RB 262 1 Uitspraak

Uitspraak 201709331/1/R3

ECLI

ECLI:NL:RVS:2021:396

Datum uitspraak

24 februari 2021

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 25 september 2017 heeft de raad van de gemeente HoogezandSappemeer het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" vastgesteld. Het plan voorziet in een regeling voor het woongebied van de Klaas Nieboerweg te Foxhol, het W.A. Scholtenterrein nabij Foxhol inclusief het deel W.A. Scholtenweg, het bedrijventerrein op het schiereiland ten noorden van Foxhol en het zogenoemde ‘Fikkers-terrein’, ten noordoosten van Foxhol. Avebe is exploitante van een bedrijf op het W.A. Scholtenterrein en is eigenaar van braakliggende en braakkomende gronden ter plaatse. Avebe vreest als gevolg van het plan, met name doordat volgens Avebe haar geluidruimte wordt beperkt, te worden belemmerd in haar ontwikkelingsmogelijkheden en haar mogelijkheden om de braakliggende en braakkomende gronden te verkopen.

Volledige tekst 201709331/1/R3. Datum uitspraak: 24 februari 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Coöperatie Avebe U.A., gevestigd te Veendam, 2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats], en

Uitspraak 201709331/1/R3

1

de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer (nu: de raad van de gemeente MiddenGroningen), verweerder. Procesverloop Bij besluit van 25 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben Avebe en [appellanten sub 2] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Avebe heeft een nader stuk ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [partij A] en [partij B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2019, waar zijn verschenen: Avebe, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Schiphol, vergezeld door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. K.A. Luehof, rechtsbijstandverlener te Assen, en de raad, vertegenwoordigd door H. de Muinck, J. Eggens en ing. A.G. van Kempen. Voorts zijn ter zitting [partij C], [partij D], [partij E], [partij F] en [partij G] als partij gehoord. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) te vragen een deskundigenverslag uit te brengen. De STAB heeft op 4 juli 2019 een deskundigenverslag uitgebracht. Avebe, [partij A] en [partij B] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Op 28 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" opnieuw, gewijzigd vastgesteld. Avebe, [appellanten sub 2], [partij A] en [partij B], [partij C], [partij H] en [partij I], [partij J], [partij D] en [partij K] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een reactie op het besluit van 28 november 2019 ingediend. Bij brief van 24 april 2020 heeft de Afdeling schriftelijke vragen gesteld aan de raad. De raad en Avebe hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft - mede in verband met de wijziging van de samenstelling van de zittingskamer - de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 september 2020, waar zijn verschenen: Avebe, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde E], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. K.A. Luehof, rechtsbijstandverlener te Assen, en de raad, vertegenwoordigd door H. de Muinck, J. Eggens, ing. A.G. van Kempen en A. de Pree. Voorts zijn ter zitting [partij H], [partij D] en [partij E] als partij gehoord. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Uitspraak 201709331/1/R3

2

Er zijn nadere stukken ontvangen van Avebe. Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw ter zitting te worden gehoord, zodat de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten. Overwegingen Inleiding 1. Het plan voorziet in een regeling voor het woongebied van de Klaas Nieboerweg te Foxhol, het W.A. Scholtenterrein nabij Foxhol inclusief het deel W.A. Scholtenweg, het bedrijventerrein op het schiereiland ten noorden van Foxhol en het zogenoemde ‘Fikkersterrein’, ten noordoosten van Foxhol. In het plangebied liggen een gezoneerd industrieterrein en bedrijventerreinen en bevinden zich woningen. In het plangebied is volgens de plantoelichting een spanningsveld ontstaan tussen bedrijvigheid en leefbaarheid. Er was sprake van als bedrijfswoningen bestemde burgerwoningen die op of aan de rand van het gezoneerde industrieterrein lagen. Bovendien was onduidelijk wat de daadwerkelijke geluidsituatie was. Ook was er onvoldoende geluidruimte beschikbaar voor bedrijfsontwikkelingen en nieuwvestiging. Voorts waren twee gebieden een zogenoemde witte vlek geworden, omdat niet tijdig tot een bestemmingsplanregeling kon worden gekomen. De raad beoogt met dit plan bedrijven en bewoners een balans tussen economie en leefbaarheid te kunnen bieden, aldus de plantoelichting.

In het plan, zoals vastgesteld op 25 september 2017, hebben de burgerwoningen een woonbestemming gekregen. Het W.A. Scholtenterrein heeft de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" gekregen, waarbij volgens de raad qua bebouwingsmogelijkheden de bestaande mogelijkheden uit het geldende bestemmingsplan zijn overgenomen en geluidruimte beschikbaar is gesteld voor de invulling van braakliggende terreinen. Als onderdeel van de oplossing voor de geluidproblematiek, zijn op een aantal terreinen aan de Korte Groningerweg en Korte Borgweg geen grote geluidproducerende bedrijven meer toegestaan. De desbetreffende terreinen hebben de bestemming "Bedrijf" en behoren volgens de raad niet langer tot het gezoneerde industrieterrein. Het zogenoemde ‘Fikkers-terrein’ heeft een groenbestemming, met de mogelijkheid tot wijziging naar een bestemming "Bedrijf". Het voormalige parkeerterrein van Avebe heeft een gemengde bestemming. Binnen laatstgenoemde bestemming is een aantal functies toegestaan, zoals wonen en lichtere vormen van bedrijvigheid. Ook komt met het vaststellen van dit plan een eind aan het ontbreken van een bestemmingsplan (witte vlek) voor percelen aan de Klaas Nieboerweg.

Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (nu: Midden-Groningen) op grond van artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) hogere grenswaarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege industrielawaai voor de woningen die door uitvoering van het bestemmingsplan "Klaas Nieboerweg, bedrijventerrein Foxhol" buiten het gezoneerde industrieterrein en binnen de bestaande geluidzone komen te liggen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. 2. Avebe is exploitante van een bedrijf op het W.A. Scholtenterrein en is eigenaar van braakliggende en braakkomende gronden ter plaatse. Avebe vreest als gevolg van het plan, met name doordat volgens Avebe haar geluidruimte wordt beperkt, te worden belemmerd in

Uitspraak 201709331/1/R3

3

haar ontwikkelingsmogelijkheden en haar mogelijkheden om de braakliggende en braakkomende gronden te verkopen. [appellanten sub 2] wonen aan de [locatie 1] te Foxhol. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van cumulatieve hinder vanwege het plangebied in combinatie met de bedrijfsbestemming die geldt voor het nabijgelegen perceel [locatie 2]. 3. Bij besluit van 28 november 2019 heeft de raad het plan naar aanleiding van de beroepsgronden en het deskundigenverslag van de STAB gewijzigd vastgesteld. In de toelichting bij dit opnieuw vastgestelde plan staat dat de opmerkingen van de STAB zijn betrokken bij het wijzigingsbesluit, dat de raad een aantal omissies heeft hersteld en op een aantal punten het plan heeft verduidelijkt. Het gaat volgens dit besluit en het onderliggende raadsvoorstel om de volgende wijzigingen: 1. Het deel waar het zonnepark gerealiseerd wordt, wordt gedezoneerd en de kavels behoren niet meer tot het gezoneerde industrieterrein. Het zonnepark krijgt een bedrijfsbestemming met een specifieke aanduiding. 2. Het deel waar zich het voormalige kantoor van Avebe bevindt wordt gedezoneerd, waardoor de kavels niet langer tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Er wordt een bedrijfsbestemming opgenomen. 3. De noodzakelijkheid van het geluidscherm vervalt. 4.

De bouwhoogte van overige andere bouwwerken wordt aangepast van 10 naar 40 meter. 5. Binnen de bestemming gemengd ter plaatse van het oude parkeerterrein van Avebe worden wonen en tuinen niet langer mogelijk gemaakt. 6. In de informatie en de normen voor de verdeling van de geluidruimte zijn tekstuele en grafische verbeteringen aangebracht. Onder andere is de begripsbepaling aangepast en zijn de Akoestische gebiedseenheden opgenomen in een aparte bijlage 4. Op p. 6 van de plantoelichting staat dat het besluit van 28 november 2019 niet tot doel heeft om een andere balans aan te brengen tussen bedrijvigheid enerzijds en leefbaarheid anderzijds. 4. Avebe en [appellanten sub 2] hebben laten weten dat zij zich niet kunnen verenigen met het besluit van 28 november 2019 en hun beroep handhaven. Zij hebben hun gronden aangevuld. [partij A] en [partij B], [partij C], [partij H] en [partij I], [partij J], [partij D] en [partij K] hebben verklaard dat zij zich met dit besluit volledig kunnen verenigen. Artikel 6:19 van de Awb 5. De Afdeling merkt het besluit van 28 november 2019 aan als een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, dat in de plaats komt van het besluit van 25 september 2017. 5.1. Met het besluit van 28 november 2019 wordt niet volledig tegemoet gekomen aan de beroepen van Avebe en [appellanten sub 2].

Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben de beroepen van Avebe en [appellanten sub 2] daarom van rechtswege mede betrekking op het vervangende besluit van 28 november 2019. Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.

Uitspraak 201709331/1/R3

4

5.2. Avebe handhaaft haar beroepsgronden zoals zij deze tegen het oorspronkelijke plan heeft ingediend, met uitzondering van de beroepsgronden over het voormalige parkeerterrein. [appellanten sub 2] handhaven hun beroepsgronden zoals zij die tegen het oorspronkelijke plan hebben ingediend, omdat volgens hen nog steeds geen rekening is gehouden met het geluid vanuit de hele omgeving op hun woning. Voorts hebben Avebe en [appellanten sub 2] aanvullende beroepsgronden tegen het gewijzigd vastgestelde plan ingediend. De Afdeling zal in het licht van deze beroepsgronden van Avebe en [appellanten sub 2] eerst het plan beoordelen, zoals dat luidt na de gewijzigde vaststelling. Vervolgens zal de Afdeling bezien of Avebe en [appellanten sub 2] belang hebben bij een eventuele vernietiging van het besluit van 25 september 2017. Regelgeving 6. De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de uitspraak dan wel, onder aanduiding van de betreffende overweging(en), in de bijlage bij deze uitspraak Toetsingskader 7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen.

De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Toepassing afdeling 3.4 van de Awb? 8. Avebe stelt dat het besluit van 28 november 2019, waarbij het plan opnieuw, gewijzigd, is vastgesteld, in strijd met artikel 3.9a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ten onrechte niet is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het betreft volgens Avebe in dit geval geen wijziging van ondergeschikte aard. Evenmin wordt met de wijziging tegemoetgekomen aan de zienswijzen of de beroepsgronden van Avebe. De raad stelt zich op het standpunt dat geen wezenlijk ander bestemmingsplan ontstaat, maar volgens Avebe heeft de raad hiermee miskend dat de wijzigingen voor Avebe ingrijpend zijn. De wijzigingen betreffen een verandering van de bestemming van een gebied met een omvang van 15,3 ha, terwijl het Avebe-terrein 37 ha groot is en de geluidruimte ten opzichte van het oorspronkelijke plan nog eens is verminderd, aldus Avebe. 8.1.

De raad stelt dat het besluit van 28 november 2019 geen besluit is als bedoeld in artikel 3.9a van de Wro. Dat artikel gaat over de vaststelling van een uitwerkings- of wijzigingsplan. Dat is hier niet aan de orde. De raad stelt dat hij op grond van artikel 3.1 van de Wro bevoegd is tot gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan en dat artikel 6:19 van de Awb niet vereist dat geheel of gedeeltelijk aan bezwaren van een appellant wordt tegemoetgekomen. Of een herstelbesluit nodig is, kan volgens de wetgever (Kamerstukken II 2007/08, 31 546, 3) tijdens een procedure naar voren komen op basis van eigen onderzoek en/of door de bestuursrechter geconstateerde gebreken, maar vooral naar aanleiding van een ingediend beroepschrift dat op fouten wijst. Dat is volgens de raad in dit geval aan de orde. De raad stelt zich op het standpunt dat in dit geval sprake is van ondergeschikte wijzigingen, dan wel wijzigingen die niet leiden tot een wezenlijk ander plan. De raad wijst daartoe op

Uitspraak 201709331/1/R3

5

uitspraken van de Afdeling van 6 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2891, en 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:888. Volgens de raad is geen sprake van een wezenlijk ander plan, omdat de bestaande vergunningen en mogelijkheden zijn ingepast. Avebe is geen eigenaar meer van de gronden waarop dit plan een zonnepark toestaat, zodat Avebe hiervan geen beperkingen zal ondervinden. Indien de Afdeling anders oordeelt, verzoekt de raad om dat gebrek met artikel 6:22 van de Awb te passeren. 8.2. Het besluit van 28 november 2019 behelst niet het uitoefenen van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro, zodat artikel 3.9a van de Wro niet van toepassing is. Het besluit strekt ertoe om het plan met toepassing van artikel 3.1 van de Wro opnieuw, gewijzigd, vast te stellen, Zoals hiervoor werd overwogen dient het besluit te worden gekwalificeerd als een vervangend besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Een bestuursorgaan dient in beginsel een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb dat strekt tot wijziging of vervanging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb indien het oorspronkelijke besluit met toepassing van die afdeling is voorbereid. Hierop zijn naar het oordeel van de Afdeling uitzonderingen mogelijk.

De raad kan na de vaststelling van het bestemmingsplan alsnog besluiten tot een aanpassing van het plan zonder dat afdeling 3.4 opnieuw behoeft te worden toegepast, mits deze aanpassing naar aard en omvang niet zodanig groot is dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld. Verder wordt als uitzondering aangenomen de situatie dat het besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wijzigingen van ondergeschikte aard bevat die de raad zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren (vergelijk onder meer de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6546). 8.3. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 28 november 2019 onder meer meebrengt dat de gronden waar het zonnepark gerealiseerd wordt en waar zich het voormalige kantoor van Avebe bevindt, in plaats van de bestemming "Bedrijventerrein - industrie" de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "geluidzone - industrie" krijgen. De raad beoogt hiermee te bewerkstelligen dat de kavels niet langer tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Avebe heeft onweersproken gesteld dat deze wijzigingen een verandering van de bestemming van een gebied betreffen met een omvang van 15,3 ha. Ook wordt de bouwhoogte van overige andere bouwwerken aangepast van 10 naar 40 meter.

Nog daargelaten of de aanpassingen naar aard en omvang niet zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld, betreft het naar het oordeel van de Afdeling geen wijzigingen van ondergeschikte aard die de raad zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren. Er bestaat dan ook grond voor het oordeel dat afdeling 3.4 van de Awb opnieuw had moeten worden toegepast. Het betoog slaagt. Conclusie 9. Het beroep van Avebe tegen het besluit van 28 november 2019 is gegrond. Vanwege de onderlinge samenhang is ook het beroep van [appellanten sub 2] gegrond. Het besluit van 28 november 2019 dient te worden vernietigd. 9.1. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling hierna aan de hand van de (overige) beroepsgronden van Avebe en [appellanten sub 2] beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 28 november 2019 in stand kunnen blijven.

Uitspraak 201709331/1/R3

6

Het beroep van Avebe 10. Avebe kan zich niet verenigen met het plan. Meer in het bijzonder kan zij zich niet verenigen met de bestemming "Wonen - 1" voor de woningen aan de Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de bestemming "Bedrijf" met de aanduidingen "geluidzone - industrie" en "specifieke vorm van bedrijf - zonnepark" ter plaatse van de zonneparken, de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "geluidzone - industrie" ter plaatse van het voormalige kantoorgebouw van Avebe en de bestemming "Gemengd" met de aanduiding "geluidzone industrie" voor het voormalige parkeerterrein, alsmede de geluidregeling in artikel 14.2.3 in samenhang met bijlage 2 van de planregels. Procedure 11. Avebe stelt dat zij, in de fase voor 25 september 2017, onvoldoende betrokken is geweest bij de totstandkoming van het plan. Zij heeft nimmer daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen. 11.1. De raad betwist dat Avebe onvoldoende betrokken is geweest. Volgens de raad zijn voorafgaand aan de vaststelling van het plan veelvuldig gesprekken met Avebe gevoerd. 11.2. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wro, voor zover van belang, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van een bestemmingsplan.

Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage." Artikel 3:12 van de Awb luidt: "1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud. [..] 3. In de kennisgeving wordt vermeld: a. waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen; b. wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen; c. op welke wijze dit kan geschieden; d. indien toepassing is gegeven aan artikel 3:18, tweede lid: de termijn waarbinnen het besluit zal worden genomen." 11.3. De Afdeling stelt voorop dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.

Voorts overweegt de Afdeling dat op 9 november 2016 kennis is gegeven van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in het huis-aan-huisblad "De Regiokrant", het digitale Gemeenteblad en in de Staatscourant, nr. 59930. In die kennisgeving is vermeld dat

Uitspraak 201709331/1/R3

7

gedurende de termijn van 10 november 2016 tot en met 21 december 2016 zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht bij de raad. Voor het schriftelijk indienen staat een postbusnummer vermeld en voor het indienen van een mondelinge zienswijze kan een afspraak worden gemaakt. Avebe heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om een schriftelijke zienswijze naar voren te brengen. Gelet op het voorgaande is de voor het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit wettelijk voorgeschreven procedure gevolgd. De stelling van Avebe dat zij onvoldoende is betrokken bij de vaststelling van het plan, dan wel dat zij onvoldoende invloed heeft kunnen uitoefenen, wat daar ook van zij, kan gelet op het vorenstaande geen doel treffen. Het betoog slaagt niet. Nut en noodzaak 12. Avebe betwijfelt het nut en de noodzaak van het plan. De raad heeft volgens Avebe niet kenbaar gemotiveerd waarom het plan nodig is. 12.1. In paragraaf 3.1 van de plantoelichting staat dat er in Foxhol een spanningsveld is ontstaan tussen bedrijvigheid en leefbaarheid omdat de bedrijven willen uitbreiden en de bewoners veilig en zonder overlast willen kunnen wonen. Daarnaast gelden er volgens de plantoelichting in het gebied verouderde bestemmingsplannen of geldt er gedeeltelijk zelfs geen bestemmingsplan meer, zoals voor de locatie Klaas Nieboerweg.

Omdat hierdoor economische stagnatie dreigt en de leefbaarheid onder druk staat, is het volgens de plantoelichting nodig en urgent om perspectief te bieden aan de bedrijven en bewoners. De raad beoogt met dit plan bewoners en bedrijven een balans tussen economie en leefbaarheid te kunnen bieden, aldus de plantoelichting. 12.2. De Afdeling overweegt dat uit de plantoelichting naar voren komt dat de leefbaarheid in het plangebied onder druk staat vanwege de aanwezigheid van een bedrijventerrein en woningen op en in de onmiddellijke nabijheid van dat bedrijventerrein en dat het nodig en zelfs urgent is om de leefbaarheid voor bewoners te waarborgen en duidelijkheid te bieden aan de bedrijven over de bedrijfsmogelijkheden in het plangebied. De Afdeling ziet in de niet nader geconcretiseerde stellingen van Avebe geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting. De raad heeft in zoverre in redelijkheid het nut en de noodzaak van het plan kunnen aannemen. De Afdeling stelt voorts vast dat de raad ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen dient vast te stellen. Dat betekent dat de raad ter plaatse van gronden waar geen bestemmingsplan (meer) geldt, een bestemmingsplan dient vast te stellen. Het betoog slaagt niet. Nieuwe stedelijke ontwikkeling 13.

Avebe stelt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt voor zover aan de woningen aan de Klaas Nieboerweg een woonbestemming is toegekend. De raad heeft hier in het plan ten onrechte geen rekening mee gehouden en heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat deze stedelijke ontwikkeling in een actuele regionale behoefte voorziet, aldus Avebe. 13.1. De raad stelt dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling omdat de

Uitspraak 201709331/1/R3

8

woningen aan de Klaas Nieboerweg die in het plan zijn aangewezen voor "Wonen - 1" al decennialang ter plaatse aanwezig zijn. Daarnaast ziet artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro volgens de raad op ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied, hetgeen hier volgens de raad niet aan de orde is. 13.2. Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop rustende bepalingen wordt verstaan onder: stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen." Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 13.3.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, moet bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan. 13.4. Artikel 9.1.4, vierde lid, van de Invoeringswet Wet Ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet Wro) luidt: "Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat ten minste vijf jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onherroepelijk is geworden en waarvoor vóór dit tijdstip geen vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, wordt binnen vijf jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet.

Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat minder dan vijf jaar voor genoemd tijdstip onherroepelijk is geworden, wordt binnen tien jaar na de datum van het onherroepelijk worden van dat plan een nieuw bestemmingsplan vastgesteld overeenkomstig artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet. Indien niet aan de verplichting, bedoeld in de eerste of tweede volzin, wordt voldaan is na afloop van bedoelde termijn artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing." Artikel 9.3.2 luidt: "1. Plannen, regelingen en voorschriften die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingevolge artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting of ingevolge enige andere wettelijke bepaling geacht werden bestemmingsplannen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te zijn, worden gelijkgesteld met plannen als bedoeld in artikel 9.1.4, vierde lid. 2. De plannen, regelingen en voorschriften, bedoeld in het eerste lid, vervallen vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet."

Uitspraak 201709331/1/R3

9

13.5. Het vorige plan dat gold voor het plandeel dat door Avebe wordt bestreden, betreft het bestemmingsplan "Spoorbaan - Gerrit Imbosstraat", dat op 9 november 1964 is vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7012, moet uit de artikelen 9.3.2 en 9.1.4, vierde lid, van de Invoeringswet Wro, in onderlinge samenhang bezien, worden afgeleid dat de onder de Woningwet 1901 tot stand gekomen bestemmingsplannen hun rechtsgevolg behouden tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro. Dit betekent dat het plan "Spoorbaan - Gerrit Imbosstraat" zijn rechtsgevolg per 1 juli 2013 heeft verloren. 13.6. De Afdeling stelt vast dat voor het woongebied Klaas Nieboerweg geen bestemmingsplan meer gold. In dit plan is de bestemming "Wonen - 1" toegekend aan bestaande woningen aan de Klaas Nieboerweg. Het plan sluit wat betreft de bouw- en gebruiksmogelijkheden die bij recht zijn opgenomen aan bij de feitelijk bestaande situatie die is gerealiseerd op grond van het vorige plan dan wel nadien door middel van verleende vergunningen.

De Afdeling is van oordeel dat het plan, voor zover het betreft de woonbestemming die aan de bestaande woningen aan de Klaas Nieboerweg is toegekend, onder deze omstandigheden niet bij recht voorziet in nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden met nieuw ruimtebeslag of een niet onaanzienlijke verruiming van de gebruiksmogelijkheden ten opzichte van de bestaande situatie. Hierdoor is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro en is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing. Het betoog slaagt niet. Provinciale Omgevingsvisie en Omgevingsverordening 14. Avebe betoogt dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie Provincie Groningen 20162020 (hierna: de Omgevingsvisie) en de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016 (hierna: de Omgevingsverordening), waarin is opgenomen dat Hoogezand-Sappemeer een belangrijke werkgelegenheidsfunctie heeft. In dat verband acht Avebe van belang dat er schaarste bestaat aan bedrijventerreinen met mogelijkheden die vergelijkbaar zijn met de mogelijkheden van het W.A. Scholtenterrein. Omdat de vestigingsmogelijkheden van bedrijven met een hoge milieucategorie of een aanzienlijk ruimtebeslag op het W.A. Scholtenterrein ten opzichte van het voorgaande plan worden beperkt, wordt het belang van werkgelegenheid volgens Avebe geschaad. 14.1.

De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening. Onder verwijzing naar paragraaf 4.2.2 van de Omgevingsvisie stelt de raad dat naast de werkgelegenheidsfunctie, het zorgdragen voor een aantrekkelijke, veilige en leefbare provincie Groningen een ander hoofddoel is uit de Omgevingsvisie. 14.2. In paragraaf 4.2.2 van de Omgevingsvisie staat onder meer: "Het zorg dragen voor een aantrekkelijke, veilige en leefbare provincie"; "Groningen zit integraal vervlochten in ons milieu-, ruimtelijke ordenings-, water- en mobiliteitsbeleid. Duurzaam, aantrekkelijk, leefbaar en veilig zijn belangrijke doelen bij onze afwegingen en beleidskeuzes. […]" 14.3. Over het betoog van Avebe dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het provinciale beleid is gebonden, maar daarmee rekening dient te houden. In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting staat beschreven wat de uitgangspunten zijn van de Omgevingsvisie en welke kernkwaliteiten van vitaal belang worden geacht, te weten het creëren van een aantrekkelijk

Uitspraak 201709331/1/R3

10

vestigingsklimaat voor woningbouw, bedrijventerreinen, kantoorlocaties en detailhandel door het concentreren van ruimtelijke ontwikkelingen in stedelijke gebieden en vitale kernen. Uit paragraaf 3.1 van de plantoelichting volgt dat wordt gestreefd naar een balans tussen economie en leefbaarheid. Uit paragraaf 5.2.1 van de plantoelichting volgt dat is ingezet op het leveren van maatwerk teneinde meer rechtszekerheid voor omwonenden en meer ruimte voor bedrijven te creëren. Hieruit volgt dat de raad rekening heeft gehouden met het provinciale beleid. Volgens paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting zijn de uitgangspunten van de Omgevingsvisie juridisch geborgd in de Omgevingsverordening. De raad heeft rekening gehouden met de Omgevingsvisie. Gelet hierop ziet de Afdeling in de niet nader geconcretiseerde stellingen van Avebe geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet. Geluid Geluidzonering 15. Avebe betoogt dat, voor zover het plan er toe strekt om door middel van loutere bestemmingswijzigingen een nieuwe (binnen)zonegrens vast te leggen, die vastlegging in strijd is met de wet. Avebe betoogt dat door het louter wijzigen van de bestemming de geluidzone niet kan worden gewijzigd.

Het wijzigen van de zone is iets anders dan het wijzigen van de bestemming, ook al volgt uit artikel 41 van de Wgh dat beide bij vaststelling of wijziging van het bestemmingsplan geschieden, aldus Avebe. Gelet op artikel 41, vierde lid, van de Wgh is ook het vastleggen van de begrenzing van het gezoneerde industrieterrein iets anders dan het vastleggen van de zone. Daarom moet het plan een duidelijk besluit tot wijziging van de zone inhouden, voordat sprake kan zijn van wijziging van de geluidzone die bij besluit van de minister 27 augustus 1991 is vastgesteld. Er is geen nieuwe zonekaart en het bestemmingsplangebied beslaat niet de gehele zone. Avebe stelt dat met de bestreden besluiten dan ook geen wijziging is aangebracht in de geluidzone die bij besluit van 27 augustus 1991 is vastgesteld. Uit de zonekaart van 1991 volgt dat het gehele plangebied plus de punt die wordt omsloten door de Avebeweg, de Klaas Nieboerweg, de Woldweg en de Energieweg moet worden aangemerkt als het gezoneerde industrieterrein Foxhol. De buitengrens van de zone wordt bepaald door de 50 dB(A) contour op de zonekaart die nog altijd ongewijzigd is. De raad gaat er volgens Avebe dan ook ten onrechte van uit dat door het geven van een andere bestemming aan gronden die behoren tot het gezoneerde industrieterrein, die gronden geen deel meer zouden uitmaken van het gezoneerde industrieterrein.

Avebe betoogt voorts dat een bestemmingswijziging er niet toe kan leiden dat gronden waarop industrie was en blijft toegestaan worden onttrokken aan een gezoneerd industrieterrein, omdat deze gronden volgens de definitie van "industrieterrein" tot het gezoneerde industrieterrein behoren. Ter onderbouwing van die stelling wijst Avebe op de memorie van toelichting bij de Wet geluidhinder (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 89-90) en de memorie van toelichting bij artikel 3.18 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). Uit de memorie van toelichting bij artikel 3.18 van de Chw, waarbij de huidige definitie van "industrieterrein" is ingevoegd in 2010, volgt dat is beoogd de rechtspraak te corrigeren waarin werd uitgegaan van een enge definitie van industrieterrein, volgens welke alleen gronden tot het industrieterrein behoren waar zogeheten grote lawaaimakers zijn toegestaan, aldus Avebe. In de memorie van toelichting staat dat de nieuwe definitie van industrieterrein

Uitspraak 201709331/1/R3

11

ervan uitgaat dat ook industriegronden waarop geen grote lawaaimakers zijn toegestaan deel uitmaken van een gezoneerd industrieterrein, aldus Avebe. Anders zou het volgens haar mogelijk zijn een schijnsanering toe te passen, waarbij de geluidbelasting op de woningen op papier alleen wordt bepaald door de geluidbelasting van de grote lawaaimakers, maar in de realiteit nog steeds de optelsom is van de geluidbelasting van alle industrie op het industrieterrein. Bovendien staat in dit geval artikel 41, eerste en tweede lid, van de Wgh er volgens Avebe ook aan in de weg dat de (binnengrens van de) zone wordt gewijzigd. Artikel 41, eerste lid, van de Wgh staat aan opheffing van een (deel van de) zone in de weg, omdat de bestemming van het betrokken terrein niet zodanig is gewijzigd dat het geen industrieterrein meer is. De locaties van de zonneparken en het voormalige kantoorgebouw van Avebe hebben nog steeds een industriebestemming. Gelet op de definitie van gezoneerd "industrieterrein" behoren ze volgens Avebe daarom nog steeds tot het gezoneerde industrieterrein.

Artikel 41, tweede lid, van de Wgh staat er volgens Avebe aan in de weg dat de gebieden op het schiereiland, de voormalige parkeerplaats van Avebe aan de noordzijde en de Klaas Nieboerweg ophouden van de zone deel uit te maken, omdat de ter plaatse optredende geluidbelasting als gevolg van vergunde activiteiten op het industrieterrein hoger is dan 50 dB(A). De woningen aan de Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en de het voormalige parkeerterrein liggen volgens Avebe dan ook nog steeds op het gezoneerde industrieterrein. 15.1. De raad stelt dat de buitenste zonegrens ongewijzigd is ten opzichte van de oorspronkelijke zone uit 1991, maar dat de binnengrenzen zijn aangepast. De raad stelt voorts dat de Wgh zich niet verzet tegen het opdelen van de zone in meer bestemmingsplannen. De raad stelt in het nader verweer dat de begripsbepaling in artikel 1 van de Wgh duidelijk maakt dat met het bestemmingsplan invulling kan worden gegeven aan de afbakening van het industrieterrein. In dit geval wordt het gezoneerde industrieterrein gevormd door de enkelbestemming "Bedrijventerrein - industrie" in combinatie met artikel 14.2 van de planregels.

Alle gronden die niet deze bestemming en aanduiding hebben, zijn volgens de raad per definitie geen onderdeel van het gezoneerde industrieterrein en maken niet langer deel uit van het gezoneerde industrieterrein, maar van het bedrijventerrein. 15.2. Artikel 1 van de Wgh luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] industrieterrein: terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken; […]." Artikel 52 luidt:

Uitspraak 201709331/1/R3

12

"In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: bestaande zone: een zone rond een op 1 januari 2007 bestaand industrieterrein." Artikel 54 luidt: "De artikelen 41 tot en met 43 en 47 zijn van overeenkomstige toepassing op het wijzigen of opheffen van een bestaande zone." Artikel 41 luidt; "1. Een krachtens artikel 40 vastgestelde zone kan uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, met dien verstande dat opheffing alleen kan plaatsvinden wanneer de bestemming van het betrokken terrein zodanig is gewijzigd dat het geen industrieterrein meer is. 2. Een wijziging van een zone kan er niet toe strekken dat enig gebied waarbinnen met inachtneming van de al verleende omgevingsvergunningen voor activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de daaraan verbonden voorschriften een hogere geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, optreedt dan 50 dB(A), ophoudt van de zone deel uit te maken. [..] 4. Onverminderd het eerste lid kan de gemeenteraad bij besluit de begrenzing van een industrieterrein, waarop de vastgestelde zone is gebaseerd, vastleggen." 15.3.

In de memorie van toelichting bij de Regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet), Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3, staat op p. 89-90 dat met de wijziging van de begripsbepaling voor "industrieterrein" wordt beoogd dat de gemeente in het bestemmingsplan de afbakening van het industrieterrein met een zekere beleidsvrijheid kan kiezen. Volgens de toelichting heeft de gemeente er behoefte aan om in het bestemmingsplan het aangewezen industrieterrein verder te kunnen ordenen - vaak inwaartse of interne zonering genoemd - door in het plan aan te geven dat sommige delen niet voor A-inrichtingen bestemd zijn. Die nadere ordening hoeft er volgens de toelichting niet toe te leiden dat daardoor het zoneringsysteem van de Wgh zich beperkt tot het deel waar de A-inrichtingen zich wel mogen vestigen. Recente jurisprudentie van de Afdeling wees evenwel in de richting van zo’n engere uitleg van het begrip industrieterrein. Als de gemeente in het bestemmingsplan - om inwaartse zonering te regelen - expliciet heeft aangegeven dat op bepaalde delen van het industrieterrein A-inrichtingen zijn uitgesloten, dan behoren die delen niet langer tot het gezoneerde industrieterrein, aldus de Afdeling.

Met de gewijzigde begripsbepaling is beoogd duidelijk te maken dat, ook als sprake is van een nadere zonering van A-inrichtingen binnen een industrieterrein, daarmee niet beoogd is om het industrieterrein en de rechtsgevolgen van die bestemming te beperken tot dat nader gezoneerde deelterrein. Aanvullend op de voorgestelde wijziging van de begripsbepaling voor industrieterreinen, vanwege de jurisprudentie inzake de (onduidelijkheid van) de precieze begrenzing van industrieterreinen, biedt het voorgestelde artikel 41, vierde lid, van de Wgh de gemeenteraad de mogelijkheid om bij apart besluit de afbakening van het gezoneerde industrieterrein eenduidig vast te leggen. 15.4. De Afdeling overweegt dat het plan aan de gronden ter plaatse van de woningen aan de

Uitspraak 201709331/1/R3

13

Klaas Nieboerweg en op het schiereiland, de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, niet langer een bestemming toekent die vestiging van zogeheten grote lawaaimakers oftewel A-inrichtingen mogelijk maakt dan wel niet uitsluit. Uit artikel 41 van de Wgh volgt dat een wijziging van de geluidzone bij vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan kan plaatsvinden. Daarnaast kan de raad op grond van artikel 41, vierde lid, van de Wgh onverminderd het eerste lid bij besluit de begrenzing van een industrieterrein vastleggen. De raad heeft in dit geval geen besluit genomen als bedoeld in artikel 41, vierde lid, van de Wgh. Dat laat, zoals in artikel 41, vierde lid, van de Wgh is bepaald, de bevoegdheid op grond van het eerste lid echter onverlet. Naar het oordeel van de Afdeling kan het plan redelijkerwijs niet anders worden uitgelegd dan dat de raad met de daarin opgenomen bestemmingswijzigingen, toegekende gebiedsaanduidingen "milieuzone - gezoneerd industrieterrein" en "geluidzone - industrie" en de daarbij behorende planregels ook de begrenzing van het gezoneerde industrieterrein en - met toepassing van artikel 41, eerste lid, van de Wgh - de binnengrens van de geluidzone (de grens tussen de "geluidzone - industrie" en het gezoneerde industrieterrein) heeft gewijzigd.

Wat Avebe heeft aangevoerd, leidt niet tot de conclusie dat de raad hiertoe op grond van artikel 41, eerste lid, van de Wgh niet bevoegd was. Voor zover Avebe betoogt dat er geen nieuwe zonekaart is, overweegt de Afdeling als volgt. Wanneer de geluidzone wordt gewijzigd met toepassing van artikel 41, eerste lid, van de Wgh, behoeft geen nieuwe zonekaart te worden vastgesteld en vindt de weergave van de gewijzigde geluidzone, zoals ook uit de verbeelding blijkt, plaats op de verbeelding van het plan. Voor zover Avebe betoogt dat het bestemmingsplangebied niet de gehele zone beslaat, overweegt de Afdeling als volgt. De geluidzone van het industrieterrein is gelegen rond de terreinen "Hoogezand-Waterhuizen", "Hoogezand-West", "Foxhol", "Hoogezand Noord-West en Plan Zuid" en "Martenshoek". De geluidzone ligt slechts voor een deel binnen het plangebied. Het gedeelte dat binnen het plangebied ligt, wordt in het plan gewijzigd. Het aldus gewijzigde deel van de geluidzone sluit aan bij de verder buiten het plangebied liggende geluidzone van dat industrieterrein. De Wgh verzet zich er onder deze omstandigheden niet tegen dat slechts de geluidzone in het bestemmingsplan wordt opgenomen voor zover deze in het plangebied ligt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8770, onder 2.5).

Er bestaat dan ook geen grond voor de conclusie dat de raad niet door middel van de bestemmingswijzigingen, de toegekende gebiedsaanduidingen en de daarbij behorende planregels de binnengrens van de geluidzone kon wijzigen. 15.5. Voor zover het plan ter plaatse van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein industrie toelaat - niet zijnde zogeheten grote lawaaimakers - brengt de "nieuwe" definitie van industrieterrein in de Wgh, anders dan Avebe betoogt, niet mee dat de raad deze gronden noodzakelijkerwijze deel moest laten uitmaken van het gezoneerde industrieterrein. Zoals uit de in 15.3 aangehaalde memorie van toelichting blijkt heeft de wetgever met de opname van de "nieuwe" definitie tot doel gehad om - anders dan onder de "oude" definitie, waar gronden waarop geen grote lawaaimakers zijn toegestaan hoe dan ook geen deel konden uitmaken van het gezoneerde industrieterrein de raad beleidsruimte te geven om gronden waar geen grote lawaaimakers zijn toegestaan

Uitspraak 201709331/1/R3

14

niettemin van het gezoneerde industrieterrein deel te kunnen laten uitmaken (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2370, onder 6). Bij de vaststelling van het bestreden plan heeft de raad met toepassing van deze beleidsruimte de gronden van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, waar geen grote lawaaimakers meer worden toegestaan, evenwel niet (langer) van het gezoneerde industrieterrein deel willen laten uitmaken. Het betoog van Avebe dat de wijzigingen van de bestemmingen naar "Bedrijventerrein - industrie" en "Gemengd" er gelet op de "nieuwe" definitie van industrieterrein niet toe kunnen leiden dat gronden worden onttrokken aan het gezoneerde industrieterrein, slaagt daarom niet. 15.6. Voor zover Avebe betoogt dat artikel 41, eerste lid, van de Wgh in de weg staat aan de in het plan voorziene wijziging van (de binnengrens van) de geluidzone, overweegt de Afdeling als volgt. Alleen al omdat in zoverre geen sprake is van een opheffing van een geluidzone, maar slechts van een wijziging van de binnengrens van de geluidzone waarbij deze geluidzone wordt vergroot, verzet artikel 41, eerste lid, van de Wgh zich hier niet tegen.

Voor zover Avebe betoogt dat artikel 41, tweede lid, van de Wgh eraan in de weg staat dat de gebieden op het schiereiland, de voormalige parkeerplaats van Avebe aan de noordzijde en de Klaas Nieboerweg ophouden van een geluidzone deel uit te maken, mist dit betoog feitelijke grondslag. Het plan leidt er juist toe dat deze gronden, die voorheen tot het gezoneerde industrieterrein behoorden en dus geen deel uitmaakten van de geluidzone, nu wel van de geluidzone deel zijn gaan uitmaken. 15.7. Het betoog slaagt niet. Akoestisch onderzoek 16. Avebe betoogt dat bij de wijziging van de zone niet is voldaan aan artikel 54 in samenhang met artikel 42 van de Wgh. Evenmin zijn de in de geluidonderzoeken gehanteerde gegevens en uitgangspunten volgens haar representatief. 17. Artikel 42 van de Wgh luidt: "1. Bij het voorbereiden van de vaststelling of wijziging van een zone, wordt vanwege burgemeester en wethouders een akoestisch onderzoek ingesteld naar: a. de geluidsbelasting die door woningen binnen de ontworpen zone, alsmede door andere geluidsgevoelige gebouwen of door geluidsgevoelige terreinen, vanwege het industrieterrein ten hoogste zou kunnen worden ondervonden zonder de invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken; b.

de doeltreffendheid van de in aanmerking komende maatregelen om te voorkomen dat in de toekomst vanwege het industrieterrein optredende geluidsbelasting van de onder a bedoelde objecten de waarden die ingevolge de artikel 44 en 47, eerste lid, als ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt, te boven zou gaan. [..]". 18. In opdracht van het gemeentebestuur van Hoogezand-Sappemeer heeft FUMO de geluidrapporten "Verkennend onderzoek bedrijfswoningen op industrieterreinen in HoogezandSappemeer, deel 1" en "Verkennend onderzoek bedrijfswoningen op industrieterreinen in Hoogezand-Sappemeer, deel 2" van 29 mei 2015 opgesteld (hierna: FUMO-onderzoek). In opdracht van de werkgroep geluidaspecten Avebeterrein heeft Ramakers het rapport "Resultaten van de varianten" van 9 december 2015 opgesteld (hierna: Ramakers-rapport).

Uitspraak 201709331/1/R3

15

In opdracht van het gemeentebestuur van Hoogezand-Sappemeer heeft DGMR het "Planologisch akoestisch onderzoek bestemmingsplan K. Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" van 22 juni 2017 opgesteld (hierna: het DGMR-rapport). In opdracht van het gemeentebestuur van Midden-Groningen heeft DGMR het rapport "Planologisch akoestisch onderzoek bestemmingsplan Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol" 24 oktober 2019 opgesteld (hierna: DGMR2-rapport). Bij de vaststelling van het besluit van 28 november 2019 heeft de raad zich in het bijzonder hierop gebaseerd. Avebe heeft in reactie op het besluit van 28 november 2019 de rapporten "Bevindingen op het herstelbesluit" van Ramakers van 28 februari 2020 (Ramakers2-rapport) en "Onjuistheden in de bepaling van de geluidbelasting op de gevels van de woningen met een nieuwe woonbestemming" van Ramakers van 9 oktober 2020 in het geding gebracht (hierna: Ramakers3-rapport). Bevoegd gezag 19. Avebe betoogt dat uit het akoestisch onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, niet volgt dat dit vanwege het college is ingesteld. 19.1. Hoewel het besluit van 28 november 2019 (evenals dat van 25 september 2017) is vastgesteld door de raad, is dit voorbereid door het college dat daartoe een ontwerpbesluit en raadsvoorstellen heeft opgesteld. In dat kader heeft het college DGMR opdracht gegeven akoestisch onderzoek te doen.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in zoverre niet aan artikel 42, eerste lid, van de Wgh is voldaan. Het betoog slaagt niet. Geluidbelasting zonder maatregelen; doeltreffendheid maatregelen 20. Avebe betoogt dat de geluidbelasting die door woningen, andere geluidgevoelige gebouwen of geluidgevoelige terreinen ten hoogste kan worden ondervonden zonder invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken, niet inzichtelijk is gemaakt. Avebe betoogt voorts dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welke maatregelen doeltreffend zijn om de toekomstige geluidbelasting vanwege het industrieterrein zodanig te beperken dat de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting niet wordt overschreden en aan de vastgestelde hogere waarden wordt voldaan. 20.1. In wat Avebe heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat uit de aan het besluit ten grondslag gelegde rapportages, waaronder in het bijzonder het DGMR2rapport, niet kan worden afgeleid welke geluidbelasting volgens deze rapportage optreedt vanwege het industrieterrein zonder de invloed van maatregelen die de geluidbelasting beperken, alsmede welke maatregelen volgens deze rapportage doeltreffend zijn. Het betoog slaagt niet. Representativiteit akoestisch model 21. Avebe betoogt dat het gebruikte akoestisch model verschillende onvolkomenheden bevat en daarom niet representatief is.

- Kavels en bodemgebied 22. Avebe betoogt dat in het FUMO-onderzoek de kavels 31, 32, 41, 42, 43 en 45 en het ‘bodemgebied’ 172 tot en met 210 ten onrechte niet betrokken zijn.

Uitspraak 201709331/1/R3

16

22.1. De raad stelt dat het FUMO-onderzoek moet worden beschouwd als verkennend onderzoek. Meer gedetailleerde berekeningen zijn opgenomen in het Ramakers-rapport en het DGMR-rapport. De kavels 31 en 32 zijn niet betrokken in het geluidrapport, conform het voornemen om aan deze gronden de bestemming "Gemengd" toe te kennen. 22.2. Blijkens p. 16 van het DGMR-rapport zijn daarin de oppervlaktebronnen zoals weergegeven in figuur 13 van het Ramakers-rapport als uitgangspunt genomen, met uitzondering van de kavels 31 en 32, omdat daar is uitgegaan van de bestemming "Gemengd". Dit wordt bevestigd in het deskundigenverslag van de STAB. Ook de door Avebe genoemde bodemgebieden zijn betrokken in het model. Dit geldt eveneens voor het DGMR2rapport. Er bestaat wat de kavels 41, 42, 43 en 45 en het bodemgebied betreft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het gehanteerde akoestisch model in zoverre niet representatief heeft mogen achten. Voor zover Avebe zich er niet mee kan verenigen dat de kavels 31 en 32 niet in het model zijn betrokken, omdat is uitgegaan van de bestemming "Gemengd", komt dat hierna aan de orde. - Geluidbelasting gedezoneerde terreinen 23. Avebe betoogt dat de geluidbelasting van inrichtingen, niet zijnde "grote lawaaimakers", op gedezoneerde terreinen ten onrechte niet in het geluidonderzoek is betrokken.

Avebe stelt dat in het DGMR2-rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de geluidbelasting van de installaties en activiteiten als gevolg van de zonneparken. 23.1. De raad stelt dat nu de bedoelde gronden, waaronder die waarop het zonnepark is voorzien, geen deel meer uitmaken van het gezoneerde industrieterrein, het niet meer is toegestaan de geluidbelasting hiervan te betrekken in de totale geluidbelasting als gevolg van het industrieterrein. Zonnepanelen, transformatoren en stoppenkast inclusief het onderhoud ervan vallen volgens de raad niet onder één van de categorieën van Bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht en daarbij ook niet onder onderdeel D (aanwijzing grote lawaaimakers). De raad betoogt dat bedrijven die niet op het gezoneerde industrieterrein liggen, een andere regeling kennen. Voor de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van deze bedrijven is gebruik gemaakt van de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". 23.2. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de gronden van de zonneparken, het voormalige kantoorgebouw van Avebe en het voormalige parkeerterrein, niet langer deel uitmaken van het gezoneerde industrieterrein.

De raad stelt terecht dat de zonneparken niet als "grote lawaaimakers" zijn te kwalificeren, zodat de raad de gronden van de zonneparken ook niet van het gezoneerde industrieterrein deel hoefde te laten blijven uitmaken. De geluidbelasting die wordt veroorzaakt door activiteiten op de gronden die geen deel uitmaken van het gezoneerde industrieterrein behoort niet tot de geluidbelasting vanwege het industrieterrein. In het akoestisch onderzoek ter voorbereiding van dit plan is deze geluidbelasting dan ook terecht niet bij de geluidbelasting vanwege het industrieterrein betrokken. De raad heeft deze geluidbelasting wel op andere wijze beoordeeld, waarop de Afdeling later zal ingaan. - Vergunde geluidbelasting Avebe en toekomstruimte Avebe 24. Avebe betoogt dat DGMR niet heeft gerekend met de vergunde geluidbelasting van Avebe maar met een lagere geluidbelasting op de woningen aan de Klaas Nieboerweg, zodat

Uitspraak 201709331/1/R3

17

de geldende omgevingsvergunningen milieu niet, althans niet op de juiste wijze, in het akoestisch model zijn meegenomen. In dat verband wijst zij erop dat de op 22 maart 2018 verleende revisievergunning uitgaat van 37 ha grond waarop een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is toegestaan, dat wil zeggen inclusief de gronden van het voormalige Avebe-kantoor en het zonnepark. In het geluidonderzoek wordt verder onvoldoende onderkend dat haar terreinen nog ingevuld moeten worden met bedrijvigheid. De gemeente is gelet op de bijlagen bij het bestreden besluit uitgegaan van een bijdrage van Avebe die 1 dB(A) lager is dan de vergunde bijdrage, aldus Avebe. 24.1. De raad stelt dat de vergunde rechten van Avebe als uitgangspunt zijn genomen. De begrenzing tussen het gezoneerde industrieterrein en de geluidzone is in zoverre de grens van de inrichting van Avebe, zoals deze in de aanvraag om omgevingsvergunning milieu uit 2016 en de verleende omgevingsvergunning milieu uit 2018 is opgenomen, aldus de raad. De toetspunten uit de omgevingsvergunning van Avebe uit 2018 corresponderen met de in het door DGMR verrichte onderzoek gebruikte toetspunten en de daarbij behorende waarden, aldus de raad. 24.2.

In het DGMR2-rapport staat dat voor het geluid van de bedrijven wordt uitgegaan van akoestische gebiedseenheden. De AGE van Avebe (AGE 1) is in Variant VII gewijzigd en bestaat uit de vergunde situatie van Avebe en geluidruimte voor toekomstige situaties. Vanwege de verkoop van de gronden aan Solarfields blijft een aantal kleine locaties over waarvoor voor Avebe in Variant VI geluidruimte was gereserveerd. Deze locaties zijn verwerkt in oppervlaktebron 23b, 23c, 241, 24b, 25, 19a, 29b en 30. Hiervoor is gekozen om deze aan de AGE van Avebe toe te voegen. Ook AGE 42 en 43 zijn hieraan toegevoegd. Bijlage 1 bij het DGMR2-rapport geeft de modelgegevens van Variant VII weer. 24.3. Uit het DGMR2-rapport komt naar voren dat in de gehanteerde variant rekening is gehouden met de vergunde situatie van Avebe. Avebe heeft niet weersproken dat de tot uitgangspunt genomen begrenzing van het gezoneerde industrieterrein op dit punt correspondeert met de begrenzing van de inrichting van Avebe in de vergunning uit 2018. Verder zijn de gronden van het voormalige kantoorgebouw van Avebe en van de zonneparken, zoals hiervoor al werd overwogen, terecht niet tot het gezoneerde industrieterrein gerekend. Voorts volgt uit het DGMR2-rapport dat ook toekomstige geluidruimte is toebedeeld. Avebe heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad die geluidruimte niet representatief heeft mogen achten.

- Sloop van gebouwen 25. Avebe betoogt dat in het DGMR2-rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met het slopen van een aantal nu aanwezige gebouwen. Het voormalig kantoorgebouw en andere nog te slopen gebouwen zorgen voor geluidafschermende werking die ervoor zorgt dat de geluidbelasting op de relevante woningen lager is dan na sloop het geval zou zijn. Er is echter geen rekening gehouden met de hogere geluidbelasting die ontstaat wanneer wordt gesloopt. De in het plan opgenomen sloopregeling komt er op neer dat Avebe de oude niet meer in gebruik zijnde fabrieksgebouwen, die op dit moment voor geluidafscherming zorgen, niet kan slopen zonder kostbare geluidreducerende maatregelen te nemen. 25.1. De raad stelt dat de sloopregeling in de planregels een toetsingskader is voor het bevoegd gezag om te kunnen beoordelen in welke mate de verwijdering van bouwwerken invloed heeft op de maximaal toegestane geluidbelasting op de buitenste zonegrens en de maximaal ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van geluidgevoelige objecten waarvoor een

Uitspraak 201709331/1/R3

18

hogere waarde of een MTG-waarde is vastgesteld. 25.2. In de plantoelichting staat dat in de akoestische modellen die ten grondslag liggen aan de zonering, de sanering, de zogeheten MTG-besluiten en het hogere waardenbesluit rekening is gehouden met de geluidafschermende en geluidreflecterende werking van gebouwen. Gebouwen kunnen - op grond van de in de planregels opgenomen sloopregeling gesloopt worden mits de maximale immissiewaarden op de immissietoetspunten niet worden overschreden. Dit kan ook worden gerealiseerd door maatregelen te treffen, aldus de plantoelichting. In het DGMR2-rapport staat dat rekening is gehouden met de vergunde sloop van de gebouwen 60, 62 en 85. 25.3. Artikel 14.2.5 van de planregels luidt: "a. Het is, in verband met de doelstellingen genoemd in artikel 14.2.1, verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders bouwwerken geheel of gedeeltelijk te slopen. b. Het onder a genoemde verbod geldt niet voor het slopen van: a. Bouwwerken ingevolge een aanschrijving van burgemeester en wethouders op basis van de Woningwet; b. bouwwerken lager dan twee meter. c. De vergunning wordt alleen verleend indien de maximaal toegestane geluidbelasting op de Geluidszone en de maximaal toelaatbare geluidbelasting van geluidsgevoelige objecten waarvoor een Hogere waarde is vastgesteld, niet wordt overschreden." 25.4.

De Afdeling overweegt dat de aanwezigheid van bestaande bouwwerken en de geluidafschermende en geluidreflecterende werking daarvan een gegeven is. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee in het akoestisch model dan ook terecht rekening gehouden voor zover voor de sloop van bouwwerken nog geen vergunning was verleend en nu evenmin aannemelijk is geworden dat concrete plannen bestonden om ook andere bebouwing te slopen. Op grond van artikel 14.2.5, onder c, van de planregels wordt een sloopvergunning voor bouwwerken alleen verleend indien de zonegrenswaarde en de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op geluidgevoelige objecten niet wordt overschreden. Voor zover Avebe betoogt dat deze sloopregeling er op neerkomt dat Avebe de oude niet meer in gebruik zijnde fabrieksgebouwen, die op dit moment voor geluidafscherming zorgen, niet kan slopen zonder geluidreducerende maatregelen te nemen, overweegt de Afdeling dat hierin geen grond is gelegen dat in het akoestisch model niettemin geen rekening mocht worden gehouden met bestaande bouwwerken, voor zover de sloop daarvan niet is vergund en daarvoor ook geen concrete plannen bestonden. - Geluidbelasting braakliggende en braakkomende terreinen 26.