12 Jaarrapportage Onafhankelijke Raadsman 2020-2021

16) Ten opzichte van de daar weer voorgaande periode (november 2017 tot en met februari 2019) is het aantal nagenoeg gelijk. 17) Sommige meldingen bevatten een klacht over meerdere partijen. Deze worden in deze figuur ‘dubbel’ geteld. Hierdoor is de som groter dan 79.

27

Jaarrapportage 2020-2021

Onderwerp van klachten over versterking 50

40

30

20

10

sa dv ric ie s ko hti ste ng n /b / w ij iss kom el e Be wo nd wo ni e ng ne rsb eg el ei de rN Pr CG io rit er in g ve rst er ki ng

ng ki

He

rst ve ud ho In

rin

er

el nd Af

ha

Co

m

in

m

gs

un

te

rm

ic a

tie

ijn

0

Figuur10: Meest voorkomende klachten over bouwkundige versterking van juli 2020 tot en met oktober 2021.

6.1 Voortgang Net als in de vorige jaarrapportage (oktober 2020) blijft de daadwerkelijke uitvoering van versterkingsmaatregelen nog steeds ver achter bij wat nodig is. In 2020 werden 586 adressen versterkt, dat waren er 100 meer dan een jaar eerder. Voor 2021 staat de teller tot oktober op 400. Dat brengt het totaal op 2.168 adressen waar het versterkingstraject is afgerond. Dat is slechts 8% van de werkvoorraad. Helaas is deze trage voortgang een jarenlange trend waarbij in plaats van duizenden woningen per jaar, slechts honderden versterkt worden opgeleverd. Nu is wel enige versnelling te zien doordat projecten die in 2016 (!) zijn gestart met een inspectie, eindelijk op grotere schaal in uitvoering komen. Maar helaas hebben versnellingsmaatregelen zoals de Bouwimpuls (nog) niet tot de gehoopte versnelling geleid. Voor opnames en beoordelingen is het beeld wat positiever. De NCG geeft aan dat de doelstellingen voor 2020, ondanks de corona-pandemie, bijna zijn gehaald. 75% van de gewenste 4.000 opnames zijn uitgevoerd. De doelstelling van 4.000 beoordelingen is zelfs helemaal gehaald. Dat is een significante stijging ten opzichte van alle voorgaande periodes. Voor 2021 stond de teller in september nog op de helft van het toegezegde aantal, maar de NCG gaf tevens aan te verwachten in het laatste kwartaal veel beoordelingen te kunnen opleveren.

Kanttekening is wel dat er nu een stuwmeer ontstaat van versterkingsadviezen die niet op korte termijn kunnen worden uitgevoerd.

28

Jaarrapportage 2020-2021

In de meldingen van die de Onafhankelijke Raadsman ontvangt is het lange wachten op voortgang een terugkerend probleem. Inwoners ervaren weinig communicatie over wanneer zij iets kunnen verwachten. Tussen een opname en het ontvangen van een versterkingsadvies zit veel te veel tijd, waarin er niet of nauwelijks door de NCG wordt gecommuniceerd over de voortgang. Nadat het versterkingsadvies met de eigenaar is gedeeld, kan vervolgens vaak geen perspectief worden gegeven wanneer het uitvoeringstraject gaat starten. Het lange wachten zonder duidelijk perspectief is bijzonder problematisch te noemen.

6.2 Bestuurlijke afspraken In november 2020 zijn bestuurlijke afspraken gemaakt rond de versterkingsoperatie tussen Rijk en regio. Zoals gezegd is de versterkingsoperatie maar moeizaam op gang gekomen en zijn beloftes vaak niet nagekomen. Het terugschroeven van de gasproductie leidt nu tot lagere risico’s, die worden doorvertaald in versterkingsadviezen. Dit leidt tot nog meer ongelijkheid in het gebied. Nog steeds stellen woningeigenaren groot onderhoud aan hun woning uit omdat ze in een versterkingstraject zitten en niet weten wanneer ze aan de beurt zijn. Als compensatie voor het lange wachten en de te verwachten verschillen zijn inmiddels verschillende subsidieregelingen opengesteld waar eigenaren gebruik van kunnen maken. Onduidelijkheid over welke regeling van toepassing is en het gevoel van een toename van ongelijkheid zijn signalen die de Onafhankelijke Raadsman de afgelopen periode kreeg. Met de bestuurlijke afspraken is ook een nieuwe, lichtere norm ingevoerd waarbij tevens gebruik kan worden gemaakt van een snellere beoordelingssystematiek (de ‘typologieaanpak’). Men verwacht dat veel woningen nu op norm kunnen worden verklaard, wat betekent dat versterking niet nodig is. Eigenaren met een versterkingsadvies dat is gegeven op basis van een oudere norm (‘Blok A’), kunnen veelal kiezen voor een herbeoordeling op de nieuwste norm. Zij krijgen dan extra compensatie.

Als onderdeel van het pakket heeft de NCG een regeling voor onafhankelijke deskundigen ingesteld die eigenaren kunnen bijstaan in het versterkingstraject. Eigenaren die vallen onder het zogenoemde ‘Blok A’ van de bestuurlijke afspraken kunnen op kosten van de NCG een herbeoordelingsadviseur inschakelen. Ook bestaat er een mogelijkheid om een uitvoeringsadviseur in te schakelen. Hoe dit in de praktijk gaat uitwerken moet nog blijken. Maar het lijkt een goede zaak om zo eigenaren meer inzicht en meer regie te geven over het versterkingstraject. Het is nog lastig inschatten wat de impact van de nieuwe benadering zal zijn. De Onafhankelijke Raadsman constateert echter wel dat de operatie steeds complexer wordt, met steeds meer verschillende regimes, aanvullingen en uitzonderingen. En een groeiende ongelijkheid binnen het gebied. Dit is een aanzienlijk risico waar het gaat om het (weinige) vertrouwen dat de inwoners van Groningen nog hebben.

29

Jaarrapportage 2020-2021

6.3 Communicatie In alle voorgaande rapportages werd ook aandacht gevraagd voor de communicatie over het tijdspad van versterking. Nog steeds melden inwoners zich met vragen en klachten over de onduidelijkheid van wanneer ze nu aan de beurt zijn voor versterking. Voor een deel van de inwoners werd met het versturen van de brieven over de bestuurlijke afspraken duidelijk dat zij niet in een versterkingstraject zitten. Ook dit leverde verwarring, frustratie en boosheid bij de inwoners op. Daar komt bij dat inwoners soms onterecht worden doorverwezen van NCG naar gemeente (of andersom). Het kastje-muur-gevoel dat inwoners hierbij krijgen is een slechte zaak. De Raadsman pleit ervoor dat NCG en gemeenten betere afspraken maken over wie waar verantwoordelijk voor is, en dit ook binnen de eigen organisatie duidelijk communiceren naar betrokken medewerkers. 54% van de klachten over versterking gingen (deels) over de gebrekkige communicatie. Ten opzichte van de voorgaande periode is er een duidelijke trend te zien waarin dit aantal in absolute én relatieve zin stijgt. Te vaak wordt er niet, of te laat gecommuniceerd. Op vragen komen geen bevredigende antwoorden. De NCG moet hier het komende jaar echt op gaan inzetten, waarbij ook de medewerkers beter op de hoogte moeten worden gehouden van nieuwe ontwikkelingen.

6.4 Gebrek aan uitvoeringscapaciteit Veel inwoners vragen zich af wanneer de versterking van hun woning nou eigenlijk gaat beginnen. Eigenaren hebben de afgelopen jaren noodzakelijk onderhoud vaak uitgesteld, omdat er nog geen duidelijkheid is over de versterkingsnoodzaak. Waar de flessenhals in het verleden vooral lag in de beperkte capaciteit voor het maken van versterkingsadviezen, lijkt dat nu steeds meer te verschuiven naar uitvoering. Volgens de cijfers van de NCG zijn er veel versterkingsadviezen gereed gekomen, waarvan een aanzienlijk deel op de norm uit 2018. Terugkijkend naar de afgelopen jaren moeten we helaas constateren dat er weinig is gebeurd om nieuwe projecten op te starten. Inmiddels zitten de eerste ‘batches’ uit 2016-2017 volop in uitvoering (batch ‘1467’ en batch ‘1588’), maar is er daarna een leemte ontstaan. Het lijkt erop dat er, na de introductie van de HRA in 2018, onvoldoende is gestuurd om ook uitvoeringscapaciteit te regelen om de versterkingsadviezen van de gebouwen met een verhoogd risicoprofiel, ook daadwerkelijk direct uit te voeren. Het enige uitvoeringsprogramma van enig formaat wat in de afgelopen twee jaar is gestart, is de Bouwimpuls. En dat is helaas, ondanks de belofte dat het voor een versnelling zou zorgen, nog geen soepel lopende uitvoeringstrein geworden.

30

Jaarrapportage 2020-2021

6.5 Bouwimpuls en Praktijkaanpak Eind 2019 was het duidelijk dat de uitvoering van (nieuwe) versterkingsprojecten te langzaam ging. Om een extra impuls aan de versterkingsoperatie te geven werd begin 2020 het Bedrijfsbureau Bouwimpuls geïntroduceerd. Dit is een consortium van een zestal bouwbedrijven, dat in opdracht van de NCG een deel van de woningvoorraad gaat versterken. Al snel bleek de opdracht toch minder eenvoudig dan vooraf gedacht, en konden gewekte verwachtingen niet worden waargemaakt. In zijn geheel heeft het programma flinke vertraging opgelopen. Deze vertraging kan deels worden verklaard door de schuivende kaders als gevolg van de bestuurlijke afspraken uit november 2020. Er was veel onduidelijkheid over de gevolgen van de bestuurlijke afspraken voor deze specifieke groep (inclusief het programma ‘Praktijkaanpak’. De woningen vallen namelijk allemaal in ‘Blok A’, waarbinnen de eigenaren kunnen kiezen voor een herbeoordeling van het versterkingsadvies. Binnen de Praktijkaanpak wordt echter geen versterkingsadvies opgesteld, maar wordt direct een uitvoeringsontwerp opgesteld. Dat leidt tot een systeemfout. De eigenaren wordt wel gevraagd een keuze te maken of zij een herbeoordeling willen. Maar zonder versterkingsadvies op de oude norm, waarbij het dus onduidelijk is welke impact de versterking zou hebben, is dat bijzonder lastig.

De Onafhankelijke Raadsman vindt het geen goede zaak dat inwoners wordt gevraagd een keuze te maken tussen twee onbekende variabelen. Dat is immers geen keuze te noemen! Hierbij werd druk op de eigenaren gelegd om vooral een keuze te maken. In een gesprek tussen de Onafhankelijke Raadsman en het Bedrijfsbureau Bouwimpuls is dit aan de orde geweest en is toegezegd dat bewoners duidelijker zouden worden geïnformeerd over de impact en de keuze die voorligt. Enerzijds lijkt dit te zijn gebeurd, bijvoorbeeld via de NCG-regeling van de herbeoordelingsadviseur, maar anderzijds blijven er signalen binnenkomen van inwoners die geen inzicht is geboden tussen beide opties.

6.6 Carte blanche Heft in Eigen Hand en Eigen Initiatief De programma’s Heft in Eigen Hand en Eigen Initiatief (EI) zijn in 2016 en 2017 gestart als een apart traject waarbinnen particuliere eigenaren de versterking met meer eigen regie konden opstarten. In totaal was plaats voor 250 aanmeldingen, die verspreid over de kern van het aardbevingsgebied zijn gedaan. Vorig jaar constateerde de Onafhankelijke Raadsman al dat een aantal zaken binnen ‘Heft / EI’ niet goed liep. De overgang van CVW naar NCG en het ontbreken van duidelijke kaders speelde hier onder meer parten. Naar aanleiding van de klachten die bij de Raadsman binnenkwamen is toen ook een brandbrief gestuurd naar de NCG en zijn hier gesprekken over gevoerd.

31

Jaarrapportage 2020-2021

Dat heeft wel enig effect gehad. Desalniettemin blijven er meldingen binnenkomen waaruit blijkt dat de voortgang van het traject soms erg stroef loopt. Het is voor bewoners, en ook voor de projectleiders, niet altijd duidelijk welke kaders er zijn en welke gehanteerd dienen te worden. Ook zijn er in het verleden beloftes of toezeggingen gedaan, die door hantering van nieuwe kaders aan de kant worden geschoven. Dat kan niet de bedoeling zijn. Daarnaast zit nog een aantal bewoners in oude, haast vergeten trajecten uit het NAM/ CVW-tijdperk: het traject ‘Versterken op Bestelling’ en ‘50 trials’ uit 2015. Deze worden afgerond onder regie van de NCG, maar leiden soms eveneens tot bijzonder schrijnende situaties door de lange doorlooptijden, gebroken beloften, en bovenal een sturing op geld in plaats van op wat nodig en beloofd is. De lange doorlooptijd van deze projecten, vaak langer dan vier jaar, de onduidelijkheid met betrekking tot vergoedingen, gewijzigde wetgeving, wisseling van organisaties en betrokken medewerkers, leiden tot veel zorgen en frustraties in deze projecten. De lange beslisprocessen, een tekort aan vervangende woonruimte en bouwpersoneel, maken dat bewoners die zich bij de Onafhankelijke Raadsman melden veelal tegen het einde van hun geduld en veerkracht zijn.

Het zijn geen grote aantallen, maar het menselijk leed dat zich in deze situaties soms openbaart is dramatisch groot. De Onafhankelijke Raadsman vraagt dan ook – voor de laatste keer – aandacht voor deze bijna vergeten groep mensen. Daar waar toezeggingen zijn gedaan, moeten deze worden nagekomen. De NCG moet zorgen voor pragmatische en snelle oplossingen, waarbij het ministerie van BZK ervoor moet zorgen dat de NCG die ruimte ook krijgt. Heel concreet: voor het resterende deel van deze groep moeten de juridisch knellende kaders, waaronder die van aansprakelijkheid van de NAM, aan de kant worden geschoven. De NCG moet carte blanche krijgen om deze schrijnende situaties per direct op te lossen.

6.7 Loket opname op verzoek In november 2018 werd aangekondigd dat er een loket voor een ‘opname op verzoek’ zou komen voor bewoners die zich onveilig voelen in hun eigen huis.18) Dit loket werd op 2 maart 2020 geopend. Ook al is het loket inmiddels al anderhalf jaar open, toch lijkt het erop dat de zaken nog niet goed zijn ingeregeld. De Onafhankelijke Raadsman krijgt signalen dat er een achterstand is ontstaan in het verwerken van de besluiten van het loket. Inwoners die zich hebben aangemeld moeten lang wachten op een uitslag, waarna deze ook nog eens in een zwart gat lijken te belanden. Een zorgelijke ontwikkeling, omdat de doorlooptijden met de mogelijkheid tot het indienen van bezwaar ook steeds verder in de tijd komen te liggen. De NCG zou hier een duidelijker proces voor moeten inrichten.

18) Nationaal Coördinator Groningen, ‘Plan van Aanpak Mijnraadadvies: Veiligheid voorop en de bewoner centraal’ (13 november 2018).

32

Jaarrapportage 2020-2021

7. Tot slot 7.1 Groeiende ongelijkheid De ongelijkheid in het gaswinningsgebied neemt nog steeds toe. Binnen de schadeafhandeling worden gelijke gevallen vaak verschillend behandeld, bijvoorbeeld omdat een verschillend schadebureau wordt ingeschakeld. Binnen en tussen regio’s ontstaan verschillen omdat kaders wijzigen. En de ene bewoner krijgt een (fikse) vergoeding voor waardedaling, terwijl een ander helemaal niks krijgt. In het versterkingsdossier is eveneens sprake van soms extreme ongelijkheid: waar de ene buurman een nieuw huis krijgt, wordt de ander gevoelsmatig ‘afgescheept’ met een beperkte om achterstallig onderhoud weg te werken. Of heeft de ene huurder wel recht op een vergoeding, en de ander niet. Met iedere nieuwe werkwijze, programma of regeling, ontstaan nieuwe verschillen. Natuurlijk, soms is dat onvermijdelijk en veelal is de intentie niet slecht: er moet een specifiek probleem worden opgelost en dat kan door nieuw beleid te ontwikkelen. Maar feit blijft dat door elke keer een kamertje aan het gasgebouw toe te voegen, het bouwwerk gaat wankelen en de bewoners en bezoekers hopeloos de weg kwijtraken. Het bestrijden van de gevolgen van de gaswinning is inmiddels geheel in publieke handen. Van de overheid mag worden verwacht dat ze haar burgers gelijkwaardig behandeld. Natuurlijk is niet iedere zaak gelijk.

Maar te vaak is de gecreëerde ongelijkheid – die echt niet autonoom is ontstaan! – niet redelijkerwijs uit te leggen. De Raadsman roept de betrokken overheden dan ook op om het gelijkheidsbeginsel meer bewust mee te wegen in de afwegingen die zij maken binnen dit dossier, in het voordeel van de burger. Want de groeiende ongelijkheid is funest voor het vertrouwen en zorgt voor een toenemende moedeloosheid en frustratie bij de inwoners.

7.2 Juridificering en bureaucratisering: de bewoner centraal? Uit de klachten die de Raadsman de afgelopen periode over zowel IMG als NCG heeft ontvangen, komt het beeld naar voren van twee organisaties waar sprake is van steeds verdergaande juridificering en bureaucratisering. Rechtmatigheid en het volgen van papieren processen lijken de boventoon te voeren, terwijl het recht doen aan de inhoud en het gebruiken van gezond verstand op de achtergrond lijken te verdwijnen. Inwoners krijgen hierdoor het gevoel dat het volgen van processen en procedures belangrijker is dan de mensen om wie het gaat, zoals citaat 7 en 8 laten zien. Op papier wordt vaak verkondigd dat de bewoner centraal staat. De (nieuwe) NCG had het zelfs als titel van zijn Plan van aanpak in 2018. Maar in de praktijk merken velen daar weinig van, ondanks het harde werken van de werknemers die met de voeten in de klei staan. Verstikkende voorschriften en processen, in combinatie met juist het ontbreken van kaders, leiden te vaak tot een situatie waar de inwoner de dupe van is.

33

Jaarrapportage 2020-2021

Een aanpak met heldere communicatie en de mogelijkheid tot maatwerk kan veel frustratie, stress, langdurige processen met hoge proceskosten, wantrouwen en druk op juridische afdelingen voorkomen. De Raadsman wil dan ook met klem benadrukken dat de Rijksoverheden IMG, NCG, EZK en BZK waar nodig verder moeten kijken dan de beschreven processen en procedures en ruimte moeten laten voor maatwerk. Leg niet elke uitgave langs de meetlat van rechtmatigheid en declarabiliteit bij de NAM. Gebeurt dit niet, dan vreest de Raadsman voor een nieuw dieptepunt in het vertrouwen van de inwoners in een vlotte, rechtvaardige en ruimhartige afhandeling van schade en versterking.

“Het lijkt alsof IMG c.s. grammofoonplaten afdraait en geen oog heeft voor de gedupeerde in kwestie.” “Het IMG stelt zich slechts formeel op en is vooral gericht op het handhaven van procedures. Niets dat gericht is op klantgericht zaken aanpakken en oplossen.” Citaat 7 en 8: De bewoner centraal?

7.3 Kastje-muur en het gebrek aan regie en zeggenschap Wat de laatste tijd ook opvalt in de klachten die de Raadsman behandelt, is een systeem waarin de inwoner vaak van het kastje naar de spreekwoordelijke muur wordt gestuurd. Mensen worden van afdeling naar afdeling verwezen en van organisatie naar organisatie. Niemand lijkt verantwoordelijk te zijn of verantwoordelijkheid te willen nemen. Misschien is dat niet verwonderlijk als de bijzonder ingewikkelde ‘governancestructuur’ in ogenschouw wordt genomen. Twee ministeries, een zbo, een Rijksdienst, gemeenten, provincie, een toezichthouder, samenwerkingsverbanden, woningcorporaties, aannemers, bouwbedrijven, ingenieursbureaus, schadebureaus, commissies, adviescommissies, onderzoeksinstituten, stuurgroepen, overleggremia… Binnen dit complexe systeem is het wel erg gemakkelijk geworden om verantwoordelijkheid af te schuiven. Tegelijkertijd is de botte bijl in het systeem zetten geen optie. Grote veranderingen zorgen namelijk ook weer voor stagnatie: schadeafhandeling heeft bijna twee jaar stilgelegen tijdens de overgang van CVW naar TCMG. En de reorganisatie van de NCG tussen 2018 en 2020 zorgt nog steeds voor onverkwikkelijke naweeën. Maar niets doen is ook geen optie.

De suggestie van de Nationale ombudsman om één minister verantwoordelijk te maken (mogelijk de komende minister van ‘Volkshuisvesting’) is wat dat betreft een aantrekkelijke gedachte. Zo worden verantwoordelijkheden op Rijksniveau in elk geval iets overzichtelijker. Natuurlijk lost dat lang niet alle problemen op. Daarom is het waarschijnlijk nog belangrijker dat de meest betrokken partijen (waaronder NCG, IMG, ministeries en gemeenten) duidelijker afspraken maken over de verantwoordelijkheidsverdeling – en deze ook uniform uitdragen binnen én buiten de eigen organisatie.

34

Jaarrapportage 2020-2021

7.4 Psychische impact en vertrouwen De lange afhandelingstermijnen, langdurige onzekerheid, het gevoel te moeten vechten voor rechtvaardigheid: het heeft een stevige weerslag op veel inwoners die te maken krijgen met schade of versterking. Met name het versterkingstraject duurt vaak jaren en leidt tot een langdurige onzekerheid en een gevoel geen regie te hebben over het eigen leven. Al jaren wordt er aandacht gevraagd voor dit effect op de inwoners van Groningen. Maar een oplossing lijkt niet voorhanden. De voorgaande paragrafen – en eigenlijk deze hele rapportage – vormen de opmaat naar deze onvermijdelijke paragraaf. Vertrouwen, of beter gezegd: het gebrek daaraan. Al jaren is het onderwerp van gesprek. Het bestuursakkoord dat begin 2014 werd gesloten had als titel ‘Vertrouwen op Herstel en Herstel van Vertrouwen’. Dat is nu bijna acht jaar geleden, maar van hersteld vertrouwen kan helaas nog niet gesproken worden. De hamvraag is natuurlijk: hoe kan dat vertrouwen dan worden hersteld? En daarmee ook de psychische impact van de problematiek? Het antwoord ligt helaas niet voor het oprapen, er is geen ei van Columbus. Eigenlijk kan dit alleen in (kleine) stapjes plaatsvinden, die dan wel over de volle breedte van het dossier moeten plaatsvinden. De constateringen en aanbevelingen die de Raadsman in dit rapport doet zijn daar onderdelen van.

Menselijke maat, rechtvaardigheid, ruimhartigheid, zelfbeschikking en een gelijkwaardige behandeling moeten daarin de kernthema’s zijn. Wanneer al het (nieuwe) beleid langs deze meetlat zou worden gelegd, zou dat al een hele stap in de goede richting zijn.

Gebruikte afkortingen BZK Minister(ie) van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties CVW Centrum Veilig Wonen EZK Minister(ie) van Economische Zaken en Klimaat HRA Hazard and Risk Assessment IMG Instituut Mijnbouwschade Groningen NAM Nederlandse Aardolie Maatschappij NCG Nationaal Coördinator Groningen SNN Samenwerkingsverband Noord-Nederland TCMG Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen

35

Jaarrapportage 2020-2021

Colofon Redactie: Ondersteuning Onafhankelijke Raadsman Vormgeving: AtweeA - Kirsten Plomp Kaartmateriaal: P.J. Karsijns Cartografie & Vormgeving

De Onafhankelijke Raadsman Postbus 19 9919 ZG Loppersum T: 088-2234455 E: info@onafhankelijkeraadsman.nl W: www.onafhankelijkeraadsman.nl