s, aantal en in financiële omvang is gestegen. De cijfers zijn te zien in tabel 4.

Gemeente Moerdijk. (2023). Jaarverslag 2022. p. 90 Gemeente Moerdijk. (2024). Jaarverslag 2023. p. 142 29 Cijfers aangevuld op basis van ambtelijk wederhoor. Destijds was de jaarrekening nog niet vastgesteld door de gemeenteraad. 27 28

25

Rekenkameronderzoek Externe inhuur in de gemeente Moerdijk | 2025

Tabel 4 Inhuurtrajecten gemeente Moerdijk via FWB

2022

2023

2024

Totaal

Aantal fte Aantal inhuurtrajecten

32,22 105

36,00 112

45,54 125

113,76 342

Kosten

€ 4.354.951

€ 5.375.276

€ 7.332.573

€ 17.062.800

In de periode 2022 – 2024 zijn er in totaal 222 verschillende mensen ingehuurd door de gemeente Moerdijk. De tabel laat zien dat er 342 inhuurdossiers zijn geweest in deze periode. Dit verschil komt voort uit het feit dat sommige ingehuurde medewerkers ook in verschillende jaren zijn ingehuurd. Tabel 5 geeft inzicht in de lengte van de verschillende inhuurtrajecten in deze periode 2022 2024. Hierin zijn ook ingehuurde medewerkers meegenomen die al voor 2022 actief waren voor de gemeente Moerdijk. Hieruit komt naar voren dat 131 van de inhuurtrajecten een looptijd van maximaal één jaar heeft gehad. Daarnaast zijn er 52 inhuurtrajecten die langer dan één jaar, maar korter dan 2 jaar hebben geduurd. 39 inhuurtrajecten lopen al langer dan 2 jaar. De redenen voor (eventuele) verlenging volgen niet uit het overzicht van alle inhuurtrajecten. Tabel 5 Overzicht van aantal inhuurtrajecten verdeeld over looptijd

Lengte van inhuur