M08 2 bijlage 2 motie AEF toedeling middelen

Voorstel toedeling NPG-middelen

1. Inleiding: toedeling NPG-middelen De aardbevingen als gevolg van decennialange gaswinning hebben de regio noordoostGroningen op zijn grondvesten doen schudden. Niet alleen hebben de aardbevingen de gebouwen de afgelopen jaren beschadigd, maar ook hebben de reacties vanuit de rijksoverheid en de NAM het vertrouwen van de inwoners aangetast. Deze materiële en immateriële schade werd aangericht in een bijzondere regio waar het fijn wonen is en die veel te bieden heeft, maar die ook kwetsbaar is door sociale achterstand en krimp. Door het Rijk zijn verschillende stappen gezet om verdere schade te voorkomen en geleden schade ongedaan te maken en daarmee het vertrouwen in de regio te herstellen. De gaswinning wordt gefaseerd teruggebracht en er zijn recent nieuwe afspraken gemaakt over schadeherstel en versterking. Aanvullend daarop hebben regio en Rijk afspraken gemaakt over een programma voor de versterking van het perspectief van de regio: Nationaal Programma Groningen (NPG). In het kader van Nationaal Programma Groningen heeft het Rijk 1,15 miljard euro als startkapitaal ter beschikking gesteld.

Deze middelen zijn aanvullend ten opzichte van andere middelen die aan de regio ter beschikking zijn gesteld om de schade in de regio te herstellen en in te toekomst te voorkomen: een regeling voor herstel van ontstane schade aan woningen, compensatie van waardedaling van woningen als gevolg van de aardbevingen, een regeling voor versterking van woningen om onveilige situaties door nieuwe schade te voorkomen en afspraken over vergoeding van de inpassing van de versterkingsopgave in de omgeving. Het NPG-bestuur besluit over de toedeling van de NPG-middelen in haar vergadering van 4 november as. Op verzoek van het bestuur heeft adviesbureau AEF een voorstel gemaakt voor de toedeling van de NPG-middelen over de lokale pijler, de thematische pijler en een aantal vooraf af te zonderen centrale, of reeds toegedeelde budgetten. In het bestuursakkoord hebben rijk en regio afgesproken Nationaal Programma Groningen in 2023 tussentijds te evalueren. Op grond van deze evaluatie zal worden bezien of bovenop het startkapitaal aanvullende middeleninzet vanuit het rijk geboden is. De toedeling van de NPGmiddelen concentreert zich nu op het startkapitaal, waarover in maart 2019 in de bestuursovereenkomst afspraken zijn gemaakt.

1

2. Programmakader als basis Aanvankelijk was het de bedoeling de besluitvorming over de toedeling van de NPG-middelen te laten plaatsvinden in het voorjaar van 2019. Het bestuur heeft er echter voor gekozen om eerst met Provinciale staten en de Gemeenteraden het gesprek aan te willen gaan over de kaders voor de deelprogramma’s, die binnen het NPG worden uitgewerkt. Hiervoor is het afgelopen half jaar een intensief proces met Provinciale Staten en de gemeenteraden van de zeven betrokken gemeenten doorlopen. Op grond hiervan is een voorstel opgesteld voor de kaders voor de deelprogramma’s van Nationaal Programma Groningen. Het programmakader is op 19 september door het NPG-bestuur vastgesteld en daarna voorgelegd aan Provinciale Staten en de betrokken gemeenteraden. In het voorstel voor het programmakader wordt als kerndoelstelling voor Nationaal Programma Groningen geformuleerd: de regio een impuls te geven door het verbeteren van de brede welvaart en haar imago. Brede welvaart is een begrip dat aangeeft dat welvaart over meer gaat dan over materiële waarden, maar ook over immateriële waarden als welbevinden en vertrouwen. Het imago van de regio gaat over de aantrekkingskracht van de regio als plek om te wonen en te werken voor de inwoners zelf en voor buitenstaanders die overwegen er op bezoek te komen, of zich er te vestigen als bewoner of bedrijf.

Het NPG-bureau zal voor deze twee kerndoelstellingen indicatoren ontwikkelen. Om deze kerndoelstellingen te bereiken worden vervolgens vier thematische ambities geformuleerd, waarop de regio zichzelf wil versterken: 1. Een toekomstbestendige en duurzame economische ontwikkeling 2. Versterking van de sociaal-economische positie en opleiding van inwoners 3. Een leefbare en toekomstbestendige ruimtelijke en sociale leefomgeving 4. Een rijke natuur en inzet op klimaatbestendigheid en energietransitie. Voor elk van deze ambities zijn criteria en indicatoren uitgewerkt om concrete acties te formuleren en te beoordelen op hun bijdrage aan de kerndoelen van het programma. Het programma zal worden uitgewerkt in twee pijlers. Ten eerste zullen per gemeente lokale programma’s worden uitgewerkt. Deze lokale programma’s worden opgesteld in samenspel met bewoners en lokale partners in de gemeenten. Daarnaast zullen op regionaal niveau thematische programma’s worden uitgewerkt. Deze thematische programma’s komen tot stand onder regie van de provincie, maar in nauwe samenspraak met de gemeenten en maatschappelijke partners in de regio. Met dit voorgestelde programmakader heeft de regio een helder bestuurlijk kader, hoe zij het NPG verder concreet handen en voeten wil geven. Het vormt daarmee ook een goed referentiepunt voor het maken van een voorstel voor de toedeling van de NPG-middelen.

3. Bestuurlijke uitgangspunten De besluitvorming over de toedeling van de NPG-middelen vindt plaats in twee stappen. In de vergadering van 3 oktober heeft het bestuur de uitgangspunten voor de toedeling vastgesteld. AEF is verzocht op grond hiervan drie voorstellen aan het bestuur voor te leggen voor haar vergadering van 4 november as.

2

Voor het uitwerken van de verdeling heeft het bestuur de volgende overwegingen in ogenschouw genomen: a.

Recht doen aan achtergrond en het doel van Nationaal Programma Groningen De verdeling van de NPG-middelen moeten recht doen aan de achtergronden van het NPG. Over Nationaal Programma Groningen zijn bestuurlijke afspraken tussen rijk en regio gemaakt om regio een nieuw perspectief te geven in reactie op de schade die is aangericht door de aardbevingen die samenhangen met de gaswinning. Het gaat om het herstel van de sociale en fysieke leefomgeving en een impuls voor de vitaliteit van de regio. In het programmakader is het doel van Nationaal Programma Groningen omschreven als de vergroting van de brede welvaart en het imago van de regio.

b.

Aansluiten bij de vier centrale ambities van Nationaal Programma Groningen In het programmakader is dit doel van Nationaal Programma Groningen vertaald in vier centrale ambities: a) economie b) leefbaarheid c) natuur en klimaat d) werken en leren. Deze vier ambities worden vertaald in thematische en lokale programma’s, waarvoor verschillende overheden een coördinerende rol vervullen. De toedeling moet aansluiten op deze vier ambities en de verdeling van verantwoordelijkheden voor deze ambities over betrokken overheden in de regio.

c.

Bijdrage aan de integrale doelen en ambities van Nationaal Programma Groningen Met het toedelen van de middelen aan thematische en lokale programma’s deelt het bestuur de verantwoordelijkheid om een deel van het programma voor te bereiden en uit te voeren toe. De inzet van middelen blijft onderdeel van het NPG en bijdragen aan de met het NPG beoogde impuls voor de regio. Eén van de betrokken overheden coördineert de inzet, maar de voorbereiding wordt onderling afgestemd binnen het NPG en over de inzet wordt besloten binnen het NPG-bestuur.

d.

Juiste bestuurlijke schaal voor de uitvoering van programma’s De toedeling van middelen gaat niet over de vraag of middelen worden uitgegeven aan een thema of op lokaal niveau. Alle middelen passen binnen één of meerdere van de vier thema’s en worden op een locatie in de regio ingezet. Alleen sommige thema’s lenen zich beter voor uitwerking en uitvoering op lokale schaal en andere op regionale schaal. De thema’s met een lokale focus worden toegedeeld onder gemeentelijke coördinatie, de thema’s met regionale focus onder provinciale coördinatie. Alle middelen blijven echter onderdeel uitmaken van het integrale NPG.

e.

Additioneel aan middelen voor schadeherstel, versterking, inpassing en waarde-compensatie De NPG-middelen zijn bedoeld om een impuls aan de regio te geven en zo bij te dragen aan de brede welvaart en het imago van de regio. Die doelstelling staat naast de doelstellingen van de regelingen voor herstel van ontstane schade aan woningen, versterking van woningen om in de toekomst onveilige situaties door schade tegen te gaan, inpassing van de versterking op lokaal niveau en compensatie van waardeverlies van woningen in de regio. Daarover zijn apart bestuurlijke afspraken gemaakt. De NPG-middelen zijn daar niet voor bestemd. Wel kan het NPGstartkapitaal aanvullend op deze middelen worden ingezet.

f.

Meerwaarde ten opzichte van de inzet van reguliere middelen van overheden De NPG-middelen vormen een bijzondere toekenning van middelen aan de regio om in relatie met de schade die de aardbevingen aanrichten de regio met een impuls een nieuw perspectief te geven. De inzet van deze middelen moet dus duidelijk toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de reguliere inzet van overheidsmiddelen. Dat betekent dat ze ook niet zullen worden ingezet om de reguliere begroting en gaten die daarin zijn ontstaan te dekken.

3

g.

Geen toedeling voor algemene nationale doelstellingen Net zo goed als de NPG-middelen niet zijn bestemd om reguliere budgetten van de overheden in de regio aan te vullen, zullen zij niet worden toegedeeld voor nationale doelstellingen waarvoor reguliere bekostiging aangewezen is. Een bijdrage vanuit de NPG-middelen is aangewezen als vanuit de NPG-ambities en doelstellingen een plus op de nationale bekostiging van dit type doelstellingen wordt gezet.

h.

Stabiele financiële basis voor de uitvoering van het NPG De toedeling van de middelen aan programma’s moet een goede basis leggen op grond waarvan deze programma’s voor de komende jaren stabiel kunnen worden voorbereid en uitgevoerd. Dat betekent dat voor meerdere jaren zekerheid wordt geboden over de middelen voor de programma’s, zodat programmatische doelen kunnen worden geformuleerd, afspraken met partners worden gemaakt en verplichtingen aangegaan.

i.

Adaptief: Ruimte voor verdieping, verandering en voortschrijdend inzicht De uitwerking en uitvoering van Nationaal Programma Groningen is work in progress. Het is noodzakelijk nu zekerheid te bieden om meters te maken. Tegelijkertijd zijn de deelprogramma’s nog niet uitgewerkt en is nog niet tot in finesses bekend welke aanpak met meeste meerwaarde oplevert. In 2022 wordt Nationaal Programma Groningen en de toedeling van middelen geëvalueerd en op grond daarvan herijkt.

De besluitvorming is op grond van deze overwegingen uitgewerkt in drie lagen: - Laag 1: Buiten de toedeling te laten middelen Middelen die bij de toedeling buiten beschouwing worden gelaten omdat bestuurlijk is afgesproken ze af te zonderen: een procesbudget, reeds toegekende projectbijdragen voor 2018, een budget voor een drietal uitdagingen in het kader van het toekomstbeeld, reeds geformuleerde programma’s erfgoed, zorg, bewonersinitiatieven en batch 1588. - Laag 2: Toedeling aan thematische en lokale pijler Toedeling van middelen over de thematische pijler waarvoor de provincie de coördinatie verzorgt en de lokale pijler waarvoor de betrokken gemeenten trekker zijn - Laag 3: Toedeling binnen lokale pijler Dit is de toedeling van het budget voor de lokale pijler over de gemeenten. Dit voorstel is inclusief BTW. Omdat de provincie en gemeente in aanmerking komen voor compensatie uit het BTW-compensatiefonds, zullen de voorgstelde bedragen nog technisch worden gecorrigeerd voor het bij het BTW-compensatiefonds te declareren bedrag.

4. Toedeling laag 1: afzondering centrale budgetten Op laag 1 wordt een aantal centrale budgetten afgezonderd – voordat de rest van de NPGmiddelen worden verdeeld over de thematische en lokale pijler. Voor de afzondering van centrale budgetten wordt aangesloten bij afspraken die eerder zijn gemaakt in het NPGbestuur. Het gaat om de volgende afspraken:

- Batch 1588: een regionale bijdrage aan de eerste batch van de versterkingsopgave, waarover tussen rijk en regio afspraken zijn gemaakt. Afspraak: toekenning 45 miljoen euro - Projecttoekenning 2018: het bestuur heeft eerder uit het startkapitaal middelen toegekend voor uitvoering van projecten in 2018. Toegekend budget: 67 miljoen euro

4

- Centrale programmatoekenningen: het bestuur heeft eerder ook al besloten tot

toekenning van middelen uit het startkapitaal aan een drietal programma’s: a) bewonersinitiatieven b) zorg) c) erfgoed Toegekend budget: 85 miljoen euro - Bureaukosten NPG-bureau: het bestuur heeft eerder besloten om een budget opzij te zetten voor de uitvoeringskosten van het NPG-bureau voor de looptijd van het programma (2019-2028) Toegekend budget: 40 miljoen euro - Drie uitdagingen in toekomstvisie: in de bestuursovereenkomst over het NPG is afgesproken een toekomstvisie voor de regio uit te werken. In deze visie zal een drietal uitdagingen worden uitgezet. Specifieke opgaven, waarvoor partijen in de regio worden uitgedaagd een voorstel te doen. Afgesproken is hiervoor een substantieel bedrag opzij te zetten in de orde van 75 tot 100 miljoen euro. Voorgesteld wordt nu hier voor 100 miljoen te reserveren en deze toedeling definitief te maken als het karakter van de uitdagingen in de Toekomstvisie voor de regio nader is uitgewerkt. Toe te kennen budget: 100 miljoen

Voorstel afsplitsing centrale budgetten (laag 1): op grond van de eerder gemaakte bestuurlijke afspraken worden ter hoogte van 337 miljoen euro centraal budgetten afgezonderd. Het budget voor de drie uitdagingen betreft een reservering en wordt definitief als in de Toekomstvisie voor de regio het karakter van de drie uitdagingen helder is.

5. Toedeling laag 2 over thematische en lokale pijler Op laag 2 worden de resterende middelen (813 miljoen euro) toegedeeld aan de thematische en lokale pijler. Op 3 oktober heeft het bestuur vastgesteld nu 50% van dit budget toe te willen delen over de thematische en de lokale pijler. Daarbij is uitgangspunt dat door de verantwoordelijke overheid de toegedeelde middelen in de komende vier jaar kunnen bestemmen. In het NPG-bestuur vindt besluitvorming op het niveau van programma’s plaats. Het is niet mogelijk om op dit moment de middelen over de thematische en de lokale pijler te delen op grond van uitgewerkte programma’s. Deze moeten immers nog worden uitgewerkt. Voor het opstellen van deze programma’s is het bovendien wenselijk om inzicht te hebben in de omvang van de beschikbare middelen. Als eerst de programma’s worden uitgewerkt en daarna pas de toedeling van middelen plaatsvindt, zet dit de slagvaardigheid van de uitwerking van het NPG onder druk en bestaat het risico dat het maximeren van het budget voorop komt te staan in plaats van een zo effectief mogelijke inzet van de middelen. Het bestuur heeft daarom op 3 oktober jl.

vastgesteld om deze middelen over de pijlers toe te delen op basis van de vier ambities uit het programmakader, het gewicht van deze vier ambities voor de doelstelling van het NPG en de verantwoordelijkheidsverdeling voor deze ambities over de overheidslagen. Het heeft aangegeven dat de ambities Economie en Leefbaarheid het zwaarst wegen en Natuur en klimaat en Werken en leren relatief wat minder zwaar. Van elk van deze ambities is nagegaan welke overheidslaag binnen het NPG-bestuur het meest aangewezen is om de voorbereiding en de uitvoering van de programma’s te trekken.

5

Dit leidt tot de volgende uitgangspunten, die zijn gehanteerd bij de uitwerking van de toedeling. Tabel:

Ambitie

Uitgangspunten in toedeling over thematische en lokale pijler

Gewicht

Coördinerende rol

Economie

++

Overwegend regionaal, deels lokaal

Leefbaarheid

++

Lokaal

Natuur en klimaat

+

Regionaal en lokaal

Werken en leren

+

Regionaal en lokaal

Voorstel toedeling over thematische en lokale pijler (laag 2): Op grond van de bestuurlijke uitgangspunten wordt voor de komende vier jaar 50% van het resterende startkapitaal, ofwel 406,5 miljoen euro toegedeeld over de thematische en de lokale pijler. Daarbij gaat 43% van dit bedrag naar de thematische pijler (174,8 miljoen euro) en 57% naar de lokale pijler (231,7 miljoen). In 2022 wordt de toedeling geëvalueerd en de overige 50% toegedeeld.

6. Toedeling op laag 3 binnen de lokale pijler Op laag 3 draait het om de toedeling van de middelen binnen de lokale pijler (231,7 miljoen euro voor de eerste vier jaar) over de zeven (en na de herindeling van Eemsdelta vijf) betrokken gemeenten in de regio. Het draait dus om het lokale deel in de 50% die voor de eerste vier jaar worden toegedeeld. Bij de herijking na vier jaar geldt als uitgangspunt dat elke gemeente in de tweede periode in ieder geval 50% van het bedrag uit de eerste periode zal toegedeeld krijgen. Daarmee kunnen gemeenten dus indien wenselijk of noodzakelijk ook verplichtingen aangaan die zich uitstrekken tot in de tweede periode. Bij de toedeling van de middelen zijn uitgangspunten gekozen, die onafhankelijk zijn van de bestuurlijke indeling in een gebied. Met andere woorden de aanstaande fusie van een drietal gemeenten tot de gemeente Eemsdelta zal geen invloed hebben op de toedeling van middelen. Alle zeven huidige gemeente hebben een startbudget van 15 miljoen euro toegedeeld gekregen. Dit is een voorschot op de middelen die nu worden toegedeeld. Met andere woorden deze middelen komen niet nog eens bovenop dit toedelingsvoorstel. Op 3 oktober jl. heeft het NPG-bestuur besloten de toedeling binnen de lokale pijler te laten plaatsvinden op basis van objectieve omgevingsvariabelen, zoals dat ook bij het provincie- en het gemeentefonds gebeurt.

Op deze wijze valt de toedeling over de gemeenten te objectiveren zonder dat het nodig is de plannen van individuele gemeenten vooraf te beoordelen. De toedeling wordt dan gebaseerd op beleidsonafhankelijke variabelen, die recht doen aan de omvang van de opgave per gemeente. Het bestuur heeft daarbij uitgesproken dat recht moet worden gedaan aan de spreiding van de bevingsproblematiek over regio. Waar de middelen in de thematische pijler bij uitstek een regionaal perspectief hebben en ten goede komen aan de vitaliteit van de regio - met uitstraling naar de rest van de provincie -, zijn de middelen voor de lokale pijler bedoeld om een impuls te geven aan de leefbaarheid van de regio, juist in die gemeenschappen waar die ernstig onder druk is komen te staan door de bevingen. Aan de hand van een mix van indicatoren is recht gedaan aan de spreiding van de bevingsproblematiek over de regio.

6

Daarbij is het van belang om nogmaals aan te geven dat de NPG-middelen uitdrukkelijk niet bestemd zijn voor herstel van de schade aan woningen, of de versterking van woningen en de inpassing van deze versterkingsopgave. Daarvoor komen afzonderlijk van rijkszijde middelen beschikbaar. Tegelijkertijd speelt bij het NPG ook een rol dat de regio sowieso door sociaal-economische achterstand en krimp kwetsbaar is. Dat betekent dat de aardbevingsproblematiek extra impact heeft door de kwetsbaarheid van de regio. De impuls die het NPG wil geven aan de leefbaarheid zal daar rekening mee moeten houden. Dat geldt niet voor de hele regio in gelijke mate. Een deel van de regio heeft een vitale economie en groeit snel – een groot deel is kwetsbaarder – met name daar waar sprake is van grote achterstanden en ook van sterke krimp. Het bestuur heeft daarom uitgesproken dat naast de spreiding van de bevingsproblematiek ook rekening gehouden moet worden met de spreiding van sociale achterstand en krimp. Voor sociale achterstand is gerekend met een mix aan indicatoren die rekening houden met bovenmatige aanwezigheid van lage inkomens, uitkeringsafhankelijkheid en een slechts gezondheidsbeleving. Deze indicatoren worden bijgehouden door het Centraal Bureau voor de Statistiek. De toedeling over de gemeenten laat een gezamenlijke voorbereiding en uitvoering van de programma’s onverlet.

Dat wil zeggen dat net als bij de toedeling over de pijlers (laag 2), bij de toedeling over de gemeente (laag 3) geldt dat toedeling van de middelen niet betekent dat de inzet van middelen daarmee geheel wordt overgedragen aan de betrokken gemeente. De gemeenten bereiden hun voorstellen op programmaniveau voor in afstemming met de partners in het NPG en het voorstel van de gemeente wordt ter goedkeuring voorgelegd aan het NPG-bestuur. Als het programma is vastgesteld, besluit de gemeente over de inzet binnen die kaders. Drie varianten Op verzoek van het bestuur heeft AEF drie varianten voor de toedeling uitgewerkt. Op grond hiervan kan het bestuur in onderling overleg besluiten, welke variant de voorkeur geniet – danwel verzoeken een mengvorm van deze drie varianten te verkiezen. AEF kan goed aangeven wat de consequenties van een dergelijke mengvorm zullen zijn. Bij het uitwerken van de varianten heeft AEF gekeken naar een toedeling die recht doet aan de doelstelling en ambities van het NPG, de besluiten van het NPG-bestuur van 3 oktober jl. en de verhoudingen en het draagvlak in de regio. AEF heeft drie varianten uitgewerkt. Daarbij is gekeken naar drie verhoudingsgetallen: 1.

Verhouding spreiding van bevingsproblematiek en achterstandsfactoren Deze verhouding tussen deze twee categorieën is gevarieerd hebben we op grond van de besluitvorming op 3 oktober jl. gevarieerd tussen overwegend ‘spreiding bevingsproblematiek’ (66,7%) en sterk overwegend ‘bevingsproblematiek’ (75%)

2. Verhouding tussen indicatoren voor spreiding van bevingsproblematiek Deze verhouding hebben we op grond van de besluitvorming op 3 oktober jl gevarieerd tussen overwegend ‘spreiding schade’ en beperkt ‘versterking’ (66,733,3%) en licht overwegend ‘spreiding schade’ (60-40%) 3. Verhouding tussen achterstandsfactoren over sociale achterstand en krimp De verhouding tussen de factoren ‘sociale achterstand’ en ‘krimp’ hebben we stabiel gehouden op sterk overwegend ‘sociale achterstand’ (75-25%)

7

In diagrammen is de weging van de factoren in de drie varianten weergegeven.

De toedeling van de NPG-middelen binnen de lokale pijler zijn doorgerekend voor deze varianten. In onderstaande tabel is per variant aangegeven welk percentage ieder van de gemeente van de middelen binnen de lokale pijler toegedeeld krijgt. Tabel

Drie varianten voor toedeling middelen in lokale pijler over gemeenten

Gemeente

Variant overweging Bevingsproblematiek

Variant sterke Variant gematigde overweging weging schade en bevingsproblematiek versterking

Groningen

17,4%

19,1%

17,0%

Hogeland

16,8%

17,1%

16,2%

Eemsdelta

35,4%

35,7%

37,2%

Midden Groningen

20,7%

20,5%

20,1%

Oldambt

9,6%

7,6%

9,6%

Voorstel toedeling aan gemeenten in lokale pijler (laag 3): Eén van bovenstaande drie varianten, of een combinatie van deze drie, te selecteren voor de toedeling aan gemeenten.

8

7. Samenvattend beeld Als de voorstellen voor de toedeling van de NPG-middelen op de drie lagen op een rij wordt gezet, ontstaat het volgende samenvattende beeld. Laag 1: afzondering centrale budgetten Centrale budgetten

337,0 miljoen

Laag 2: toedeling over pijlers Nu niet te verdelen

406,5 miljoen

Thematische pijler

174,8 miljoen

Lokale pijler

231,7 miljoen

Laag 3: toedeling Variant overweging over lokale pijler Bevingsproblematiek

Variant sterke overweging bevingsproblematiek

Variant gematigde weging schade en versterking

Groningen

40,3 miljoen

44,4miljoen

39,3 miljoen

Hogeland

39,0 miljoen

39,6miljoen

37,5 miljoen

Eemsdelta

82,0 miljoen

82,7miljoen

86,2 miljoen

Midden Groningen

48,0 miljoen

47,4 miljoen

46,5 miljoen

Oldambt

22,3 miljoen

17,6 miljoen

22,7 miljoen

9