250312 Memo agenderingsverzoek raadscommissie 13 maart 2025 zonneparken MG

Memo Agenderingsverzoek raadscommissie zonneparken Midden-Groningen

Van:

Dennis van der Haar

Mailadres:

dennis.vanderhaar@midden-groningen.nl

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

981570

Aan:

Markus Ploeger

Op 21 februari 2025 is vanuit de CU-fractie het agenderingsverzoek voor de raadscommissie binnengekomen inzake de zonneparken in Midden-Groningen. Het verzoek is specifiek gericht op de beantwoording in raadsbrief 257: ‘toezegging verklaring van geen bedenkingen zonneparken’. Reden van agendering: De ChristenUnie fractie heeft op meerdere momenten het zonneparkenbeleid geagendeerd. Daarbij hebben we steeds duidelijk aangegeven dat wat ons betreft een aantal voorwaarden gelden voor zonneparken die ver in het vergunningentraject zitten. Daarbij zijn lokaal eigenaarschap, draagvlak en landschappelijke inpassing voor mijn fractie voorwaardelijk. Recente uitspraken vanuit de provincie en de portefeuillehouder over een van de beoogde parken (Noordbroek) roepen ook vragen op. Doel: Door de komst van de Omgevingswet is er een nieuw speelveld ontstaan. We willen daarom een bespreking van het huidige beleid afgezet tegen de nieuwe regelgeving. De verzoeken zijn ingediend voor 1 januari van dit jaar. Onduidelijk blijft nu ook of aanvragen volgens het oude of nieuwe regime moeten worden beoordeeld. Daarover ontvangen wij wisselende geluiden. Van de gemeenteraad wordt in een aantal concrete gevallen een VVGB gevraagd. Dat kan juridische of financiële implicaties hebben. Ook daarover willen we als fractie meer duidelijkheid.

Pagina:

2 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

Hieronder volgt een inhoudelijke uiteenzetting en een actuele update van de stand van zaken, op basis van de gestelde vragen: In de betreffende raadsbrief is de volgende passage opgenomen: “In het Beleid Zonneparken Midden-Groningen staat in paragraaf 3.2.1: ‘Wij vinden voldoende draagvlak voor zonneparken onder omwonenden van een initiatief een belangrijke voorwaarde bij het verlenen van medewerking aan een aanvraag.’ In deze zin staat dus belangrijke voorwaarde, niet dat dit alleen een overweging kan/moet zijn. De interpretatie dat alleen onvoldoende draagvlak een reden tot afwijzing kan zijn, is in strijd met de Omgevingswet die van hogere orde is dan het Beleid Zonneparken Midden-Groningen. Enkel een gebrek aan draagvlak is volgens de Omgevingswet dus geen weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingplansactiviteit. Dit laat echter onverlet dat draagvlak onder omwonenden als belang en als onderdeel van de overwegingen wordt meegewogen bij de beoordeling van een aanvraag voor een zonnepark.” 1.

Juridische en financiële consequenties als gevolg van weigering omgevingsvergunning puur vanwege ontbreken draagvlak 1.1 Rol van de gemeenteraad bij aanvragen omgevingsvergunning voor zonneparken Onder de Omgevingswet wordt de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de besluitvorming over omgevingsvergunningen voor zonneparken gewaarborgd via het reeds vastgestelde adviesrecht. Het adviesrecht bepaalt dat initiatieven met grote maatschappelijke impact, maatschappelijke onrust of politieke gevoeligheid door het college ter advisering aan de gemeenteraad kunnen worden voorgelegd. In het adviesrecht is letterlijk opgenomen dat de aanvragen ter advisering aan de raad kunnen worden voorgelegd. Het college is bereid om de aanvragen voor zonneparken standaard aan de raad voor te leggen. 1.2 Draagvlak en participatie in relatie tot ruimtelijke ordeningsaspecten en juridische houdbaarheid Participatie en de manier waarop dit plaatsvindt ofwel ingevuld gaat worden (kwaliteit/niveau, mate van participatie), is onder de Omgevingswet een belangrijk onderwerp en is onderdeel van de belangenafweging. Het ontbreken van draagvlak an sich is echter geen formele weigeringsgrond in de besluitvorming. Protesten en bezwaren van omwonenden kunnen

Pagina:

3 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

invloed hebben op de belangenafweging van het bevoegd gezag, vooral als die bezwaren goed onderbouwd zijn (bijvoorbeeld met betrekking tot landschapsvervuiling, natuur, of hinder). Naast draagvlak spelen dus meerdere ruimtelijke ordeningsaspecten een rol bij de ruimtelijke afweging, zoals geluid, gezondheid, landschap en veiligheid. Deze factoren kunnen leiden tot een negatief advies van de raad of voorwaardelijke verplichtingen voor vergunningverlening. Een weigering van een omgevingsvergunning puur op basis van een gebrek aan draagvlak is juridisch, zoals eerder gememoreerd, onhoudbaar. Er moet een zwaarwegende en afdoende gemotiveerde weigeringsgrond zijn. Indien een vergunning wordt geweigerd, kan de ontwikkelaar beroep instellen. De kans op vernietiging van het besluit door de rechter is groot als vergunning uitsluitend geweigerd is op basis van een vermeend gebrek aan draagvlak en de weigering onvoldoende is gemotiveerd en niet op wettelijke criteria berust. Het bevoegd gezag moet zich baseren op strijd met het omgevingsplan, milieuregels of andere ruimtelijke belangen. Indien de vergunning alleen vanwege onvoldoende draagvlak (zonder onderliggende juridische gronden zoals hinder, landschapsschade of milieueffecten) wordt afgewezen, is de kans groot dat een rechter de weigering onrechtmatig verklaart.

Een initiatiefnemer kan in beroep gaan bij de rechtbank en uiteindelijk bij de Raad van State. Als de rechter oordeelt dat de gemeente geen geldige wettelijke basis had voor de weigering, kan de vergunning alsnog verleend worden of kan de gemeente in beroep gaan tegen de uitspraak van de rechter. De rechter kan ook bepalen dat de gemeente een nieuwe beslissing moet nemen, waarbij ze de participatie en belangenafweging beter moet motiveren. 1.3 Risico's en schadeclaims Indien de vergunning in een laat stadium wordt geweigerd op politieke gronden, dus niet op basis van planologische overwegingen, wordt dit juridisch risicovol vanwege de financiële, ruimtelijke en feitelijke uitvoerbaarheid van het project. Een ontwikkelaar kan zich beroepen op het vertrouwensbeginsel, vooral als hij gerechtvaardigde verwachtingen had op basis van gemeentelijk zonneparkenbeleid. Gelet op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, moet het vertrouwen worden gehonoreerd als hier geen zwaarder wegende belangen aan in de weg staan. Als er geen zwaarder wegende belangen zijn, kan het bestuursorgaan verplicht worden schade te vergoeden. Dit betreft schade die zonder het gewekte vertrouwen niet was ontstaan. Een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel vergroot de kans op een schadevergoeding. Bij afwijzing dient bepaald te worden in hoeverre de raad bereid is een

Pagina:

4 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

dergelijk risico (op o.a. schadevergoeding) te lopen. Op voorhand is niet te voorspellen of de initiatiefnemer een claim indient en terecht aanspraak kan maken op de geleden schade. Ook de hoogte van een schadeclaim hangt af van het specifieke geval en verschillende factoren, zoals de kosten die de initiatiefnemer heeft gemaakt, gederfde inkomsten en de mate van schuld van de overheid. Hieronder zijn drie belangrijke schadecomponenten opgesomd. Mogelijke schadeposten bij onrechtmatige weigering: • Voorbereidingskosten – Advieskosten, onderzoeken, leges • Gederfde inkomsten – Misgelopen subsidies en stroomverkoop • Waardevermindering van investeringen – Verlies op aangekochte grond of contracten Indicatieve hoogte van schadeclaims: • Kleinschalige zonneparken: €50.000 - €500.000 • Grootschalige zonneparken: miljoenen euro's, afhankelijk van misgelopen inkomsten en investeringen Het bovenstaande is nadrukkelijk een ‘what-if scenario’. Wij gaan uit van een goed onderbouwd voorstel met een deugdelijke argumentatie en toereikende planologische motivering, dat de raad in staat stelt een weloverwogen advies te geven. 1.4 Recente jurisprudentie Recente uitspraken bevestigen dat het ontbreken van draagvlak geen zelfstandige weigeringsgrond vormt.

Bijvoorbeeld, in een zaak in de gemeente Midden-Drenthe werd een omgevingsvergunning verleend voor een zonnepark, ondanks bezwaren van omwonenden over het ontbreken van lokaal draagvlak. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde dat de initiatiefnemer voldoende inspanningen had verricht om draagvlak te creëren, zoals overleg met omwonenden en bijdragen aan lokale voorzieningen. Het feit dat niet alle omwonenden tevreden waren, betekende niet dat er onvoldoende draagvlak was. Het bestuursorgaan moet een afweging maken tussen het belang van duurzame energievoorziening en de belangen van omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij direct omwonenden is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. 1.5 Conclusie Een gebrek aan draagvlak op zichzelf is geen directe reden om een vergunning te weigeren, maar kan via het gemeentelijk beleid en participatie-eisen wel indirect invloed hebben en

Pagina:

5 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

daarmee een doorslaggevende factor zijn. Recente jurisprudentie bevestigt dat het ontbreken van draagvlak geen zelfstandige reden is om een vergunning te weigeren. Een initiatiefnemer kan succesvol beroep instellen als een vergunning enkel op deze grond wordt geweigerd. Indien de rechter de weigering onrechtmatig acht, kan de ontwikkelaar schadevergoeding eisen. Een succesvolle schadeclaim hangt af van een sterke onderbouwing en of de gemeente een juridisch verdedigbare reden had. Daarom is een deugdelijk onderbouwde juridische motivatie essentieel bij het weigeren van een omgevingsvergunning.

2. Aanvragen worden behandeld in het kader van de Omgevingswet 2.1 Vaststellen geometrische begrenzing onder nieuwe POV bepaald procedure aanvraag omgevingsvergunning In december 2023 hebben de ontwikkelaars van drie lopende zonneparken de omgevingsvergunning nog ingediend onder de oude Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit was enerzijds vanwege hun bekendheid met de voormalige procedure en anderzijds vanwege de onzekerheid rondom de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Hierdoor zijn de aanvragen vroegtijdig ingediend, terwijl normaal gesproken eerst het maatwerktraject met de provincie volledig wordt doorlopen en afgerond, voordat de formele ruimtelijke procedure (vergunningenspoor) van start gaat. Voor de komst van een zonnepark dient de provincie namelijk een nieuwe geometrische begrenzing vast te stellen. Dit besluit markeert het einde van het maatwerktraject en vormt de basis voor de planologische procedure. In de afgelopen periode is echter gebleken dat voor deze drie zonneparken uitsluitend een aanvraag omgevingsvergunning onder de nieuwe Omgevingswet kan en moet worden ingediend. Dit komt doordat een vergunningaanvraag onder de Wabo in strijd zou zijn met de Provinciale Omgevingsverordening (POV) zoals deze onder de Omgevingswet geldt.

De nieuwe geometrische begrenzing kan niet worden vastgesteld in combinatie met een oude vergunningsaanvraag op basis van de Wabo. Juridisch is het bovendien niet mogelijk om de oude provinciale verordening (van vóór 2024) te wijzigen, aangezien deze niet langer van kracht is. Ook het overgangsrecht biedt hierin geen uitkomst. Mocht een derde partij de geldigheid van de vergunning juridisch aanvechten, dan zou de rechter de vergunning kunnen vernietigen omdat deze niet in overeenstemming is met de voormalige en huidige POV.

Pagina:

6 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

Concreet betekent dit dat de in december 2023 ingediende aanvragen voor de zonneparken moeten worden ingetrokken en opnieuw ingediend moeten worden onder de Omgevingswet. Omdat deze projecten al langere tijd in ontwikkeling zijn en onderdeel uitmaken van de Regionale Energiestrategie (RES 1.0 afspraken), worden deze niet als nieuwe projecten beschouwd. In plaats daarvan blijven ze gekwalificeerd als ‘projecten in de pijplijn’ binnen het kader van het oorspronkelijke gemeentelijke zonneparkenbeleid (2019). Zoals ook is vermeld in het herziene zonneparkenbeleid (2023) vallen deze initiatieven namelijk onder het overgangsrecht. Ten slotte is het van belang te vermelden dat de verklaring van geen bedenkingen (VVGB) niet langer van toepassing is op deze aanvragen. Onder de Omgevingswet geldt in plaats daarvan het adviesrecht. Hoewel de terminologie en benadering zijn aangepast, blijven de werking en het doel hiervan ongewijzigd. 2.2 Terminologie Wabo Aanwijsbesluit POV VVGB

Omgevingswet Vaststellen nieuwe geometrische begrenzing Adviesrecht

3. Locatie specifiek 3.1 Zonnepark Noordbroek Na indiening van het principeverzoek in 2021 en een daaropvolgend positief principebesluit is de maatwerkmethode van start gegaan. Dit traject werd in april 2024 afgerond, nadat overeenstemming was bereikt over het ontwerp en het landschappelijk inpassingsplan. Tijdens het maatwerktraject beoordeelden de provincie en de gemeente gezamenlijk de plannen van de initiatiefnemers en gaven zij advies, met name over de ruimtelijke opstelling en landschappelijke inpassing van het zonnepark. Volgens het stappenplan van het zonneparkenbeleid dient de provincie aan het einde van dit proces, mits het ontwerp door landschapsdeskundigen wordt goedgekeurd, een nieuwe geometrische begrenzing vast te stellen. De gemeente heeft hiertoe een formeel verzoek ingediend bij de provincie. De provincie heeft echter tijdens het maatwerktraject op voorhand aangeven dat Gedeputeerde Staten (GS) niet voornemens is om dit gebied aan te wijzen voor

Pagina:

7 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

de komst van een zonnepark omdat het plan is gelegen in waardevol open landschap. De initiatiefnemers hebben eerder al een brief gestuurd aan GS/PS, waarin zij aandringen op een heroverweging van het besluit. In een brief van 6 maart 2025 heeft de provincie formeel laten weten om deze reden het verzoek tot aanpassing van de geometrische begrenzing te weigeren. Dit betekent dat de gemeente de omgevingsvergunning niet kan verlenen, aangezien deze in strijd is met de geldende Provinciale Omgevingsverordening (POV). De initiatiefnemers van het zonnepark zijn het niet eens met dit besluit en betreuren de gang van zaken. Zij wijzen erop dat de provincie zelf het maatwerktraject samen met de gemeente heeft opgestart, waardoor in hun ogen verwachtingen zijn gewekt. Gezien de voorgeschiedenis kan worden gesteld dat het proces vanuit de provincie niet geheel zuiver is verlopen. De gewijzigde samenstelling van GS heeft geleid tot een koerswijziging, waardoor het standpunt nu is veranderd ten opzichte van het begin van het maatwerktraject. Aan de andere kant is het plan voor de realisatie van het zonnepark (en mogelijke koppelkansen) door de jaren heen ook meermaals bijgesteld. De gemeente is, net als de provincie, van mening dat er gedurende de procedure geen gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt.

Er zijn geen formele toezeggingen gedaan of besluiten genomen die erop zouden wijzen dat de vergunningverlening gegarandeerd was. Er staat tegen het besluit van GS om geen nieuwe geometrische begrenzing vast te stellen geen bezwaar- of beroepsprocedure open, aangezien een wijziging van de provinciale verordening geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu de provincie heeft geweigerd de gevraagde geometrische begrenzing door te voeren en dus niet instemt met het plan, is het college simpelweg genoodzaakt de omgevingsvergunning voor zonnepark Noordbroek af te wijzen. Omdat de formele aanvraag nog niet inhoudelijk in behandeling is genomen, gebeurt dit zonder tussenkomst van de gemeenteraad.

Pagina:

8 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

Tijdlijn zonnepark Noordbroek 4 juli 2024 - Brief ontwikkelaars aan provincie over medewerking aan plan zonnepark, verzoek medeondertekening gemeente 22 juli 2024 - Reactiebrief gemeente op verzoek ontwikkelaars d.d. 04-07-2024 7 november 2024 – Verzoek gemeente aan provincie betreft vaststellen nieuwe geometrische begrenzing na afronding maatwerktraject 13 februari 2025 - Bericht ontwikkelaars aan Provinciale Staten over medewerking aan plan zonnepark 6 maart 2025 – Besluitbrief provincie weigering aanpassing geometrische begrenzing zonnepark Noordbroek De brieven zijn als losse bijlagen bijgesloten.

3.2 Zonnepark Geerlandweg en zonnepark Siepweg Zonneparkprojecten Geerlandweg en Siepweg bevinden zich nog in de maatwerkmethode omdat beide trajecten nog niet volledig doorlopen zijn op dit moment. Een aanvraag omgevingsvergunning voor een zonnepark wordt pas in behandeling genomen zodra de maatwerkmethode is afgerond. Het ontwerp, inclusief landschappelijke inpassing, is nog niet definitief en het participatieproces is nog gaande. Voor de maatwerkmethode gelden geen wettelijk vastgelegde termijnen. Formeel kunnen wij dat proces daarom niet versnellen. De afronding van het maatwerktraject van zonnepark Geerlandweg nadert. De afgelopen tijd hebben er meerdere maatwerkgesprekken plaatsgevonden. Het plan is in verschillende rondes meermaals aangepast op basis van de (tussentijdse) beoordeling door de landschapsdeskundigen van provincie en gemeente. Er is nu bijna overeenstemming bereikt tussen provincie, gemeente en initiatiefnemer over het definitieve ontwerp van het zonnepark.

Pagina:

9 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

Daaruit kan je dus niet de conclusie trekken dat er dan ook een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden gehonoreerd. Ook voor deze beide projecten geldt dat er geen formele toezeggingen zijn gedaan of besluiten genomen die erop zouden wijzen dat de vergunningverlening gegarandeerd is. Vervolgens wordt het ontwerp gedeeld met de omgeving. Wij verwachten binnen ongeveer 1 à 2 maand het verzoek aan de provincie voor te leggen. Na besluit van de provincie begint de formele ruimtelijke procedure en volgt uiteindelijk een voorstel aan de raad. Alleen als de provincie instemt met het plan, wordt de aanvraag omgevingsvergunning in behandeling genomen en vervolgens aan de raad voorgelegd. Voor zonnepark Siepweg is nog onzeker wanneer dit het geval zal zijn. Het streven is om zo spoedig mogelijk toe te werken naar een afronding van dit traject. Vervolgens verzoeken wij als gemeente de provincie dan ook om een nieuwe geometrische begrenzing vast te stellen. De provincie communiceert dit besluit vervolgens weer naar de gemeente. Naar verwachting zal dit in de loop van dit jaar zijn. Daarbij dient overwogen te worden dat dergelijke trajecten vaak veel tijd in beslag nemen om tot een gedragen, goed ingepast en zorgvuldig tot stand gekomen eindresultaat te leiden. Dit heeft daarnaast onder andere te maken met de benodigde (milieutechnische en ruimtelijke) onderzoeken.

Verder stellen provincie en gemeente strengere eisen aan de landschappelijke inpassing van een zonnepark. Hiervoor zijn verscheidene gesprekken met de ontwikkelaars nodig met betrekking tot geschikt ruimtegebruik, ontwerp-/inrichtingskeuzes, verschijningsvorm en uitstraling. Tegelijkertijd wordt een intensief participatieproces doorlopen wat de nodige afstemming vraagt. Ook dit leidt vaak tot oponthoud. Wij trachten de vastgelegde procedures vlot te doorlopen om zodoende zo spoedig mogelijk duidelijkheid te verschaffen aan de betrokkenen. Dit doen we door veel tijd en aandacht te besteden aan het maatwerktraject aan de voorkant om langlopende vergunningsprocessen achteraf zo veel mogelijk te vermijden.

Pagina:

10 van 10

Datum:

12 maart 2025

Zaak:

-

Onderwerp:

Agenderingsverzoek zonneparken Midden-Groningen

Bijlagen: 1. Brief zonnepark Noordbroek d.d. 4 juli 2024 - ontwikkelaars aan provincie en verzoek gemeente 2. Brief zonnepark Noordbroek d.d. 22 juli 2024 - reactie gemeente op verzoek ontwikkelaars 3. Bericht zonnepark Noordbroek d.d. 7 november 2024 - ontwikkelaars aan provincie 4. Brief zonnepark Noordbroek d.d. 13 februari 2025 - verzoek geometrische begrenzing 5. Brief zonnepark Noordbroek d.d. 6 maart 2025 - weigering geometrische begrenzing