2. Eindrapport RES Midden-Groningen

Eindrapport MiddenGroningen Een onderzoek naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces daarna

1

Opstellers

Sam Heslinga, Anke Pietersma, Sieger Veenstra en Beatrijs Visser

Portefeuillehouder

Rekenkamer Midden-Groningen

Datum

29 december 2025

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Inhoud Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................ 3 Aanleiding en vraagstelling ............................................................................................................. 3 Conclusies ....................................................................................................................................... 4 Deelconclusies ................................................................................................................................ 5 Aanbevelingen ................................................................................................................................ 7 1.

Aanleiding en vraagstelling .................................................................................... 9

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

De RES Groningen ........................................................................................................... 9 NRK-rapport ‘Regionale democratie vergt energie’ ...................................................... 10 Het proces ná de RES 1.0 .............................................................................................. 11 Wettelijke bevoegdheden en instrumenten van de gemeenteraad ............................. 13 Vraagstelling.................................................................................................................. 14 Normenkader en onderzoeksaanpak ............................................................................ 15 Leeswijzer...................................................................................................................... 16

2.

Betrokkenheid bij de RES 1.0.................................................................................17

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding......................................................................................................................... 17 De betrokkenheid van de gemeenteraad bij de RES 1.0 ............................................... 18 De betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij de RES 1.0............................ 28 De betrokkenheid van inwoners bij de RES 1.0 ............................................................. 32 Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 36

3.

Betrokkenheid bij het proces na de RES 1.0 ...........................................................38

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Inleiding......................................................................................................................... 38 Proces ná de RES 1.0 ..................................................................................................... 39 Betrokkenheid van de gemeenteraad ........................................................................... 41 Betrokkenheid van maatschappelijke organisaties ....................................................... 50 Betrokkenheid van inwoners......................................................................................... 55 Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 60

Bronnenlijst ........................................................................................................................61 Bijlage 1: scorekaart democratische legitimiteit ...................................................................63

2

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Conclusies en aanbevelingen Aanleiding en vraagstelling Om op decentraal niveau draagvlak te creëren voor het Klimaatakkoord en de concretisering daarvan, hebben zich in 2019 in Nederland 30 regio’s voor de Regionale Energiestrategie (RESregio’s) gevormd. De provincie Groningen vormt een afzonderlijke RES-regio. De nationale doelstelling is om in 2030 jaarlijks 35 TWh hernieuwbare elektriciteit op land op te wekken. Het doel van het vormen van de regio’s is decentrale overheden - en hun maatschappelijke partners - in staat te stellen een goed maatschappelijk geaccepteerd plan op te stellen. De regio’s kiezen daarbij voor het instrument van de Regionale Energiestrategieën (RES). Die strategieën zijn bedoeld om een maximale maatschappelijke acceptatie te krijgen van de energietransitie en de manier waarop die in de regio wordt gerealiseerd. Elke regio deed in 2021 een bod dat optelde tot het doel van in totaal 35 TWh en ontwikkelde een bijpassende Regionale Energiestrategie (RES): de RES 1.0. Het Groningse bod bedraagt 5,7 TWh. Het was de bedoeling dat iedere regio tweejaarlijks een RES zou vaststellen. De Noordelijke Rekenkamer (NRK) onderzocht in 2021 op provinciaal niveau de democratische legitimiteit van de RES 1.0. Daarbij nam de NRK het gemeentelijke niveau niet mee, omdat zij bij gemeenten geen onderzoeksbevoegdheid heeft.

In 2024 en 2025 onderzocht de NRK op provinciaal niveau de democratische legitimiteit van het proces na de RES 1.0. Om ook onderzoek te kunnen doen op gemeentelijke niveau, bood de NRK lokale rekenkamers in Noord-Nederland aan namens hen dit onderzoek uit te voeren. De rekenkamer van de gemeente Midden-Groningen besloot deel te nemen aan dit onderzoek. Daardoor kon de NRK binnen de gemeente MiddenGroningen onderzoek doen naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces daarna op gemeentelijk niveau. Van RES 2.0 naar Voortgangsrapportage Het was oorspronkelijk de bedoeling dat de RES-regio Groningen in 2023 een RES 2.0 vast zou stellen, maar het Nationaal Programma RES (NPRES) legde de RES-regio’s de keuze voor een RES 2.0 of een voortgangsdocument op te stellen. De RES-regio Groningen publiceerde, net als de meeste andere regio’s, een Voortgangsdocument in plaats van een nieuwe strategie. Voorlopig komt er geen nieuwe strategie, maar de energietransitie gaat door en daarmee blijft de behoefte aan voldoende democratisch en maatschappelijk draagvlak voor deze transitie, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord.

3

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Proces na de RES 1.0 De NRK rangschikt de volgende documenten onder het proces na de RES 1.0 in de gemeente MiddenGroningen: ▪ Transitievisie Warmte ▪ Herziening Zonneparkenbeleid in Midden-Groningen ▪ Omgevingsvisie ▪ Startdocument RES 2.0 Groningen ▪ Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen Het voortgangsdocument heeft een cyclus van twee jaar. In mei 2025 leverde de RES-regio Groningen de Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen op.1 Dit onderzoek kostte meer tijd dan verwacht, vanwege het aantal deelnemende overheden en door de onduidelijkheden die in de afgelopen jaren zijn gerezen over het vervolgproces na de RES 1.0. Daardoor publiceert de rekenkamer dit rapport later dan gepland.

In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Op welke wijze borgden de gemeenten de democratische legitimiteit van de Regionale Energiestrategie 1.0 en hoe borgen zij de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 ?

Conclusies De hoofdconclusie van dit onderzoek is de volgende: De gemeente Midden-Groningen borgde de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces na de RES 1.0 niet voldoende. RES 1.0 De gemeenteraad had geen directe invloed op het RES-bod dat het college inbracht bij de RESregio. Wel stelde de raad de Startnotitie RES 1.0, Concept RES 1.0 en RES 1.0 vast en met die laatste het gemeentelijke RES-bod. Het RES-bod is mede gebaseerd op het beleid ‘Zonneparken in MiddenGroningen’. Hierin stelde de gemeente kaders aan de aanleg van nieuwe zonneparken in de gemeente. De gemeente betrok stakeholders en inwoners bij de RES en het gemeentelijke zonneparkenbeleid, zij het in beperkte mate. Duidelijk is dat stakeholders en inwoners konden participeren aan het beleid Zonneparken in Midden-Groningen en waarschijnlijk ook de RES. De participatie had de vorm van bewoners- en informatiebijeenkomsten. Het is echter onduidelijk op welke manier die participatie doorwerkte in de RES. Schriftelijke vastlegging van die participatie ontbreekt.

1 RES-regio Groningen. (2025). Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen. RES-regio Groningen

4

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Proces na de RES 1.0 De gemeenteraad werd niet betrokken bij de keuze voor de Voortgangsrapportage RES 2.0 in plaats van een herijkte RES. Stakeholders en inwoners waren niet betrokken bij die rapportage. De raad stelde de Transitievisie Warmte, de Omgevingsvisie en een herziening van het Zonneparkenbeleid vast. De Voortgangsrapportage RES 2.0 ontving zij ter informatie. Maatschappelijke organisaties en inwoners hadden beleidsruimte en konden zo input leveren voor de gemeentelijke visies. Van vooraf gemaakte afspraken was hierbij geen sprake. Daar waar stakeholders en inwoners input gaven, legde de gemeente dat niet altijd schriftelijk vast. Hierdoor is hun invloed niet op alle punten na te gaan.

Deelconclusies 1.

Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het opstellen van de RES 1.0 in de regio Groningen? De gemeenteraad stelde het startdocument, de concept RES 1.0 en de RES 1.0 vast. Met het vaststellen van de RES 1.0, stelde de raad het gemeentelijke RES-bod vast. Het gemeentelijke RES-bod was onderdeel van de RES. Het college verankerde het uiteindelijke RES-bod in het gemeentelijke zonneparkenbeleid. Dit beleid stelde de raad vast nadat hij de RES 1.0 had vastgesteld. Directe invloed op het RES-bod dat het college inbracht in de RES-regio had de gemeenteraad daarmee niet. De raad had wel invloed op de invulling van de RES omdat het Zonneparkenbeleid als bespreekpunt in de raad aan bod kwam.

2.

Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente? De gemeente betrok stakeholders bij de RES 1.0 en bij het zonneparkenbeleid. Dit gebeurde ingeval van de RES met name door ‘actieve communicatie richting inwoners’ en verschillende activiteiten voor inwoners en stakeholders bij het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Het is door het ontbreken van schriftelijke vastlegging niet altijd duidelijk op welke manier de input van maatschappelijke organisaties doorwerkt in de RES 1.0.

3.

Op welke wijze was sprake van participatie van burgers bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente? De gemeente betrok inwoners bij de RES 1.0 en bij het zonneparkenbeleid. Dit gebeurde ingeval van de RES met name door ‘actieve communicatie richting inwoners’ en verschillende activiteiten voor inwoners en stakeholders bij het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Het is door het ontbreken van schriftelijke vastlegging niet altijd duidelijk op welke manier de input van maatschappelijke inwoners doorwerkt in de RES 1.0.

5

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

4.

Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het RES-proces na de RES 1.0 in de regio Groningen? Hoe effectief was dit? De gemeenteraad stelde de Transitievisie Warmte, een herziening van het zonneparkenbeleid en de Omgevingsvisie vast. Daarbij diende de raad moties en amendementen in. De raad ontving de Voortgangsrapportage RES 2.0 ter informatie; het is de gemeente onduidelijk of de raad het Startdocument RES 2.0 ontving. Het vergt echter meer onderzoek om na te gaan in hoeverre de betrokkenheid van de raad bij het opstellen van het proces na de RES 1.0 effectief was.

5.

Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties in het RESproces na de RES 1.0 in de gemeente? De gemeente voerde geen actorenanalyses uit om te bepalen welke stakeholders en inwoners betrokken konden worden bij het proces na de RES 1.0. Een aantal maatschappelijke organisaties kon in de aanloop naar de Transitievisie Warmte input leveren. Deze input leidde tot wijzigingen in deze visie. De gemeente consulteerde belanghebbenden bij de herziening van het zonneparkenbeleid en koppelde terug op welke manier hun inbreng doorwerkte in dat beleid. Ten slotte, stakeholders konden per zienswijze een reactie geven op de Omgevingsvisie. Deze reacties vervatte de gemeente in een zienswijzenota. Hierin ging zij per reactie in op de manier waarop ze die al dan niet zou verwerken in de Omgevingsvisie.

6.

Op welke wijze was sprake van participatie van burgers in het RES-proces na de RES 1.0 in de gemeente? Tijdens het opstellen van de Transitievisie Warmte zette de gemeente een enquête uit onder de inwoners van de gemeente Midden-Groningen. De respons was laag en de resultaten daarmee niet representatief. Het indicatieve beeld nam het college mee in de besluitvorming. De gemeente organiseerde voor het herziene zonneparkenbeleid een inspraakbijeenkomst voor inwoners om na te gaan hoe zij dachten over het zonneparkenbeleid. Deze inspraakbijeenkomst was in plaats van de inspreekmogelijkheid bij de commissie dus nadien was geen inspraakmogelijkheid meer. Schriftelijke vastlegging ontbreekt dus wat het college met de input heeft gedaan is niet na te gaan. Ten slotte, inwoners konden een zienswijze indienen op de Omgevingsvisie. Deze reacties vervatte de gemeente in een zienswijzenota. Hierin ging zij per reactie in op de manier waarop ze die al dan niet zou verwerken in de Omgevingsvisie.

7.

Welke lessen vloeien uit dit onderzoek voort voor het vervolg van het RES-proces? We beantwoorden deze vraag op basis van dit onderzoek dat we namens de betreffende rekenkamers uitvoerden in zes Drentse gemeenten, vijf Groningse gemeenten en twee Friese gemeenten. We zagen dat de RES onderdeel werd van de meer algehele energietransitie. We

6

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

zagen dat de colleges, na de vaststelling van de RES 1.0, documenten zoals startnotities en voortgangsrapportages ter informatie deelden met de raden. Raden namen deze documenten dan veelal ter kennisgeving aan. Dat is een keuze: raden kunnen er ook voor kiezen die documenten te agenderen. We zagen dat er weinig criteria zijn vastgelegd waar de gemeenteraad het energiebeleid op kan toetsen. De raad kan aandringen op het formuleren van specifieke criteria waarop hij het beleid kan toetsen om resultaten inzichtelijk te maken. We merkten dat het lastig was om alle besluiten, debatten, visies en beleidsstukken waarin de RES terugkomt te verzamelen. Daarnaast zagen we dat nieuwe raadsleden niet altijd op de hoogte waren van de RES 1.0 en het proces daarna. Het is daarom van belang dat raden kunnen beschikken over een goed werkend en toegankelijk gemeentearchief. Tot slot kunnen raden na gemeenteraadsverkiezingen een inhoudelijke overdracht aan de nieuwe raad verzorgen.

Aanbevelingen Aanbeveling 1 Gemeenteraad en college van B&W: werk de verplichte participatieverordening specifiek uit voor participatie van inwoners en maatschappelijke organisaties bij de energietransitie. Op 1 januari 2025 trad de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking. Op grond van deze wet moeten provincies, gemeenten en waterschappen ieder een participatieverordening vaststellen, waarin ze de betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke organisaties bij het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van beleid borgen. De energietransitie is van groot belang voor alle inwoners. De NRK beveelt het college aan deze participatieverordening uit te werken met betrekking tot participatie in het kader van de energietransitie. De door de NRK gehanteerde scorekaart in dit onderzoek kan bij de uitwerking hiervan als input dienen. Aanbeveling 2 Gemeenteraad: maak een gemotiveerde keuze over de wijze waarop u betrokken wilt zijn bij besluiten die binnen de RES-regio Groningen worden genomen. De gemeenteraad was niet betrokken bij het besluit een Voortgangsdocument op te stellen in plaats van een herijkte RES. Hiermee verliest de gemeenteraad grip op de uitvoering van de energietransitie, zoals bedoeld in het Klimaatakkoord.

Door een gemotiveerd besluit over de mate waarin de gemeenteraad betrokken wil worden bij besluiten binnen de RES-regio Groningen, kan de raad zijn betrokkenheid vormgeven.

7

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Aanbeveling 3 College van B&W: werk de input van stakeholders en inwoners uit en reageer daarop zoals ook in een reactienota bij zienswijze procedure. De gemeente betrok stakeholders en inwoners op verschillende manieren bij documenten die de energietransitie betreffen, maar het is niet op alle punten duidelijk wat de gemeente met de input deed. Het is van belang inzichtelijk te maken wat de gemeente doet met de input van stakeholders en inwoners. Dit kan door een nota op te stellen na elk bijeenkomst met stakeholders en inwoners, waarbij de gemeente de input puntsgewijs weergeeft en waarbij de gemeente concreet ingaat op wat zij doet met de input. We zagen deze werkwijze in zienswijzeprocedures in de vorm van een reactienota.

8

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

1. Aanleiding en vraagstelling 1.1

De RES Groningen

Volgens het Klimaatakkoord (2019) is een brede en actieve betrokkenheid van burgers essentieel om de grote uitdagingen van dit akkoord te laten slagen. Om op lokaal niveau draagvlak te creëren voor het Klimaatakkoord en de concretisering daarvan, zijn in Nederland 30 regio’s gecreëerd waarbinnen decentrale overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) samen met netbeheerders, maatschappelijke partners en inwoners werken aan de energietransitie. De nationale doelstelling is om in 2030 35 TWh hernieuwbare energie op land op te wekken. Iedere regio deed een bod. Het Nationaal Programma RES (NPRES) keek, nadat de regionale biedingen er lagen, of deze optelden tot het nationale doel van 35 TWh. Uiteindelijk overstegen de bijdragen dit nationale doel. Het was de bedoeling dat iedere regio tweejaarlijks een Regionale Energiestrategie (RES) zou opleveren.2 Aangezien de RES-samenwerking een vrijwillige samenwerking is en de uitdagingen voor iedere RES-regio verschillen, is niet voorgeschreven hoe de organisatie van die samenwerking eruit moet zien. De RES is niet verankerd in wetgeving.3 Het NPRES ondersteunt iedere regio met betrekking tot kennis, besluitvorming en data. Het NPRES vormt zo het scharnierpunt tussen het Klimaatakkoord en de RES-regio’s.

Het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de ministeries van EZK, sinds juli 2024 Klimaat en Groene Groei (KGG), en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) dragen de opzet, inrichting en uitvoering van het NPRES.4 RES-regio Groningen De provincie Groningen vormt een afzonderlijke RES-regio waarin de provincie, alle tien Groningse gemeenten, de waterschappen Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s en maatschappelijke partners samenwerken aan de RES.5 De betrokken overheden deden in de RES 1.0 een bod om vanaf 2030 tenminste 5,7 TWh aan hernieuwbare elektriciteit op land op te wekken. In haar voortgangsrapportage gaf de RES-regio Groningen aan op koers te liggen om 6,4 TWh op te wekken, maar houdt rekening met een onzekerheidsmarge van 0,7 TWh.6

2 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 222. 3 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie Groningen, pp. 17-19. 4 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie Groningen, p. 18. 5 RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen. De 12 stakeholders zijn: Enexis, GasTerra, Gasunie, Groninger Energiekoepel. Jong

RES Groningen, LTO Noord, Nationaal Programma Groningen, New Energy Coalition, Natuur en Milieu Federatie, TenneT, VNO-NCW en Waterbedrijf Groningen. 6 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen, p. 5.

9

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

RES-regio Groningen vindt het belangrijk dat de plannen uit de RES in samenspraak met inwoners en stakeholders tot stand komen.7 In de RES 1.0 staat dat de gemeenten primair verantwoordelijk zijn voor de participatie van en communicatie met de eigen inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners.8 Daarnaast geven gemeenten hun eigen energiebeleid vorm, wijzen zij locaties aan voor zonne- en windparken en voeren zij de regie over de warmtetransitie.9 Het Groningse RES-bod is een optelsom van uitgevoerde projecten, goedgekeurde projecten en ambities waar nog geen projecten aan gekoppeld zijn. Er is voor het RES-bod geen nieuw beleid gemaakt. In het tekstkader beschrijven we de bijdrage van Midden-Groningen aan het Groningse RES-bod. Kader I: de bijdrage van Het Midden-Groningen aan het Groningse RES-bod Midden-Groningen wekt al 0,35 TWh windenergie en 0,26 TWh zonne-energie op. De gemeente heeft de ambitie nog eens 0,34 TWh op te wekken met duurzame energie maar heeft nog geen invulling hoe ze die ambitie wil bereiken. Het totale bod van Midden-Groningen bedraagt 0,95 TWh.10

1.2

NRK-rapport ‘Regionale democratie vergt energie’

In 2021 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer (NRK) het rapport ‘Regionale democratie vergt energie’. 11 In dit rapport beantwoordde de NRK de vraag op welke wijze de democratische legitimiteit van de RES geborgd werd. Citaat uit dit onderzoek: “Democratische legitimiteit reikt verder dan de legitimiteit die ontstaat door de representatieve democratie (verkiezing van een vertegenwoordigend orgaan dat namens de kiezers besluiten neemt). Betrokkenheid van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de besluitvorming is van belang als aanvullende vorm van democratie.”12 Geen centrale sturing op inwonerparticipatie Op regionaal niveau zijn inwoners, behoudens één webinar, niet bij het RES-proces betrokken. Binnen de Groningse RES-regio is afgesproken dat gemeenten primair verantwoordelijk zijn voor de participatie met de eigen inwoners, maatschappelijke partners en het bedrijfsleven. Op de participatie die gemeenten organiseerden was vanuit de RES-regio weinig centrale sturing. Er was een Methodenboek Lokaal Eigendom en Participatie; de toepassing hiervan was vrijblijvend. Een

7 RES Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen, p. 22. 8 Noordelijke Rekenkamer 2021, Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES

Groningen; RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen, p. 18. 9 RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen, pp. 6; 10. 10 RES Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen. Groningen: RES Groningen. 11 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen. 12 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 6.

10

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

gezamenlijke definitie van draagvlak ontbrak. 13 Eventuele participatie van inwoners over gemeentelijke energieplannen en specifieke energieprojecten liet de NRK destijds in haar onderzoek buiten beschouwing. Veel van de gemeentelijke energieplannen en specifieke energieprojecten dateerden al van voor de start van het RES-proces. Participatie daarin was dus geen participatie in het RES-proces. Weinig participatie inwoners en stakeholders De Groningse RES 1.0 kwam tot stand zonder brede betrokkenheid van de Groningse inwoners. Veel van de energieplannen dateerden van voor de RES.14 Bij de Groningse RES was een beperkt aantal stakeholders betrokken. De regio voerde geen stakeholderanalyse uit, waardoor onduidelijk is of alle stakeholders zijn bereikt en meegenomen in het proces. Stakeholders hadden een adviserende rol en namen niet deel aan de besluitvorming.15 Scorekaart Democratie als toetsingskader Om uitwerking te geven aan het begrip democratische legitimiteit werkte de Noordelijke Rekenkamer een Scorekaart Democratie uit. Deze scorekaart is weergegeven in bijlage 1. Geen onderzoek democratische legitimiteit bij gemeenten Onderzoek naar democratische legitimiteit van de RES 1.0 op gemeentelijk niveau ontbrak in het eerdere onderzoek van de NRK. Als provinciale rekenkamer deed de NRK alleen onderzoek naar het beleid van het provinciebestuur.

In het onderhavige onderzoek is dat anders: de NRK voert nu namens enkele gemeentelijke rekenkamers onderzoek uit naar de gemeentelijke democratische legitimatie van de RES 1.0 en het vervolg daarop.

1.3

Het proces ná de RES 1.0

In 2022 legde het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (NPRES) de RES-regio’s de volgende keuze voor met betrekking tot het vervolg op de RES 1.0: ▪ een voortgangsdocument dat tweejaarlijks verschijnt, te beginnen in juli 2023; ▪ een RES Herijking 2.0 en verder, waarin nieuwe of aangepaste strategische keuzes worden vastgelegd.16 Kader II: keuze voor voortgangsdocument of herijking De keuze die het NPRES aan de RES-regio’s voorlegde, baseerde het NPRES op een advies van een werkgroep aan het NPRES over de vraag of de RES mer-plichtig is.17 Een voortgangsrapportage is niet mer-plichtig. Een

13 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de

RES Groningen, p. 9. 14 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, pp. 9-10. 15 Noordelijke Rekenkamer 2021, Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 8. 16 Nationaal Programma RES, Handreiking Regionale Energiestrategie update 2022. 17 Mer-plichtig betekent dat voor het plan een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. Hierin worden de milieueffecten van het plan in kaart gebracht.

11

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

RES herijking 2.0 is volgens het advies van het NPRES mer-plichtig wanneer het document het karakter heeft van een uitwerking van beleid of een set maatregelen bevat om doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken.18 Een RES 2.0 kan mer-plichtig zijn, wanneer de herijkte afspraken ruimtelijke gevolgen hebben. Andere veranderingen, bijvoorbeeld van de samenwerking binnen de RES-regio of een versterking van de democratische legitimiteit van de besluitvorming, hoeven hier niet onder te vallen.

RES-regio Groningen De RES-regio Groningen koos voor een voortgangsrapportage. In deze Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen geeft de Groningse Energietafel de actuele stand van zaken in de RES-regio Groningen en de zaken waar de regio de komende tijd aan werkt weer.19 Komende besluiten RES Het was oorspronkelijk de bedoeling tweejaarlijks een herijkte RES op te stellen. De RES-regio’s zouden dus in 2023 een herijkte RES 2.0 opstellen. 20 Zoals we hierboven aangaven, week Groningen hiervan af. Of, en zo ja wanneer, Groningen een herijkte RES 2.0 vaststelt, is op dit moment (februari 2025) niet bekend. Op basis van het Klimaatakkoord moeten de doelen uit de RES 1.0 in 2030 gerealiseerd zijn. Organisatievorm uitvoering RES 1.0 en voortgangsrapportage RES De RES is als bestuurlijk fenomeen niet opgenomen in het reguliere Nederlandse staatsbestel. 21 De RES is een manier om samen te werken in de regio aan de energietransitie. De RES-regio Groningen heeft geen juridische status. Dat betekent dat de deelnemers aan de RES Groningen voor de uitvoering en het realiseren van de doelstellingen in de RES 1.0 gebruik maken van hun daarvoor ten dienste staande wettelijke bevoegdheden en instrumenten. Het proces ná de RES 1.0 omvat in dit onderzoek de processtappen die genomen zijn na de RES 1.0 in het kader van de energietransitie.

Het gaat hierbij ook om: - de strategische kaders die hiervoor opgesteld zijn; en - het gebruik van de wettelijke bevoegdheden en instrumenten die gemeenten inzetten om de ambities uit de RES te realiseren. Kader III: vaststellingsbevoegdheid Het vaststellen van de RES 1.0 was een bevoegdheid van de gemeenteraad. Het Voortgangsdocument bevat, net als de RES 1.0, geen nieuwe beleidskaders en is daarom slechts informerend van aard. Het college van B&W stelde het Voortgangsdocument vast en deelde dit ter informatie met de raad. Raadsleden waren niet betrokken bij de beslissing een Voortgangsdocument op te stellen in plaats van een RES 2.0.

18 Nationaal Programma RES, Een plan m.e.r. voor de Regionale Energie Strategie? Zijn RES documenten plan m.e.r. plichtig? 19 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen. 20 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 225. 21

Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 6.

12

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Dit onderzoek beoogt ook duidelijkheid te geven over de momenten waarop de gemeenteraad de gelegenheid heeft besluiten te nemen en/of invloed uit te oefenen in het vervolgproces van de RES.

1.4

Wettelijke bevoegdheden en instrumenten van de gemeenteraad

Gemeenteraadsleden hebben meerdere wettelijke bevoegdheden en instrumenten die zij in het RES-proces kunnen inzetten. De bevoegdheden en instrumenten in het kader van de energietransitie krijgen hun beslag in de Omgevingsvisie. De gemeenteraad stelt een gemeentelijke omgevingsvisie vast.22 In de Omgevingsvisie geeft de gemeente aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarnaast moet de gemeente aangeven op welke wijze zij invulling geeft aan het decentrale participatiebeleid dat van toepassing is.23 Daarnaast beschikt de raad over politiek-bestuurlijke instrumenten en kaderstellende bevoegdheden die in de Gemeentewet zijn verankerd. 24 De politiek-bestuurlijke instrumenten vloeien voort uit het feit dat het college en elk individueel lid verantwoording aan de raad schuldig zijn over het door het college gevoerde bestuur. Het college levert de raad alle inlichtingen die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. Het college verschaft de inlichtingen waar de raad om vraagt.25 De raad stelt de financiële kaders vast door in te stemmen met de begroting.26 Ook stelt de raad gemeentelijke verordeningen vast, tenzij deze bevoegdheid bij of krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend.

27 Daarnaast kunnen andere wetten een verordenende bevoegdheid aan de raad toekennen. Een individueel raadslid kan een voorstel voor een verordening of een ander voorstel ter behandeling in de raad indienen. Het college moet bij dergelijke voorstellen de gelegenheid krijgen wensen en bedenkingen aan te geven. 28 Een raadslid kan amendementen en moties indienen.29 Tot slot heeft de raad het recht van interpellatie. Ieder raadslid kan hierom verzoeken, maar de raad als geheel bepaalt over het toestaan van interpellatie.30

22

Artikel 3.1 lid 1 Omgevingswet.

23 Artikel 10.7 Omgevingsbesluit. 24 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 751, nr. 3, p. 49. 25 Artikel 169 Gemeentewet. 26 Artikel 191 lid 1 Gemeentewet. 27 Artikel 147 lid 1 Gemeentewet. 28 Artikel 147a Gemeentewet. 29 Artikel 147 b Gemeentewet; artikel 28 VNG Model Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de

raad. 30 Artikel 155 lid 2 Gemeentewet.

13

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

1.5

Vraagstelling

De NRK deed namens de gemeentelijke rekenkamer onderzoek naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces daarna. Het doel van dit onderzoek was lessen te trekken uit de manier waarop de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het vervolg erop is vormgegeven in RES-regio Groningen, specifiek binnen de gemeente Midden-Groningen, evenals het vervolg van de RES 1.0. De vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke wijze borgden de gemeenten de democratische legitimiteit van de Regionale Energiestrategie 1.0 en hoe borgen zij de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0?

Dit onderzoek van Groningse gemeentelijke rekenkamers vindt plaats in afstemming met een onderzoek op provinciaal niveau door de Noordelijke Rekenkamer. Onderstaande tabel geeft de onderwerpen weer die in de afzonderlijke onderzoeken aan bod komen. Hierin namen we ook het onderzoek op dat de NRK in 2021 afrondde. Tabel 1: onderwerpen per afzonderlijk onderzoek

Deelonderzoek

Noordelijke Rekenkamer

Democratische legitimiteit RES-1.0 (via gemeenteraad, burgers en maatschappelijke organisaties)

Onderzoek 2024

Democratische legitimatie RES-1.0; provinciaal (via Provinciale Staten, burgers en maatschappelijke organisaties)

Onderzoek 2021

▪

Onderzoek 2024

▪ ▪

Ontwikkeling van de RES als organisatie (veranderingen in de RESregio, resultaten van de samenwerking, mate van doorwerking van eerdere rekenkameraanbevelingen); stand van zaken projecten in RES 1.0; actuele strategische kaders voor de energietransitie (waar, wanneer en door wie; mate van doorwerking van eerdere aanbevelingen).

Democratische legitimiteit RES-proces ná RES-1.0 (via gemeenteraad, burgers en maatschappelijke organisaties) Democratische legitimatie RES-proces ná RES-1.0; provinciaal (via Provinciale Staten, burgers en maatschappelijke organisaties)

Gemeentelijke rekenkamers

Onderzoek 2024 Onderzoek 2024

De onderzoeksvraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het opstellen van de RES 1.0 in de regio Groningen? 2. Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente? 3. Op welke wijze was sprake van participatie van burgers bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente? 4. Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het RES-proces na de RES 1.0 in de regio Groningen? Hoe effectief was dit?

14

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

5. 6. 7.

Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties in het RESproces na de RES 1.0 in de gemeente? Op welke wijze was sprake van participatie van burgers in het RES-proces na de RES 1.0 in de gemeente? Welke lessen vloeien uit dit onderzoek voort voor het vervolg van het RES-proces?

Bij deelvraag 1 en 4 toetsten we de aspecten uit de scorekaart van de representatieve democratie. Bij deelvraag 2 en 5 toetsten we de criteria van de participatieve democratie met betrekking tot maatschappelijke organisaties. Tot slot toetsten we de criteria van de participatieve democratie bij deelvraag 3 en 6, maar dan met betrekking tot inwoners. Op basis van de conclusies komen we tot aanbevelingen voor het vervolgproces voor de RES.

1.6

Normenkader en onderzoeksaanpak

De Scorekaart Democratische Legitimiteit (zie bijlage 1) van de NRK vormt het normenkader voor dit onderzoek. Deze scorekaart is een instrument om te beoordelen hoe de totstandkoming van de RES Groningen zich verhoudt tot verschillende onderdelen van democratische legitimiteit. Naast de representatieve democratie (via formele verkiezingen) is participatie als aanvullende vorm van democratie opgenomen in de Scorekaart Democratie. Bij participatie maken we onderscheid tussen participatie door georganiseerde stakeholders (belangengroeperingen) en participatie door inwoners. Democratische legitimiteit is in de scorekaart steeds uitgesplitst in verschillende vormen, te weten:31 - Inputlegitimiteit – de wijze waarop en de mate waarin het bestuur signalen vanuit de samenleving en de burgerij oppikt, toegankelijkheid en openheid daarvoor, participatie in het bestuur, representativiteit van het bestuur. - Throughputlegitimiteit – de wijze waarop en de mate waarin processen in het bestuur verlopen, zaken en personen worden behandeld, al dan niet in lijn met ‘beginselen van behoorlijk bestuur’. - Outputlegitimiteit – de wijze waarop en de mate waarin het openbaar bestuur resultaten behaalt, doeltreffend en doelmatig met publieke middelen omgaat, producten en diensten levert, bijdraagt aan de oplossing van maatschappelijke problemen.

We staan ook stil bij de vraag of gemeenten de doelen en ambities volledig en consistent hebben uitgewerkt in acties en maatregelen, of daarbij duidelijk afgesproken is wie wat doet, ook op regionaal niveau, en de daarvoor gebruikte en te gebruiken instrumenten.

31

Hendriks, F., Ostaaijen, J. van en Boogers, M. (2011). Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur, Naar een metamonitor van de legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland. Den Haag: Ministerie van BZK.

15

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Onderzoeksaanpak Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen analyseerden we raadsvoorstellen, raadsbesluiten, bestuursakkoorden en beleidsdocumenten. Waar nodig stelden we aanvullende vragen aan de gemeente. Daarnaast keken we in de raadsagenda’s en waar relevant bekeken we online (delen van) raadsvergaderingen terug. We namen geen inhoudelijke interviews af. De stukken van de gemeente en de gesprekken die we voerden met de inhoudelijk ambtenaren, boden voldoende informatie om de deelvragen te beantwoorden. Kader IV: Enquête We zetten in juli 2024 een online-vragenlijst uit onder alle raadsleden. Hierin stelden we vragen over het proces over de totstandkoming van de RES 1.0 en over het proces ná de RES 1.0. We legden de raadsleden de enquête individueel voor en vroegen niet naar hun politieke partij. De respons op de enquête was helaas laag: in de gemeente Midden-Groningen ontvingen we zeven reacties. Daarom geven de antwoorden geen betrouwbaar beeld van de mening van de raad als geheel over het proces omtrent de RES 1.0 en het proces daarna. We kunnen daarom geen conclusies aan de enquêteresultaten verbinden en we wegen ze daarom niet mee bij de beoordeling van de indicatoren. Alleen daar waar de respondenten een eensluidend beeld gaven bij een onderdeel van de scorekaart, vermelden we dat. In andere gevallen laten we de enquêteresultaten buiten beschouwing.

In die gevallen baseren wij de scores uitsluitend op beleidsstukken, besluiten en andere documenten. Er vond verder nog een gesprek plaats met enkele raadsleden. Omdat bij dit gesprek weinig mensen aanwezig waren, laten we de informatie uit dit gesprek buiten beschouwing. We realiseren ons dat dit onbevredigend is, vooral voor die raadsleden die de moeite genomen hebben de vragenlijst in te vullen. Hen zijn we daarom des te erkentelijker voor hun inspanningen.

1.7

Leeswijzer

In hoofdstuk twee beschrijven we aan de hand van de scorekaart de betrokkenheid van de gemeenteraad, stakeholders en inwoners bij de RES 1.0. We nemen hierin ook het gemeentelijk beleid mee dat ten grondslag lag aan het RES-bod. In hoofdstuk drie gaan we in op het proces ná de RES 1.0 en de betrokkenheid daarbij van de gemeenteraad, stakeholders en inwoners. De ingevulde scorekaart rondom de RES 1.0 vergelijken we met de scores uit het proces ná de RES 1.0.

16

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

2. Betrokkenheid bij de RES 1.0 2.1

Inleiding

De RES is niet alleen een strategie, maar ook een manier van samenwerken om te komen tot gedragen plannen om de nationale doelstelling van 35 TWh duurzaam opgewekte energie te halen. Het Klimaatakkoord noemt de RES een instrument voor decentrale overheden en maatschappelijke partners om maatschappelijke acceptatie van de energietransitie te realiseren.32 Het regionale draagvlak zou groter worden door belangengroepen, bedrijven en bewoners aan de voorkant te betrekken bij de vertaling van de nationale ambitie naar het regionale niveau en door hun belangen een plek te geven in het afwegingsproces.33 Regionale overheden moeten zich bij de uitvoering van de RES houden aan de in het Klimaatakkoord vastgelegde afspraken over inwonerparticipatie bij de wijkgerichte aanpak en projectparticipatie bij hernieuwbare energieopwek.34 Om invulling te geven aan de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers, inwoners en maatschappelijke organisaties, ontwikkelde de NRK in 2021 de Scorekaart Democratische Legitimiteit.35 In dit hoofdstuk analyseren we aan de hand van deze scorekaart de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers, inwoners en maatschappelijke organisaties in de gemeente Midden-Groningen bij de RES 1.0.

32 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 162. 33 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat,

p. 226. 34 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 218. 35 Voor meer informatie over de scorekaart: Heslinga, S., De Jong, P.O. & Schaap, L. (2023). Regionale Energiestrategieën vergen meer democratie. Bestuurswetenschappen, nummer 2 (2023), pp. 10-30.

17

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Kader V: legenda bij de tabellen We geven in tabellen een score per indicator. De scores betekenen het volgende:

De RES 1.0 Groningen bevat geen nieuwe beleidskaders. De verantwoordelijkheid voor het vinden van zoekgebieden voor zonne- en windparken ligt bij gemeenten. Het Groningse RES-bod van 5,7 TWh is een optelsom van uitgevoerde projecten, goedgekeurde projecten en ambities waar nog geen projecten aan gekoppeld zijn.36 Het RES-bod van Midden-Groningen bedraagt 0,95 TWh. In dit hoofdstuk geven we antwoord op de eerste drie deelvragen: 1. Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het opstellen van de RES 1.0 in de regio Groningen? 2. Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente? 3. Op welke wijze was sprake van participatie van burgers bij het opstellen van de RES 1.0 in de gemeente?

2.2

De betrokkenheid van de gemeenteraad bij de RES 1.0

In deze paragraaf analyseren we de legitimiteit van de RES 1.0 via de representatieve democratie. Hierbij onderscheiden we besluitvorming over de RES 1.0 en besluitvorming over gemeentelijke beleidsstukken die ten grondslag lagen aan de gemeentelijke RES-bijdrage. Gemeentelijk beleid waar de gemeente de RES-bijdrage op baseerde, wegen we mee in de scores. De scorekaart bestaat uit verschillende thema’s. Per thema beschrijven we kort het belang ervan, waarna we de resultaten schematisch weergeven in een tabel. Onder iedere tabel volgt de onderbouwing. We belichten waar nodig afzonderlijke onderdelen van dit proces. We onderzochten de betrokkenheid van de gemeenteraad van Midden-Groningen bij het volgende: ▪ Het vaststellen van het Beleid voor Zonneparken in Midden-Groningen, op 28 november 2019.

36 RES Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen. Groningen: RES Groningen.

18

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

▪ ▪ ▪ ▪

De besluitvorming over het startdocument van de RES, op 19 september 2019 Het bespreken van het consultatiedocument RES Groningen, op 5 maart 2020. De besluitvorming over de concept-RES, op 28 mei 2020. De besluitvorming over de RES 1.0, op 3 juni 2021.37

2.2.1 Verankering van de RES 1.0 in verkiezingsprogramma’s Het eerste thema is de verankering van de RES 1.0 in verkiezingsprogramma’s of bestuursakkoorden. In deze documenten geven volksvertegenwoordigers aan wat de plannen en ambities zijn binnen bepaalde beleidsvelden voor een bepaalde periode. De mate waarin de volksvertegenwoordigers erin slagen deze plannen te realiseren, kan voor kiezers een indicatie zijn voor de daaropvolgende verkiezingen.38 Dit thema bevat vier indicatoren voor de verankering van de RES 1.0. Tabel 2: verankering RES 1.0 in verkiezingsprogramma's

Indicator

Score

Campagne

Niet te beoordelen

Verkiezingsprogramma

Niet te beoordelen

Bestuursakkoord

Niet te beoordelen

Omzetten in beleid

+

Campagne De eerste indicator is in hoeverre de RES een belangrijk thema was in de campagne in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 22 november 2017. Zoals we eerder aangaven, was de respons op de enquête te laag om een representatief beeld te schetsen. Daarom konden we deze indicator niet beoordelen. Verkiezingsprogramma Bij de volgende indicator staat de vraag centraal in hoeverre politieke partijen het onderwerp noemen in verkiezingsprogramma’s. Ook voor deze indicator geldt dat de respons te laag was om een beoordeling toe te kennen. Coalitieakkoord Samen komen we verder! 2018-2022 Het is voor de democratische legitimiteit van belang in hoeverre de RES een plek krijgt in het bestuursakkoord. Het coalitieakkoord Samen komen we verder! over 2018-2022 noemt de RES niet. Dit is niet opmerkelijk, aangezien het Klimaatakkoord en de RES 1.0 zijn vastgesteld nadat de gemeente Midden-Groningen het coalitieakkoord sloot. 39 De coalitiepartijen gaven aan een inspanningsverplichting te zien om voorop te lopen in de energietransitie. De gemeente heeft daarbij een ondersteunende rol (ruimte geven aan initiatieven voor het duurzaam produceren van

37 Gemeenteraad Midden-Groningen: https://midden-

groningen.raadsinformatie.nl/zoeken?keywords=res&limit=10&document_type=&search=send, benaderd op 16 augustus 2024. 38 Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44. 39 Gemeente Midden-Groningen. (2018). Coalitieakkoord Samen komen we verder! 2018-2022. Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 16 april 2025 via: Coalitieakkoord Midden-Groningen 2018-2022.

19

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

energie) en moet als voorbeeld dienen (zo snel mogelijk overstappen op duurzame energie voor bijvoorbeeld gemeentelijke gebouwen, voertuigen en openbare verplichting). 40 De indicator is niet te beoordelen omdat de RES nog niet van toepassing was bij het vaststellen van het bestuursakkoord. Omzetten in beleid Tot slot is het relevant dat volksvertegenwoordigers de plannen weten om te zetten in beleid. De coalitie geeft in het bestuursakkoord de gezamenlijke beleidsvoornemens weer. De inhoud daarvan is afhankelijk van de coalitieonderhandelingen. Voor de oppositie is het lastiger om beleidsvoornemens te realiseren. Binnen de Nederlandse decentrale politiek is samenwerken essentieel, waardoor het moeilijker is om alle plannen om te zetten in beleid. Voor de RES is dit niet anders. De interbestuurlijke samenwerking binnen de RES maakt dit alleen maar lastiger. De RES-Groningen is een optelsom van bestaande projecten, geplande projecten en ambities zonder invulling. De raad kon aangeven waar hij mogelijkheden ziet voor zonne- en windenergie. De gemeenteraad had blijkens de raadsvoorstellen bij het startdocument, de Concept-RES en de RES 1.0 geen invloed op het RES-bod zelf.41 Naast de RES stelde de gemeente eind 2019 beleid vast voor zonneparken in Midden-Groningen, dat als ruimtelijk toetsingskader diende voor het beoordelen van aanvragen voor zonneparken.

In het beleidsstuk gaf de gemeente aan dat dit voorlopig gericht was op de eigen energiebehoefte maar liep al wel voor op het vaststellen van de RES.42 We scoren de indicator voldoende, omdat de gemeente in haar zonneparkenbeleid rekening houdt met de toen aanstaande RES.

2.2.2 Openheid agenda Het tweede thema is de openheid van de agenda. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor volksvertegenwoordigers om in te springen op elementen en signalen uit de samenleving. Zo kunnen zij de koers van het beleid beter bepalen. 43 De scorekaart bevat vier indicatoren voor de openheid van het agendavormingsproces. Tabel 3: openheid agenda

Indicator

Score

Beleidsruimte

+

Betrokkenheid

+

Invloed delen

±

Inzicht in beleidsproces

+

40 Gemeente Midden-Groningen: https://www.midden-groningen.nl/sites/default/files/2020-11/Coalitieakkoord%20Midden-

Groningen%202018-2022.pdf, benaderd op 16 augustus 2024. 41 Raadsvoorstel Startdocument RES: 01_+Raadsvoorstel+RES; Raadsvoorstel Concept-RES: 01_+Raadsvoorstel+Vaststellen+Concept+RES; Raadsvoorstel RES: 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0, benaderd op 16 april 2025. 42 Gemeente Midden-Groningen. (2019). Beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Gemeente Midden-Groningen; Raadsbrief hierover: 264_+Raadsbrief+afhandeling+initiatieven+zonneparken, benaderd op 31 maart 2025. Het beleid zelf is op 28 november 2019 vastgesteld: Vergadering Raadsvergadering 28-11-2019 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 43 Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.

20

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

In tabel 4 geven we een overzicht van de wijze waarop de Gemeenteraad betrokken was bij de (totstandkoming van de) RES 1.0. Tabel 4: betrokkenheid gemeenteraad Midden-Groningen

Document

Gemeenteraad

Ingediende vragen, moties en amendementen

Datum

Startdocument Regionale Energiestrategie

Besluit deel te nemen aan de RES conform startdocument

2 moties aangenomen

19 september 201944

Beleid Zonneparken in Midden-Groningen

Vastgesteld

3 amendementen aangenomen

28 november 201945

Consultatiedocument RES Groningen

Ter informatie naar raadsvergadering, behandeld tijdens raadscommissie van 5 maart 2020

Concept Regionale Energie Strategie (RES) Groningen

Vastgesteld

2 moties aangenomen47

28 mei 202048

Regionale Energiestrategie (RES) 1.0

Vastgesteld

1 motie aangenomen49

3 juni 202150

9 april 202046

Beleidsruimte en betrokkenheid In de eerste plaats dient er beleidsruimte te zijn voor de volksvertegenwoordigers; in de tweede plaats moeten zij betrokken zijn. De gemeenteraad nam deel aan het traject voor de opstelling van de RES zoals beschreven in het Startdocument RES. Tijdens het besluitvormingsproces konden de volksvertegenwoordigers debatteren over het Startdocument RES, de Concept-RES en de RES 1.0. Tijdens debatten kregen de volksvertegenwoordigers de ruimte om de reguliere sturingsmiddelen, zoals moties of amendementen, in te zetten. De gemeenteraad heeft hier meermaals gebruik van gemaakt. Het college van B&W organiseerde daarnaast nog een consultatieronde over de RES. Naast het proces van de totstandkoming van de RES 1.0 stelde de gemeenteraad beleid voor zonneparken vast. Ook over dit beleid kon de gemeenteraad debatteren en had hij de ruimte om de reguliere sturingsmiddelen, zoals moties of amendementen, in te zetten. De gemeenteraad heeft drie amendementen aangenomen.51 Volksvertegenwoordigers moeten op de hoogte zijn van de manier waarop ze zijn betrokken bij de besluitvorming. Hierin is een rol weggelegd voor het bestuur. De besluitvorming omtrent het RES-proces is opgenomen in de agenda van de volksvertegenwoordigende organen. De volksvertegenwoordigers kregen de reguliere mogelijkheid om op de hoogte te zijn van de

44 Vergadering Raadsvergadering 19-09-2019 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 45 Vergadering Raadsvergadering 28-11-2019 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 46 Vergadering Raadsvergadering 09-04-2020 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 47 Eén tijdens de vergadering, één tijdens de vergadering van 25 juni als gevolg van het staken van stemmen. Dit had te maken met

een gelijk aantal voor- en tegenstemmen. In de vergadering van 25 juni 2020 nam de raad de motie alsnog aan. 48 Vergadering Raadsvergadering 28-05-2020 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 49 AANGENOMEN+M09_+Motie+windpark+driehoek+Siddeburen-Noordbroek-+Slochteren, benaderd op 31 maart 2025. 50 Vergadering Raadsvergadering 03-06-2021 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 31 maart 2025. 51 Besluitenlijst raadsvergadering 28 november 2019, benaderd op 31 maart 2025.

21

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

gewenste betrokkenheid. Het college van B&W informeerde de raad en de stukken over de RES kwamen op de agenda als behandelstuk. Zoals bovenstaande laat zien, betrok het bestuur de raad actief bij de totstandkoming van de RES 1.0. Om die reden scoren we ‘beleidsruimte’ en ‘betrokkenheid’ voldoende. Invloed delen De mate waarin het bestuur invloed deelt met de volksvertegenwoordigers is de derde indicator voor een open agenda. De RES is een samenwerkingsproces van verschillende regionale en lokale overheden en belanghebbende partijen. Dit maakt het per definitie lastig om de wensen van iedere deelnemer in te willigen. De gemeenteraad stelt beleid vast en controleert de uitvoering van dat beleid door het college van B&W. Ook in het geval van de RES kunnen volksvertegenwoordigers door middel van moties en amendementen sturing geven aan het dagelijks bestuur. Dat moet vervolgens in overleg treden met de besturen van de andere deelnemers. Bij de totstandkoming van de RES 1.0, betrok het college van B&W de raad tot op bepaalde hoogte: die kon bij de Startnotitie RES, de concept-RES en de RES 1.0 door middel van moties en amendementen sturing geven over de RES.

Bij het vaststellen van het Startdocument RES gaf de gemeenteraad van de gemeente Midden-Groningen opdracht aan het college om gezamenlijk een RES Groningen te maken, aldus het raadsvoorstel.52 Daarom scoort de indicator deels voldoende. Inzicht in beleidsproces Tot slot dient het dagelijks bestuur inzicht te geven in het beleidsproces. De informatievoorziening aan de volksvertegenwoordigers kan op verschillende manieren vorm krijgen. In de gemeente Midden-Groningen voorzag het college van B&W de raad van een begeleidend schrijven bij in de raadsvoorstellen met betrekking tot het beleid Zonneparken in Midden-Groningen, het Startdocument RES, de Concept-RES en de RES 1.0. Het college gaf in de raadsvoorstellen aan wat het van de raad verwachtte en wat het vervolgproces inhield.53 We scoren de indicator daarom voldoende.

2.2.3 Betrokkenheid volksvertegenwoordiging bij besluitvorming Het derde thema is de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij de besluitvorming. Deze betrokkenheid gaat verder dan het stemmen over onderwerpen. Het is belangrijk dat volksvertegenwoordigers het proces daadwerkelijk kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld door erover te debatteren. Aan dit thema zijn in de scorekaart zeven indicatoren verbonden. Tabel 5: betrokkenheid volksvertegenwoordigers bij de besluitvorming

Indicator

Score

Informatie

+

52 Raadsvoorstel Startdocument RES: 01_+Raadsvoorstel+RES; 53

Raadsvoorstel Startdocument RES: 01_+Raadsvoorstel+RES; Raadsvoorstel Concept-RES: 01_+Raadsvoorstel+Vaststellen+Concept+RES; Raadsvoorstel RES: 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0, alle drie benaderd op 1 april 2025.

22

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

Behandeling

+

Tijd

+

Vormgeving

±

Amenderen

+

Stemmen

±

Tegenstemmen

±

Informatie Volksvertegenwoordigers moeten tijdige en juiste informatie krijgen over de inhoud van het beleidsonderwerp. Het college informeerde de raad in raadsvoorstellen met betrekking tot de besluiten over de RES-documenten onder meer over argumenten voor het beoogde besluit/beoogd effect, communicatie, uitvoering en financiën.54 Om die reden scoorden we de indicator voldoende. Behandeling en tijd Volksvertegenwoordigers moeten de kans hebben documenten inhoudelijk te behandelen en daar voldoende tijd voor krijgen. Het college informeerde de Raad in raadsvoorstellen over het beoogde effect, de argumenten, kanttekeningen, participatie, financiën, communicatie en uitvoering. Uiterlijk tien dagen voor een raadsvergadering worden de agenda en bijbehorende stukken beschikbaar gesteld.55 Het is de NRK niet gebleken dat hiervan is afgeweken, dus scoren we de indicator ‘tijd’ voldoende. Tabel 6 geeft een overzicht op welke momenten de gemeenteraad formeel of informeel is betrokken bij de RES Midden-Groningen. Tabel 6: betrokkenheid bij totstandkoming RES 1.0

Datum

Bespreking

3/5 september 2019

Informatieavonden over Startdocument RES voor gemeenteraden, Provinciale Staten en Algemene Besturen van waterschappen.

19 september 2019

Besluitvorming over Startdocument RES

5 maart 2020

Consultatiedocument RES Groningen

23/23 juni 2020

Webinar Concept RES 1.0 voor gemeenteraden, Provinciale Staten en Algemene Besturen van waterschappen.

28 mei 2020

Besluitvorming over Concept RES 1.0

3 juni 2021

Besluitvorming over RES 1.0

54 Raadsvoorstel Startdocument RES: 01_+Raadsvoorstel+RES; Raadsvoorstel Concept-RES:

01_+Raadsvoorstel+Vaststellen+Concept+RES; Raadsvoorstel RES: 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0, alle drie benaderd op 1 april 2025. 55 Artikel 9 lid 4 Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad Midden-Groningen 2024. Ook in eerdere versies van het reglement van orde staat dat de agenda en bijbehorende stukken uiterlijk tien dagen van tevoren aan de raad moet worden verstrekt.

23

Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen

De raad debatteerde over de Startnotitie RES, de Concept-RES en de definitieve RES en stelde die in alle drie de gevallen vast. 56 We scoren de indicator ‘behandeling’ voldoende, omdat de genoemde stukken als behandelstukken zijn opgenomen in de raadsvergadering en de raad de mogelijkheid had om hierover in debat te gaan. Vormgeving Het is van belang dat volksvertegenwoordigers zelf het besluitvormingsproces kunnen vormgeven. De RES werd niet op een speciale manier behandeld. De grote lijnen van de RES zijn gebaseerd op de planning van het NPRES.57 De gedetailleerde planning lag in handen van de organisatie van de RES-regio Groningen. Deze organisatie bepaalde wanneer welke stukken beschikbaar kwamen. De invloed van de volksvertegenwoordigers op de vormgeving van het besluitvormingsproces was klein. Daarom scoren we de indicator deels voldoende. Amenderen Volksvertegenwoordigers moeten reëel in de gelegenheid zijn om het voorstel te amenderen; de vijfde indicator. Bij de Groningse RES kregen de volksvertegenwoordigers meerdere mogelijkheden om de inhoud van het product te beïnvloeden. Er zijn debatten geweest over de RES, specifiek over de Startnotitie, de concept-RES en de RES 1.0. Ook heeft de gemeenteraad van Midden-Groningen deze drie producten vastgesteld. Daarnaast hebben fracties gedurende deze besluitvorming moties en amendementen ingediend.

Tabel 7 toont een overzicht van de aangenomen moties en amendementen. Tabel 7: aangenomen moties en amendementen

Document

Datum

Vragen, aangenomen moties en amendementen

Startdocument Regionale Energiestrategie

19 september 2019

Motie: verzoek om meerdere bijeenkomsten te organiseren voor inwoners om te meten in hoeverre er draagvlak is voorde keuzes die we gaan maken; Lokale initiatieven voor het opwekken van duurzame wind- en zonne-energie te stimuleren; Zich uit te spreken dat we geen ruimte meer bieden voor grootschalige wind op land, tenzij er voldoende participatie en draagvlak is; Op meerdere momenten de raad te betrekken bij het proces om tot een goede afweging te komen.58 Motie: Verzoek om zorg te dragen dat, conform de wens van de raad, de belangen van onze inwoners goed geborgd worden; onze inwoners maximaal te betrekken bij de planvorming; goede communicatie naar de inwoners te organiseren; te zorgen voor breed draagvlak bij de realisatie van de uit de RES voortvloeiende plannen; tweedeling tussen onze inwoners te voorkomen.59

Beleid Zonneparken in Midden-Groningen

28 november 2019

Amendement A1: “Het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen vast te stellen” als volgt te wijzigen: “Het beleid Zonneparken in Midden Groningen vast te stelten met uitzondering van zoekgebied J van de plankaart.”60

56 Raadsvergaderingen: Vergadering Raadsvergadering 19-09-2019 Gemeente Midden-Groningen; Vergadering Raadsvergadering 28-

05-2020 Gemeente Midden-Groningen; Vergadering Raadsvergadering 03-06-2021 Gemeente Midden-Groningen, alle drie benaderd op 31 maart 2025. 57 NPRES. (2019). Handreiking 1.1. Den Haag: NPRES. 58 AANGENOMEN+motie+GBMG+RES, benaderd op 23 april 2025. 59 AANGENOMEN+motie+PVDA+-+RES, benaderd op 23 april 2025. 60 AANGENOMEN+Amendement+Gemeente+Belangen-D66-CU++beleidzonneparken, benaderd op 23 april 2025.