242 1 VTH Omgevingsbeleidsplan Midden-Groningen

Hiermee kan de handhaver gericht en effectief tot een selectie van handhavingsinstrumenten komen. Hieronder worden beide elementen toegelicht. Mogelijke gevolgen overtreding Een overtreding kan een negatief effect met zich meebrengen. De ernst (= de mate van gevolgen) van de overtreding is daarom bepalend in de wijze waarop je handhaaft. Gedrag van de overtreder Indien een overtreding grote gevolgen met zich meebrengt, is overgaan tot strafrechtelijk handhaven niet altijd het meest geschikte instrument. Niet elke overtreding moet met harde hand gestraft worden. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat de overtreder zich niet bewust is van de geldende regels. In een dergelijk geval is het effectiever om informatie over de regelgeving te verstrekken. Het is dus van belang om te kijken naar het gedrag van de overtreder. Dit element blijft voor de handhaver lastig in te schatten. Een handhaver heeft immers niet van elk bedrijf inzichtelijk hoe en waarom hij handelt. Op de volgende pagina is de matrix van de LHS (provinciale uitwerking) weergegeven. In bijlage II is een toelichting op de gebruikswijze van de LHS opgenomen. Het toepassen van handhaving kan op basis van verschillende instrumenten, afhankelijk van de situatie en de type overtreding. In bijlage III is een overzicht gegeven van de (mogelijk) in te zetten handhavingsinstrumenten.

Blad 23 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Blad 24 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

4.6

Gedoogstrategie Het verschijnsel gedogen Een evenwichtig handhavingsbeleid houdt in, dat op systematische wijze aan alle overtredingen die aandacht wordt besteed die nodig is om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken. Dit niveau van handhaving kan verschillen per beleidsterrein en per soort norm. Voor een evenwichtige rechtshandhaving is het nodig noch wenselijk dat alles op alles wordt gezet om iedere overtreding van iedere norm te achterhalen. Een evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een zekere prioriteitstelling. Om actief te kunnen gedogen is een actief handhavingsbeleid vereist. Definitie en verschijningsvormen van gedogen Gedogen komt in de huidige praktijk in twee hoofdvormen voor. De eerste vorm is dat de met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt. De tweede vorm die in de praktijk voorkomt is, dat de met uitvoering of handhaving belaste overheidsinstantie reeds voordat een bepaalde overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal optreden. In de praktijk komt men gedogen in verdere varianten tegen: • Impliciet, dan wel expliciet; • Vooraf, dan wel achteraf; • Incidenteel, dan wel categorisch; • Onvoorwaardelijk, dan wel onder voorwaarden.

Grenzen aan gedogen De beginselen van onze rechtsstaat vereisen dat het aangewezen bestuursorgaan actief toeziet op naleving van de wet en bij overtreding passende en effectieve handhavingsmaatregelen treft. Het bestuursorgaan moet die taak uitoefenen in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen, zoals deze in de rechtspraak zijn ontwikkeld en in de Algemene wet bestuursrecht zijn vastgelegd. Die rechtsbeginselen kunnen evenwel rechtvaardigen en er zelfs toe nopen, dat in bepaalde gevallen geen herstelsanctie wordt opgelegd. Om te zorgen dat met dit rechtsstatelijk dilemma op verantwoorde wijze wordt omgegaan, is het noodzakelijk grenzen aan het gedogen te stellen en voorwaarden om te voorkomen dat niet lichtvaardig of willekeurig wordt gedoogd. Alleen in uitzonderingsgevallen kan gedogen aanvaardbaar of zelfs geboden zijn. Gewaarborgd dient te zijn, dat van de bevoegdheid tot gedogen een terughoudend, zorgvuldig en verantwoord gebruik wordt gemaakt en dat gedogen daadwerkelijk beperkt blijft tot uitzonderingsgevallen. Naar het oordeel van de wetgever noopt dit ertoe uitdrukkelijk grenzen aan gedogen te stellen, wil gedogen nog aanvaardbaar kunnen zijn. Gedogen is slechts aanvaardbaar: a. in uitzonderingsgevallen; b. mits tevens beperkt in omvang en/of in tijd. Voorts dient gedogen: c.

slechts expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, alsmede d. aan controle te zijn onderworpen. Uitzonderingsgevallen

Blad 25 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Gedogen kan slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar zijn. Daarbij geldt steeds dat de afweging die de wetgever heeft gemaakt, niet op uitvoerend en handhavend niveau mag worden overgedaan. In de volgende situaties kan gedogen evenwel gerechtvaardigd of soms zelfs geboden zijn: • handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden; • het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen; • een zwaarder wegend belang rechtvaardigt gedogen. Beperkt in omvang en/of tijd Dat gedogen slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar kan worden geacht, brengt ook met zich mee dat de mate waarin wordt gedoogd zoveel mogelijk in omvang en/of tijd moet worden beperkt. Het gedogen dient niet langer te duren en niet in grotere mate plaats te vinden dan gerechtvaardigd wordt door de anders optredende onbillijkheid of door het achterliggende of zwaarder wegende belang dat het gedogen rechtvaardigt. Als het gedogen omvangrijk of structureel dreigt te worden, dient heroverweging van de norm zelf plaats te vinden. Onder omstandigheden kan gedogen voor langere tijd aanvaardbaar zijn, indien en zolang geen structurele verbetering van de norm mogelijk is. Gedoogstrategie In beginsel gedogen wij geen enkele overtreding.

Uitzondering hierop zijn gevallen waarbij handhaving zou leiden tot een onevenredige en daardoor onrechtmatige schending van één of meerdere betrokken belangen, indien sprake is van een uitzicht op legalisatie. Voor mogelijke gedoogsituaties gelden de volgende voorwaarden: • Er moet sprake zijn van overmachtssituaties of overgangssituaties. Dit zijn situaties waarbij het achterliggende belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. • Gedogen kan slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging worden toegepast mits het zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is. Hierbij kan gedacht worden aan het tijdelijk toestaan van een niet legale bewoning daar waar humane redenen directe handhaving niet wenselijk maken. • Het gedogen vindt uitsluitend actief (dus schriftelijk en onder voorwaarden) plaats. Dit betekent dat passief gedogen niet aanvaardbaar is. Bij actief gedogen is er sprake van een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit heeft tot gevolg dat de belangen van alle belanghebbenden in de belangenafweging moeten worden meegenomen. • Een gedoogbeschikking wordt alleen afgegeven op schriftelijk verzoek van de overtreder. Het verzoek moet alle relevante informatie bevatten die nodig is om tot een weloverwogen besluit te kunnen komen.

• De gedoogbeschikking is voorzien van voorwaarden die de omvang en periode van gedogen vastleggen. • De beschikking is persoonsgebonden en niet overdraagbaar. • Het voldoen aan de gedoogbeschikking wordt periodiek gecontroleerd. • Er wordt uitsluitend gedoogd zolang de gedoogvoorschriften niet overtreden worden. Indien de voorwaarden van de gedoogbeschikking worden overtreden, wordt deze ingetrokken en wordt direct overgegaan tot handhavend optreden. • Het gedogen mag niet langer voortduren dan voor de huidige overtreder noodzakelijk is.

Blad 26 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

5

Monitoring, evaluatie en rapportage

5.1

Monitoring Om de invloed en effecten van de inspanningen op gebied van vergunning, toezicht en handhaving te kunnen te meten, is het noodzakelijk om enkele gegevens vast te leggen in een jaarverslag. Zoals het aantal vergunningen, uitgevoerde controles, aantal en soort overtredingen en bestuurlijke handelingen. Deze gegevens moeten per taakveld (conform het Besturingsmodel) worden vastgelegd. Belangrijk hierbij is dat niet alleen de VTH-taken die de gemeente uitvoert worden gemonitord, maar ook de uitbestede taken aan de ODG, WO-DEAL en VRG. Dit om na te kunnen gaan of de overgedragen taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Belangrijk bij monitoring is dat het niet enkel gebaseerd is op het vastleggen van aantallen, maar het moet het achterliggende doel monitoren. Dit betekent dat de focus komt te liggen op de outcome: de effecten van de toetsing en toezicht waarbij aan de voorkant de beoogde effecten worden benoemd. Dit vormt de basis voor een betere sturing op de output- en outcomedoelen. De controles van activiteiten worden vastgelegd in een registratiesysteem. De ODG (uitgezonderd de APV taken) heeft een separaat registratiesysteem. De registratiesystemen moeten informatie opleveren om een goede balans te ontwikkelen tussen vergunningverlening en toezicht.

Als gemeente kan je weinig invloed uitoefenen op het aantal vergunningaanvragen, maar je kan wel invloed uitoefenen op het toezicht. Zoals aangegeven wordt er gebruik gemaakt van meerdere registratiesystemen, het is voor ons belangrijk om ook de gegevens van de regionale uitvoeringsdiensten te controleren om zo in staat te zijn hier op te sturen en om te controleren of datgene dat geprogrammeerd is ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Wij blijven bevoegd gezag voor het uitvoeren van vergunningen, toezicht en handhaving, ook voor de uitbestede taken aan de regionale uitvoeringsdiensten.

5.2

Evaluatie en rapportage Evaluatie is nodig om te kunnen beoordelen of het gevoerde beleid effectief is en of dit beleid uitvoering geeft aan de gestelde prioriteiten en doelen. Daarnaast kan een evaluatie ook gebruikt worden om het proces te evalueren. Op basis van de procesindicatoren kan gekeken worden hoe doelmatig het proces is. Dit zal gebeuren bij de jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma. De evaluatie verzorgt op dat moment de sluiting van de BIG-8 en tevens de opening voor het opnieuw doorlopen van de cyclus. Aan de opbouw van het verslag zijn geen wettelijke eisen gesteld. Wel is gesteld dat de rapportage plaatsvindt over de resultaten van het uitgevoerde beleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is essentieel. Daarnaast is het van belang om ontwikkelingen op het gebied van beleid, wet- en regelgeving, privatisering etc. mee te nemen in de evaluatie, omdat dit het beleid alsmede het programma kan beïnvloeden. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. Daarnaast is aangeven in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de vastgelegde doelstellingen. In de evaluatie dienen daarom de volgende onderdelen gerapporteerd te worden:

Blad 27 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

-

De monitoringsresultaten van de indicatoren en op basis daarvan een analyse op het voldoen aan de geformuleerde doelstellingen; Analyse van het huidige en toekomstige bedrijvenbestand met daarbij de te verwachten (prognose) vergunningen; Inzicht in de verbetering dan wel verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving; Voorstellen voor eventuele bijstellingen in beleid, takenpakket of bedrijvenbestand.

De evaluatie is het laatste onderdeel in het proces van het uitgevoerde beleid en vormt tevens het vertrekpunt voor het nieuw uit te voeren beleid. De evaluatie maakt inzichtelijk welke bijdrage het uitgevoerde beleid heeft gehad ten aanzien van de opgestelde visie en de doelen en geeft inzicht in het naleefgedrag. Deze gegevens kunnen aanleiding geven om de risicoanalyses aan te passen (op basis van naleefgedrag) en doelen bij te stellen. De evaluatie vormt daarnaast een belangrijke basis voor het opstellen van het VTH-uitvoeringsprogramma voor de Wabo-taken. Dit VTH uitvoeringsprogramma heeft de vorm van de overeengekomen jaaropdrachten met betrekking tot de WO-Deal (wat betreft de aardbeving gerelateerde bouwtaken) en ODG (reguliere bouwtaken en milieu taken).

Blad 28 van 28

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Bijlage I Wet- en normenkader (overzicht) Tabeloverzicht wet- en normenkader Wet/norm

Inwerkingtreding

Bepalingen/principe

Packagedeal IPO, VNG en het Rijk (modernisering VTHstelsel)

juni 2009 (bestuurlijk afsprakenkader, niet wettelijk geborgd)

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) >Wet VTH heeft Wabo gewijzigd<

1 oktober 2010 (Wabo) 13 april 2016 (Wet VTH)

Wet revitalisering generiek toezicht Besluit omgevingsrecht (Bor)

1 oktober 2012

Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) Verordening kwaliteit VTH Midden-Groningen

Uitvoeringsregelgeving van de Wabo 2019

▪ doel doorvoeren verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken ▪ oprichting van omgevingsdiensten ▪ toepassen kwaliteitscriteria 2.0 ▪ toepassen landelijke handhavingsstrategie (LHS) ▪ verplicht gemeenten om een omgevingsdienst in te stellen [art. 5.3, lid 1] ▪ verplicht gemeenten om een verordening VTH vast te stellen voor de basistaken van de omgevingsdienst [art. 5.4, lid 1b] ▪ zorgplicht VTH voor de niet-basistaken [art. 5.5] ▪ interbestuurlijk toezicht op gemeenten door de provincie [art. 5.9, lid 1] ▪ vereenvoudiging van het interbestuurlijk toezicht door provincies ▪ verplicht gemeenten het basistakenpakket te beleggen bij een omgevingsdienst [art. 7.1, lid 1] ▪ aanwijzing van zes BRZO-omgevingsdiensten voor B- en Cbedrijven [art. 8.1, lid 3] ▪ verklaart de procescriteria van toepassing [paragraaf 7.2] ▪ verplicht gemeenten om een uitvoering- en handhavingsbeleid (VTH-beleid) op te stellen [art. 7.3, lid 1] ▪ verplicht gemeenten om de organisatie zodanig in te richten dat een goede uitvoering van het uitvoerings- en handhavingsbeleid gewaarborgd is [art. 7.4, lid 1] ▪ ministeriele regeling op grond van de Wabo

Uitvoeringsregelgeving van de Wabo.

▪ reikwijdte verordening: basistaken omgevingsdienst [art. 2] ▪ kwaliteitscriteria 2.2 van toepassing verklaart (zowel procescriteria als criteria voor de kritieke massa) [art. 5] ▪ beginsel van ‘comply or explain’ [art. 5]

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Bijlage II Toelichting handhavingsstrategie [deze toelichting op de handhavingsstrategie komt uit het ‘Toezicht- en handhavingsstrategie Wabo in de provincie Groningen’] In deze bijlage is de sanctiestrategie (zie paragraaf 4.5) uitgewerkt. Het uitgangspunt is de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). Op dit moment zijn veel bevoegde gezagen bezig met de implementatie van de LHS. In het basisdocument van de LHS is vastgelegd dat de toepassing van de LHS gemonitord en geëvalueerd zal worden. Alle partijen die met de LHS werken kunnen hiervoor voorstellen doen. In de onderstaande matrix is grotendeels de tekst van het basisdocument van de LHS overgenomen. Ten opzichte van de basistekst zijn wijzigingen en aanvullingen aangebracht die dienen ter verduidelijking van de LHS, om interpretatieverschillen te voorkomen en de werkbaarheid met de LHS in de praktijk te verbeteren. In de tekst is het woord ‘normadressaat’ dat de LHS gebruikt vervangen door de meer gebruikelijke term ‘overtreder’. De basis voor de sanctiestrategie is de interventiematrix.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Stap 1 Positionering overtreding in de interventiematrix De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de interventiematrix hij de overtreding positioneert door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de overtreder. Ad 1 De gevolgen van de overtreding beoordeelt de handhaver als: 1. vrijwel nihil; of 2. beperkt; of 3. van belang - er is sprake van aanmerklijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonen (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of 4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar - onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.

Daarbij gelden de volgende nadere criteria voor de termen ‘vrijwel nihil’, ‘beperkt’, ‘van belang’ en ‘aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar’: ▪ de gevolgen van de overtreding worden gekarakteriseerd als ‘vrijwel nihil’ als er naar het oordeel van de handhaver geen hercontrole binnen afzienbare tijd noodzakelijk is om te bepalen of de overtreding ongedaan is gemaakt; ▪ de gevolgen van de overtreding worden gekarakteriseerd als ‘beperkt’ als naar het oordeel van de handhaver het regulier bestuursrechtelijke stappenplan kan worden gevolg om de overtreding te (doen) beëindigen; ▪ de gevolgen van de overtreding worden aangemerkt als belang als de overtreding naar het oordeel van de handhaver binnen enkele weken moet zijn beëindigd; zo nodig wordt bestuursdwang toegepast indien de overtreding niet door de overtreder wordt beëindigd; ▪ de gevolgen van de overtreding worden aangemerkt als ‘aanzienlijk, bedreigend en/of onomkeerbaar’ als naar het oordeel van de handhaver onmiddellijk of binnen enkele dagen bestuursdwang moet worden toegepast om de overtreding om te beëindigen indien de overtreding niet door de overtreder is beëindigd.

Bij de beoordeling welke actie het meest wenselijk is, kan gebruik gemaakt worden van de onderstaande methode van risicobeoordeling, waarbij de ernst van de mogelijke gevolgen van de overtreding wordt afgezet tegen de kans dat die gevolgen binnen afzienbare tijd daadwerkelijk zullen optreden (zie het schema hieronder).

Een bijzondere situatie is het (tijdelijk) stilleggen van activiteit die plaatsvindt zonder of in afwijking van een verleende vergunning, om te voorkomen dat voortzetting van de activiteit leidt tot verdere afwijking van de legale situatie. Denk bijvoorbeeld aan een bouwstop. De stillegging vindt plaats zodat eerst beoordeeld kan worden of de situatie vergunbaar is. Zo’n situatie wordt ook aangemerkt als onomkeerbaar.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Ad 2 De handhaver typeert de overtreder als: A. goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of B. onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een overschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of D. bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen. Bij de typering van de overtreder kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavingshistorie mee in beschouwing. Aan de indeling in een bepaalde typering dienen duidelijke en concrete feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen waaruit blijkt dat het gedrag van de overtreder als structureel gekenmerkt kan worden. Een willelkeurige andere handhaverzou tot dezelfde objectieve typering op basis van dezelfde feiten en omstandigheden moeten komen.

Daarbij gaat het om feitelijke gedragingen van de overtreder met betrekking tot het naleven van voorschriften bij eerdere controles, de mate van een medewerking van de overtreder tijdens de controle, het aantal constateringen tijdens de controle of concrete mededelingen van de overtreder over het al dan niet bereid zijn tot beëindiging van een overtreding. De mening van een overtreder over nut en noodzaak van voorschriften en/of controles is een subjectief element dat niet in de typering wordt betrokken. Bij overtreders waar geen toezicht- en handhavingshistorie van bekend is (nieuw ondernemers die voor het eerst gecontroleerd worden; burgers waar geen eerdere overtredingen van bekend zijn) is typering A het vertrekpunt tenzij tijdens de controle duidelijk is gebleken dat de overtreder structureel tot een andere typering behoort. Als de handhaver niet in staat is om de overtreder eenduidig te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt. De handhaver bepaalt vervolgens of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. De mogelijkheid van legalisatie en overmacht zijn voorbeelden van verzachtende argumenten. Recidive is een voorbeeld van een verzwarend argument. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links verplaatst.

Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op. Er wordt afgeweken van de LHS in die gevallen waarin gelijktijdig met een horizontale verplaatsing ook een verplaatsing naar boven, respectievelijk naar beneden is voorzien. In de LHS wordt die verplaatsing niet gemotiveerd. Een verzachtend of verwarend argument maakt nog niet dat de aard van de gevolgen van de overtreding wijzigt (wat een verplaatsing naar beneden of naar boven zou inhouden). Opgemerkt wordt dat recidive (vastgesteld tijdens deze controle) niet wordt aangemerkt als verzwarend argument, indien recidive (vastgesteld tijdens eerdere controle) al heeft meegespeeld in de typering van de overtreder. Ook eventuele andere aspecten die meegewogen zijn in de typering van de overtreder worden niet als verzwarend argument gebruikt. Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.

Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Gedogen laat eventuele strafvervolgen door het OM onverlet.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Stap 2 Verzwarende omstandigheden De handhaver bepaalt vervolgens of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Deze stap leidt niet ot een andere positionering in de interventiematrix (die is in stap 1 al vastgesteld) maar is alleen van invloed op de keuze om al dan niet strafrecht toe te passen binnen het vastgestelde segment. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtlijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepostioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen: ▪ Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De overtreder heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen was het doel. ▪ De (schadelijke) gevolgen van een overtreding kunnen niet ongedaan gemaakt worden, waarvoor bestuursrechtelijk optreden (gericht op beëindiging van de overtreding en wegnemen van de gevolgen) niet oppertuun is. Dit aspect is een aanvulling op de aspecten die genoemd zijn in de LHS. ▪ Status verdachte/voorbeeldfunctie.

De overtreder is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie. ▪ Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnljk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de overtreder als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd. ▪ Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen. ▪ Medewerking van deskundige derden. De overtreder is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties of brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en). ▪ Normbevestignig. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen.

Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect. ▪ Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Stap 3 Bepalen of overleg met het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten. In situaties waarin een handhavingsinstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.

Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Door deze algemene afspraken zal het in veel situaties niet nodig zijn daadwerkelijk fysiek overleg te voeren. Er vindt dan, indien uit de algemene afspraken mogelijk toepassing van strafrecht volgt, conform die afspraken een overdacht van het dossier plaats. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavingsinstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal met een opsporingsverzoek onder leiding van de Officier van Justitie. Ten slotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen.

▪ Sitauties waarin bewust het toezicht onmogelijk word gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping. ▪ Situaties waarin de toezichtouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Stap 4 Optreden met de interventiematrix De sanctiestrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies las naleving uitblijft. In de interventiematrix zijn zowel de (bestuursrechtelijke) interventies gericht op herstel en naleving als de (bestuursrechtelijke en strafrechtelijke) interventies gericht op bestraffing opgenomen. De handhaver gebruikt de interventiematrix (zoals hierna weergegeven) als volgt: 1. De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd. 2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. In de interventiematrix is bij de bestuursrechtelijke herstellende spoor ervoor gekozen om de in de provincie Groningen gebruikelijke terminologie van handhaving in 1, 2, of 3 stappen te hanteren voor last onder bestuursdwang (LOB) en last onder dwangsom (LOD). Hiermee wordt een eenduidige toepassing van deze instrumenten bevorderd.

Uit de matrix volgt dat in de bovenste segmenten de ernst van de gevolgen van de overtreding leidend zijn voor het bestuursrechtelijke herstellende spoor; in de onderste segmenten is de typering van de overtreder leidend. Het bestuurlijke gesprek in de provincie Groningen slechts bij uitzondering toegepast. Het bestuurlijk gesprek is daarbij geen ‘extra stap’ in het bestuursrechtelijk herstellende spoor; maar kan plaatsvinden binnen de hersteltermijn die al in één van de stappen formeel is gegeven. Verscherpt toezicht is een bestuursrechtelijke maatregel die genomen kan worden om meer inzicht te krijgen in het patroon van de overtreding(en). Waar in deze matrix ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavingsinstantie en OM. De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, en zet de volgende stap in de interventie. Dat kan ook zijn het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende: ▪ Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

▪ In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijnen. Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavingsinstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf aanpassen, bijvoorbeeld door het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, etc.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Stap 5 Vastlegging De doorlopen stappen, waaronder de motivering voor de beoordeling van de gevolgen van de overtreding en de motivering voor de typering van de overtreder, en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavingsinstantie geldende administratieprocedure en –systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Bijlage III Overzicht handhavingsinstrumenten [dit overzicht van handhavingsinstrumenten uit het ‘Toezicht- en handhavingsstrategie Wabo in de provincie Groningen’] Ter bevordering van het naleven van het omgevingsrecht zijn bestuursrechtelijke, strafrechtelijke, privaatrechtelijke en overige instrumenten beschikbaar. Alle instrumenten zijn bedoeld om naleving van het omgevingsrecht op lange termijn te bevorderen. Bestuursrechtelijke instrumenten zijn daarnaast primair gericht op het herstellen van de onwenselijke situatie die is ontstaan met het overtreden van een voorschrift. Strafrechtelijke instrumenten zijn ook gericht op genoegdoening aan de maatschappij na verontwaardiging over het overtreden. De privaatrechtelijke instrumenten hebben het vergroten van het draagvlak tot naleven als nevendoel. Een overzicht van de handhavingsinstrumenten is opgenomen in onderstaande tabel. Tabel bestuursrecht herstellend Instrument Aanspreken/informeren

Controlebrief

Bestuurlijke waarschuwing

Bestuurlijk gesprek Verscherpt toezicht Last onder dwangsom (LOD)

Omschrijving Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de overtreder naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende overtreder die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen. De overtreder ontvangt naar aanleiding van een inspectie een controlerapport/ brief/ email waarin de geconstateerde overtredingen zijn vastgelegd en welke afspraken er zijn gemaakt over het treffen van maatregelen of voorzieningen om na te leven en binnen welke termijn dat moet gebeuren. Bestuurlijk waarschuwen betekent dat de overtreder naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. Verder bevat de brief het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen indien een overtreding niet binnen de aangegeven termijn wordt beëindigd plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de overtreder in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.

Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de overtreder. Een ‘Last onder dwangsom’ is een geldbedrag dat moet worden betaald wanneer de in de beschikking gegeven last, om na een bepaalde datum aan zekere verplichtingen te voldoen, niet is uitgevoerd. Doel daarvan is de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding of herhaling te voorkomen. De hoogte van het geldbedrag in de last onder dwangsom is gerelateerd aan het economisch voordeel dat ontstaat door het niet-naleven van betreffende voorschriften. Daarnaast mag er een prikkelende werking uitgaan. Het is noodzakelijk de hoogte van het geldbedrag en de termijn te motiveren! Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen onderscheiden: Controlebrief; → indien niet tijdig hersteld: Bestuurlijke waarschuwing; → indien niet tijdig hersteld: Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn. Na afloop van de hersteltermijn volgen hercontroles en indien de overtreding voortduurt (of herhaald wordt) verbeuring van dwangsommen. Het is mogelijk, afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, de eerste en eventueel ook de tweede stap over te slaan.

In dat laatste geval kan de overtreder, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zonodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven.

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Last onder bestuursdwang (LOB)

Een last onder bestuursdwang is feitelijk handelend optreden tegen dat wat in strijd is (wordt gedaan, gehouden of nagelaten) met het omgevingsrecht. Als de overtreder de overtreding niet binnen een gestelde termijn beëindigt of de schade herstelt, kan het bestuursorgaan dit - zonder tussenkomst van de rechter - zelf doen op kosten van de overtreder. Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. In het algemeen worden de volgende stappen onderscheiden: 1. Controlebrief; → indien niet tijdig hersteld: 2. Bestuurlijke waarschuwing; → indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het aankondigen van bestuursdwang met een hersteltermijn.

Tijdelijk stilleggen

Na afloop van de hersteltermijn volgt een hercontrole. Indien de overtreding voortduurt, wordt de bestuursdwang uitgevoerd. Het is mogelijk, afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, de eerste en eventueel ook de tweede stap over te slaan. In dat laatste geval kan de overtreder, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zonodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven. In spoedeisende situaties is het ook mogelijk de sanctiebeschikking op te leggen zonder hersteltermijn of zelfs de bestuursdwang uit te voeren zonder dat de beschikking vooraf op schrift is gesteld. Tijdelijk stilleggen is een ‘spoedeisende last onder bestuursdwang’. Bij het tijdelijk stilleggen hoeven, gezien de spoedeisende aard van de maatregel, de ‘bijzondere omstandigheden’ minder uitvoerig meegewogen te worden. Het tijdelijk stilleggen kan worden opgelegd als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de activiteiten zonder vergunning uitgevoerd worden, los van de mogelijkheden tot legalisatie met een beperkte toets aan het evenredigheidsbeginsel.

Tabel bestuursrecht bestraffend Instrument Bestuurlijke boete

Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning

Exploitatie-verbod, sluiting

Omschrijving Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door de handhavingsinstantie zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de overtreder tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM. Als de overtreder houder is van een vergunning of ontheffing, dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de overtreder niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom.

Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid. Voor niet vergunningsplichtige overtreders bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.

Tabel strafrecht Instrument Bestuurlijke strafbeschikking milieu (BSBm)

Omschrijving De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavingsinstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combi-bon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet. De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid

VTH Omgevingsbeleidsplan Gemeente Midden-Groningen projectnummer 0437061.00 17 november 2020 Gemeente Midden-Groningen

Proces verbaal

Voorlopige maatregel

milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk. Bij het constateren van een overtreding kan een buitengewoon opsporingsambtenaar of de politie proces verbaal opmaken. Het is aan de officier van justitie om te bepalen hoe de zaak zal worden afgedaan. Dat kan zijn met een schikkingsvoorstel, een dagvaarding of een (voorwaardelijk) sepot. Als onmiddellijk ingrijpen nodig is kan de officier van justitie of de rechter bij economische delicten een voorlopige maatregel opleggen. De voorlopige maatregel kan zijn (1) het onthouden van bepaalde handelingen of (2) zorgen dat bepaalde voorwerpen, die vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden.

Tabel overig Instrument Subsidie

Mediation

Omschrijving Met inzet van subsidie kan voor doelgroepen op projectbasis nalevingondersteuning plaatsvinden. de subsidie kan bijvoorbeeld worden gebruikt om zelfcontroles door de branche uit te (laten) voeren of andere gezamenlijke investeringen. Mediation is een alternatieve wijze van geschillenbeslechting om conflicten te voorkomen of op te lossen door het inzetten van een onafhankelijke derde (de mediator). Randvoorwaarden bij mediation zijn vrijwilligheid, vertrouwelijkheid, beslotenheid en onderhandelingsruimte. Niet de formeel-juridische standpunten van partijen, maar de onderliggende belangen die partijen verdeeld houden, spelen een rol. Het op deze wijze oplossen van het conflict kan tot een groter draagvlak leiden.

Over Antea Group Van stad tot land, van water tot lucht; de adviseurs en ingenieurs van Antea Group dragen in Nederland sinds jaar en dag bij aan onze leefomgeving. We ontwerpen bruggen en wegen, realiseren woonwijken en waterwerken. Maar we zijn ook betrokken bij thema’s zoals milieu, veiligheid, assetmanagement en energie. Onder de naam Oranjewoud groeiden we uit tot een allround en onafhankelijk partner voor bedrijfsleven en overheden. Als Antea Group zetten we deze expertise ook mondiaal in. Door hoogwaardige kennis te combineren met een pragmatische aanpak maken we oplossingen haalbaar én uitvoerbaar. Doelgericht, met oog voor duurzaamheid. Op deze manier anticiperen we op de vragen van vandaag en de oplossingen van de toekomst. Al meer dan 60 jaar.

Contactgegevens Zutphenseweg 31D 7418 AH DEVENTER Postbus 321 7400 AH DEVENTER E. chiel.mensink@anteagroup.com

www.anteagroup.nl

Copyright © 2018 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar worden gemaakt door middel van druk, fotokopie, elektronisch of op welke wijze dan ook, zonder schriftelijke toestemming van de auteurs.